32

Глава 7. Избирательное право и избирательная система российской федерации

7.1. Понятие и принципы избирательного права

Избирательное право играет огромную роль в формировании и функционировании органов государственной власти и органов местного самоуправления. Его значимость определяет внимание и интерес к нему многих ученых-правоведов. В правовой науке выделяются субъективный и объективный подходы в определении избирательного права. Под объективным избирательным правом понимается совокупность конституционно-правовых норм, закрепляющих принципы избирательной системы государства и определяющих порядок подготовки и проведения выборов депутатов и выборных должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Субъективный подход связывается с субъективными избирательными правами и обязанностями граждан. Под субъективным избирательным правом понимается право конкретного гражданина избираться и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (активное и пассивное избирательное право). Субъективный характер избирательных прав находит выражение в том, что, во-первых, они принадлежат личности, а во-вторых, выступают как вид и мера её возможного правового поведения.

Активное избирательное право – это право граждан избирать в органы государственной власти и местного самоуправления. Пассивное избирательное право – это право граждан достигших на день выборов возраста, установленного законодательством, быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Пассивное избирательное право имеет более сложный правовой режим и, в отличие от активного избирательно права, характеризующегося режимом наибольшего электорального благоприятствования, - более ограничительный характер, который в основном связан с возрастными критериями и, в некоторых случаях, с дополнительными ограничениями¹ (например, ценз оседлости).

Объективное и субъективное избирательное право тесно взаимосвязаны. Во-первых, объективное избирательное право является нормативной формой бытия субъективных избирательных прав. В этом качестве оно выступает нормативным источником избирательных прав граждан. Во-вторых, в нормах объективного избирательного права устанавливаются модели правового поведения (правомерного и неправомерного) субъектов избирательных правоотношений. В-третьих, объективное избирательное право не только указывает на объем и содержание правомочий обладателей избирательных прав, но и определяет порядок их осуществления. В-четвертых, в объективном избирательном праве фиксируются гарантии охраны и защиты избирательных прав граждан. В-пятых, объективное избирательное право служит официальным критерием оценки законности поведения субъектов избирательных прав².

Принципы избирательного права отражают основные начала являющиеся фундаментом правового регулирования электоральных отношений. Они представляют собой закономерности, устои данного правового института, образуют рамки, в которых складывается механизм правового регулирования и определяют дальнейший законотворческий процесс. Баглай М.В. понимая под принципами избирательного права обязательные требования и условия, отмечает, что без их соблюдения любые выборы не могут быть признаны легитимными³. Основными принципами избирательного права в зарубежных странах являются принцип всеобщего избирательного права, принцип свободного участия в выборах, принцип равного избирательного права, принцип прямого избирательного права, принцип тайного голосования.

Принцип всеобщего избирательного права означает, что человек, достигший определённого возраста, отвечающий другим условиям, имеет возможность участвовать в предусмотренных законом выборах, то есть реализовывать своё активное и пассивное избирательное право. Мейер Г. отмечал, что всеобщность избирательного права, при котором все обладают правом принимать участие в выборах, никогда не существовала и не может существовать¹.

Ограничение всеобщего избирательного права происходит посредством избирательных цензов. Под ними понимаются условия, которым должен соответствовать человек, чтобы реализовать избирательное право. Наиболее распространенными являются ценз гражданства², возрастной ценз³, ценз оседлости⁴. В прошлом существовали и иные избирательные цензы: ценз пола⁵, интеллектуальная правоспособность или образовательный ценз (США), налоговый ценз (Франция), классовый ценз (СССР) и др.

Ограничения кассового характера в СССР были отменены Конституцией (Основным законом СССР) 1936 г. Этим актом вводился единый для пассивного и активного избирательного права возрастной ценз — 18 лет. В.В. Комарова в своём исследовании отмечала, что в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. быть избранными в высшие органы государственной власти СССР и союзных республик могли только лица, достигшие 23 лет и 21 года соответственно¹. Но необходимо отметить, что в соответствии со статьёй 135 Основного Закона СССР избирать и избираться могли лица, достигшие 18 лет. Ценз пассивного избирательного права был увеличен указом «О возрастном цензе для граждан, избираемых в Верховный Совет» от 10 октября 1945 г.² От участия в выборах отстранялись умалишенные³ и лица, осужденные судами с лишением избирательных прав в качестве факультативного наказания (ст. 135)⁴. Не принимали участия в голосовании граждане СССР, находящиеся за границей⁵.

