РОЗДІЛ II. ВНЕСЕННЯ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ 1996 РОКУ
2.1. Початок процесу внесення змін до Конституції України 1996 року
Після прийняття Основного Закону України 28 червня 1996 року уже в листопаді 1997 року на основі Конституції України була розроблена концепція державно-правової реформи в Україні, яка передбачала комплексний підхід до її здійснення. Складовими такої реформи мали бути парламентська, адміністративна (реформа виконавчої влади), судово-правова реформа та реформа місцевого самоврядування (муніципальна реформа). ЇЇ проведення могло базуватися лише на основі конституційних засад. Було розроблено Концепцію розвитку законодавства України на 1997 – 2005 роки і відповідно Орієнтовну програму законопроектних робіт України на цей самий період, де вже в 1997 році передбачалося підготувати законопроект „Про внесення змін до Конституції України”. Розпочав дискусію з цього питання тодішній директор Інституту законодавства Верховної Ради України, доктор юридичних наук В.Ф.Опришко (Голос України.- 1997.- 28 серпня.-С.3).
Внесення змін до Конституції України обґрунтовувалося необхідністю демократизації суспільного і державного життя в нашій країні, реформування політичної системи України в напрямі європейського типу політичної системи, до більш демократичної її моделі. Демократичний підхід вимагав, на думку тодішньої опозиції, перерозподілу конституційних повноважень між Президентом України і Верховною Радою України щодо формування Кабінету Міністрів України, передбачав доцільнішим розширення повноважень Верховної Ради України, як колективного державного органу, щодо формування уряду України та обмеження в цьому питанні повноважень Президента України, який вирішував кадрові питання, як найвища посадова особа, одноосібно. Він призначав за погодженням з Верховною Радою України Прем’єрміністра України. Всі інші кадрові питання, що стосувалися призначення членів уряду, керівників центральних органів виконавчої влади Президент України вирішував самостійно. Тодішня парламентська опозиція намагалась обмежити повноваження глави держави. Це можна було здійснити лише через внесення змін до Конституції України. Водночас і Президент України у протистоянні з парламентською опозицією пропонував свої пропозиції щодо внесення змін до Конституції України, які змінили б структуру парламенту, обмежили недоторканність народних депутатів тощо.
Робота в цьому напрямі здійснювалася з обох сторін. За 13 років чинної Конституції України Верховна Рада прийняла до розгляду низку законопроектів, які передбачали внесення змін і доповнень до Основного Закону України. Проте згідно зі статтею 159 Конституції України парламент може розглядати такі законопроекти лише за наявності висновку Конституційного Суду України щодо їх відповідності вимогам статей 157 і 158 Основного Закону України. Тому такі законопроекти направлялися до Конституційного Суду України. За період чинної Конституції України йому було подано 17 законопроектів, на які він ухвалив висновки щодо їх відповідності чи невідповідності конституційним вимогам, а саме:
-висновок від 25 березня 1999 року №1- в/99 у справі про внесення змін до статті 98 Конституції України (справа № 1- 19/99);
-висновок від 2 червня 1999 року № 2 – в/99 у справі про внесення змін до статті 46 Конституції України (справа № 1- 20/99);
85
Коментар до конституційних змін
-висновок від 27 червня 2000 року № 1- в/2000 у справі про внесення змін до статей 76, 80, 90, 106 Конституції України (справа № 1- 38/2000);
-висновок від 11 липня 2000 року № 2- в/2000 у справі про внесення змін до Конституції України за ініціативою народних депутатів України (справа № 1- 39/2000);
-висновок від 5 грудня 2000 року № 3- в/2000 у справі про внесення змін до статті 80 Конституції України (справа № 1- 35/2000);
-висновок від 21 грудня 2000 року № 4 –в/2000 у справі про зміни до статті 98 Конституції України (справа № 1 – 45/ 2000);
-висновок від 14 березня 2001 року № 1 – в/2000 у справі про внесення змін до статей 84, 85 та інших Конституції України (справа № 1-в/2001);
-висновок від 4 липня 2001 року № 2 – в/2001 у справі про внесення змін до статті 81 Конституції України (справа № 1 – 34/2001);
-висновок від 16 жовтня 2002 року № 1 – в/2002 щодо внесення змін до статей 81, 82, 85, 87, 89, 90, 94, 97, 98, 106, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 118, 122 Конституції України та доповнення її статтею 89’(справа № 1 – 22/2002);
-висновок від 30 жовтня 2003 року № 1 – в/2003 у справі про внесення змін до статей 29, 50, 78 та інших Конституції України (реєстраційний № 3207- 1) (справа № 1- 40/2003);
-висновок від 5 листопада 2003 року № 2 – в/2003 у справі про внесення змін до статей 76, 78, 81 та інших Конституції України (реєстраційний № 4105);
-висновок від 10 грудня 2003 року № 3 – в/2003 у справі про внесення змін до статей 76, 78, 80, 81 та інших Конституції України (реєстраційний № 4180);
-висновок від 16 березня 2004 року № 1- в/2004 у справі про законопроект № 4105 з внесеними до нього поправками;
-висновок від 12 жовтня 2004 року № 2- в/2004 у справі про законопроект № 4180 із внесеними до нього поправками ;
-висновок від 7 вересня 2005 року № 1 – в/2005 у справі про внесення змін до статей 85, 118, 119, 133, 140, 141, 142, 143 Конституції України (реєстраційний № 3207- 1 від 8 грудня 2004 року; справа № 1 – 16/2005);
-висновок від 15 січня 2008 року № 1- в/2008 у справі про внесення змін до статей 85, 118, 119, 133, 136, 140, 141, 142, 143 Конституції України (реєстраційний № 3207- 1 від 23 грудня 2005 року з внесеними до нього поправками).
