ТПП_Семинар_Публицистика / Десятилетие российского федерализма

Десятилетие российского федерализма [ Предыдущая ] [ Главная страница ] [ Вверх ] [ Следующая ] [Гостевая книга]     Конституции и Федеральному Собранию РФ — десять лет Десятилетие российского федерализма

  Валерий ГОРЕГЛЯД, первый заместитель

Председателя Совета Федерации,

доктор экономических наук Писать о настоящем и будущем отечественного федерализма сложно. Прежде всего потому, что срок его существования, оформленного ныне действующей Конституцией, по формально историческим меркам, незначителен. Конечно, прошедший 10-летний период был насыщен исключительными по масштабам и глубине переменами во всех сторонах общественной жизни России. И все же “критическая масса” для качественных обобщений пока еще явно мала.

Есть и еще одна сложность: сутью прошедших лет были процессы переходного характера. Поэтому и оценки успехов или неудач в сфере национально-государственного развития возможны только с той точки зрения, насколько они обеспечили переход общества на рельсы стабильного долговременного развития.

Тем не менее перспективы развития федеративных отношений в России — вопрос, интересующий не только властные структуры, но и все российское общество. 10-летие российской Конституции — хороший повод для того, чтобы еще раз их обсудить и с научной точки зрения, и с чисто интуитивных позиций, отражающих впечатления от новаций, которыми было так богато истекшее десятилетие.

 I

ХХ столетие дало нашей стране 5 конституций:

 “квазиконституция” Российской империи — известные царские манифесты от 17 и 19 октября 1905 года с декларацией (скорее обещанием) ряда прав и свобод для населения, которые специалисты-правоведы склонны считать прообразом конституции;

 три конституции советского периода (на самом деле, четыре, если считать еще и Конституцию РСФСР 1918 года, о которой мы не будем говорить, так же, как и о конституциях РСФСР, выходивших позднее как дубликаты соответствующих союзных конституций 1924, 1936 и 1977 годов);

 российская Конституция 1993 года, связанная с началом постсоветского этапа развития на основе утверждения государственного суверенитета Российской Федерации.

Как ни странно, с точки зрения федеративной проблематики “Конституция” Российской империи и конституции второй группы во многом сходны. Смысл сходства — в однозначной унитарной направленности, хотя конституции второй группы формально декларировали федеративное устройство государства. Причем РСФСР в рамках этого государства была уникальным историческим прецедентом — “федерацией в федерации”.

Так, вне зависимости от льгот, предоставленных отдельным регионам Российской империи (будь то Финляндия, Польша и др.), имперское законодательство ориентировалось на обеспечение единства страны в рамках унитарной модели национальной государственности. О направленности законодательства СССР и говорить не приходится.

Конституция новой России качественно отличается от своих предшественниц. При всех недостатках она, несомненно, ориентирована на реальную федерализацию государства. Другое дело, был ли для Конституции 1993 года курс на федерализацию России основополагающим и неизменным принципом государственного и хозяйственного строительства. Или этот курс может трактоваться только как специфический и временный продукт переходных процессов, существование которого правомерно лишь до достижения симптомов политической и экономической устойчивости. Ответ на этот вопрос имеет принципиальное значение.

Напомню: распад СССР сопровождался не только децентрализацией, а затем и ликвидацией единого экономического, правового и политического пространства бывшего Союза. Он инициировал начало дезинтеграционных процессов на политическом и экономическом пространстве РСФСР. Воспроизводилась одна и та же логика политического развития. Главным мотивом очередного витка “войны суверенитетов” вновь выступили тезис о грабеже регионов центром, идея защиты интересов так называемых “титульных наций” и т. п. И парадокс был в том, что некоторые руководители Союза ССР, ничего не выдвигая в противовес подобным “аргументам”, попытались использовать ситуацию в политических целях. Родилась “гениальная” идея — юридически приравнять автономные республики в составе РСФСР к союзным республикам в составе СССР, включив их в список подписантов нового Союзного договора. В итоге на момент разрушения Советского Союза Российская Федерация вплотную подошла к черте, за которой открывался распад республики и, что было более чем вероятно, начало межнациональных конфликтов.

