1.2. Методы и формы реализации функций органов исполнительной власти

Если функции – это предметная сфера деятельности органа исполнительной власти, нормативно закрепленная в статутном акте органа, так что исполнители понимают конечную цель своей деятельности, то встает очередной вопрос, который касается того, как, каким образом исполнение предписанного достигается наилучшим образом. Именно тогда начинает действовать «метод» и его рабочие инструменты – формы реализации действий субъекта, озадаченного своими функциями. В целом это – вопрос о методах и формах деятельности органов исполнительной власти. Эта тема аккумулирует и требует установления связи и взаимовлияния таких категорий, как «функции», «полномочия» субъектов исполнительной власти, определяющих выбор метода и форм действий и деятельности органов исполнительной власти и их структур¹.

При ответе на вопрос о том, как конкретизируется выбор метода и формы деятельности органа исполнительной власти, следует различать доктринальные, или научные, решения, государственно-политические, правовые, прагматические подходы. В практике складываются смешанные подходы к решению этого вопроса, которые образуют прагматическую область формирования и реализации методов и форм в государственном управлении. Стержнем при этом все же является действующее законодательство и принцип законности.

В практике государственного управления различают прямые и косвенные методы организации.

Традиционно сферу деятельности исполнительной власти связывают с методом принуждения, реализацией воли властных субъектов в системе управления. Противовес принуждению формулируется как «убеждение». Еще один аспект научного объяснения методов деятельности субъектов публичных управленческих отношений связан с обязательной ориентацией на исполнение закона и изданием собственных нормативных или индивидуальных актов в качестве способа доведения своей воли до исполнителей. Метод правового регулирования называют методом прямого воздействия, а воздействие на поведение субъектов исполнительной власти и – боле широко – субъектов административно-правовых отношений через экономические регуляторы – методами экономического, косвенного воздействия. Метод правового регулирования реализуется преимущественно через административное законодательство, постулаты административного права.

Следует признать, что правовое регулирование – универсальный метод организации и определения порядка и рамок правомерного поведения участников любой области управления. Право регулирует отношения и поведение субъектов государственной власти, государственных юридических лиц, негосударственных организаций и любых ассоциаций граждан, а также отношения гражданина с органами публичной власти. Через различные формы проявления правового регулирования законы и подзаконные акты, таким образом, реализуют цели принуждения и убеждения.

Решение вопросов экономической сферы средствами организационно-правовых методов получает реализацию через деятельность таких структур исполнительной власти, как Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство финансов РФ. Такие сферы отношений, как, например, формирование единого экономического пространства, внутренняя торговля, включая электронную торговлю, меры защитного, антидемпингового и компенсационного характера, нетарифное и тарифное регулирование экспорта и импорта товаров, предусмотрены правовым статусом Министерства экономического развития и торговли РФ¹. В процессе деятельности органов исполнительной власти в области экономического регулирования реализуются нормы всех отраслей права. Но организация работы всех органов, действующих в сфере экономики, и в частности Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства промышленности и энергетики, Министерства финансов РФ, регулируется нормами административного права.

Таким образом, первым методом, который реализуется в процессе организации деятельности органов исполнительной власти, является метод правового регулирования, реализующий важнейшую задачу исполнительной власти - задачу организации деятельности системы в сфере ее компетенции. Однако это не единственный способ добиться желаемого результата.

Важнейшим методом организации системы исполнительной власти и реализации функций соответствующих органов является государственная политика, метод политического руководства в области государственного управления. Политика государства, как правило, ориентирована на основные сферы ведения государства; она обосновывает определенный масштаб и средства такого воздействия. Политику государства можно рассматривать как концентрированную форму определения целей общества и мобилизации всех механизмов государства, в том числе и правового регулирования. Кроме того, политика достаточно гибкий способ реализации прямых и обратных связей властных структур общества с различными слоями и структурами общества (гражданского общества), регламентированных не так жестко, как административно-правовые каналы взаимодействия различных субъектов в процессе разрешения конкретных дел. В основе политики находятся такие предметы, как общественный, государственный интерес, которые в процессе разных форм общения приводят к большему или меньшему балансу с интересами граждан и интересами основных групп населения страны. Это позволяет с учетом внешних и внутренних факторов развития общества и государства определить стратегические, тактические и оперативные ориентиры и способы мобилизации. Именно политика государства незримо присутствует в виде целевых установок при прочтении формализованных функций конкретных подсистем исполнительной власти и отдельных органов этой ветви власти. В целом же это организационно-правовой метод деятельности исполнительной власти.