-висновок від 10 вересня 2008 року №2-в/2008 у справі про внесення змін до Конституції України щодо обмеження депутатської недоторканності (реєстр. №1375 від 18 січня 2008 року; справа № 1-31/2008).
Отже, процес внесення змін до Конституції України в редакції 1996 року офіційно
був започаткований в 1999 році про що засвідчують висновки Конституційного Суду України щодо відповідності поданих законопроектів про внесення змін до Основного Закону України вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Проте серед цих законопроектів слід виділити проект Закону України від 1 липня 1999 року про внесення змін до статей 84, 85, 89, 92, 93, 94, 106, 147, 150, 151 та пункту 6 розділу ХV „Перехідні положення” Конституції України. Цей законопроект передбачив внесення змін не до окремих, а низки статей України. Його розробили опозиційні до тодішнього Президента України Л.Кучми народні депутати України, які відповідно до статті 93 Основного Закону України використали своє право законодавчої ініціативи.
86
Розділ II. Внесення змін до Конституції України 1996 року
Парламентський законопроект пропонував внести зміни, які регламентували б організацію і порядок роботи органів Верховної Ради України, засади законодавчої діяльності та основні вимоги до закону, статус, організацію і порядок діяльності Рахункової палати та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини законами України (п. 21ст. 92), передбачили б дотримання Президентом України термінів застосування вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (ч. 2 ст. 94;п.30 ст. 106), функцій Конституційного Суду України шляхом ухвалення ним не лише рішень, але й висновків з питань передбачених Конституцією України (ст.150) та інших. Конституційний Суд України вказав на потребу серйозного і кваліфікованого доопрацювання цього законопроекту (Вісник Конституційного Суду України. – 2001. – № 2. – С. 4-13).
З огляду на загострення суперечностей між Президентом України і Верховною Радою України, необхідність подолання протистояння і конфронтації між різними політичними силами, органами законодавчої і виконавчої влади та з метою з’ясування думки громадян України щодо деяких актуальних питань функціонування Верховної Ради України 16 квітня 2000 року був проведений всеукраїнський референдум за народною ініціативою, яким пропонувалося внесення змін до Конституції України. На референдумі з’ясовували позиції громадян України щодо доповнення Конституції України положеннями про дострокове припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України у разі , якщо вона протягом одного місяця не зможе сформувати постійно діючу парламентську більшість або затвердити протягом трьох місяців Держбюджет України (ст. 90), про вилучення з Конституції України норми, що народні депутати України не можуть бути без згоди парламенту притягненні до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані (ст.80), про зменшення складу Верховної Ради України з 450 до 300 депутатів (ст.76), про необхідність формування двопалатного парламенту в Україні, де одна із палат представляла б інтереси регіонів країни. За ці пропозиції громадяни України проголосували схвально: було подано в залежності від пропозиції 81, 6889, 91 відсотка голосів громадян України від тих, хто взяв участь у референдумі (Урядовий кур’єр.- 2005.-5 травня. – С. 4). Отже, результати референдуму засвідчували про повну підтримку винесених на нього питань та ймовірний, на думку академіка НАН України В.М.Литвина, перерозподіл державної влади, концентрація ключових владних повноважень довкола інституту президентства, зростання впливу регіонів на процес державного управління (Литвин В. Україна: досвід та проблеми державотворення (90-ті роки ХХ ст.).- К., 2001.- С. 87).
