Глава 1. Право на жилище и жилищное право

В соответствии с ч. 1 ст. 23 Конституции РФ каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. Статья 25 указывает на то, что «жилище неприкосновенно» и что «никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения»1. Развивая данное положение, ст. 3 ЖК РФ устанавли­вает, что проникновение в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях лиц допускается в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом, только в целях спасения жизни граждан и их имущества, обеспечения их личной безопасности или общественной безопасности при аварийных ситуациях, стихийных бедствиях, катастрофах, массовых беспорядках или при иных обстоятельствах чрезвычайного характера, а также в целях задержания лиц, подозреваемых

всовершении преступления, пресечения совершаемого преступления или установления обстоятельств совершенного преступления либо произошедшего несчастного случая. Как верно отмечает Л.О. Красавчикова, «неприкосновенность жилища – это неприкосновенность не объекта... это неприкосновенность одного из элементов личной жизни граждан»2.

Кроме того, ч. 4 ст. 3 ЖК РФ определяет, что никто не может быть выселен из жилища или ограничен в праве пользования жилищем,

втом числе в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами.

§ 2. Жилищное право и жилищное законодательство

Жилищное право – это совокупность правовых норм, регулирующих жилищные отношения.

К принципам жилищного права или, как указывается в п. 1 ст. 1 ЖК РФ, к основным началам жилищного законодательства3 относятся: обеспечение органами государственной власти и органами мест-

1  О соотношении права на неприкосновенность жилища и права на жилище см.: Красавчикова Л.О. Жилищное право и личные неимущественные права граждан // Актуальные проблемы жилищного права: Сборник памяти П.И. Седугина. М.: Статут, 2003. С. 50–62.

2  Там же.

3  См.: Гонгало Б.М. Основные начала российского жилищного законодательства // Семейное и жилищное право. 2005. № 3. С. 26–29.

17

Часть I. Общая часть жилищного права

ного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, неприкосновенность и недопустимость произвольного лишения жилища, необходимость беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав, а также признание равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из ЖК РФ, другого федерального закона или существа соответствующих отношений, необходимость обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.

Жилищное законодательство представляет собой систему законодательных и иных нормативных актов, регулирующих отношения (жилищные) с участием граждан, юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления по поводу:

во-первых, возникновения, осуществления, изменения и прекращения права владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов; создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;

во-вторых, пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда; пользования общим имуществом собственников помещений; в-третьих, отнесения помещений к числу жилых и исключения их из жилищного фонда; учета жилищного фонда; содержания и ремонта жилищного фонда; перепланировки и переустройства жилых помещений; управления многоквартирными домами; предоставления коммунальных услуг; внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги; контроля и надзора за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным

санитарным и техническим правилам и нормам.

Следует обратить внимание на то, что правовая природа рассматриваемых отношений весьма различна. Здесь присутствуют и частноправовые нормы, и нормы публичного права.

Первая группа отношений относится к гражданско-правовым отношениям, поскольку и возникновение, и прекращение права пользования жилым помещением осуществляются на основании гражданскоправового договора (купли-продажи, мены, дарения, договора найма жилого помещения и т.д.) и соответственно регулируются гражданским законодательством, преимущественно ГК РФ.

18

Глава 1. Право на жилище и жилищное право

Вторая группа также частично относится к гражданско-правовым отношениям (срок, целевое назначение), частично – к администра-

тивным правоотношениям.

Третья группа отношений – организационные и управленческие, они во многом играют вспомогательную, служебную роль по отношению к первым двум группам1.

Трудно не согласиться с мнением О.А. Красавчикова о том, что ядро жилищных отношений, главный компонент их содержания – это пользование жилищем, проживание в нем2.

В литературе, посвященной анализу жилищного законодательства, можно встретить суждения о том, что жилищное законодательство – это либо подотрасль гражданского законодательства, либо самостоятельная отрасль отечественного законодательства, либо комплексная

отрасль, объединяющая нормы нескольких отраслей законодательства.

Из приведенных выше определений жилищных отношений вытекает, что последнее является наиболее точным, так как при регламентации жилищных отношений используются различные методы правового регулирования3.

