3.Ответственность служащих органа власти и иных должностных лиц за решения и действия (бездействие), принимаемые (осуществляемые) в ходе предоставления услуги (исполнения функции).

Ответственность служащих должна быть прописана однозначно за каждое из действий (бездействие) и в тех же формулировках включена в текст должностного регламента (инструкции) по каждой конкретной должности. Положения в этой части административного регламента должны четко и однозначно устанавливать: кто и какую ответственность несет за неисполнение или ненадлежащее исполнение порядка предоставления услуги.

Раздел «Досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего услугу, а также должностных лиц, государственных (муниципальных) служащих»

Вопросам внесудебного обжалования посвящена отдельная тема, которую мы рассмотрим ниже. Здесь же мы просто назовем наиболее важные элементы данного раздела.

В разделе, касающемся порядка обжалования заявителями действий (бездействия) и решений, принятых (осуществляемых) в ходе выполнения административного регламента, в части досудебного (внесудебного) обжалования указываются:

• должностные лица, которым могут быть обжалованы действия (бездействия) служащих при выполнении административного регламента, дабы, в первую очередь, избежать формального повода для отказа в рассмотрении жалобы;

• информация для заявителей об их праве на досудебное (внесудебное) обжалование действий (бездействия) и решений, принятых (осуществляемых) в ходе предоставления услуги (исполнения функции);

• предельные сроки подачи обращения после осуществления действий (бездействия);

• способы подачи обращения (лично во время приема должностного лица, по почте, в экспедицию и т.п.);

• последовательность действий должностных лиц при рассмотрении и формы рассмотрения обращений;

• предмет досудебного (внесудебного) обжалования, требования к содержанию обращения;

• исчерпывающий перечень оснований для отказа в рассмотрении жалобы либо приостановления ее рассмотрения;

• основания для начала процедуры досудебного (внесудебного) обжалования;

• права заявителя на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы;

• вышестоящие органы государственной власти и должностные лица, которым может быть адресована жалоба заявителя в досудебном (внесудебном) порядке;

• сроки рассмотрения жалобы;

• результат досудебного (внесудебного) обжалования применительно к каждой процедуре либо инстанции обжалования;

• в части судебного обжалования указываются сроки обжалования и юрисдикция суда, в который подается соответствующее заявление, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В этом разделе также указывается номер телефона, адрес электронной почты, по которым можно сообщить о нарушении должностным лицом положений административного регламента.

Обращения граждан, содержащие обжалование действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе предоставления услуги (исполнения функции) конкретными должностными лицами, не могут направляться этим должностным лицам для рассмотрения и (или) ответа.

Рассмотрение жалобы должностными лицами может осуществляться посредством:

• личного приема граждан в соответствии с графиком приема граждан, утвержденным приказом органа публичной власти и размещенным на информационных стендах и на Интернет-сайте ОИВ;

• по предварительной записи в порядке, установленном административным регламентом.

Запись заявителей проводится при их личном обращении или с использованием средств телефонной связи по номерам телефонов, которые указаны в регламенте (размещаются на Интернет-сайте и информационных стендах). Специалист, осуществляющий запись граждан на личный прием, должен проинформировать заявителя о дате, времени, месте приема, должности, фамилии, имени и отчества должностного лица, осуществляющего прием в указанный срок.

Ответ на устное обращение на личном приеме предоставляется с согласия заявителя в устной форме, если изложенные гражданином обстоятельства не требуют дополнительной проверки. Соответствующая запись делается в карточке личного приема гражданина.

В случае если заявитель истребовал письменный ответ по существу поставленных в обращении при личном приеме вопросов, должностное лицо, проводившее личный прием граждан, на карточке личного приема гражданина делает соответствующую запись и оформляет резолюцию для регистрации обращения в установленном порядке и подготовки письменного ответа в порядке, установленном административным регламентом.

Письменные обращения граждан, принятые в ходе личного приема, подлежат регистрации и рассмотрению в порядке рассмотрения обращений граждан в органе публичной власти. О принятии письменного обращения заявителя производится запись в карточке личного приема гражданина.

В случае если по обращению (жалобе) требуется провести дополнительную и (или) повторную проверку, запросить материалы для рассмотрения обращения (жалобы) по существу у других государственных органов или органов местного самоуправления, срок рассмотрения обращения может быть продлен, но не более чем на 30 дней по решению руководителя. О продлении срока рассмотрения обращения (жалобы) автор обращения (жалобы) уведомляется письменно с указанием причин продления.