Виходячи з підсумків референдуму Президент України подав до Верховної Ради законопроект „Про внесення змін до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму за народною ініціативою”. Водночас частина депутатів розробила альтернативний законопроект „Про зміни до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму 16.04.2000року”. Обидва законопроекти за зверненням Верховної Ради України розглядалися Конституційним Судом України на предмет надання ним висновку щодо відповідності законопроектів вимогам статей 157 і 158 Конституції України.
Аналіз законопроектів свідчить, що вони пропонували різні підходи до виконання рішень референдуму. Президентський законопроект передбачав внесення, відповідно до результатів референдуму, змін до статей 76, 80, 90, 106 Конституції України в редакції 1996, що посилювало би вплив глави держави на Верховну Раду України.
87
Коментар до конституційних змін
Парламентський законопроект орієнтував на зміну форми державного правління в Україні. Поряд із змінами, що збігалися із вищезазначеними змінами президентського законопроекту статей 76, 80, 90, 106 Конституції України, парламентський законопроект передбачав внесення змін і доповнень також до статей 75, 76, 79, 80, 84, 85, 93, 94, 96, 97, 98, 109, 111, 113, 114, 115, 116, 122, 150 та інших Основного Закону України, пов’язаних із запровадженням в Україні двопалатного парламенту, перерозподілом повноважень між Верховною Радою України і Президентом України та зміною статусу Кабінету Міністрів України (Вісник Конституційного Суду України.-2000.- №3.-С.10-23).
На думку народних депутатів України, внесення таких змін до Конституції України було зумовлено не тільки результатами всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р., а й необхідністю подальшого вдосконалення Конституції України, її адаптації до правових основ європейської демократії. Міркування народних депутатів України, на мою думку, заслуговували на схвалення.
Протистояння між тодішніми Президентом і парламентом України загострювалося. Виходячи із політичної ситуації, що склалася, з потреби внесення комплексних змін до Конституції України, Президент України 29 травня 2000 р. видав указ, яким передбачив створення конституційної комісії з розробки пакета відповідних змін до Основного Закону України. Конституційна комісія мала визначитися з принципами та порядком формування двопалатного парламенту, оптимальним визначенням поняття «постійно діюча парламентська більшість», з переглядом змісту депутатського імунітету, кількістю членів парламенту, розв’язати деякі інші важливі питання.
У зв’язку з частими виходами деяких народних депутатів України, обраних за партійними списками, зі складу однієї фракції і переходом до іншої, частина народних депутатів України 1 грудня 2000 р. подала до парламенту законопроект про внесення змін до Конституції України (реєстр. № 6254). У ньому передбачалося доповнити статтю 81 положенням, що у разі виходу народного депутата України, обраного за виборчим списком політичної партії, блоку політичних партій, зі складу фракції даної партії, блоку партій, його повноваження припиняються достроково на підставі закону. Конституційний Суд України дане положення законопроекту в своєму висновку від 4 липня 2001 року визнав таким, що відповідало конституційним вимогам (Вісник Конституційного Суду України.-2001.-№4.-С. 31-34).
Положення вищезазначених парламентських законопроектів про внесення змін до Основного Закону України з урахуванням висновків Конституційного Суду України були використані у новому законопроекті «Про внесення змін і доповнень до Конституції України», поданому народними депутатами України до парламенту 23 лютого 2001 р. (реєстр. № 7091). Крім положень попередніх законопроектів тут передбачалася низка нових пропозицій: утворення парламентської (депутатської) більшості і формування нею складу уряду (ст. 82); розширення повноважень Верховної Ради України щодо призначення на посаду і звільнення з посади Прем’єрміністра України, Генерального прокурора України, затвердження нею персонального складу уряду, деяких керівників центральних органів виконавчої влади (ст. 85); пропорційне обрання керівників органів парламенту відповідно до представництва в ньому політичних сил (нова стаття 89 ); зменшення кількості народних депутатів з трьох четвертих до двох третіх від конституційного складу парламенту, які могли б прийняти рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту
88
Розділ II. Внесення змін до Конституції України 1996 року
(ст. 111); у разі дострокового припинення повноважень Президента України покладання виконання його обов’язків не на Прем’єр-міністра України, а на Голову Верховної Ради України (ст. 112); відповідальність уряду уже перед парламентом (ст. 113) та складання своїх повноважень перед новообраною Верховною Радою України (ст. 115); розширення повноважень уряду у вирішенні кадрових питань в органах виконавчої влади (статі 116, 118) тощо (Вісник Конституційного Суду України.-2002.- №5.-С. 18-26).