В современной России для реализации пассивного избирательного права необходимо иметь российское гражданство (ценз гражданства), достигнуть закрепленного в законодательстве возраста (возрастной ценз) и проживать в течение определенного времени на территории избирательного округа (ценз оседлости). В соответствии со ст. 19 Конституции Российской Федерации политические права и свободы (в том числе включающие в себя и избирательные - А.М.), не зависят от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям. Эти конституционные принципы получили развитие в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Как уже отмечалось выше, согласно ст. 4 Закона гражданин Российской Федерации имеет право избирать, быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Не могут принимать участие в выборах лица, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. В соответствии со ст. 29 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значение своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленным Гражданско-процессуальным кодексом Российской Федерации.

Отстранение от участия в выборах лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы по приговору суда, можно объяснить следующими обстоятельствами. Во-первых, эта мера может являться воспитательной. Во-вторых, лица, содержащиеся в пенитенциарных учреждениях, более подвержены воздействию, и поэтому их голосование не может быть свободным. В-третьих, в пенитенциарные учреждения не допускаются кандидаты, их представители, представители избирательных объединений, которые в соответствии с законодательством обладают правом присутствовать при голосовании.

Ограничение избирательного права, связанное с продолжительностью срока проживания гражданина Российской Федерации на конкретной территории, устанавливается Конституцией Российской Федерации и российским законодательством только применительно к выборам Президента Российской Федерации. В соответствии с п. 2 ст. 81 Конституции Российской Федерации Президентом Российской Федерации может быть избран российский гражданин, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. То обстоятельство, что на сегодняшний день на конституционном уровне закреплено лишь одно ограничение пассивного избирательного права посредством ценза оседлости, позволило ряду правоведов высказать мнение о невозможности применения данного ценза в отношении права избирать и быть избранным в иные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Минимальный возраст кандидата на должность Президента Российской Федерации должен составлять 35 лет, кандидата в депутаты Государственной Думы Российской Федерации, органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, на должность главы муниципального образования – 21 год, кандидата в депутаты представительного органа муниципального образования – 18 лет. При достижении возраста, установленного для пассивного избирательного права, гражданин Российской Федерации может избираться в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается. Ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории России, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации.

Гарантии реализации принципа всеобщего избирательного права в ходе выборов конкретного органа государственной власти и органа местного самоуправления содержатся в законах, регулирующих проведение выборов данного органа. Так, статья 37 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» закрепляет гарантии реализации пассивного избирательного права граждан, не являющихся членами политических партий. Каждый российский гражданин, обладающий пассивным избирательным правом и не являющийся членом политической партии, не позднее чем через три дня со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы, а в случае досрочных выборов не позднее чем через три дня со дня официального опубликования указа Президента Российской Федерации о назначении досрочных выборов депутатов Государственной Думы нового созыва либо публикации соответствующего решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации может обратиться в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией. В случае поддержки этой кандидатуры не менее чем десятью членами политической партии, которые состоят в данном региональном отделении, она должна быть рассмотрена на конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии при решении вопросов, связанных с участием политической партии в выборах.

Определяющим цензом избирательного права является наличие гражданства. В соответствии с федеральным законодательством не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание российского гражданина на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления только в том случае, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Ограничение избирательных прав в отношении лиц, имеющих иностранное гражданство, применяется в законодательстве большинства государств. Этот подход определяется тем, что российские граждане, имеющие иностранное гражданство, находятся в политико-правовой связи не только с Российской Федерацией, но и с соответствующим иностранным государством, в отношении которого он несет обязанности. Ведь гражданство представляет собой не только политическую принадлежность человека к конкретному государству, но и состояние подвластности, подчинения лица суверенной государственной воли. Гражданство выступает, с одной стороны, как средство и способ защиты прав индивиду, с другой – как институт защиты прав и интересов государства¹.

