36. Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов

Под полномочиями прокуроров понимается совокупность прав и обязанностей. В ст. 22 Закона о прокуратуре права прокурора не отделяются от обязанностей, и это вытекает из социальной сущности прокурорского надзора. Прокурор не только вправе возбудить по обнаруженным признакам преступления уголовное дело, он обязан поступить так, а не иначе по закону.

Инициативный характер деятельности прокуратуры побуждает при реализации прокурором предоставленного ему права к ответному обязывающему поведению других органов и лиц. Неисполнение законных требований прокурора влечет административную ответственность по ст. 16510,165" Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

Рассмотрим эти полномочия прокурора и обязанности других органов и лиц применительно к задачам выявления нарушений закона и обстоятельств, им способствующих, и к реагированию на установленные нарушения, т.е. восстановлению нарушенного права, устранению или снижению вредоносности обстоятельств, способствующих правонарушениям.

И те, и другие полномочия соотносятся с компетенцией прокуратур сообразно их месту в единой федеральной централизованной системе органов, осуществляющих надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Юрисдикционные полномочия прокуроров районов, городов распространяются на органы местного самоуправления, низовые органы государственного контроля, многие из которых пресекаются на областном (краевом) уровне (антимонопольные органы), а некоторые являются межобластными (Федеральная комиссия по ценным бумагам и др.).

Прокуроры субъектов Российской Федерации осуществляют надзор за соответствием законам актов областных дум, представительных собраний, исполнением законов главами администрации, органами государственного контроля, их должностными лицами.

Генеральная прокуратура Российской Федерации по основаниям, предусмотренным Законом, осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, федеральными контрольными службами, их должностными лицами.

Полномочия по общему надзору присущи также военным и иным специализированным прокурорам.

На основании п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения органов, надзор за законностью деятельности которых он осуществляет. Право прокурора подтверждается предъявлением служебного удостоверения. На особо режимные объекты прокурор получает беспрепятственный доступ путем оформления разрешения на работу с документами и материалами, составляющими государственную или военную тайну. '

Равным образом прокурор имеет возможность знакомиться с материалами, характеризующими интимные стороны жизни людей, с конфиденциальной информацией, сведениями, составляющими коммерческую или служебную тайну, если этого требуют интересы охраны законности, возникает потребность исследования обстоятельств, прямо влияющих на решение вопроса о возбуждении уголовного дела, применении иных мер ответственности.

При этом и сам прокурор ответствен за разглашение сведений, ставших ему известными по службе.

Генеральный прокурор, подчиненные ему прокуроры вправе истребовать приказы, инструкции, распоряжения, постановления, иные акты, издаваемые министерствами, ведомствами для проверки на предмет соответствия их закону.

Наряду с правовыми актами в целях выявления нарушений закона прокурор вправе знакомиться с материалами проверок, осуществленных органами контроля. Он также может потребовать предоставления статистической информации, иных сведений. В зависимости от конкретных обстоятельств» а также с учетом предшествующих особенностей общения с руководителями поднадзорного объекта прокурор может обратиться устно с требованием о предоставлении документов. Однако деловой стиль общения, официальность отношений требуют в ряде случаев применения письменной формы. Это тем более уместно, когда своеволие чиновников приобрело стойкий характер, отмечаются неединичные попытки игнорировать законные требования прокурора.

В соответствии со ст. 6 Закона о прокуратуре РФ статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора на безвозмездной основе.

В целях выявления нарушений законов на прокурора, согласно ст. 10 Закона о прокуратуре РФ, возложена обязанность рассмотрения и разрешения заявлений, жалоб и иных обращений. В них нередко содержатся сведения об ущемлении прав и законных интересов не только отдельных граждан (что само по себе существенно), но и целых групп населения: трудовых коллективов крупных предприятий; определенных категорий плательщиков налогов; лиц, пострадавших от экологических катастроф, техногенных аварий, требующих незамедлительного вмешательства прокурора.'

Ценным источником информации о состоянии законности выступают средства массовой информации. Излагаемые в них факты не только подлежат правовой оценке, но и нуждаются в специальной проверке, сопоставлении с иными сведениями, характеризующими искажение смысла или грубое попрание закона. Поэтому не исключается возможность обращения с требованиями соответствующих разъяснений к редакциям газет, радио- и телевещательным компаниям.

Законом предоставлено прокурору право требовать от руководителей и других должностных лиц, перечисленных в п. 1 ст. 21

Закона о прокуратуре, проведения проверок по вопросам, входящим в их компетенцию и интересующим прокурора, а также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Закон, предоставляя прокурору данное право, определил это как единое полномочие, хотя оба действия различаются.

Проверка и по смыслу, и по объему выполняемой работы обычно проводится по частному поводу, когда не возникает необходимости в исследовании довольно значительного числа документов, производственно-хозяйственных операций, т.е. того, что принято называть ревизией.

