!Учебный год 2024 / Поляков-1

398

Лекция 91

дарственной поддержки приоритетных направлении экономического развития, установление рыночных механизмов, совместимых с государственным регулированием и т. д.

Фискальная функция заключается в обеспечении совокупных доходов государственной казны (доходы от государственных монополий, государственных предприятий, от пошлин и акцизов, включая сбор налогов).

Социальная функция направлена на осуществление мер по удовлетворению социальных потребностей людей, поддержание необходимого уровня жизни населения, обеспечение нормальных условий труда и быта478, на государственную помощь тем лицам, которые по независящим от них обстоятельствам не могут самостоятельно обеспечить себя средствами для достойного существования.

Экологическая функция — функция охраны природы и рационального использования природных ресурсов. В последнее время проблема здоровой экологии вышла на первый план. Основное содержание экологической функции составляют государственное регулирование охраны окружающей среды, определение порядка природопользования, обеспечение экологической безопасности.

Особое значение имеет функция правового регулирования.

Ее специфика заключается в том, что все остальные функции теснейшим образом на нее "завязаны". Правовое регулирование осуществляется через правотворчество и правоприменение и в этом ви-

470 Философию быта развивает в своих работах П. А. Флоренский. Мыслитель отмечал укорененность быта в жизни человека. Поэтому "государство должно понимать, что забота о быте входит в число необходимых задач управления. Народное здравие, работоспособность, преданность своему государству, творчество и т.д...все это существенно зависит от наличия сочного и красивого, здорового быта. Коренные моменты функций характеризуют минимум жизни, а быт — ее наличный максимум. Цветение, игру, а потому и весь жизненный тонус. Без быта нет и вкуса жизни, по крайней мере, у масс, и отрешаться от быта, да и то не полностью, может лишь гений, одержимый своим творчеством и частично уже ушедший от него в будущее. Быт коренится в истории. Его теперешнее действие в значительной мере основано на том, что в свете быта отдельное действие, частного и узко личного характера, перерастает само себя и связывается с подобными же действиями других людей и других времен. Этим случайное возводится на ступень "общего", закономерного, и отрешается от своей произвольности и субъективности. Через быт личность сознает свое место в обществе и потому свое достоинство" (Флоренский П.А. Предполагаемое государственное устройство в будущем Н Литературная учеба. 1991. № 3. С. 107).

376

\ Структура государства

де выступает как одна из форм реализации других функций государства (помимо правовой можно также выделить организационную форму реализации функций). Так, принимая экономические или социальные законы, государство через функцию правотворчества осуществляет экономическую и социальную функции. Применяя право, т. е. осуществляя властную организационно-распорядитель- ную деятельность по обеспечению субъективных прав или привлечению к правовой ответственности, государство устраняет препятствия для нормального осуществления своих основных функций и обеспечивает в обществе правопорядок. Следовательно, применяя право, государство реализует свою правоохранительную функ-

цию.

Рассмотренные функции (кроме фискальной), могут быть не только внутренними, но и внешними. Так, внешнеполитическая функция направлена на установление разносторонних политических отношений с другими государствами. Внешнеэкономическая функция связана с поисками взаимовыгодных экономических отношений, развитием экономической кооперации. Внешняя социальная функция реализуется в виде помощи народам других государств, пострадавшим от каких-либо стихийных бедствий и т. д., а внешняя экологическая функция направлена на международное сотрудничество в деле оздоровления окружающей среды. Важнейшей внешней функцией является функция обороны своей страны от агрессии другого государства и поддержание мирового правопорядка (внешняя правоохранительная функция).

Понятие механизма государства. Любое государство действует через свои органы, образующие в совокупности аппарат государства. В состав аппарата государства включаются также специфические учреждения, предназначенные для обеспечения функционирования аппарата государства: армия, тюрьмы, исправительные колонии и т. д. Деятельность аппарата государства по осуществлению своих функций и раскрывает понятие механизма

государства.479 Орган государства может представлять как отдель-

•

479

В учебной литературе подчас предлагается различать понятия механизм государства" и "аппарат государства". В отличие от аппарата государства, под кото-

398

Лекция 91

ное лицо, так и группа лиц. Но и в том, и в другом случае органы государства являются его органическими частями и в качестве таковых обладают специфическими признаками:

1) образуются и действуют в установленном государством порядке;

2)осуществляют функции государства, действуя в пределах отведенной им компетенции (в соответствии с предоставленными полномочиями); принцип действия органа государства — "запрещено все, что не предписано (не входит в компетенцию)";

3)предоставленные им полномочия обладают государственновластным характером; это выражается в том, что государственные органы в пределах своей компетенции на основе принципа разделения властей могут решать определенные вопросы, издавать обязательные для исполнения правовые акты и обеспечивать исполнение изданных ими актов средствами убеждения и принуждения;

4)являются частями единого государственного аппарата. Таким образом, орган государства — это часть государствен-

ного аппарата, образуемая в установленном порядке, наделенная властными полномочиями и действующая в пределах установленной компетенции.

Возможны самые различные основания для классификации органов государства. Можно, например, подразделять органы на постоянные и временные, коллегиальные и единоначальные, органы общей и специальной компетенции, центральные и местные, федеральные органы и органы субъектов федерации и

т. д. Наиболее общей классификацией органов государства является классификация по их функциям. В соответствии с принципом разделения властей выделяют законодательные, исполнительные и судебные органы. Дополнительно выделяют органы надзорные. Законодательные органы являются представительными органами государственной власти. Они подразделяются на высшие

рым зачастую понимается лишь совокупность органов государства, в механизм государства включаются помимо государственных органов: а) государственные организации и учреждения, вооруженные силы; б) принципы организации деятельности всех элементов механизма государства и структурные связи между ними. Впрочем, возможна и широкая трактовка государственного аппарата, включающая в себя все элементы, традиционно относимые к механизму государства.