Ограничение избирательных прав наличием у российского гражданина вида на жительство в другом государстве определяется тем, что в международной практике его получение является обязательным требованием для дальнейшего возможного получения гражданства. Это положение находит развитие в избирательной практике. Так, при проведении дополнительных выборов депутатов Законодательного Собрания Тверской области, территориальной избирательной комиссией Пролетарского района города Твери было принято решение от 28 августа 2009 года № 01-07/24 «Об отказе в регистрации кандидата в депутаты Законодательного Собрания Тверской области по Пролетарскому одномандатному избирательному округу № 5 Ч. на дополнительных, выборах депутата Законодательного Собрания Тверской области 11 октября 2009 года». Из материалов дела видно, что Ч. наряду с документами, предусмотренными ст. 33Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ст. 32 Избирательного кодекса Тверской области в избирательную комиссию представил выданное на его имя 17 ноября 2000 года удостоверение лица, имеющего право на безвизовый въезд в зарубежное государство. Решение избирательной комиссии было обжаловано Ч. в суд.

По мнению суда, наличие этого документа свидетельствует об отсутствии у Ч. пассивного избирательного права на территории Российской Федерации. Наличие права постоянного проживания Ч. на территории иностранного государства было также предметом судебной проверки, по результатам которой судом первой инстанции установлено, что Ч имеет право на безвизовый въезд в Республику и постоянное проживание на территории этой страны в течение 15 лет с последующим продлением еще на 15 лет, что подтверждается письмом Министерства иностранных дел РФ от 27 августа 2007 года, сообщением заведующего консульским отделом Посольства РФ от 26 августа 2009 года, письмо Консульского департамента МИД России от 7 ноября 2009 года, письма второго секретаря посольства Республики в России¹.

Подобный подход законодателя, по нашему мнению, не представляется верным. Наличие у российского гражданина вида на жительство в другом государстве еще не предполагает возможность получения гражданства этого государства. В связи с этим ограничение пассивного избирательного права у российских гражданин, имеющих вид на жительство в другом государстве не представляется оправданным.

Необходимо отметить, что законодатель предусматривает возможность участия в выборах и иностранных граждан. Право иностранцев избирать и быть избранными в органы местного самоуправления закрепляется в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В пункте 10 статьи 4 Закона говорится, что избирателями на выборах в органы местного самоуправления в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов могут быть иностранные граждане, достигшие возраста 18 лет, не признанные судом недееспособными и не содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводятся выборы. Таким образом, для участия иностранных граждан в избирательном процессе по выборам органов местного самоуправления требуется наличие пяти условий: 1) наличие у лица иностранного гражданства. Гражданство иностранного государства является предпосылкой и условием официального признания лица иностранным гражданином в Российской Федерации и имеет существенное влияние на содержание его конституционно-правового статуса¹, в том числе на определение механизмов реализации активного и пассивного избирательного права; 2) проживание иностранного гражданина (постоянное или преимущественное) на территории муниципального образования, в котором проводятся выборы; 3) иностранный гражданин не должен быть признан судом недееспособным и не содержаться в местах лишения свободы по приговору суда; 4) наличие международного договора между Российской Федерацией и государством гражданской принадлежности данного лица о предоставлении последнему право участвовать в выборах органов местного самоуправления; 5) закрепление данного права в законе. Если толкование первых трёх условий не вызывает никаких споров, то на определение законодателем вида закона, принятия которого является условием для участия иностранных граждан в муниципальных выборах, привело к различным вариантам толкования этого положения. По мнению В.А. Лебедева, для определения правового статуса иностранного гражданина как избирателя достаточно принятого на федеральном уровне закона¹. О.Е. Кутафин отмечал, что данные отношения должны регулироваться как федеральными законами, так и законами субъектов Российской Федерации². Аналогичная точка зрения и у А.В. Зиновьева и И.С. Поляшовой³.

В связи с тем, что регулирование избирательных отношений относится к совместной компетенции Российской Федерации и её субъектов, а заключение международных договоров, касающихся регулирования избирательных прав, относится к компетенции Федерации, участие иностранных граждан в выборах органов местного самоуправления возможно только на основании федерального законодательства. Также при толковании этого положения необходимо принимать во внимание пункт 1 статьи 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁴ и пункт 2 статьи 12 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»⁵, в которых четко закрепляется, что участие иностранных граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования, в выборах происходит в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. В настоящее время в муниципальных выборах в соответствии с международными договорами России могут участвовать граждане Республики Казахстан¹, Туркменистана², Киргизской Республики³.