В общем надзоре ревизия хозяйственной деятельности находит свое прикладное значение в качестве одной из форм привлечения специальных познаний. Как средство собирания фактических данных оДопущенных правонарушениях право требовать производства ревизии должно быть особенно востребовано в практике общего надзора в связи с особой распространенностью правонарушений в хозяйственной деятельности предприятий, в целом, криминализа-цией экономики, общественной потребностью противопоставить преступному напору меры адекватной защиты экономической безопасности страны. Такие нарушения, например, как уклонение от уплаты налогов хозяйствующим субъектом, растранжиривание государственных централизованных кредитов, субсидий, субвенций, имеющих строго целевое назначение, устанавливаются чаще всего после тщательного выяснения порядка приобретения, использова­ния, документального оформления операций с имуществом и денежными средствами.

В общенадзорной практике выделяются следующие основания назначения ревизий:

• факты злоупотребления должностных и материально-ответственных лиц, занятых на государственных, муниципальных унитарных предприятиях;

• факты нецелевого расходования бюджетных средств;

• причинение имущественного вреда представителями государства в органах управления хозяйственных обществ с государственной долей собственности;

• нарушение требований приватизационного законодательства об оценке подлежащего приватизации имущества, о проверке его фактического наличия;

• неисследование обстоятельств выявленных нарушений, причинно связанных с другими, имевшими место в иных пред­приятиях, организациях (непроведение так называемых встречных проверок банка и предприятия, поставщика и потребителя);

• обоснованное возражение лица, допустившего правонарушение, о проверке его объяснений, опровергающих возникшее подозрение.

С требованием о проведении ревизий на предприятиях, основанных не на государственной или муниципальной собственности, прокурор вправе обращаться только в случаях причинения ущерба обществу или государству, а именно: срыв государственного заказа, социальных программ, профинансированных государством; доведение государственного предприятия его контрагентами до банкротства; неисполнение обязанностей по внесению обязательных платежей в бюджет и пр. При обращении прокурора с требованием проведения проверки или ревизии он должен: поставить исполнение поручения на контроль; потребовать от управомоченных лиц сообщить ему о результатах проверки; оценить полноту и качество представленных документов; решить вопрос об ответственности виновных лиц.

Проверки в государственных органах поручаются вышестоящему органу, а в хозяйствующих субъектах — контролирующему органу по профилю его деятельности.

Прокурор вправе ознакомиться с необходимыми материалами на месте.

Закон позволяет прокурору вызывать в органы прокуратуры должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Как правило, объяснения составляются вызванными лицами самостоятельно в форме ответов на интересующие прокурора вопросы в письменном виде.

Прокурорской практике известны многочисленные случаи, когда решаемые в ходе надзорной проверки вопросы выходят за рамки познаний прокурора и требуют специальных пояснений специалистами. Помощь специалиста выражается в разъяснении смысла технико-юридических норм, нарушение которых порождает определенные последствия; в формулировании вопросов для проводимой по поручению прокурора ревизии; в уточнении долж­ностных обязанностей лиц, причастных, например, к производственной травме, загрязнению водоемов, атмосферного воздуха вследствие нарушения технологической дисциплины на промышленных объектах.

С требованием о выделении специалистов для решения возникших в ходе надзора вопросов прокурор обращается в органы государственного контроля, научно-исследовательские и учебные заведения.

Действенным средством обнаружения правонарушений выступают проверки, проводимые прокурором лично. Поводом к приведению проверок служат сообщения, заявления, поступившие в органы прокуратуры и требующие принятия мер прокурорского реагирования.

На постоянной основе, не дожидаясь соответствующих сигналов о допущенных правонарушениях, прокурор проводит только проверки соответствия закону актов, изданных федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля.

Основополагающим отраслевым приказом Генерального прокурора РФ в области общего надзора от 22 мая 1996 г. № 30 прокурорам предписано осуществлять надзор за законностью правовых актов независимо от поступления информации о нарушениях закона.

Вторая группа полномочий прокурора касается реагирования прокурора на выявленные нарушения закона и служит средством восстановления нарушенных прав, устранения способствующих нарушениям обстоятельств.

Названным полномочиям посвящены п. 2, 3 ст. 22 Закона о прокуратуре РФ. Речь идет о принесении протеста на противоречащий закону правовой акт, о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Прокурор обязан поставить перед компетентными органами вопрос о применении иных мер ответственности, если они выходят за рамки юрисдикции прокуратуры.

В случае причинения имущественного вреда прокурор обращается с иском в суд в защиту интересов государственных, кооперативных органов, общественных организаций.

Прокурор вправе и одновременно обязан освободить своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решения несудебных органов.

Из средств профилактической направленности, принимаемых прокурором, сегодня можно выделить предостережение о недопустимости нарушения закона, представление прокурора, которое имеет сложную правовую природу и одновременно служит устранению и предупреждению нарушений закона, и заключение прокурора на проект правового акта.Действующим законодательством заключение прокурора не. предусмотрено, но оно имеет широкое распространение на практике. Заключение представляет собой официально выраженную прокурором оценку проектируемого действия и связано с участием прокурора в правотворческой деятельности органов представительной власти.

Руководствуясь интересами законности, прокуроры часто по обращении соответствующих органов предварительно знакомятся с проектом нормативного акта и оценивают его с точки зрения соответствия действующему законодательству, выражая свое мнение в заключении.