Для рассмотрения обращения и жалоб может быть создана Комиссия по досудебному разрешению жалобы. Состав, порядок и сроки работы Комиссии утверждаются приказом руководителя органа публичной власти. Информация о работе Комиссии размещается на Интернет-сайте и информационных стендах. Информация о сроках и месте проведения заседания Комиссии по вопросу рассмотрения жалобы доводится до автора обращения (жалобы). Автор обращения (жалобы) вправе лично присутствовать на заседаниях Комиссии или направить своего законного представителя, полномочия которого должны быть документально подтверждены. Автор обращения (жалобы) вправе обратиться с ходатайством об изменении сроков проведения заседания Комиссии, состава членов Комиссии, а также с другими просьбами, указав причины и обоснования своего заявления.

По результатам рассмотрения жалобы оформляется протокол решения Комиссии, в котором указываются конкретные сроки принятия мер по устранению выявленных нарушений, восстановлению нарушенных прав и законных интересов автора обращения (жалобы). В случае отказа автора обращения (жалобы) лично участвовать в заседании Комиссии необходимые материалы и решение Комиссии по результатам рассмотрения жалобы направляются ему по почте.

Обращение (жалоба) считается рассмотренными, если в установленный срок дан письменный ответ заявителю по существу поставленных в обращении (жалобе) вопросов.

Методические рекомендации по разработке содержания административного регламента

Многообразие управленческой, регулятивной и контрольной деятельности публичных органов и учреждений требует введения и использования различных процедур. Можно выделить, например, следующие:

• позитивные административные процедуры, призванные нормировать, упорядочить и стабилизировать основные виды деятельности;

• коллизионные, поскольку они предназначены для рассмотрения споров и разногласий. Это могут быть административные, судебные и смешанные процедуры.

На этом основании можно предложить примерный перечень видов административных процедур:

1)организационные (распорядок работы, распределение обязанностей, регламент взаимоотношений);

2)принятие решений (правовых актов, устных решений и др.);

3)использование информации (документооборот, информационное обслуживание);

4)решение функциональных задач (экономических, финансовых и др.);

5)делегирование полномочий;

6)совершение юридически значимых действий (лицензирование и т.п.);

7)проведение координации;

8)осуществление контроля;

9)деятельность в рамках целевых программ;

10)рассмотрение обращений граждан;

11)разрешение разногласий и споров.

Процедуры желательно применять комплексно – в этом случае обеспечивается их гибкое сочетание.

Выделим три основных проблемы, с которыми чаще всего сталкиваются разработчики административных регламентов и которые целесообразно разрешить уже на стадии разработки проекта административного регламента.

1.Чрезмерная детализация описания отдельных действий в административном регламенте. Наиболее сложная из проблем, выявленных при разработке административных регламентов исполнения функций (предоставления услуг), связана с требованиями к детальному описанию отдельных действий служащих.

Причем подобная детализация имеет принципиальный характер, так как позволяет осуществить логический переход к должностным регламентам, а впоследствии также и к постановке задачи по переводу услуг в электронный вид. При этом сама разработка регламента позволяет выявить действия и процедуры, нецелесообразность которых становилась очевидной при попытке формализации, при том, что в рамках практики исполнения функций подобный анализ не проводился.

2.Проблема разработки регламентов, требующих межведомственного взаимодействия, причем на различных уровнях (федеральном, региональном, муниципальном). Следует предусмотреть и закрепить необходимость разработки единого регламента в ситуации, когда процесс предоставления услуги носит межведомственный характер. Недопустимо, когда регламентации подвергается только небольшая часть единого процесса, оптимизация проводится частично, только в рамках одного органа, а при этом для получения результата заявитель должен зачастую пройти по "цепочке" из нескольких органов и организаций.

Регламентации подобных случаев нужно уделять повышенное внимание, и именно тщательный подход к ним позволит перейти к реальной модернизации деятельности органов публичной власти.

3.Наличие отсылочных норм к иным нормативным правовым актам. В тексте регламента не может содержаться отсылок на положения других нормативных правовых актов без приведения непосредственно в тексте регламента или в приложениях к нему содержания соответствующих положений указанных нормативных правовых актов. Например, в случае, если критерии отказа в оказании государственной услуги, перечень документов, требуемых от заявителя, способ расчета стоимости оказания государственной услуги для заявителя и т.п. определяются Федеральным законом, постановлением Правительства, приказом органа власти, то нельзя ограничиваться ссылкой на соответствующую статью указанного нормативного правового акта, а необходимо непосредственно в соответствующем разделе регламента привести указанные сведения.