Например, в сфере деятельности Министерства промышленности и торговли РФ, согласно постановлению Правительства РФ от 05.06.2008 № 438 «О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации»¹, находятся такие вопросы, как основные направления, концепции и комплексные прогнозные оценки развития в областях, входящих в сферу деятельности министерства; государственная политика в сфере промышленности, оборонно-промышленного комплекса; структурная политика в сфере промышленного производства; государственная политика в области технического регулирования и метрологии и др.

Таким образом, закон и политика как методы взаимодействуют и взаимодополняют друг друга в процессе мобилизации внимания и работы органов исполнительной власти.

При рассмотрении вопроса о методах, на основе которых реализуются функции органов исполнительной власти, стоит обратить внимание на проблему саморегуляции как в деятельности органов исполнительной власти, так и в деятельности таких негосударственных структур, которым в процессе административной реформы могут передаваться функции (и соответствующие полномочия) государственных органов. При той системе связей и зависимости, которая создается на основе административной реформы на федеральном уровне, вопрос о саморегуляции в структурах исполнительной власти получает достаточную ясность. Действует модель вертикали, власти и такие органы, как федеральные агентства, хотя и имеют статус федерального органа исполнительной власти, являются достаточно ограниченными в проявлении самостоятельности по методам правового регулирования.

Наибольшая степень саморегуляции в итоге реформы предусмотрена по внутриструктурным вопросам систем министерств и других федеральных органов. Вопросы кадрового характера, организации деятельности аппарата: распределение обязанностей между заместителями руководителя агентства; утверждение структуры и штатов в пределах установленных Правительством фонда оплаты и численности; утверждение положения о структурных подразделениях; назначение в установленном порядке на должность и освобождение руководителей подведомственных учреждений и иных организаций; заключение, изменение, расторжение с ними трудовых договоров.

Затрагивая проблему методов исполнительной власти, нельзя обойти такой принцип, как неотвратимость ответственности за правонарушения в области государственного управления делами общества, обеспечения условий для реализации прав и интересов человека. Представляется, что некоторый перелом в качестве работы государственного аппарата может наступить только при условии реальной ответственности за допущенные просчеты, крупные ошибки, правонарушения. Принцип ответственности должен получить выражение и в системе методов организации работы структур исполнительной власти.

Обзор способов и приемов обеспечения реализации функций органов исполнительной власти подтверждает значение метода системной организации институциональной, функциональной и инфраструктурной архитектуры исполнительной власти. Она требует баланса по всем направлениям и наибольшей четкости в обеспечении взаимодействия всех структур, как по вертикали, так и по горизонтали системы. При этом нельзя забывать и о том, что и сами методы управления и производные от них формы деятельности субъектов государственной власти меняются, находятся в динамике, развитии в зависимости от изменений в самой материальной и духовной основе жизни общества, а также с учетом развития науки в данной области. Следует учитывать и то, что сами методы образуют систему. Например, методы правового регулирования проявляют себя как императивные, диспозитивные, предусматривающие выбор варианта поведения или действовать по усмотрению, но в рамках общей нормы.

По каждому из обозначенных направлений регулирования и выбора методов и форм реализующих их, возможны самые разные классификации. В институциональной области организации методы могут быть представлены как методы правового и организационного регулирования с учетом уровней системы управления, а также сложности структуры самого органа исполнительной власти. Так, по масштабу организационной деятельности методы можно разделить на: 1) внутриорганизационные; 2) обеспечивающие взаимодействие органа с подведомственными ему структурами социально-экономической сферы; 3) методы организационного взаимодействия с другими органами государственной власти; 4) методы взаимодействия с организациями, не включенными в систему отрасли (сферы) управления, с гражданами¹.

Анализ положений об органах исполнительной власти (даже тех, которые принимаются в ходе административной реформы) показывает, что не все названные позиции получают необходимое отражение. Наибольшее внимание на данном этапе привлекают формы внутренней системы отношений в структуре самого органа. Решение этого вопроса поднимает значение таких актов, как регламенты, принимаемые самим органом.

Наибольшую сложность представляет вопрос определения методов и форм функциональной деятельности органов исполнительной власти. Здесь основой является увязка всего состава функций и полномочий органа и его внутренних структур, включая конкретных исполнителей – служащих, по каждому элементу функции вплоть до операций. В учебной литературе достаточно подробно обоснована связь функций с полномочиями исполнителей, что дает возможность выстроить матрицу классификатора функций. Такая матрица, предложенная сотрудниками Института государства и права РАН, позволяет проследить и выбрать в конечном счете наилучший подход к распределению самих функций по исполнительным структурам и наделить последние полномочиями в наиболее оптимальном варианте.