\ Структура государства

379

(парламенты) и местные, осуществляющие государственную власть и управление на местах. Исполнительные органы (органы государственного управления) выступают как непосредственные исполнители требований, содержащихся в государственных правовых актах. Кроме того, они осуществляют распорядительную деятельность, которая выражается в обеспечении выполнения сформулированных в государственных актах требований всеми субъектами права. Органы государственного управления также подразделяются на центральные (правительства) и местные (например, муниципалитеты). Судебные органы осуществляют правосудие. Их структура в разных странах различна. К надзорным органам относится, например, прокуратура. Прокуратура призвана осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, должностными лицами, гражданами. Она также осуществляет надзор за соблюдением законности в работе органов дознания и предварительного следствия, при рассмотрении дел в судах, в местах заключения, при исполнении наказаний и других мер принудительного характера, назначаемых судами.

Понятие формы государства. Под формой государства понимается устройство государственной власти (государства). Устройство государства может быть рассмотрено с разных сторон.

Порядок формирования высших органов государства, их компетенция и взаимодействие между собой определяют форму правления 480

Территориальное устройство государственной власти, т. е. характер взаимоотношений центральных органов власти и управления

480 Ср.: "...Государственное устройство (politeia) — это распорядок в области организации государственных должностей вообще, и в первую очередь верховной власти: верховная власть повсюду связана с порядком государственного управления (politeyma), а последний и есть государственное устройство. Я имею в виду, например, то, что в демократических государствах верховная власть — в руках народа; в олигархиях, наоборот, в руках немногих; поэтому и государственное устройство в них мы называем различным <...> Государственное устройство означает то же, что и порядок государственного управления, последнее же олицетворяется верховной властью в государстве, и верховная власть непременно находится в руках либо одного, либо немногих, либо большинства..." (Аристотель. Политика //Аристотель. Соч. в 4 т. Т. 4. М„ 1983. С. 455, 457).

398

Лекция 91

с органами составных частей государства и местными органами власти и самоуправления, характеризует территориальную форму го-

сударственного устройства.

Совокупность методов реализации публичной власти, характер взаимоотношений власти и населения составляет форму государст-

венного (политического) режима.

Основные формы государственного правления: монархия и республика.

По форме правления государства делятся на монархии и республики. В настоящее время республика является преобладающей формой правления. Свыше 5/6 государств мира являются республиками.

Под монархией (греч. — единовластие) понимается такое государство, где верховная власть принадлежит одному лицу по наследству (династически).481 Монархия генетически (по своему историческому происхождению) связана с религией, от нее получая свою легитимацию и государственный смысл (монарх правит "милостью Божией")482. Монарх (государь, король, фараон, шах, князь, император, базилевс и др.) — лицо юридически безответственное и на всем протяжении своего царствования не может быть по праву ни привлечен к какой-либо правовой ответственности, ни отстранен от

481 Истории известны и иные способы возведения на престол. И.А. Ильин об этом пишет следующее: "История знает помимо наследственных монархов — избиравшихся государей (то народом, то знатью, то другими государями). Она знает царей, возводившихся на престол национальной армией или ее отдельными легионами (римские цезари после Августа, византийские цари), а также наемной армией из чужестранцев... Мы видим, как князья покупают себе титулы у императоров (XIV век)... Мы видим в Афинах царей, назначавшихся по жребию; и видим через всю историю государей, захватывавших царскую власть силою оружия (эпоха Возрождения

вИталии, Дмитрий Самозванец...Наполеон I, Наполеон III и множество других). Мы видим и государей, назначенных чужеземным завоевателем (например, ханские "ярлыки" в России)" (Ильин И.А. О монархии и республике // Ильин И.А. Собр. соч.

в10 т. Т. 4. М., 1994. С. 431-432). В современных федеративных монархиях, например, в Малайзии, монарх выбирается из числа султанов 9 штатов сроком на 5 лет.

482 "...Самодержавие не есть юридическое право, а есть явленный самим Богом факт, — милость Божия, а не человеческая условность, так что самодержавие Царя относится к числу понятий не правовых, а вероучительных, входит в область веры, а не выводится из вне-религиозных посылок, имеющих в виду общественную или государственную пользу" (Флоренский П.А. — Цит. по: Иванова Е., Кравец С., Половинкин С. Послесловие к работе: Флоренский П.А. Предполагаемое государственное устройство в будущем II Литературная учеба. 1991. №3. С. 113).

\ Структура государства

381

царствования. В руках монарха сосредоточена вся полнота власти. От его имени издаются законы, осуществляется исполнительная власть, творится правосудие. Ему принадлежит право отмены приговора и помилования. Монарх представляет свое государство на международной арене. Он пользуется специальным титулом, получает содержание от государственной казны и имеет право на особый церемониал. Такая монархия называется абсолютной монархией. Подобные монархии имели наибольшее распространение на Древнем Востоке (восточные деспотии) и в позднем средневековье в Европе. В настоящее время наиболее близко черты этой формы правления воплощены в государствах Оман, Катар, Бахрейн, Кувейт.

Виды монархий. По смыслу самого термина, "монархия" может быть только абсолютной. Однако даже в абсолютной монархии реальная власть осуществлялась не одним монархом, а определенным правящим слоем. В настоящее время в мире преобладают монархии ограниченные, в которые власть монарха ограничена юридически. Поэтому все монархии подразделяются на абсолютные и ограниченные. Среди последних выделяют монархии дуалистические (называемые иногда конституционными) и парламентские

(парламентарные).