В связи с рассмотрением проблемы участия иностранных граждан в выборах органов местного самоуправления хочется обратить внимание на высказанное мнение об исключении из конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, законодательства Российской Федерации ценза гражданства. По мнению У.Ф. Хасанова, предоставление права избирать негражданам – это не просто исключение из общего правила, а четко обозначившаяся тенденция, которая отражает общую тенденцию сближения правовых статусов человека и гражданина⁴.

В настоящее время об отмене ценза гражданства при выборах органов местного самоуправления, а тем более при выборах органов государственной власти субъектов Российской Федерации представляется преждевременным. Это подтверждает и то, что подобный подход не является основополагающим в других странах мира, которые в контексте рассмотрения этой проблемы условно можно разделить на три группы. К первой группе можно отнести страны, которые одни из первых предоставили избирательное право на муниципальных выборах иностранным гражданам (Дания, Швеция, Финляндия, Ирландия, Нидерланды). Пионером была Швеция, которая в качестве первой европейской страны еще в 1975 г. всем достигшим совершеннолетия иностранным гражданам, проживающим в стране не менее трех лет, предоставило активное и пассивное избирательное право как на муниципальном, так и на региональном уровнях. К второй группе относятся страны, в которых законодательство представляет избирательное право лишь иностранным гражданам, представляющим государство, имеющими с ними общую историю, культурные корни (Испания, Великобритания, Португалия). В третью группу можно объединить государства, в которых в настоящее время представление избирательных прав связано с наличием их гражданства (Франция, Австрия, Германия). В этих государствах неоднократно предпринимались попытки расширить количество избирателей на местных выборах за счет иностранных граждан, но они не нашли развития в законодательстве. Рассматривая дело, связанное с желанием ряда земель ФРГ (Гамбург, Шлезвиг-Гольштейн) предоставить на своей территории иностранным гражданам права участвовать в муниципальных выборах, Федеральный конституционный суд ФРГ в постановлении от 31 октября 2011 г. отметил, что такие избирательные права несовместимы с ч. 1 ст. 28 Основного закона ФРГ¹.

Согласно п. 3.2 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не имеют права быть избранными российские граждане:

- осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

- осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах не снятую и не погашенную судимость за указанные преступления;

- подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьями 20.3 и 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

- в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт проведения агитации посредством действий экстремистского характера, предусмотренных ст. 1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности»² и ст. 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в который назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы.

Принцип равного избирательного права означает, что граждане участвуют в выборах на равных основаниях. У всех избирателей, голосующих по одной избирательной системе по одним и тем же вопросам имеется равное количество голосов.

Это обеспечивается в процессе законотворческой и правоприменительной практики следующими гарантиями: а) обладание избирателями равным количеством голосов в ходе одних и тех же выборов независимо от расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного или иного положения. Если выборы проводятся в одномандатном избирательном округе по мажоритарной системе, то у каждого избирателя имеется один голос. Если выборы проводятся по смешанной избирательной системе, то каждый избиратель имеет два голоса: один по одномандатному округу, другой - по многомандатному.

Принцип равного избирательного права исключает такие формы голосования, как плюральный вотум, дающий возможность отдельным категориям избирателей пользоваться несколькими голосами на одних и тех же выборах, и множествсвенный вотум, дающий возможность отдельным категориям избирателей быть внесенными в списки в нескольких избирательных округах, соответственно, принимать участие в голосовании в этих избирательных округах. б) равный вес каждого голоса с точки зрения влияния на результаты выборов. в) равенство условий реализации активного и пассивного избирательного права на всех стадиях избирательного процесса. Так, деление территории на избирательные округа проводится на основе примерно равного количества избирателей проживающих в каждом из них, что обеспечивается определенными правилами нарезки избирательных территориальных единиц и включением избирателя обладающего активным избирательным правом только в один список избирателей.

В настоящее время в большинстве стран мира, где проводятся выборы в органы государственной власти, принцип равного избирательного права соблюдаемся. В прошлом, к примеру, во Франции, подданные, уплачивающие не менее 1000 франков прямого налога, с 1820 г. получили право подачи второго голоса на выборах¹. Классическим примером несправедливого образования избирательных территориальных единиц служит прецедент, связанный с избирательной кампании 1812 г. в США по выборам губернатора штата Массачусетс. Действующий глава исполнительной власти штата Э. Джерри с целью победы республиканской партии на выборах объединил в один округ административные районы, в которых поддержку имели демократы².