Конечно, для развития этой тенденции мало было просто приравнять автономные республики к союзным. Полагаю, Россия в принципе не могла устойчиво развиваться в рамках экономического, правового и политического пространства РСФСР. Оно никогда не было ориентировано на реальную федерацию, рыночную систему хозяйствования и демократию. А в основе исторически сложившегося административно-территориального деления лежал этнокультурный принцип. Поэтому РСФСР должна была повторить судьбу не только Союза, но и всех государств с аналогичной национально-государственной природой, которые знала человеческая цивилизация.

Выход был найден в компромиссе “безграничного федерализма”. Были заключены три федеративных договора: с бывшими АССР, с краями и областями, с национальными автономиями. Но это была лишь временная отсрочка. Наличие трех федеративных договоров закрепляло скрытую асимметрию Российской Федерации: регионы с меньшим социально-экономическим потенциалом получали прав столько же, а иногда и больше, чем регионы, значительно более продвинутые в социально-экономической сфере.

Как бы то ни было, за счет бессистемной федерализации первый этап кризиса национальной государственности был преодолен. В основном была обеспечена территориальная целостность страны, сформированы основные посылки социально-политической стабильности. Это само по себе политический результат исключительной исторической важности. Он, без сомнения, оправдывает последующие коллизии с Конституцией 1993 года и возводит ее в ранг документов исторического значения. Хотя бы потому, что в текст Конституции были включены не три федеративных договора, а лишь один — с бывшими АССР.

Однако первый кризис “федеративной идеи”, к сожалению, не стал последним. И невольным “виновником” перманентно возникающих кризисных ситуаций в сфере федеративных отношений во многом стал сам новый Основной Закон.

Причина этих кризисов видится в ориентации ряда положений Конституции на задачи переходного периода. В первую очередь это относится к вопросам, касающимся регулирования федеративных отношений. Как результат многие положения Конституции стремительно устаревают по мере преодоления условий переходного периода, нарастания тенденций зрелости российской государственности и стремления ведущих политических сил взвешенно и непредвзято подойти к определению ее дальнейших перспектив.

Несколько примеров.

В Конституции заложена неопределенность статуса субъекта Российской Федерации — без серьезных экономических мотиваций.

Размыто содержание категории “предметы совместного ведения”. И эта размытость не преодолевается в полной мере уже упомянутым новым федеральным законом.

Неясны цели и границы договорного процесса между Россией и ее субъектами, а новый федеральный закон и Конституция по-разному трактуют ряд аспектов двустороннего договорного процесса.

В Конституции есть статьи, которые можно трактовать как основание для признания разностатусности субъектов РФ при формальном равноправии и т. п.

Распространено мнение, что эти и иные недостатки действующей Конституции вызваны скоропалительностью ее подготовки и принятия, а также спецификой политической ситуации. Конечно, это несомненно. Но главное в другом: заложив правовые и политические основы российской федеративной государственности, Конституция дала лишь абрис экономических основ развития федеративных отношений, ориентируясь здесь преимущественно на задачи переходного периода. Так что истоки противоречий развития федеративных отношений совсем не в том, что федерализм в принципе несвойствен историческим традициям российской государственности, менталитету основной части населения и пр., как это иногда пытаются представить.

И все же не будем забывать, что история не знает сослагательного наклонения. Многое из того, что очевидно сегодня, было далеко не столь ясным десять лет назад. Ведь историю российского федерализма пришлось писать с нуля — наше государство не имело реального опыта федерализма, а мировая практика оказалась малоприменимой к российским реалиям.

II

На пути формирования реального российского федерализма стоял и ряд исторически сложившихся препятствий:

тысячелетняя традиция административно-командного подхода к решению важнейших социально-экономических проблем;

качественные различия в уровнях социально-экономического развития регионов России;

длительный системный кризис национальной экономики.

Эти особенности нужно было обязательно учесть при формировании конституционных основ российского федерализма. Но их не учли. По объективным причинам — ввиду отсутствия необходимого опыта конституционно-правового регулирования федеративных отношений. И по причинам субъективного свойства, среди которых доминировало желание определенных сил оставить себе резерв гибкости для воздействия на регионы. А в итоге нам до сих пор не удается в полной мере преодолеть представления о том, что именно неэквивалентные отношения с федеральным центром (например, в процессе межбюджетного регулирования) — главная причина того, что многие регионы не могут выйти из полосы спада производства, массовой безработицы, низкого уровня жизни населения и пр. Напомню: именно подобная убежденность большинства населения ряда союзных республик стимулировала разрушение СССР. К сожалению, мы вновь стремимся наступить на те же грабли политической недальновидности. Видимо, правда, что история учит только тому, что она ничему не учит...