Следует остановиться на разграничении сходных на первый взгляд понятий – «право на жилище» и «жилищное право». В данном случае не следует пользоваться математическими формулировками типа «от перемены мест слагаемых сумма не изменяется». Здесь разница правовая и весьма значительная. Дело в том, что право на жилище – это

субъективное право гражданина на приобретение жилого помещения и пользование, а жилищное право – это объективное право, т.е., как

указывалось ранее, совокупность правовых норм, регламентирующих жилищные отношения. Уместно отметить, что термин «жилищное право» используется при названии учебной дисциплины, преподаваемой

1  См.: Яковлев В.Ф. Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик и режим правового регулирования жилищных отношений // Основы советского жилищного законодательства: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1981. С. 38.

2  См.: Красавчиков О.А. Основы жилищного законодательства: предмет регулирования и юридическая природа // Основы советского жилищного законодательства: Межвузовский сборник научных трудов. С. 22.

Подробнее см.: Корнеев С.М. Основные тенденции развития жилищного права в условиях рыночной экономики // Гражданское право при переходе к рынку: Памяти профессора В.П. Грибанова. М., 1995. С. 148‒149, а также: Грибанов В.П. Основы советского жилищного законодательства. М., 1983. С. 13.

3  Подробнее см. § 1 настоящей главы.

19

Часть I. Общая часть жилищного права

вюридических вузах или на факультетах как самостоятельный предмет, либо в курсе гражданского права.

Всоответствии с Конституцией РФ жилищное законодательство

находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов

(п. «к» ч. 1 ст. 72). Как следует из ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, по жилищному законодательству издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. При этом согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае такого противоречия приоритет принадлежит федеральным законам.

Для практического использования правовых норм, регулирующих отношения, где в качестве объекта выступает жилое помещение, необходимо разграничивать жилищное и гражданское законодательство. Гражданское законодательство регулирует вопросы, связанные с владением, пользованием и распоряжением жилыми помещениями лишь тогда, когда жилье является предметом экономического оборота (объектом гражданского оборота). Отношения, связанные с использованием жилища, и целый ряд других вопросов, о которых говорилось выше, регулируются жилищным законодательством. Кроме того, Конституция РФ относит к разной компетенции гражданское законодательство, с одной стороны, и жилищное законодательство – с другой.

Гражданское законодательство, согласно ст. 71 Конституции РФ, относится к исключительному ведению Российской Федерации, а жилищное законодательство, согласно ст. 72 Основного Закона, входит

всовместную компетенцию России и ее субъектов. Поэтому отношения по предоставлению жилых помещений и пользованию ими, а также некоторые другие, о которых говорилось выше, могут регулироваться как Российской Федерацией, так и ее субъектами.

§ 3. Развитие жилищного права и законодательства

После событий 1917 г. в России (РСФСР) кардинально стала меняться жилищная политика: государство перераспределяло жилые помещения, отбирая их у «богатых» и передавая «бедным»1, дробя отдельные квартиры, создавая небывалое количество коммунальных

1  См.: Собрание узаконений РСФСР. 1917. № 1. Ст. 13, 14.

20

Глава 1. Право на жилище и жилищное право

квартир. При этом первоначально создавались многочисленные жилтоварищества, затем, избавляясь от частной собственности на жилье, власти стимулировали заключение договоров найма.

Нового строительства практически не велось. В условиях быстрого роста городского населения за счет крестьян страна испытывала острый жилищный кризис. Стало очевидно, что бесконечно заниматься переделом жилищного фонда царской России нельзя.

В рамках нэпа Постановлением НКВД от 8 августа 1921 г. была объявлена и новая жилищная политика, которая «требует... предоставления коллективам жильцов, арендаторам и домовладельцам определенной самостоятельности в эксплуатации помещений... освобождения населения от излишних стеснений и регламентаций в занятии жилищ»1.

Главный признак новой жилищной политики заключался в том, что в жилищное хозяйство возвращались частная инициатива, личные денежные средства и частная собственность. Был дан старт процессу возвращения отобранного частного жилища его бывшим владельцам (а также проживающим в домовладениях коллективам жильцов) –

демуниципализации2.