Принцип прямого избирательного права означает, что граждане голосуют на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления непосредственно. Данный принцип избирательного права получил закрепление в ст. 81 Конституции Российской Федерации (применительно к выборам Президента Российской Федерации), ст.ст. 3, 6 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…».

Существует две разновидности непрямых выборов: косвенные и многостепенные. Косвенные выборы предполагают, что члены представительного органа власти или единоличный выборный орган избираются выборщиками - лицами, специально избранными для осуществления выборов в соответствующий орган власти. Например, в США граждане избирают выборщиков, которые в свою очередь избирают Президента США.

Международными избирательными стандартами не запрещается использование непрямых выборов при формировании публичных органов. В них лишь предъявляются требования формирования лишь одной из палат национального законодательного органа в ходе всенародных выборов. В п. 7.2. Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г.¹ закрепляется, что все мандаты, по крайней мере, в одной из палат национального законодательного органа, должны быть объектом состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах- участниках Содружества Независимых Государств² устанавливает в п. 3 ст. 4 «Если национальный законодательный орган является двухпалатным и часть или все депутатские мандаты другой его палаты не являются объектом свободной состязательности кандидатов и (или) списков кандидатов в ходе всенародных выборов, то это не противоречит настоящей Конвенции».

При многостепенных выборах в качестве выразителя воли избирателей выступает постоянно действующий представительный орган, избираемый на основе прямого избирательного права, в компетенцию которого входит избрание другого органа или должностного лица³. На основе многостепенных выбор выбирается Президент Греции. В соответствии со статьёй 32 Конституции Греции «выборы Президента республики проводятся Палатой депутатов открытым и поимённым голосованием во время заседания, специально созываемого для этой цели её председателем».

Непрямые выборы находят отражение и в избирательном законодательстве зарубежных стран. Избирательный кодекс Франции в статьях L.71-L.78 предусматривает возможность голосования по доверенности. По мнению В.В. Маклакова это положение направлено на увеличение численности избирательного корпуса, предоставление избирателям возможности проголосовать в случае, когда они её не имеют⁴.

Анализируя современное российское законодательство, можно утверждать о существовании элементов многостепенных выборов в федеральных, региональных и муниципальных правовых системах³. По нашему мнению, определяющее значение в формировании системы многостепенных выборов имеет Закон от 11 декабря 2004 г.⁴, который отменил избрание на основе прямых выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В соответствии с этим Законом российский гражданин наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В случае если конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти, решение о наделении российского гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принимается на совместном заседании палат.

Несмотря на то, что законодатель в данном случае использует понятие «наделение полномочиями», фактически при назначении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации применяется институт многостепенных выборов: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается депутатами законодательного (представительного) органа субъекта Федерации. Кандидатура в данном случае предлагается Президентом Российской Федерации. Может возникнуть вопрос о корректности использования при характеристике процесса наделения гражданина полномочиями главы субъекта Федерации термина «избрание». В литературе обращается внимание, что «использование формулировки избрание на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации возможно только при предоставлении Президентом Российской Федерации законодательному органу субъекта Российской Федерации выбора из нескольких кандидатов», то есть избрание высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может осуществляться только на альтернативной основе¹. Но ведь принцип альтернативности не всегда соблюдается и при прямых выборах. Статья 71 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» предусматривает возможность голосования во втором туре по одной кандидатуре, что также нарушает этот принцип, но от термина «избрание» законодатель в этом случае не отказался. Принцип альтернативности не всегда соблюдается и при выборах членов Совета Федерации, хотя Законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» возможность его соблюдения предусмотрена. Конституционная практика законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации по выборам членов Совета Федерации показывает, что данные решения могут приниматься на безальтернативной основе².

Прямые выборы не являются единственным способом наделения публичными властными полномочиями и на уровне местного самоуправления. С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»³ система многостепенных выборов была закреплена как возможный вариант выборов органов местного самоуправления. В соответствии с п. 2 ст. 36 данного Закона в уставе муниципального образования могут быть предусмотрены выборы главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления. В муниципальных районах возможность многостепенных выборов предусматривается как способ формирования и для представительных органов местного самоуправления. Статья 35 Закона закрепляет возможность формирования представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

Возможность использования многостепенных выборов при формировании корпуса мировых судей предусмотрена Федеральным законом «О мировых судьях в Российской Федерации»¹ В соответствии с ним мировой судья может назначаться (выбираться) законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации (населением). В некоторых субъектах, закрепляя процедуру формирования судейского корпуса, региональный законодатель использует термин «избрание»². Так, в соответствии с Законом Республики Башкортостан «О мировых судьях Республики Башкортостан»³ мировые судьи избираются на должность Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан.