Дуалистическая монархия представляет собой такую форму правления, при которой монарх делит власть с парламентом, отдавая ему функцию законотворчества, но сохраняет контроль над правительством (имеет право единолично назначать и сменять правительство). В настоящее время ближе всего к дуалистическим монархиям стоят Бутан, Бруней, Тонга, Иордания, Марокко.483

В парламентской монархии большинство властных полномочий сосредоточено в руках парламента, действующего независимо от монарха. В парламентских монархиях (Великобритания, Бельгия, Норвегия, Швеция, Япония и др.) правительство назначается парламентом и ответственно перед ним же. Повеление монарха приобретает юридическую силу лишь при согласии (контрассигнации) на это соответствующего члена правительства (министра). Это означает, что в своих решениях монарх полностью зависим от правитель-

' Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. С. 147.

398

Лекция 91

ства. За ним остаются лишь церемониальные функции, традиционно осуществляемые в монархиях главой государства: обращение к парламенту с речью на открытии его очередной сессии, принятие верительных грамот от послов иностранных государств, формальное подписание официальных документов. Подобный статус монарха нашел отражение в известном выражении: "король царствует, но не правит". В случае формирования однопартийного правительства (Кабинета), именно оно фактически контролирует парламент. Такая система получила название министериализма (или системы кабинета).

Республика и ее виды. Республика ( лат. respublica — достояние, имущество, дело народа) представляет собой такую форму правления, при которой власть осуществляется представительными органами, избранными на определенный срок. В республике отсутствует институт правящей династии, а вся полнота власти принадлежит народу. Фактически, республика есть аналог греческого термина демократия (правда, истории известны и аристократические республики). Глава государства избирается или назначается; он обладает в сфере личных, гражданских прав обычным юридическим статусом и несет юридическую ответственность за свои действия. Срок его полномочий ограничен.484

Чтобы лучше понять различия между республиканской и монархической формой правления полезно обратиться к труду И.А. Ильина "О монархии и республике", в котором автор настаивал на определяющем значении правосознания для различения этих государственных форм (см.: Ильин И.А. Собр. соч.: В 10 т. Т.4. М., 1994). Смерть не позволила автору закончить свой труд, но исследователь творчества И. Ильина, Н.П. Полторацкий, в одной из своих статей воспроизводит собранные Ильиным 20 различий между республиканским и монархическим правосознанием. Они сводятся к следующему:

Монархическое правосознание

1)олицетворение власти и государстванарода

2)культ ранга

3)мистическое созерцание верховной власти

4)приятие судьбы и природы, ведомых Провидением

5)государство есть семья — патриархальность и фамилиарность

6)пафос доверия к главе государства

Республиканское правосознание растворение личного начала и власти в коллективе культ равенства

утилитарно-рассудочное восприятие власти человеческое изволение выше судьбы и природы

государство есть свободный равный конгломерат, уравнительное всесмешение пафос гарантии против главы государства

382

\ Структура государства

Виды республик. Республики могут быть парламентскими и

президентскими.

В парламентской республике не действует принцип разделения властей в его классическом виде. Правительство не представляет собой самостоятельной и независимой ветви власти. Оно формируется парламентским большинством и выполняет свои функции до тех пор, пока располагает его поддержкой. Но и в парламентской республике возможно такое явление, как министериализм. Важное место в такой системе занимает глава правительства (премьерминистр, канцлер и т. д.). Политическая роль президента при такой форме правления почти аналогична роли монарха в парламентской монархии. Он лишен права вето, не может вводить чрезвычайное положение, проводить референдум, отправлять в отставку по собственному желанию главу правительства или правительство в целом. Все свои действия президент вынужден согласовывать с правительством. К парламентским республикам относятся, например, Болгария, Венгрия, Германия, Индия, Италия, Польша.

В президентской республике глава государства (президент) избирается, часто всем населением, и является главой правительства, которое он сам назначает и которое ответственно перед ним за свои действия. В президентской республике осуществляется принцип разделения законодательной и исполнительной власти, каждая из

7) пафос верности		пафос избрания угодного
8) центростремительность		центробежность
9) тяга к интегрирующей аккумуляции		тяга к дифферренцированной
		дискретности, атомизму
10) культ чести		культ независимости
11) заслуги служения		культ личного успеха, карьеры
12) стихия солидарности		стихия конкуренции
13) органическое восприятие госу-		механическое восприятие государ-
дарственности		ственности
14) культ традиции		культ новаторства
15) аскеза политической силы суждения		притязательность политической силы
16) культ дисциплины, армия		суждения
		личное согласие, инициатива,
17) гетерономия, авторитет		добровольчество
	в	автономия, отвержение авторитета
18) пафос закона, законности		пафос договора, договорное™
19) субординация, назначение		координация, выборы
20) государство есть учреждение		государство есть корпорация

398

Лекция 91

которых должна действовать на основе принципа "сдержек и противовесов" (США, Бразилия, Зимбабве, Мексика, Филиппины).

Вполитической действительности зачастую возникают формы правления, которые соединяют в себе разные черты, например, республики и монархии (Малайзия), абсолютной и ограниченной монархии (Кувейт), президентской и парламентской республики (Франция). Такие формы правления называют смешанными. Создание смешанных форм направлено на улучшение взаимодействия органов государства, так как в определенных случаях может устранить недостатки, присущие "чистым" формам правления: склонность к авторитаризму в президентской республике и нестабильность правительства — в парламентской.