В конце 1921 г. был издан Декрет о демуниципализации небольших жилых зданий3. Декрет предписывал следующее: «Обязать коммунальные отделы в двухмесячный срок пересмотреть списки муниципализированных домов и представить в Народный комиссариат внутренних дел утвержденные списки тех домов, которые… могут быть переданы коллективам и отдельным лицам…»4. Коммунальным отделам НКВД было дано поручение выделить категорию ненужных местным исполкомам строений и передать их обратно владельцам или коллективам жильцов: «Дома могут быть возвращены бывшим владельцам лишь при условии производства в годичный срок полного ремонта дома»5.

1  О порядке отвода и сдачи жилых помещений см.: Инструкция НКВД от 14 ноября 1921 г. № 478 // Жилищное законодательство. Вып. 3. М.: Юрид. изд-во НКЮ РСФСР, 1927. С. 3.

2  Меерович М.Г. Квадратные метры, определяющие сознание. Государственная жилищная политика в СССР. 1921–1941. Stuttgart, 2005. С. 20.

3  СУ РСФСР. 1921. № 60. Ст. 409.

4  Там же. Ст. 516.

5  Систематическое собрание законов РСФСР, действующих на 1 января 1928 г.: В 3 т. Т. 2. М.: Юрид. изд-во НКЮ РСФСР, 1929. С. 862 (об условиях демуниципализации домов см.: Декрет СНК от 28 декабря 1921 г).

21

Часть I. Общая часть жилищного права

Демуниципализации подлежали строения, не занятые государственными и коммунальными учреждениями, общежитиями рабочих или коллективами жильцов, небольшие – размером в одну-две квартиры с общей площадью до 25 кв. саженей (113, 75 кв. м) в провинции и чуть больше – до пяти квартир – в Москве и Ленинграде1 (за исключением барских особняков)2. Часть жилья была возвращена прежним либо передана новым владельцам.

14 августа 1922 г. был принят Декрет ВЦИК и СНК «О праве застройки», в котором устанавливалась возможность заключения договоров о предоставлении городских участков под застройку, в том числе жилищную. Впоследствии текст этого Декрета практически целиком, лишь с некоторыми изменениями, был включен в раздел «Вещное право» Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. (ст. 71–84). В 1924 г. 72% вновь построенного жилья было возведено частным путем3.

Другим аспектом жилищных отношений, которые также регулировал Гражданский кодекс РСФСР, был договор найма жилого помещения, регламентация которого была расположена в главе «Имущественный наем»4.

Государство подробно регламентировало выселение граждан из занимаемых ими помещений. В Инструкции, утвержденной 9 января 1924 г. Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом (далее – ВЦИК) и Советом Народных Комиссаров (далее – СНК)5, устанавливалось, что дела о выселении граждан рассматриваются в суде по предъявлении соответствующего иска. Наряду с общими основаниями, предусмотренными для расторжения договора имущественного найма, а также для договора найма жилого помещения, Инструкция указывала на такое основание, как «хищническое отношение к жилищу». При этом таковым признавались действия, влекущие за собой порчу жилища, пользование помещением и общими частями дома вопреки их назначению и с нарушением установленных правил (колка дров в помещении, загрязнение канализационных труб и т.п.). В некоторых случаях предусматривалось внесудебное – административное – выселение. Через полгода, 14 июня 1926 г., ВЦИК и СНК РСФСР было принято постановление, название которого говорит о сути данного

1  Систематическое собрание законов РСФСР, действующих на 1 января 1928 г.: В 3 т. Т. 2. С. 861.

2  Меерович М.Г. Указ. соч. С. 26.

3  Большая советская энциклопедия. . Т. 25. М., 1932. С. 449. 4  См. § 1 гл. 5 настоящей работы.

5  Собрание узаконений РСФСР. 1924. № 8. Ст. 45.

22

Глава 1. Право на жилище и жилищное право

документа: «Об условиях и порядке административного выселения граждан из занимаемых ими помещений»1.