Прямые выборы имеют более демократичный характер, так как устанавливают прямую связь между избирателями и избранными лицами. Это даёт возможность избирателям осуществлять контроль за работой избранными ими депутатами и главами муниципальных образований. В ходе реализации прямого избирательного права воля избирателей не подвергается существенному искажению как на непрямых выборах⁴.

Принцип свободного участия в выборах получил закрепление в статье 3 Конституции Российской Федерации. Он предполагает, что при организации и проведении выборов исключается какое-либо принуждение как к участию в выборах, так и к голосованию за конкретного кандидата либо избирательное объединение, то есть избиратель свободно (добровольно) участвует в выборах и голосует в соответствии со своим мнением.

В ряде стран (Италия, Бельгия, Австралия, Турция) голосование является юридической обязанностью для гражданина и неявка наказуема. Данное положение соответствует теории «Избирательное право как функция»: избиратель осуществляет публичную функцию, которая ему доверена нацией, то есть является гражданским долгом. В связи с этим считается допустимым, что эффективное осуществление этой функции составляет обязанность, неисполнение которой может быть наказуема¹.

Данный принцип не всегда последовательно реализовывался в российском избирательном законодательстве. До последнего времени для признания выборов состоявшимися была необходима явка не менее 20 % избирателей при выборах представительных органов и не менее 50 % при выборах должностного лица. А это можно было считать косвенным принуждением к голосованию.

В 1999 г. С.Д. Князев отмечал, что во Владивостоке в связи с признанием выборов несостоявшимися из-за недостаточной явки избирателей, представительный орган местного самоуправления отсутствует с 1993 г.² При выборах депутатов Думы города Владивостока Приморского края, проводившихся 17 января 1999 г., по шести избирательным округам из двадцати двух округов выборы были признаны несостоявшимися³.

Аналогичная ситуация сложилась и в декабре 2000 г. при выборах Совета депутатов г. Новосибирска. В связи с низкой явкой избирателей в 19 избирательных округах выборы были признаны несостоявшимися. В декабре 2001 г. избирателями Приморского края было избрано 19 из 39 депутатов региональной Думы¹. В связи с эти местными телевизионными компаниями была развернута кампании, в ходе которой избирателям разъяснялась необходимость их явки на избирательные участки. Это обосновывалось тем, что повторение признания выборов несостоявшимися повлечет новые расходы для налогоплательщиков.

Российские правоведы неоднократно отмечали, что установление порога явки избирателей сам по себе факт целесообразный, но он неизбежно вторгается в свободу и добровольность выборов. Он оказывает психологическое давление на избирателей². Путь разрешения данного противоречия ученые видели в отмене минимальной планки явки избирателей³. Но в этом случае, по мнению многих из них, Закон будет «провоцировать и поощрять политическую индифферентность граждан»⁴.

До 2006 г. в России в соответствии с п. 2 статьи 70 Федерального закона ««Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выборы признавались состоявшимися, если в них приняло участие не менее 20 процентов от числа избирателей, внесенных в списки избирателей (до 2002 г. порог явки избирателей был 25 процентов). Федеральный закон от 5 декабря 2006 г.⁵ отменил порог явки избирателей для всех выборов, кроме федеральных. Для выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы порог явки избирателей был отменен Законом от 26 апреля 2007 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации», а также в целях обеспечения реализации законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»¹.

После отмены обязательного порога явки избирателей появились мнения о снижении легитимности выборов. По нашему мнению, эта реформа была направлена на гарантирование принципа свободы выборов, на обеспечение публичных интересов избирательного корпуса в проведении свободных выборов: каждый избиратель самостоятельно принимает решение участвовать в выборах или нет и за какого кандидата (список кандидатов) голосовать. Как справедливо отмечает В.Д. Мостовщиков, свободное участие гражданина в выборах не может быть связано с тем, как этот вопрос решают другие граждане².