Всовременном государствоведении существует проблема определения формы государств, которые де-юре относятся к монархиям или республикам, но де-факто таковыми не являются. Чаще всего подобные отклонения от изначальных форм связаны с возникновением сильных идеологий, подчиняющих себе и формирование, и функционирование всех органов государства. Возможно и «чистое»

существование такой формы (Ватикан). Может быть, есть смысл в этом случае485 говорить об идеократической форме правления.486

Основные формы территориального государственного устройства: унитарные государства и федерации. По форме территориального государственного устройства государства делятся на

простые (унитарные) и сложные (федерации).

Унитарное — единое (от лат. unus — один) государство отличается полным политическим единством. Такое государство централи-

485 Насколько нам известно, аналогичную мысль высказывал в свое время И.К. Блунчли. Ср.: «...Мысль Блунчли о необходимости выделить как особую форму государственного устройства идеократию, где власть основывается на какой-нибудь отвлеченной идее, очевидно, возникла из желания обратить внимание на различные отношения государства к общениям, основанным на единстве духовных интересов. Теократия, являющаяся у Блунчли частным примером идеократии, действительно характеризуется подчинением государственной власти церковному авторитету» (Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1909. С. 109). См. также: Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1913. С. 62).

В качестве примера можно привести бывший СССР, нацистскую Германию, фашистскую Италию и др. В наши дни к такой форме правления приближается ряд стран Тропической Африки, получивших название "монократических республик". (См.: Лазарев В В., Липень С В. Теория государства и права. М., 1998. С. 99).

\ Структура государства

385

зовано и неделимо. Это означает, что оно включает в себя лишь ад- министративно-территориальные (иногда национально-территори- альные) образования, которые хотя и отличаются известным своеобразием, но не имеют ни собственного законодательства, ни собственного правительства, ни особого судоустройства, ни собственного аппарата принуждения и подчиняются центральной власти во всех вопросах проводимой ею политики (Великобритания, Болгария, Финляндия, Франция).

Унитарные государства бывают простыми (симметричными)

и сложными (асимметричными). Простое унитарное государство состоит только из административно-территориальных единиц, имеющих одинаковый юридический статус (Алжир, Колумбия, Польша). Сложное унитарное государство имеет в своем составе одно или несколько автономных образований, которые имеют некоторые права, отличные от других административно-территориаль- ных единиц (Дания, Китай).

Возможна также классификация унитарных государств на централизованные и относительно децентрализованные (в которых развита система местного самоуправления).

В теории государства выделяют подчас так называемое региональное государство (В. Е. Чиркин), которое рассматривают как переходное от унитарного государства к федерации. В настоящее время такая форма существует в четырех странах: Италии, Испании, Шри-Ланке и ЮАР. Вся территория регионального государства разделена на политические автономные образования. Эти образования не принимают своих конституций, но имеют местные представительные собрания с законодательными полномочиями и свою администрацию.

Федерация — союзное (от лат. "fedus" — "союз") государство, включающее в себя субъектов (членов) федерации. В федерации наряду с федеральными органами законодательства и исполнительной власти, представляющими все государство, существуют органы власти и законодательства в отдельных его частях (субъектах — землях, штатах, кантонах, округах, республиках и т. д.).487 Государст-

"Мы называем федеральным такое государство, отдельные части которого являются участниками в отправлении верховной государственной власти или суверените-