Вместе с тем через два месяца политика опять изменилась и был принят документ, значительно сужающий пределы вмешательства государства в жилищные права граждан. Принятием 16 августа 1926 г. постановления ВЦИК и СНК РСФСР «Об ограничении принудительных уплотнений и переселений в квартирах»2 по существу был закончен период «великого передела» (перераспределения) жилищного фонда.

Интересно, что еще в 1923–1930 гг. предпринимались попытки подготовки Жилищного кодекса, однако они закончились неудачей3.

Было подготовлено два проекта Жилищного кодекса РСФСР. Первый был разработан в Главном управлении коммунального хозяйства НКВД РСФСР под руководством Д.И. Шейниса и опубликован в 1926 г.4 Данный проект стал жертвой очередной административной реформы, поскольку лишился главного «двигателя» ‒ НКВД РСФСР: 15 декабря 1930 г. ЦИК и СНК приняли постановление «О ликвидации наркоматов внутренних союзных и автономных республик»5.

Второй, проект Центрожилсоюза (объединения жилищных кооперативов) был создан в 1930 г. с учетом проекта НКВД, но поскольку большим административным ресурсом не обладал, шансов практически не имел.

Оба проекта без властной поддержки и при наличии серьезных юридико-технических изъянов были подвергнуты резкой критике как с правовой, так и с идеологической стороны. Так, профессор права С.И. Раевич подготовил две разгромные статьи: одну в правовой журнал6, другую в отраслевой7, в которых указывал: «Выработанный комиссией СНК проект, как и проект Центрожилсоюза (последний, впрочем, в несколько меньшей мере) представляет довольно типичный

1  Собрание узаконений РСФСР. 1926. № 35. Ст. 282. 2  Собрание узаконений РСФСР. 1926. № 53. Ст. 419.

3  См.: Иоффе О.С. Из истории цивилистической мысли // Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. М.: Статут, 2000. С. 420; Красавчиков О.А. Предисловие к Межвузовскому сборнику научных трудов «Основы советского жилищного законодательства» / Отв. ред. О.А. Красавчиков. Свердловск: УрГУ, 1981. С.7.

4  Жилищный кодекс. М.: Издательство НКВД, 1926.

5  Жилищный кодекс. Проект Центрожилсоюза. М.: Изд-во Центрожилсоюза, 1930.

6  Советское государство и революция права (Журнал Ин-та советского строительства и права). 1931. № 5‒6.

7  Жилищная кооперация. 1931. № 7‒8.

23

Часть I. Общая часть жилищного права

пример творчества хотя бы и одушевленных лучшими намерениями буржуазных идеологов-юристов. Несмотря на то, что для выработки проекта авторы его имели более чем достаточно времени, он вышел не удовлетворяющим тем требованиям, какие мы должны к нему предъявить. Он не способен служить орудием пропаганды советской жилищной политики, не отражает перспектив социалистического строительства, дает случайное, на-глазок, без сколько-нибудь твердого обоснования, разрешение ряда важнейших вопросов, сохраняет в действующем законодательстве немало таких наследий буржуазного права, которые не имеют в нынешних условиях разумного оправдания, делает ряд важнейших политических ошибок правоуклонистского и отчасти «левацкого» типа, оставляет недоделанной даже задачу внешнего объединения всех важнейших норм в области жилищного права и злоупотребляет никому не нужной фразой»1. Дальше – больше: «… равным образом, неверие в перспективы социалистического строительства сквозит у авторов проекта также и в полном игнорировании перспектив расширения ресурсов жилплощади. На неопределенное количество лет вперед проектом фиксируются нормы в 6 и 8 кв. метров, наличие которых не только идет в разрез с указанными выше задачами пропаганды наших достижений и перспектив среди рабочего класса других стран, но и не отражает даже тех возможностей, которые намечены нынешней пятилеткой»2.

В Украинской ССР уже действовал жилищный закон, который состоял из трех разделов, включающих 37 статей3, однако в середине 1920-х гг. в УССР также стал готовиться проект ЖК. Особенностями этого проекта являлось то, что он, кроме прочего, предусматривал главу, посвященную уплотнению помещений; главу, регулирующую пользование мебелью, а также главу, регламентирующую создание и деятельность жилищных конфликтных комиссий4. Этот проект был раскритикован.