Принцип свободы выборов предполагал и наличие у избирателей права выражать свою волю в любой из юридически возможных форм голосования в соответствии с установленными законодателем процедурами: воля избирателей может быть выражена голосованием не только за или против отдельных кандидатов, но и в форме голосования против всех внесенных в избирательный бюллетень кандидатов. Согласно подп. «б» п. 1 ст. 70 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», действовавшему до 2006 г.³, если в одномандатном или едином избирательном округе число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов, выборы признавались несостоявшимися. Именно такую юридически возможную форму голосования законодатель предпочел исключить, чтобы не допустить злоупотребления отдельными лицами своими субъективными избирательными правами – срыва выборов⁴.

Ограничением пассивного избирательного права является закрепление партийной монополии на выдвижение кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации только за политическими партиями. Как уже упоминалось выше, каждый российский гражданин, обладающий пассивным избирательным правом и не являющийся членом политической партии, не позднее чем через три дня со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы, а в случае досрочных выборов не позднее чем через три дня со дня официального опубликования указа Президента Российской Федерации о назначении досрочных выборов депутатов Государственной Думы нового созыва либо публикации соответствующего решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, может обратиться в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией. В случае поддержки этой кандидатуры не менее чем десятью членами политической партии, которые состоят в данном региональном отделении, она должна быть рассмотрена на конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии при решении вопросов, связанных с участием политической партии в выборах. Получается, что право реализации пассивного избирательного права каждого российского гражданина зависит от поддержки его кандидатуры политической партией.

Принцип тайного голосования означает, что никто, кроме избирателя, не имеет права знать о содержании его голосования и исключается любая возможность контроля за волеизъявлением избирателей. Данный принцип прописан в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., п. 7 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г., ст. 29 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. В соответствии с Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств¹ от 7 октября 2002 г. соблюдение принципа тайного голосования означает исключение какого бы то ни было контроля за волеизъявлением избирателей. В некоторых государствах с целью соблюдения принципа тайного голосования избирателям бюллетени выдают в конвертах. В кабинке для голосования избиратель вынимает бюллетень из конверта, заполняет и обратно кладет в конверт, запечатывая его.

В отечественном законодательстве принцип тайного голосования получил закрепление в ст. 81 Конституции Российской Федерации (применительно к выборам Президента Российской Федерации), ст. ст. 3, 7 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», ст. 1 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», ст. 1 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». К гарантиям данного принципа относятся: а) безымянный бюллетень для голосования, выдаваемый избирателю; б) если гражданин не имеет возможности самостоятельно расписаться в бюллетени для голосования, он вправе воспользоваться помощью другого лица, за исключением членов избирательных комиссий и наблюдателей. Лицо, оказавшее гражданину такую помощь, указывает свои фамилию, имя, отчество и расписывается в списке избирателей; в) заполнение избирательного бюллетеня производится в кабине, специально оборудованном месте или комнате для тайного голосования, в которых не допускается присутствие кого бы то ни было, за исключением избирателя; г) член избирательной участковой комиссии отстраняется от участия в работе комиссии, а наблюдатель удаляется из помещения избирательной комиссии, если они нарушают тайну голосования или попытаются повлиять на волеизъявления граждан.

На усиление гарантий тайного голосования направлено положение пункта 13 статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», запрещающее заинтересованным в результате голосования физическим и юридическим лицам предпринимать любые действия, направленные на обеспечение доставки избирателей в помещение соответствующих избирательных комиссий. Статья 65 этого Закона закрепляет, что в случае досрочного голосования избирательная комиссия обязана обеспечить тайну голосования, исключить возможность искажения волеизъявления избирателя.

Принцип тайны голосования должен соблюдаться и при голосовании по почте. В постановлении Центризбиркома Российской Федерации «О временном порядке голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления»¹ отмечается, что бюллетени избирателей, проголосовавших по почте, подсчитываются с соблюдением тайны голосования.

Законы рассматривают соблюдение тайны голосования как важнейшую обязанность избирательных комиссий. За нарушение тайны голосования предусматривается различного вида санкции: отмена результатов выборов по решению суда в случае нарушения избирательных прав граждан, административная и уголовная ответственность (ст. 5.1- 5.25 КоАП Российской Федерации, ст. 141 УК Российской Федерации).