13 Зак. 4265

398	Лекция 91		\ Структура государства							387
венные образования внутри федерации обладают юридически опре-			деляет части489 (Австралия, Аргентина, Мексика, Пакистан, Россия,
деленной политической самостоятельностью, в сферу которой не			США, ФРГ, Нигерия, Эфиопия и			др.; всего	в	мире	существуют
могут вмешиваться федеральные органы. Они могут, например,			24 федерации).
принимать собственные законы, не противоречащие федеральным		I	Следует иметь в виду, что распределение полномочий между
законам, иметь денежные средства и расходовать их на собственные			федерацией и ее субъектами зависит от многих обстоятельств. Если
нужды и т. д. Но субъекты федерации не обладают суверенитетом488.			федерация возникает через объединение суверенных унитарных го-
В частности, они лишены права на односторонний выход из федера-			сударств, то она может строиться как договорная федерация, с со-
ции, не являются самостоятельными субъектами международных			хранением максимально возможного объема прав за каждым субъ-
отношений (субъектом международного права является федерация в			ектом федерации и закреплением этого в двустороннем договоре с
целом), не имеют собственной валюты, собственных вооруженных			федеральным центром. Если же унитарное государство преобразу-
сил и т. д. В случае нарушения субъектом федеральной конститу-			ется в федерацию, то вполне возможно образование конституцион-
ции, центральная власть получает право на применение принуди-			ной федерации, в которой права субъектов федерации "даруются"
тельных правовосстановительных мер по отношению к такому			федеральным центром.490 В целом же, федеративное государствен-
субъекту федерации. Принцип построения	федерации: целое опре-		ное устройство соответствует республиканскому духу и развивает
			идею разделения властей, характерную для правового государства.
			Федерации могут строиться по территориальному и нацио-
та...Таким образом, верховным носителем власти в федеральном государстве необ-			нальному принципу. Территориальная федерация включает субъек-
			тов, образованных на основе административно-территориального
ходимо должна быть коллегия, в которую части государства входят самостоятельны-
ми членами. Так, Соединенные Штаты Америки являются государством федераль-			деления. Национальные федерации			включают субъектов,				образо-
ным, ибо во главе штатов стоит коллегия, именуемая конгрессом и состоящая не			ванных на основе национального признака. Выделяют также сим-
только из представителей всего населения (нижняя палата), но из представителей и
отдельных штатов, избранных по два от каждого (сенат). Так как законы в штатах из-			метричные и	асимметричные	федерации.		В	последних		имеет
даются конгрессом, то в верховных законодательных функциях принимают участие			место неравенство прав и обязанностей у разных субъектов федера-
через своих представителей не только американская нация как целое, но также и
отдельные штаты Америки, депутаты которых являются членами Сената. Такое			ции. Необходимо также иметь в виду, что в современной политиче-
право участия штатов в верховных функциях и делает государство федеральным"			ской действительности возникают			территориальные формы госу-
(Алексеев Н.Н. Советский федерализм // Мир России — Евразия. С. 163).
			дарственного устройства, совмещающие признаки унитарного и
Под суверенитетом здесь понимается верховенство и независимость государст-
венной власти (см. примечание выше). При такой трактовке суверенитета и следует			федеративного,	федеративного	и	конфедеративного			государств
вывод о несуверенности субъектов федерации. Например, Л. Эннекцерус в этой свя-
зи писал: "Государственная организация имеет... территориальную основу, это —
территориальное объединение. Оно обладает самостоятельной господствующей
властью, которая не основана на постановлении другой, вышестоящей власти. То,			Данный принцип относится ко всем видам федераций, в том числе и к договорным
что эта господствующая власть в определенных отношениях ограничена другой, вы-
шестоящей властью (союзного государства), не исключает понятия государства, если			(см. ниже). Дело в том, что название данной разновидности федеративного устройст-
только в пределах очерченных границ сохраняется самостоятельное господство, по-			ва отражает процесс ее возникновения как соглашения между несколькими равно-
коящееся на собственной организации, а не на правовых предписаниях вышестояще-			правными субъектами о создании единого федеративного государства. Принцип же
			"целое определяет части" относится к функционированию федерации						как таковой и
го целого... Поэтому германские "земли" (Lflnder) являются государствами, несмотря
			предполагает приоритет федеральной власти над властью субъектов федерации.
на многочисленные ограничения, которыми по имперской конституции 1919 г. норми-
			Несколько отличную классификацию предлагает Н.А. Ушаков. Он выделяет феде-
руется их право господства... Но суверенитетом они не обладают" (Эннекцерус Л.
Курс германского гражданского права. Полутом 1. Введение и общая часть. М., 1949.			рации, возникающие в результате объединения (добровольного или насильственного)
С. 129). Существует и противоположная точка зрения, в соответствии с которой субъ-			в едином государстве самостоятельных государств (естественно-исторические феде-
екты федерации ни при каких обстоятельствам не могут являться государствами, как			рации) и федерации, которые Лразуются по воле законодателя и могут перекраи-
раз по причине отсутствия у них суверенитета (см., напр.: Ушаков Н.А. Государство в			ваться им ("искусственные" федерации) (см.: Ушаков Н.А. Государство в системе ме-
системе международно-правового регулирования. М., 1997. С. 43).			'кдународно-правового регулирования. М., 1997. С. 43).

398 Лекция 91

(смешанные формы территориального государственного устройства).

От федерации следует отличать конфедерацию. Конфедерация не является формой государственного устройства, так как является не государством, а союзом нескольких самостоятельных государств491 (как правило, территориально примыкающих друг к другу). Поэтому на территории конфедерации не действует единая государственная власть. Конфедерация создается суверенными государствами, которые сохраняют свой суверенитет на всем протяжении существования конфедерации. Суверенные государства, образовавшие конфедерацию, остаются полноправными субъектами международного права. Они имеют все признаки государства, включая собственные денежные системы, вооруженные силы, гражданство. Органы конфедерации образуются из представителей входящих в нее суверенных государств. Решения, принимаемые органами конфедерации, имеют силу на территории государств, ее образующих, только при их согласии на это. Каждое государство — член конфедерации — обладает правом нуллификации (отмены) любого решения конфедерации на своей территории. Материальная база конфедерации создается за счет добровольных взносов ее членов. Армия конфедерации состоит из воинских контингентов, направляемых по решению ее членов в распоряжение общего командования. Принцип построения конфедерации: части определяют целое. Историческими конфедерациями являлись: Рейнская конфедерация (1254—1350), Ганзейская лига (1367—1669), Швейцарская конфедерация (1291— 1798 и 1815—1848), Нидерланды (1579—1795), США (1781—1787), Германская конфедерация (1815—1866), конфедерация Египта и Сирии — Объединенная Арабская Республика (1958—1961), конфедерация Гамбии и Сенегала — Сенегамбия (80-е г. XX в.). В на-

491 В научной литературе существует и иная точка зрения, в соответствии с которой конфедерация рассматривается как особая форма государственного устройства. Однако приводимые при этом аргументы не представляются убедительными. Вряд ли можно признать сложными государствами протекторат и унию (включая фузию и инкорпорацию), как это предлагал J1.И. Спиридонов (см.: Спиридонов Л И. Теория государства и права. СПб., 1995. С.61-65). Необходимо различать формы государства и формы возникновения государств: путем слияния (фузия) или путем присоединения (инкорпорация).