Методика организации процесса разработки административных регламентов

Важным аспектом внедрения системы регламентов и стандартов в органах публичной власти является методика организации разработки регламентов. Федеральный закон № 210-ФЗ определил, что порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией. В этом порядке должны быть достаточно подробно и однозначно прописаны все процедуры, составляющие процесс разработки, согласования, экспертизы, утверждения, мониторинга и внесения изменений в административные регламенты.

Кроме того, целесообразно утвердить план утверждения проектов административных регламентов, к котором будут установлены сроки всех этапов, а именно: разработки, согласования, экспертизы, утверждения. При составлении плана и установлении очередности проектов регламентов целесообразно учитывать критерии приоритетности разработки административных регламентов предоставления услуг, которые были приняты на федеральном уровне Правительственной комиссией по проведению административной реформы. К этим критериям отнесены:

1.Массовость – исполнение государственной функции или предоставление государственной услуги затрагивает интересы значительной части граждан Российской Федерации или интересы больших социальных групп (таких, как пенсионеры, работники социальной сферы, инвалиды, безработные, предприниматели, государственные и муниципальные служащие и др.).

2.Влияние на деятельность субъектов предпринимательства (государственное регулирование в экономике).

3.Социальная значимость – неисполнение или ненадлежащие исполнение данной государственной функции или государственной услуги может привести к существенным негативным последствиям (угроза жизни и здоровью граждан, их имуществу, нарушение других конституционных прав и свобод человека и гражданина).

4.Типовой характер (типичный для нескольких органов исполнительной власти).

Статья 13 Федерального закона №210-ФЗ установила следующие обязательные процедуры процесса разработки административного регламента.

1.Разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий муниципальную услугу.

2.Проект административного регламента подлежит размещению в сети Интернет на официальном сайте органа, являющегося разработчиком административного регламента. Федеральный закон №210-ФЗ отдельно прописывает, что в случае, если орган местного самоуправления, являющийся разработчиком административного регламента, не имеет официального сайта, проект административного регламента подлежит размещению в сети Интернет на официальном сайте муниципального образования, а в случае отсутствия официального сайта муниципального образования – на официальном сайте субъекта Российской Федерации.

3.С даты размещения в сети Интернет на соответствующем официальном сайте проект административного регламента должен быть доступен заинтересованным лицам для ознакомления.

4.Проекты административных регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой уполномоченным органом местного самоуправления. Предметом независимой экспертизы проекта административного регламента является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта административного регламента для граждан и организаций. 8. Независимая экспертиза может проводиться физическими и юридическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств. Независимая экспертиза не может проводиться физическими и юридическими лицами, принимавшими участие в разработке проекта административного регламента, а также организациями, находящимися в ведении органа, являющегося разработчиком административного регламента.

5.Срок, отведенный для проведения независимой экспертизы, указывается при размещении проекта административного регламента в сети Интернет на соответствующем официальном сайте. Данный срок не может быть менее одного месяца со дня размещения проекта административного регламента в сети Интернет на соответствующем официальном сайте.

6.По результатам независимой экспертизы составляется заключение, которое направляется в орган, являющийся разработчиком административного регламента. Орган, являющийся разработчиком административного регламента, обязан рассмотреть все поступившие заключения независимой экспертизы и принять решение по результатам каждой такой экспертизы. Непоступление заключения независимой экспертизы в орган, являющийся разработчиком административного регламента, в срок, отведенный для проведения независимой экспертизы, не является препятствием для последующего утверждения административного регламента.

7.Предметом экспертизы проектов административных регламентов является оценка соответствия проектов административных регламентов требованиям, предъявляемым к ним Федеральным законом № 210-ФЗ, и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами, а также оценка учета результатов независимой экспертизы в проектах административных регламентов.

По результатам мониторинга внедрения административных регламентов на федеральном и региональном уровнях дадим некоторые рекомендации к процедурам разработки и утверждения административных регламентов.

Рассмотрение предложений, поступивших от заинтересованных организаций и граждан, на проекты административных регламентов

Как показала практика, сам факт публикации текста регламента в сетях общего пользования Интернет вызывает значительный интерес участников рынка и общественных организаций, однако процедуры привлечения заинтересованных лиц, в том числе на уровне общественного обсуждения и с использованием сети Интернет, еще не отработаны, хотя обладают значительным потенциалом.

При рассмотрении и учете предложений, поступивших от заинтересованных организаций и граждан, могут возникнуть следующие проблемы, которые необходимо учесть при организации процесса разработки проектов административных регламентов:

• замечания представлены не по существу проекта;

• некомпетентность экспертов, представивших замечания;

• противоречивость представленных замечаний.