Пробуксовка развития федеративных отношений заставляет задуматься: не является ли явное и скрытое сопротивление этому процессу результатом того, что курс на федерализацию России был просто временным шагом в условиях активной децентрализации экономического, правового и политического пространства республики? Не следует ли рассматривать федеративную модель лишь в качестве меры, позволившей “выпустить политический пар” на наиболее сложном этапе российских реформ?

Если это так, то попытки реализовать на практике принципы федерализма противоестественны. Они лишь увеличивают издержки формирования предпосылок долговременной экономической и политической стабилизации. Так не следует ли нам обратиться к традиционной для России унитарной модели национальной государственности? С предоставлением, например, регионам широкой автономии в решении собственных социально-экономических и этнокультурных проблем?

Вопрос не праздный. Сегодня явно снижается интерес к исследованию экономических, правовых и иных аспектов федерализма и их практической интерпретации в российских условиях. Имеющиеся же разработки все чаще оказываются невостребованными. Традиционные “клятвы верности” идеям федерализма продолжают звучать, но уже заметно, что идеи федерализма как системообразующего признака российских реформ ныне, мягко говоря, непопулярны. Ряд принятых в последнее время законодательных актов отражают скорее не принципы федерализма, а модель “умеренного децентрализованного унитарного государства”.

Не будем рассуждать о том, плохо ли это или однозначно хорошо. Вопрос в том, что преобладающим становится именно этот вектор и в реформах, и (в еще большей мере) в политическом мышлении.

Думается, однако, что играть “отходную” российскому федерализму рано. Отвергать ту или иную модель развития можно, лишь исчерпав ее. Иной путь был бы очередной политической недальновидностью.

Федерацию нельзя объявить. Особенно если она формируется не как союз политически и экономически зрелых и самодостаточных государств, а из социально и экономически разнородных регионов и республик. Тем более когда этот процесс начинается после длительного периода использования формально-федеративных институтов для прикрытия политики авторитаризма и унитаризма.

Нужно компенсировать отставание с развитием федеративных отношений.

III

Сегодня практически все согласны, что действующая модель федеративных отношений нуждается в реформировании. И никакой драмы здесь нет. Условия переходного этапа себя в основном исчерпали и требуют замещения правовыми и экономическими институтами, определяющими развитие страны на долговременную перспективу.

Неверно лишь то, что идея совершенствования федеративных отношений воспринимается на практике упрощенно. Чаще всего она сводится к очередному раунду перераспределения или уточнения управленческих полномочий, к перераспределению доходных источников бюджетов разного уровня, к совершенствованию процедур или просто формул финансового выравнивания и пр. Слов нет: все эти проблемы существуют и их нужно оперативно решать. Но полагать, что этим исчерпывается круг задач (тем более стратегических!) реформирования модели федерализма, ошибочно.

Стратегия реформирования федеративных отношений состоит в создании такого механизма, который даст возможность выравнять уровни социально-экономического развития регионов России. Нужно преодолеть разрыв, который сложился еще в советские годы и продолжал углубляться, несмотря на все проведенные нами экономические реформы. Реализовать эту цель предстоит в условиях, когда невозможно осуществить единообразную федеральную, региональную экономическую политику для качественно разнородных субъектов Федерации. Не могу не напомнить: хотя в 2002 году показатель разрыва между российскими регионами по уровню ВВП на душу населения стабилизировался, он находится на уровне, кратно превышающем аналогичные разрывы в экономически развитых федеративных государствах Европы и Америки. Ни одна развитая федерация мира никогда не сталкивалась с задачей подобного уровня сложности! И если в начале 1990-х годов российский федерализм практически безальтернативно утверждался как политический императив, то сегодня отечественная модель федеративных отношений должна доказать свою состоятельность в контексте укрепления единого (рыночного) экономического пространства страны на основе гармонизации социально-экономических интересов Федерации и ее субъектов.

Идет ли этот процесс в России сейчас? Думаю, нет. Характерный пример — бюджетная сфера. При всех позитивных изменениях последних лет здесь все еще продолжают господствовать тенденции как иждивенчества, так и дестимулирования интересов регионов по наращиванию собственного производственного и налогового потенциала.

Не могу не остановиться и на проблеме укрупнения субъектов Федерации. Сегодня эта идея вышла за рамки чисто теоретической дискуссии. Активизируется процесс слияния Коми-Пермяцкого АО и Пермской области, и этот шаг может стать началом ряда практических мер.