После таких негативных примеров дискуссии о Жилищном кодексе на некоторое время прекратились. К необходимости кодификации жилищного законодательства вернулись только в начале 1980-х гг.

1  Раевич С. Оппортунизм и бесперспективность в проекте Жилищного кодекса РСФСР // Советское государство и революция права (Журнал Института советского строительства и права). 1931. № 5‒6. С. 151.

2  Раевич С. Проект, отставший от жизни //Жилищная кооперация. 1931. № 7‒8. С. 58.

3  См.: Кобленц И. Жилищный кодекс РСФСР // Советское право. 1924. № 1. С. 77. 4  СУ УССР. 1921. № 22. Ст. 641.

24

Глава 1. Право на жилище и жилищное право

Окончательное закрепление главенства административных начал в жилищном праве произошло в 1925 г. Декретом СНК РСФСР от 25 апреля 1925 г. «О прописке граждан в городских поселениях»1. Этот институт разрешительной регистрации граждан по месту жительства пережил СССР и был отменен только в 1993 г. Многие наши современники, даже не жившие в Советском Союзе, до сих пор регистрацию называют пропиской.

Справедливости ради необходимо отметить, что работа над проектом Жилищного кодекса не пропала даром и была использована при подготовке к принятию постановления ЦИК и СНК СССР

от 17 октября 1937г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах»2, где были подробно урегулированы вопросы применения договора найма жилого помещения. Постановление не действовало в сельской местности, что было подтверждено Верховным Судом СССР: «… жилищные отношения между колхозом

исъемщиками, проживающими в домах колхоза, расположенных в сельских местностях, должны определяться соглашением сторон, а не правилами постановления от 17 октября 1937 г.»3.

Что касается жилищной кооперации, то первый нормативный акт Советского Союза, посвященный жилищной кооперации, был утвержден постановлением ЦИК и СНК СССР от 19 августа 1924 г. «О жилищной кооперации»4, где предусматривалось несколько видов жилищных кооперативов (жилищно-кооперативных товариществ).

В1937 г. значительная часть кооперативного жилья была передана в государственный жилищный фонд, а оставшаяся реорганизована в жилищно-строительные кооперативы5.

Ввоенный период жилищное строительство по понятным причинам почти было прервано. Сразу после окончания Великой Оте­ чественной войны восстановление разрушенного жилищного фонда

истроительство нового жилья производились государством. Индивидуальное жилищное строительство осуществлялось преимущественно в сельской местности, жилищная кооперация не развивалась.

1  http://www.ussrdoc.com/ussrdoc_communizm/ussr_2437.htm 2  Собрание законодательства СССР. 1937. № 69. Ст. 314.

3  См.: Судебная практика Верховного Суда СССР. 1944. Вып. IV (Х). С.21.

4  См.: Раевич С.И. Жилищная кооперация // Советское хозяйственное право. М.: Госиздат, 1926. С. 60.

5  Подробнее см. § 1 гл. 8.

25

Часть I. Общая часть жилищного права

Важное значение для развития индивидуального жилищного строительства имел Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов». Этот Указ предоставил гражданам право купить или построить для себя на праве личной собственности дом в один или два этажа с числом комнат от одной до пяти включительно как в городе, так и вне города. Отвод участков для строительства индивидуальных жилых домов производился в бессрочное пользование. Президиум Верховного Совета РСФСР Указом от 1 февраля 1949 г. признал утратившими силу статьи Гражданского кодекса РСФСР, регулировавшие право застройки. После издания этих указов жилые строения, ранее возведенные гражданами на праве застройки, считаются принадлежащими им на праве личной собственности1.

Послевоенная социалистическая жилищная кооперация получила широкое развитие после ХХ съезда КПСС. Совет Министров СССР

20 марта 1958 г. принял постановление № 320 «О жилищно-строитель- ной и дачно-строительной кооперации»2. Предприятия и учреждения получили возможность создавать кооперативы для своих работников, также обеспечивалось финансирование и порядок осуществления взносов. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР

от 1 июня 1962 г. «Об индивидуальном и кооперативном жилищном строительстве»3 предусматривалось включение в государственные плановые задания индивидуального и кооперативного строительства.