Даний законопроект був поданий до Конституційного Суду України. Народні депутати України зумовлювали прийняття зазначених змін і доповнень до Основного Закону України необхідністю більш «чіткого розподілу обов’язків гілок влади», посилення взаємозв’язку та взаємної відповідальності Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України, а також звільнення Президента України від виконання певних обов’язків, які, на їх думку, були «причиною зайвих напружень у відносинах між гілками влади»(Там само.-С. 22).
Своє ставлення щодо зазначених пропозицій народних депутатів висловили тодішні Президент України і Кабінет Міністрів України у листах до Конституційного Суду України. Президент України зазначив, що більшість положень парламентського законопроекту, на його думку, не відповідала вимогам статті 157 Конституції України. Кабінет Міністрів України в запропонованих законопроектом змінах і доповненнях бачив в основному надання парламенту і уряду повноважень, які за Конституцією України здійснює Президент України, і що це може призвести до розбалансування передбаченого Конституцією України механізму рівноваги між органами законодавчої, виконавчої та судової влади (Там само.-С. 22).
Конституційний Суд України дійшов висновку, що положення парламентського законопроекту відповідали вимогам Конституції України крім одного доповнення, що комітети Верховної Ради України також «здійснюють контроль за виконанням законів і постанов Верховної Ради України органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими особами», за яким було припинено конституційне провадження (Там само.-С. 22).
Але цей законопроект на пленарне засідання Верховної Ради України не виносився. Конституційний процес сповільнився. Політичні сили й народні депутати України свою увагу сконцентрували на чергових виборах до Верховної Ради України, які мали відбутися в березні 2002 р.
Після чергових виборів до Верховної Ради України в 2002 р. народні депутати України нового, четвертого скликання, які стояли на позиції внесення змін до Конституції України, на мою думку, не виявили необхідної активності щодо проведення політичної реформи через внесення змін до Конституції України відповідно до запропонованого 23 лютого 2001 р. законопроекту «Про внесення змін до Конституції України» (реєстр. № 7091).
Тим часом ініціативу перехопив тодішній Президент України Л. Д. Кучма та його прибічники у Верховній Раді України. У день відзначення 11-ї річниці Незалежності України 24 серпня 2002 р. у зверненні до українського народу він наголосив, що для сталого та динамічного розвитку України необхідні рішучі зміни в її політичній системі. Для подальшого розвитку країни він обґрунтував потребу переходу від президентсько-парламентської республіки, яка на попередньому етапі її розвитку була, на його думку, єдиною формою державного правління, до парламентсько-
89
Коментар до конституційних змін
президентської республіки, що сприяло б створенню механізму узгодженої роботи уряду і парламентської більшості, яка формувала б коаліційний уряд і відповідала за його діяльність. Із запровадженням такої моделі державного правління, на його думку, посилилася б роль партій та структур громадянського суспільства. Він звернувся до Верховної Ради України утворити парламентську більшість, яка сформувала б уряд, і вони разом реалізовували свою економічну політику і відповідали за неї перед народом. Однак така практика мала бути закріплена конституційно, тобто через внесення змін до Основного Закону України. Він запропонував прискорити процес політичної реформи (Урядовий кур’єр.-2002.-28 серпня.-С. 1-2).
Для опрацювання проекту реформи були створені спочатку Президентом України, а згодом і Верховною Радою України комісії. Проте різні підходи і різне бачення владою та опозицією проведення реформи не дали позитивних результатів. Президент України вважав, що час для успішної роботи з питань політичної реформи було втрачено. Тому за його словами він «вирішив винести обговорення реформи з кола протистояння полярних політичних сил» (Урядовий кур’єр.-2003.-7 березня.-С. 1). Він підготував і подав до Верховної Ради України свій проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України». Водночас він видав указ Президента України від 6 березня 2003 р. про винесення цього законопроекту на всенародне обговорення, яке проводилося протягом двох місяців (березень–травень 2003 р.).