Для этого в порядке разработки и утверждения административных регламентов, утверждаемом местной администрацией, должны быть определены:

• порядок и сроки представления замечаний;

• легитимность представленных документов;

• порядок фиксации замечаний;

• порядок учета замечаний, с которыми не согласен разработчик;

• порядок обсуждения замечаний.

Проведение независимой экспертизы проектов административных регламентов

В процессе разработки и утверждения административного регламента проводится независимая экспертиза проекта административного регламента в целях оценки оптимальности административных процедур, включая уменьшение сроков выполнения административных процедур и административных действий; устранение избыточных административных действий; соблюдение требований к удобству и комфорту мест предоставления государственной услуги, включая необходимое оборудование мест ожидания, мест получения информации и мест заполнения необходимых документов и др.

Независимая экспертиза проектов административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг может проводиться следующими организациями:

С целью объективности и полноты учета требований общества по отношению к деятельности органов исполнительной власти целесообразно установление единого нормативного порядка проведения независимой экспертизы, определяющего:

• критерии, по которым устанавливается необходимость экспертизы регламента вне органа власти,

• количество экспертов, порядок и размеры оплаты их работы,

• сроки проведения экспертизы,

• процедуры учета экспертных заключений в принятии решений,

• целесообразность взаимодействия эксперта с органом власти,

• механизмы ответственности экспертов (экспертных организаций),

• процедуры отбора экспертов и требования, предъявляемые к ним.

Подобный нормативный порядок утвержден соответствующим нормативным правовым актом в ряде федеральных органов исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Например,

Порядок проведения независимой экспертизы проектов административных регламентов Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по исполнению государственных функций и отбора организаций, осуществляющих их независимую экспертизу;

Порядок проведения независимой экспертизы проектов административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг в Архангельской области;

Порядок проведения независимой экспертизы проектов стандартов государственных услуг, проектов административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг в Тверской области.

Формирование инструментов мониторинга

Одна из основных задач оценки достижимости поставленных целей и задач – это формирование устойчивой технологии организации и проведения исследования качества исполнения регламентированных функций (услуг), которое позволяет проводить мониторинг внедрения административных регламентов на регулярной основе. В условиях постоянного изменения нормативно-правовой базы, структуры органов власти на первое место среди факторов, позволяющих проводить мониторинг на регулярной основе, выходит формализация критериев и показателей качества предоставления государственных и муниципальных услуг (исполнения функций). Разработка единого перечня индикаторов исследования качества предоставления государственных и муниципальных услуг (исполнения функций) позволяет формализовать процесс анализа и операционализировать его результаты для всего массива накапливаемых данных.

Эффективность внедрения системы административных регламентов и качество предоставления услуг определяются многими факторами:

• культурными ценностями,

• наследием прошлого опыта,

• степенью бюрократизации, коррупции,

• стратегиями поведения самого административно-управленческого персонала органа публичной власти.

Однако можно выделить несколько ключевых вопросов, ответы на которые позволят оценить эффективность проведенных процессов регламентации и стандартизации:

• Насколько информировано население об административных регламентах?

• Какова степень соответствия реального порядка предоставления государственных и муниципальных услуг с прописанным в административных регламентах порядком предоставления услуг?

• Какие факторы влияют на неэффективное с точки зрения получателей государственных и муниципальных услуг внедрение административных регламентов?

• Существуют ли межрегиональные различия в выполнении утвержденных административных регламентов?

• Насколько граждане, организации удовлетворены внедрением административных регламентов: насколько сильно изменилась ситуация для получателей государственных и муниципальных услуг? Стало ли проще, удобнее получать услуги?

• Насколько легко/трудно работать государственным и муниципальным служащим в соответствии с введенными регламентами? Упростились ли их функции? Насколько важна роль ресурсного обеспечения?

• Как организован канал обратной связи от заинтересованных структур гражданского общества к уполномоченным органам публичной власти?

Исходя из вышеназванных вопросов, могут быть определены методы, которые должны быть использованы для оценки объективных показателей качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг.

Такими методами могут стать:

• метод включенного наблюдения в точке предоставления государственных и муниципальных услуг (позволит оценить соответствие процесса предоставления услуг прописанному в регламенте стандарту);

• метод контрольной закупки (позволит в реальной ситуации оценить результативность и эффективность процесса предоставления государственных и муниципальных услуг);

• социологический опрос населения и предпринимателей в точке предоставления государственных и муниципальных услуг (позволит провести экспертный анализ качества инфраструктуры и оптимальность процедуры получения услуги);

• метод групповых интервью с государственными и муниципальными служащими (позволит оценить качество работы сотрудников органа публичной власти по предоставлению государственных и муниципальных услуг);

• метод системного анализа текстов утвержденных административных регламентов и их проектов.