\ Структура государства

389

стоящее время некоторые авторы к конфедерации относят Европейский союз (ЕС) и таможенные союзы (например, Бенилюкс).492

Формы государственного (политического) режима. Понятие государственного режима (который часто называют политическим режимом) в современном государствоведении трактуется неоднозначно. Так, его рассматривают и как форму государства и как самостоятельную политологическую категорию. Понятый как сово-

купность методов и средств, при помощи которых функционирует государственная публичная власть, государственный режим вытекает из эйдетического смысла соответствующей формы правления и территориального государственного устройства. Другими словами, каково устройство государства, какова его форма правления — таков (по идее) должен быть и его государственный режим. Так, республике эйдетически соответствует республикан-

ский (демократический) государственный режим. Монархии — авторитарный государственный режим. Идеократическому государству соответствует идеократический государственный режим. Проблема заключается в том, что далеко не все государства, формально причисляющие себя к республикам или монархиям, являются таковыми на деле. Возможность отнесения государства к той или иной форме определяется в первую очередь его государственным режимом. С другой стороны, на практике очень редко встречаются государства, имеющие ту или иную "чистую" форму. Уже конституционная монархия представляет собой смешение монархического и республиканского начал и может порождать смешанный государственный режим. Очень часто имеет место смешение монархических (реже — республиканских) и идеократических элементов формы государства и соответственно, государственного режима.

Либерально-демократический	государственный	режим.
Слово "демократия", как известно, в переводе		означает

"народовластие". Учитывая, что и слово "республика" может быть

— •—

492

Ушаков Н.А. Государство в системе международно-правового регулирования. М., 1997. С. 52-53.

398

Лекция 91

переведено как "достояние народа, общенародное дело", ясно, что демократический государственный режим является и республиканским режимом и вполне соответствует республиканской форме правления. Но в этом своем значении, соединенный с концепцией естественных, неотчуждаемых прав личности, он является одновременно и синонимом правового государства. В современной политологии рассматриваются различные виды западных демократий и, соответственно, демократических государственных режимов.дат

4 3 См. об этом, напр.: Козлихин И.Ю. Современная политическая наука. СПб., 1994. И.Ю. Козлихин выделяет демократию участия, полиархию и консоциативную демократию, которыми представлены и виды демократических государственных режимов. Существование того или иного вида демократического режима во многом зависит от этнического и социокультурного содержания конкретного общества. Демократия участия теоретически и практически возможна в небольших, этнически однородных, гомогенных обществах. Она построена на максимально возможном участии всего населения в политике. Ослабление такого участия понимается и как ослабление демократии. При этом прямая демократия (осуществляемая через референдумы, плебисциты, народные собрания, ассамблеи) считается предпочтительнее, чем демократия представительная (делегированная).Однако современная политическая наука пришла к выводу, что демократия участия в чистом виде неосуществима (невозможно вовлечь в политику все население, тем более, если оно этого не желает) и не эффективна (сложные политические вопросы не доступны для адекватного разрешения всеми подряд). Поэтому современные демократические режимы чаще всего существуют как полиархии (многовластие). В изложении американского политолога Р. Даля, который актуализировал в научном обороте данный термин, полиархия предполагает существование множества центров политической активности, привлекающих к себе граждан и от имени своих лидеров отстаивающих их (граждан) интересы. Это устраивает большинство населения, поскольку освобождает от обременительной обязанности слишком часто и слишком активно участвовать в политике. "Полиархия — политическая система, предполагающая политический контроль, в системе которого все должностные лица государства вынуждены так модифицировать свое поведение, чтобы победить на выборах в условиях жесткой конкуренции с другими кандидатами, группами, партиями. Наконец, это система политических прав и свобод граждан и система демократических институтов, обеспечивающих соответствующий процесс принятия решений. От демократий прошлого полиархия отличается расширением индивидуальных политических прав как по количеству, так и по охвату ими граждан. Многие права выступают в качестве компенсации или альтернативы прямому участию граиедан в политической жизни. Изменяется и целевая направленность прав: они необходимы гражданам не только для отстаивания ими своих интересов, но и, что более важно в современном мире, для достижения консенсуса интересов, их согласования" (Там же. С. 63). Даль писал: "Мы считали, что в некоторых обществах демократические цели все еще размыты и очень приблизительны в том смысле, что нелидеры осуществляют относительно сильный контроль за лидерами. Систему социальных процессов, которые делают это возможным, мы назвали полиархией.

Нас интересовало различие между двумя иногда смешивающимися употреблениями термина "демократия": один — для описания цели или идеала, возможно даже недос-

\ Структура государства

391

но в современных правовых государствах все они имеют общие черты, которые можно свести к следующим:

1)наличие у граждан реальной возможности реализации принадлежащих им прав и свобод, включая политические права и свободы, как лично, так и через участие в различных политических организациях;

2)признание прав политического меньшинства и гарантированность их соблюдения наравне с правами "большинства";

3)отсутствие у органов власти внеправовых дискреционных (устанавливаемых по собственному усмотрению) полномочий;

тижимого в реальности, другой — для описания отличительных характеристик действующих политических систем, называемых в современном мире демократическими или демократиями. Согласно авторитетному английскому оксфордскому словарю, в котором раздел по букве "П" был написан в 1909 г., полиархия есть "управление государством или городом многими в противоположность монархии". Слово вышло из употребления, но нам оно показалось вполне отвечающим нашим потребностям" (Даль Р.А. Полиархия, плюрализм и пространство // Хрестоматия по теории государства и права, политологии, истории политических и правовых учений. Сост. P.T. Мухаев. М., 2000. С. 934-935).

Вобществах с плюралистической культурой наиболее оптимальным считается режим

консоциативной (сообщественной) демократии (главный теоретик — А. Лейпхарт.