Тодішні опозиційні фракції у Верховній Раді України не сприйняли таке рішення Президента України. Проведення обговорення президентського законопроекту ними оцінювалося негативно. Проте обговорення законопроекту відбулося. Станом на 26 травня 2003 р. в його обговоренні взяло участь понад 9 млн громадян України. Вони висловили свої думки в публічних дискусіях, виступах у пресі та зверненнях до спеціальної робочої групи з питань реформи політичної системи, до владних структур. Всенародне обговорення законопроекту стало свого роду його громадянським доопрацюванням, його колективним удосконаленням.
Підсумовуючою в обговоренні законопроекту стала науково-практична конференція «Конституційний устрій держави», організована Міністерством науки і освіти України та Міністерством юстиції України 8 травня 2003 р. В її роботі взяли участь відомі вчені – правознавці, практики, серед яких Ю. Шемшученко, В. Погорілко, М. Козюбра, М. Костицький, Ю. Тодика, О. Копиленко, В. Журавський, А. Заєць та ін. Учасники конференції, схвалюючи загалом певні ідеї, закладені в законопроекті, відзначили, що багато з них потребує істотного доопрацювання із залученням відповідних професійних сил – як політиків, так і вчених. Таким чином положення законопроекту проходили, можна сказати, політичну та фахову апробацію.(Освіта Укра- їни.-2003.- 13 травня.-С. 4).
З урахуванням результатів всенародного обговорення законопроекту та даних соціологічного опитування Президентом України було підготовлено оновлений (заключний) проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України». 19 червня 2003 р. цей законопроект був поданий до парламенту (реєстр. № 3207) (Урядовий кур’єр.-2003.- 21 червня.-С.3-4). У Верховній Раді України його підтримували народні депутати тодішньої пропрезидентської парламентської більшості. Вони вважали, що президентський законопроект має стати тим єдиним законопроектом, який може бути схвалений Верховною Радою України. За словами керівника опозиційної фракції Соціалістичної партії України О. О. Мороза парламентська більшість
90
Розділ II. Внесення змін до Конституції України 1996 року
пробувала «протягнути цей проект через парламент як єдиний варіант політичної реформи»(Голос України.-2004.-27 січня.-С.8).
Президентський законопроект пропонував змінити форму державного правління – перейти від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської республіки. Він передбачав впровадження пропорційної виборчої системи при виборах до Верховної Ради України і створення у ній постійно діючої парламентської більшості; збільшення строку повноважень депутатів місцевих рад до п’яти років, а чергові вибори депутатів сільської, міської, районної, обласної ради, сільського, селищного, міського голови проводити у рік, протягом якого проводяться чергові вибори Президента України, до Верховної Ради України та до Верховної Ради АР Крим; дострокове припинення повноважень народного депутата у разі: не усунення ним протягом двадцяти днів обставин, які порушують вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності; виходу (виключення) народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), зі складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій); відсутності його без поважних причин на двадцяти пленарних засіданнях парламенту протягом календарного року (п.5,6,7 ст.81 законопроекту).
В законопроекті пропонувалося внести доповнення до Конституції України про надання Президенту України додаткових повноважень щодо дострокового припинення повноважень парламенту у таких випадках:
1.якщо протягом одного місяця у Верховній Раді не сформовано постійно діючу парламентську більшість;
2.якщо протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України, який призначається Верховною Радою;
3.якщо до 1 грудня не затверджено бюджет України на наступний календарний рік. Законопроект пропонував доповнити Конституцію України в редакції 1996 р.
правом законодавчої ініціативи у Верховній Раді України і такій гілці влади, як судовій, зокрема , Верховному Суду України.
Пропонувалося розширити повноваження Кабінету Міністрів України: передбачалося доповнення, що він за поданням Прем’єр-міністра мав би призначати керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів, припиняти повноваження цих осіб (п. 10 ст. 116), призначати половину складу Ради Національного банку України (п. 11 ст. 116).
Законопроект передбачав по-новому формувати уряд України: парламентська більшість мала б пропонувати Президенту України кандидатуру Прем’єр-міністра України і за поданням Президента Верховна Рада України мала б його призначати (абзаци 2, 3 ст. 114). Уряд мав би формуватися таким чином: частина уряду призначається парламентом, а частина Президентом України (міністри внутрішніх справ, оборони і закордонних справ тощо).
Пропонувалися зміни щодо формування складу суддів Конституційного Суду України та суддів загальної юрисдикції: судді загальної юрисдикції мали б обиратися на 10 років, а не на «безстроково», судді Конституційного Суду мали б призначатися Президентом і Верховною Радою України, позбавивши такого права з’їзду суддів України.
91