Внесение изменений в административные регламенты

Существует возможность внесения изменений в утверждённые административные регламенты по результатам мониторинга внедрения административных регламентов.

Внесение изменений в административные регламенты осуществляется в случае изменения законодательства Российской Федерации, регулирующего предоставление услуги (исполнение функции), изменения структуры органов публичной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей функции (предоставление услуги), а также по предложениям органов публичной власти, основанным на результатах анализа практики применения административных регламентов.

Внесение соответствующих изменений может проводиться по итогам проводимого мониторинга:

• соответствия требованиям к качеству и доступности услуги. При этом подлежит установлению: оценка потребителями услуги характера взаимодействия с должностными лицами, качества и доступности соответствующей услуги (срок оказания, условия ожидания приема, порядок информирования о государственной услуге и т.д.); обоснованность отказов в предоставлении услуги и др.;

• выполнения требований к оптимальности административных процедур. При этом подлежит установлению: отсутствие избыточных административных действий, возможность уменьшения сроков исполнения административных процедур и административных действий;

• соответствия должностных регламентов (инструкций) ответственных должностных лиц, участвующих в предоставлении услуги (исполнении функции), административному регламенту в части описания в них административных действий, профессиональных знаний и навыков;

• ресурсного обеспечения исполнения административного регламента.

Внедрение административных регламентов

Разработка административного регламента – это только первая часть задачи по рационализации исполнения отдельной государственной функции. Следующий шаг состоит в приведении деятельности органа публичной власти в соответствие с вновь утверждаемыми регламентными требованиям. Подобная работа требует новых усилий, мобилизации внутренних резервов, а в ряде случаев – привлечения дополнительных средств. Без этого установленные качественные параметры государственных услуг так и останутся на бумаге.

Таким образом, наряду с разработкой регламентов, необходимо создавать программы их внедрения (возможно, поэтапного), устанавливать системы стимулирования более напряженной и качественной служебной деятельности, при необходимости готовить обоснования дополнительных бюджетных ассигнований. Учитывая ограниченность ресурсов, возможно наряду с принятием регламента определять этапность достижения установленных в нем качественных параметров государственных услуг и взаимодействий. Делать это целесообразно в увязке с планированием бюджета, в том числе и на многолетний период.

Связь административных регламентов с должностными регламентами (инструкциями)

Задача регламентации состоит в разработке детальной системы предписаний по отношению к срокам, содержанию работ, критериям принятия решений на каждом шаге административного процесса, если рассматривается административный регламент исполнения функции, или системы предписаний к действиям в рамках должности. Виды регламентов различаются лишь по объектам: в одном случае это процесс, в другом – это должность. То есть это различные проекции одной системы знаний о деятельности органа власти или его структурного подразделения.

В процессе разработки должностных регламентов (инструкций) в центре внимания находятся следующие вопросы:

1)содержание профессиональной служебной деятельности;

2)требования регламентационного характера – от норм федеральных законов до ведомственных нормативных правовых актов;

3)оценка эффективности и результативности деятельности государственного (муниципального) служащего.

Должностной регламент (инструкция) должен представлять собой технологию исполнения операций для каждого служащего, отражать, в первую очередь, процедуры и сроки выполнения должностных обязанностей.

Одной из наиболее сложных проблем при разработке административных регламентов является обозначение, кто выполняет каждое действие. Действительно, если указывается должность, то регламент получается излишне жестким. Так как административные регламенты исполнения функций (предоставления услуг) утверждаются в виде нормативного правового акта, то любое изменение должности в процессе потребует соответствующего изменения регламента, что нерационально и ограничивает процедуры оптимизации. Поэтому при работе над проектом административного регламента целесообразно использовать так называемые «роли», что предполагает выделение устойчивых наборов работ и обозначение ответственности за них. Например, можно выделить роли: «ответственный за корреспонденцию», «ответственный за выбор исполнителя», «ответственный за утверждение документа» и т.д. Очевидно, что в большом количестве случаев это будет специалист отдела, начальник отдела, руководитель структурного подразделения или органа, однако целесообразно устанавливать такие соответствия в дальнейшем. Тогда и возникает формальная связь с должностным регламентом (инструкцией). Действительно, если должность, для которой разрабатывается должностной регламент, участвует в исполнении данной функции органа власти (предоставлении услуги), и для нее уже разработан административный регламент, для описания обязанностей данной должности достаточно поставить ей в соответствие «роль» в административном процессе.