Вцитируемой работе И.Ю. Козлихина фамилия этого нидерландского политолога, ныне профессора Калифорнийского университета в США переведена как Лиджифарт). В обществе, где сосуществуют разные культуры (субкультуры), стабильное политическое существование возможно только при условии сохранения политического участия за каждым самобытным этно-культурным сегментом общества. "Активная политическая жизнь происходит в основном в рамках этих сегментов: там создаются политические партии, заинтересованные группы, средства массовой информации и т.п., которые ориентированы в большей степени на органы власти данного сегмента. Каждый из них теми или иными приемлемыми для него способами, в рамках его политической культуры, определяет своих политических лидеров, свои политические элиты, доверяя им контакты с другими сегментами и принятие решений, затрагивающих общий интерес. Демократия, полагает А. Лейпхарт, возможна и в субкультурном обществе при выполнении ряда условий. Во-первых, это принцип коалиционного согласия; во-вторых, принцип взаимного вето, гарантирующий права меньшинства; в-третьих, пропорциональность как принцип политического представительства; в-четвертых, высокая степень автономности каждого сегмента в осуществлении

внутренней политики" (Козлихин И.Ю. Современная политическая наука. С. 66). По словам самого Лейпхарта "сообщественная демократия означает сегментарный плюрализм (при условии включения в него всех возможных в многосоставном обществе водоразделов), сочетающийся с демократией согласия" (Лейпхарт А. Многосоставные общества и демократические режимы // Хрестоматия по теории государства и права, политологии, истории политических и правовых учений. Сост. Р.Т. Мухаев. М., 2000. С. 1043). КонсоциативЛ|й демократический режим в той или иной мере реализован в Австрии, Бельгии, Нидерландах, Швейцарии, Канаде, Израиле и в ряде развивающихся стран.

398

Лекция 91

4)"прозрачность" государственных решений и доступность общественно значимой информации;

5)наделение исполнительных органов государственной власти полномочиями издавать лишь подзаконные акты, но не законы, которые верховенствуют в системе источников законодательства;

6)использование в качестве основного метода государственного управления метод политического компромисса.

Вто же время необходимо считаться с тем, что ни один государственный режим, как и форма государства вообще, не является идеальной. Свои слабости имеет и демократия, особенно если их анализировать применительно к конкретному обществу. Дело в том, что участие в политике требует умения (а может быть, и способности) мыслить от имени целого, а не от имени частного (что зачастую связано с банальными интересами "собственного кармана"). Такое умение не принадлежит каждому, наделенному правом политического голоса. Поэтому, с одной стороны, голосами части избирателей манипулируют соответствующие "политические технологи", а с другой стороны,- имеет место отвлечение творческих сил народа на зряшное политиканство. Реальная демократия (особенно на постсоветском пространстве) представляет собой своеобразный политический рынок, где все продается и все покупается, причем отнюдь не всегда для этого требуется нарушать закон. Но недуги демократии — это недуги самого общества, и демократия для него — не лекарство, а лишь диагноз.

Противоречия, присущие самой идее демократии, в науке пытаются разрешить по-разному. Свой собственный вариант, разработанный на основе теории коммуникативного действия, предлагает, в частности, известный современный немецкий социальный мыслитель Ю. Хабермас. Ученый признает противоречивой саму идею демократии, понятой как самопрограммирование общества посредством закона. "...Уже понятийный анализ взаимного конституирования права и политической власти показывает, — полагает ученый, — что в самом опосредующем звене, благодаря которому должно протекать программированное законами саморегулирова-

ние,	заложен		смысл противоположный идее	самопрограммированной	циркуляции
власти.	Право	и	политическая власть должны	исполнять функции по	отношению

друг к другу, прежде чем они смогут взять на себя собственные функции, а именно: стабилизировать поведенческие ожидания и коллективно принятые решения. Таким образом, право впервые придаст всякой власти, у которой оно заимствует принудительный характер, правовую форму, и ей власть снова обязана тем, что она становится обязательной. И наоборот. Оба кода, правда, требуют, чтобы у каждого из них была собственная перспектива: у права — нормативная, у власти — инструмен-

\ Структура государства

393

тальная. В перспективе право как политика, так и законы вместе с соответствующими мероприятиями нуждаются в нормативном обосновании. А в перспективе власти они функционируют в качестве средства и в качестве ограничений (налагаемых на воспроизводство власти). Из перспективы законодательства вытекает нормативное отношение к праву, тогда как из перспективы сохранения власти — инструментальный подход к нему. Вписанный в перспективу власти, программируемый законом процесс циркуляции нормативного саморегулирования получает противоположный смысл. Ведь он сам становится самопрограммированной циркуляцией власти: управление программирует само себя, руководя поведением электората, заранее программируя правительство и законодательство и функционируя судебные решения...Фактически интервенционистское государство настолько консолидируется в централизованную, руководимую властью подсистему и оно настолько отодвигает на периферию процесс легитимации, что подсистема как бы предписывает себе модифицировать также и нормативную идею самоорганизации общества".494

В свете вышеизложенного, Хабермас предлагает различать власть, рождающуюся в процессе коммуникации, и административно применяемую власть. "В деятельности политической общественности встречаются и перекрещиваются два противоположных процесса: с одной стороны, коммуникативное формирование легитимной власти, которая рождается в свободном от всякой репрессивности процессе коммуникаций политической общественности, а с другой — такое обеспечение легитимности через политическую систему, с помощью которой административная власть пытается управлять политическими коммуникациями. Как оба процесса — спонтанное формирование мнений благодаря автономным объединениям общественности (Offentlichkeiten) и организованное обретение лояльности масс — проникают друг в друга, какой из них пересиливает другой — это вопрос эмпирический. Здесь меня интересует лишь нормативная идея суверенитета народа, которая в отличие от ее толкования у Руссо воплощается уже не в коллективе, а соотносится с коммуникативными условиями дискурсивного формирования мнения и воли".495 По мнению Ю. Хабермаса, идея народного суверенитета лишается своей субстанциональности. "Рассосредоточенный до предела суверенитет воплощается уже не в головах ассоциированных членов, а (если здесь вообще уместно говорить о воплощении) в тех бессубъектных формах коммуникации, которые таким образом управляют потоком дискурсивного образования мнений и воли, что их отнюдь не бесспорные результаты, в которых возможны ошибки, так или иначе улавливают направленность самого практического разума. Ставший бессубъектным и анонимным, растворившийся в интерсубъективности народный суверенитет возвращается назад в демократических процедурах и в весьма важных коммуникативных предпосылках их осуществления. Он сублимируется до уровня трудноуловимых взаимодействий, интеракций между государственно-правовым институционализированным образованием воли и культурно-мобилизованными объединениями общественности. Растворившийся в коммуникативном процессе суверенитет обре-