Очевидна была и необходимость регулирования отношений по жилищному найму. До кодификации жилищного права было еще далеко. При этом активно готовились проект Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (далее – Основы гражданского законодательства) и гражданские кодексы союзных республик. Было решено подготовить для Основ специальную главу, посвященную найму жилья. Вопрос состоял лишь в том, самостоятелен ли институт жилищного найма или речь идет о разновидности договора имущественного найма. Эта дискуссия не имела принципиального значения с точки зрения перспектив развития законодательства. Практика применения гражданских кодексов убедительно продемонстрировала невозможность регулирования жилищных отношений нормами, отно-

1  Аскназий С.И., Брауде И.Л., Пергамент А.И. Жилищное право. М.: Гос. изд-во юрид. лит., 1956. С. 34.

2  СП Совета Министров (Правительства) СССР. 1958. № 5. Ст. 47. 3  СП Совета Министров (Правительства) СССР. 1962. № 12. Ст. 93.

26

Глава 1. Право на жилище и жилищное право

сящимися к имущественному найму. Поэтому вряд ли могла родиться мысль об отказе от установления в Основах гражданского законодательства 1961 г. обособленного комплекса жилищно-правовых норм: Основы посвятили жилищному найму отдельную главу.

Упоминание в ст. 50 Основ гражданского законодательства 1961 г. тех органов, по решению которых предоставляются жилые помещения, конечно, не могло заменить регулирования отношений по учету граждан, нуждающихся в жилье, а также по предоставлению жилых помещений. Регулированию жилищных отношений в Основах было отведено восемь статей (ст. 56‒63). На основании данных норм в Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. содержалась специальная глава (гл. 28) «Договор найма жилого помещения», в которой регулировались отношения, связанные с договором найма жилого помещения1. Данная глава действовала до принятия Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик 24 июня 1981 г.

Решение о необходимости кодификации жилищного законодательства было принято после вступления в силу Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г., где появилось право на жилище (соответственно ст. 44 и ст. 58). Как всегда, точно и популярно объяснил необходимость такой кодификации В.Ф. Яковлев: «Причины разработки Основ жилищного законодательства и жилищных кодексов очевидны. Это, во-первых, большое экономическое и социально-политическое значение отношений по распределению и использованию жилья, поскольку в рамках анализируемых отношений происходит удовлетворение одной из основных потребностей граждан. Во-вторых, это закрепление в Конституции СССР одного из величайших завоеваний развитого социализма – права граждан на жилище – и необходимость создания надежных правовых гарантий, обеспечивающих его реализацию. Отмеченное требует не просто более развернутого правового регулирования жилищных отношений, но замену подзаконных актов законами, закрепления основных положений жилищных отношений в основах законодательства и кодексах. В-третьих, это необходимость законодательного закрепления правил управления и эксплуатации всенародного достояния – жилищного фонда – в целях его наиболее эффективного использования и сохранения»2.

1  См.: Гонгало Б.М., Крашенинников П.В. Развитие кодификации жилищного права // Кодификация российского частного права 2017 / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2017. С. 291‒292.

2  Яковлев В.Ф. Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных респуб­ лик и режим правового регулирования жилищных отношений // Основы советского жи-

27

Часть I. Общая часть жилищного права

ВВерховном Совете СССР совместно с Министерством юстиции

СССР и Всесоюзным научно-исследовательским институтом советского законодательства была создана рабочая группа по подготовке Основ жилищного законодательства Союза ССР, куда входили такие известные специалисты по гражданскому и жилищному праву, как В.А. Дозорцев, В.Н. Литовкин и П.И. Седугин. Основы и «базовый» вариант кодекса для республик готовились одновременно. После принятия Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, по словам П.И. Седугина, было принято решение первый Жилищный кодекс принимать в Азербайджанской ССР. Текст был доработан с коллегами из Баку и после обсуждений и консультаций этот Кодекс был принят. «Так что первый ЖК на территории СССР

был принят в Азербайджане», ‒ констатировал П.И. Седугин.