Конечно, если история и современная экономика создают предпосылки для такого объединения, сам его факт можно оценить только положительно. При этом принципиально важно, чтобы укрупнение создавало предпосылки для вывода нового субъекта Федерации на уровень экономической самодостаточности, когда экономика его оказывается способной обеспечить ежедневные насущные потребности местного населения. Тогда этот процесс будет соответствовать базовым принципам федерализма.

Поэтому, чтобы не повторить опыт неудачных административно-территориальных “реформ” советского периода, нам нужно предпослать процессу укрупнения не только экономические расчеты, но и меры по совершенствованию системы территориального управления в целом.

Общий вывод один: не увлекаясь идеей конституционных реформ, нужно сконцентрироваться на построении развитой модели отечественного федерализма, в которой совершенствование федеративных отношений и система мер в области стимулирования долговременного социально-экономического прогресса страны не противоречат друг другу.

А это предполагает решение двух взаимосвязанных задач.

Во-первых, необходимо создать условия для того, чтобы законодательство в сфере развития федеративных отношений не отрывалось от социально-экономических реалий. А ведь такая практика не только имеет место, но и продолжает воспроизводиться. Приведу лишь три примера.

Общепризнанно, что процесс формирования и распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ до сих пор не имеет связи, например, с решением задач выравнивания уровней развития регионов. Но несмотря на это, сегодня предполагается перейти к ежегодной формальной индексации объема средств данного фонда практически без всяких весомых экономических обоснований.

Далее. Несмотря на общепризнанные качественные социально-экономические различия городов и административных районов, регионам России пытаются навязать “сверху” единообразную модель местного самоуправления, местных финансов и внутрирегиональных межбюджетных отношений.

И наконец, предпринимается попытка закрепить полную централизацию государственной собственности на природные ресурсы, что не только не отвечает формальному балансу экономических интересов Федерации и ее субъектов в данной сфере, но и противоречит принципам эффективного управления природо- и недропользованием (например, стратегические интересы государства обеспечиваются за счет всего 5—10 процентов от общего числа месторождений).

Вторая задача, требующая первоочередного решения, состоит в необходимости переориентировать меры по реформированию экономики на формирование основ региональной политики федеративного, а не унитарного государства.

Классическим примером противоположного подхода является жесткая унитаризация реформы “естественных монополий” (от энергетики до ЖКХ). В итоге реформы, осуществляемые без участия субъектов Федерации, без их достаточного влияния и ответственности, наносят регионам экономический ущерб, в том числе вследствие нарастания бюджетных проблем.

Другой пример — реформирование некоторых механизмов бюджетного обеспечения социальной защиты населения. То, что сделано сейчас, возлагает на регионы такие задачи, которые они физически не в состоянии профинансировать. Итог: отказ от ряда важных социальных гарантий населению и разрушение единого социального пространства Федерации.

И еще. Известно, что региональная политика федеративного государства строится на заинтересованности регионов в максимальной мобилизации и эффективном использовании ресурсов саморазвития. Этот важнейший принцип федерализма в России, к сожалению, не работает. Его подавляет действующая модель фискального федерализма и межбюджетных отношений. А предполагаемые поправки к Бюджетному кодексу лишь закрепляют формально-финансовый подход к пониманию межбюджетных отношений. В итоге не задействуется наиболее существенный рычаг политики регионального развития, экономический механизм федеративных отношений не используется как инструмент согласования усилий центра и регионов в обеспечении условий социально-экономического подъема.

Но ведь ясно, что только при “комбинированном” развитии федеративных отношений и реформировании экономики наш федерализм будет экономически (следовательно, и политически) перспективным.

При ином варианте Россия начнет движение к унитарной модели национальной государственности. А эта модель, как доказала история, у нас всегда тяготеет к волюнтаризму.

Чтобы этого не произошло, нужны воля и ответственность. Политическая воля, направленная на сохранение слабых ростков отечественного федерализма. Политическая ответственность, основанная на понимании того, что ни в одной стране мира реформы не удавались в условиях нестабильности общества.

      [ Предыдущая ] [ Главная страница ] [ Вверх ] [ Следующая ] [Гостевая книга]

КАРТА САЙТА

Copyright  © 2000  —  2008   Журнал "Российская Федерация сегодня".  All rights reserved.

Webmaster   Last updated: 29.06.2008

Best viewed with IE 7