494 Хабермас Ю. Демократия, ^ з у м . Нравственность (Лекции и интервью. Москва,

апрель 1989 г.). М., 1992. С. 48-49. 495 Там же. С. 50.

398

Лекция 91

тает власть, заставляет считаться с собой, когда он становится дискурсом общественности, инициированным ее автономными образованиями. Власть эта должна принять определенным облик в решениях демократически оформленных институтов образования мнений и воли, потому что ответственность за решения, последствия которых могут быть самыми разнообразными, требует четкого институционального местоопределения. Осуществление коммуникативной власти происходит, так сказать, в модусе осады. Эта власть, не имея каких-либо захватнических намерений, оказывает воздействие на исходные посылки процессов обсуждения и принятия решений политической системы, чтобы, прибегнув к помощи единственного языка, который понимают в осажденной крепости, выдвинуть свои императивы: коммуникативная власть собирает совокупность доводов, с которыми власть административная, правда, может обращаться инструментально. Но, будучи облаченной в правовые формы, административная власть вряд ли сможет осмелиться игнорировать эти доводы.

Правда, и пропущенный через подобные процедуры "народный суверенитет" не сможет быть действенным без поддержки двигающейся ему навстречу политической культуры, без опосредованных традицией и социализацией убеждений людей, привыкших к политической свободе. Не может быть и речи о разумном формировании политической воли без встречного движения со стороны рационализированного жизненного мира".496

Авторитарный государственный режим характеризуется монополией правящего лица (или группы лиц, политической партии, военной хунты и т. д.) на политическую деятельность. Оппозиция или отсутствует, или прямо запрещается, или ставится в такие условия, которые не позволяют ей нормально функционировать. Законодательная и исполнительная власть сосредотачиваются в руках одного лица или органа, широко использующего средства администрирования (командования в приказном порядке), его деятельность основана на преобладании дискреционных (самостоятельно установленных) полномочий. Однако авторитарный режим, как правило, не контролирует полностью экономическую, социальную, культурную сферу деятельности общества и личную жизнь граждан, хотя и вводит здесь определенные ограничения. Террор используется как временное и крайнее средство. Поэтому авторитарный режим может иметь либеральный характер и даже сочетаться с определенными формами самоуправления. Либеральный авторитаризм часто преследует цель осуществления в обществе необходимых реформ.

\ Структура государства

395

Консервативный авторитаризм ориентирован на сохранение жизненно необходимых основ общественного строя, стабилизацию общества и опирается зачастую на определенную религиознополитическую идеологию. Нередко при этом допускается и существование политической "полуоппозиции", субъектами которой является управляемые социальные группы: церковь, бюрократия, профессиональные союзы, при условии их лояльности режиму и отказа от претензий на власть. Участие широких слоев населения в политике не поощряется. Консервативный авторитаризм отстаивает примат общих ценностей над индивидуальными и ради идеала общего блага готов к законодательному ограничению гражданских прав и свобод.

Авторитарный режим может принимать форму демократического "выбора". М. Вебер называл такой тип авторитарного господства "плебисцитарной демократией". Она существует там, где власть имеет характер "партийного вождизма" и вождь ощущает себя доверенным лицом масс и признан таковым. Средством для легитимации служит плебисцит (лат. plebiscitum, от plebs — простой народ и scitum — решение, постановление) — вид народного голосования, представляющее собой обязательное для исполнения решение народа. Как пишет Вебер, в "классических случаях обоих Наполеонов плебисцит был использован после насильственного захвата власти, при втором Наполеоне плебисцит был созван вновь после утраты престижа. Не имеет значения, как учитывается его реальная ценность: во всяком случае формально плебисцит является специфическим средством для отвода легитимности власти в соответствии с формально или фиктивно свободным выбором подчиненных... "Плебисцитарная демократия" — важнейший тип демократии вождя — по своему истинному смыслу есть вид харизматического господства. Оно скрывается под личиной зависимости от воли подчиненных и легитимности, продолжающей существовать только благодаря этой воле. Вождь (демагог) господствует фактически в силу преданности доверия политических приверженцев к своей личности как таковой. Первоначально это власть над завербованными сторонниками. Далее, если они создают ему возможность господства, она распространяется внутри союза. Этот тип воплощают диктаторы античных и современных революций: греческие aisymneten, тираны и демагоги, в Риме Гракх и его последователи, в итальянских городах-государствах Capitani popolo и городские ремесленники (для Германии: демократическая диктатура в Цюрихе). В современных государствах это диктатура Кромвеля, революционных узурпаторов власти и плебисцитарный империализм во Франции. Как бы ни стремились к легитимности этой формы господства, она нуждается в плебисцитарном признании суверенным народом".4 '7

	497 Вебер М. Харизматическое Господство // Хрестоматия по теории государства и
	права, политологии, истории политических и правовых учений. Сост. Р.Т. Мухаев.
' Там же. С. 75-76.	М., 2000. С.615-616