С учетом обсуждений, прошедших в Верховном Совете Азербайджанской ССР, были доработаны тексты проектов ЖК других респуб­ лик, и кодексы были приняты в 1983 г., в том числе в РСФСР.

ВЖК РСФСР наряду с общими положениями содержалось более 70 статей (из 158), непосредственно посвященных договору найма жилого помещения. Постепенное выделение правовых норм из договора имущественного найма, где объектом выступает жилье, не только оформляется в виде отдельного специального закона: происходит кодификация норм, прежде содержавшихся в ГК РСФСР и подзаконных актах, например в постановлении Совета Министров РСФСР от 9 мая 1963 г. «Об упорядочении распределения жилой площади

иучета граждан, нуждающихся в жилье»1. В ЖК РСФСР также были кодифицированы положения, посвященные управлению жилищным фондом, организации и деятельности жилищно-строительных кооперативов, и ряд других. Этот Жилищный кодекс действовал чуть больше 20 лет, однако конечно же не решил жилищную проблему. Очевидно, что закон может быть инструментом решения той или иной проблемы, но будет он эффективным или нет – это уже другой вопрос.

Последний Верховный Совет РСФСР был избран в 1990 г. Хотя РСФСР еще входила в состав Союза ССР, но необходимость перемен уже была очевидна. В этих условиях началась война законов СССР

иРСФСР и одновременно шла подготовка новой Конституции новой

лищного законодательства: Межвузовский сборник научных трудов; под ред. О.А. Красавчикова. Свердловск, 1981. С. 36.

1  СП Совета Министров (Правительства) СССР. 1963. № 10. Ст. 64.

28

Глава 1. Право на жилище и жилищное право

России. Всегда актуальный жилищный вопрос приобрел мощный политический импульс.

В Верховном Совете РСФСР была создана рабочая группа по подготовке нового кодифицированного акта, которую возглавлял председатель Комитета по архитектуре, строительству и жилищно-комму- нальному хозяйству Е.В. Басин, однако после принятия Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» в 1991 г. было решено подготовить закон о жилищной политике, который в итоге был принят Верховным Советом РФ 24 декабря 1992 г. под названием «Об основах федеральной жилищной политики».

Названный Закон содержал в основном нормы переходного характера, посвященные праву собственности, договору найма жилого помещения, управлению жилищным фондом и ряд других. Несмотря на очевидную переходность положений названного акта, этот Закон и анализ практики его применения во многом стали источниками для подготовки соответствующих положений современного Жилищного кодекса РФ и отдельных норм Гражданского кодекса РФ.

Данный законодательный акт применялся наряду с другими актами жилищного законодательства, но имел приоритет перед предыдущими актами (в основном советского периода) и сразу заявлялся как акт переходного периода до принятия соответствующего кодекса. Это был акт, в развитие которого готовились Основы жилищного законодательства. Дело в том, что до принятия Конституции 1993 г. шла подготовка кодифицированного акта под названием «Основы жилищного законодательства Российской Федерации», что соответствовало действовавшему тогда Федеративному договору. После расстрела Белого дома в октябре 1993 г. архив в виде стенограмм заседаний рабочей группы, заключений и предложений сгорел, однако многие участники подготовки проекта Основ впоследствии участвовали в работе над проектом ЖК РФ первоначально (в 1993 г.) в Госстрое России, а затем (в 1993‒1996 гг.) в Минюсте России1. Впоследствии, уже в начале ХХI в. (в 2000‒2004 гг.), работа над Кодексом велась в Государственной Думе, которая в результате привела к принятию ЖК РФ в декабре 2004 г., а с марта 2005 г. ‒ к его вступлению в силу.

1  Состав рабочей группы, готовившей проект в Минюсте, представлен в «Российской газете» (от 8 октября 1994 г. № 193-194). Значительная часть этой рабочей группы участвовала в подготовке проекта Основ, ее участники сохранили в личных архивах и в памяти концепцию, структуру, отдельные главы и статьи предыдущего проекта, им было, от чего отталкиваться, и работа продолжилась.

29