Выступления научной общественности за централизацию решения проблем организации системы исполнительной власти на протяжении многих лет подготовили решение о необходимости иметь единый центр по всем направлениям работы в этой области. Вершиной, настоящим прорывом в обеспечении реальности такой формы системного подхода в данном случае можно считать Указ Президента РФ 2004 г. «О мерах по совершенствованию государственного управления». В России был создан единый мозговой реформаторский центр по вопросам совершенствования государственного управления. Его работой в составе нескольких комиссий руководит глава Администрации Президента РФ. Это достаточно высокий уровень для подготовки государственных решений и принятия нормативных актов в данной области на основе учета межведомственных и межрегиональных проблем исполнительной власти. Центр призван координировать три комиссии по вопросам: федеративных отношений и местного самоуправления; административной реформы; реформы государственной службы. Таким образом, реализована в организационном плане идея о комплексном и системном обеспечении решения проблем всех институциональных уровней и структур в системе исполнительной власти России¹.

Анализ положений о федеральных органах исполнительной власти, принятых в ходе административной реформы, показывает, что все большее место в методах и формах их реализации занимают формы взаимодействия субъектов управления.

Системная организация упорядочения управления на всех уровнях существенно ускорит и решение вопросов о регламентах и процедурах деятельности органов исполнительной власти. Эта сторона реформы позволит более основательно решить проблемы взаимодействия органов и выйти на проблемы более глубоких инноваций по всем направлениям организации деятельности системы исполнительной власти, не только улучшить ее организацию, но и решить многие проблемы инфраструктуры и ресурсов управления.

Системный подход к решению проблем организации и деятельности ОИВ позволит учитывать более широкий круг факторов, снизить значимость лоббирования и коррумпированности при создании, реструктуризации органов и их структур, а также в процессе принятия их решений.

В условиях использования информационных технологий приобретает весьма существенное значение и такой параметр работы, как время. Оно уплотняется и требует адекватной системы принятия решений. На эту сторону проблемы обратил внимание французский теоретик права Жан Луи Бержель. В управлении нет «вечных ситуаций», необходима своевременная реакция и адаптация к реалиям жизни¹.

Методы управления, методы реализации своей компетенции каждым конкретным субъектом получают воплощение в реальности только посредством включения еще одной важной категории управления, а именно полномочий органа, его должностных лиц и других служащих аппарата. Если функция – это реальная операциональная и целевая деятельность субъекта, а метод – способ ее реализации, то полномочия являются такой правовой категорией, которая определяет легитимность действий субъекта на его функциональном участке. Полномочия, так же как и метод, являются правовой категорией и реализуются в конкретных формах управленческой деятельности.

Важнейшей из форм реализации ОИВ своих функций является принятие нормативных и индивидуальных правовых актов. Функция – принятие решений, а форма этих решений – та форма правового акта, которая закреплена для каждого органа индивидуально в положении о нем. К формам решений внутриорганизационного значения относятся: указание, резолюция, протокольная запись, доклад, объяснение о невыполнении и др. Формой выражения решений субъекта исполнительной власти являются планы, программы, доклады, концепции².

В целом каждая функция имеет свою модель форм, в которых она реализуется. Чрезвычайно важным является итоговый документ, которым завершается исполнение функции или ее существенной части. Как правило, это результирующие документы, представляющие собой проекты решений или сами решения, оформляемые в соответствии с их юридической формой и силой в установленном порядке.

Самостоятельной проблемой организации деятельности системы исполнительной власти является правовое регулирование и инфраструктурное обеспечение процессуальных механизмов выполнения функций с учетом многообразия форм деятельности исполнителей. В структуру административной реформы в части организации системы органов исполнительной власти, и особенно организации деятельности различных категорий должностей государственной службы, входит вопрос о принятии Федерального закона «Об административных процедурах». Проект такого закона уже существует, однако еще предстоит большая работа, связанная с гармонизацией совмещения бумажного и электронного документооборота в системе исполнительной власти.

Таким образом, система органов исполнительной власти включает федеральные органы и органы исполнительной власти субъектов Федерации. Федеральные – это Правительство РФ, федеральные министерства, государственные агентства и службы. Органы субъектов Федерации – президенты и главы администраций субъектов, их правительства, министерства и другие ведомства.

Функции органов исполнительной власти: охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; регулятивно-управленческая; соблюдение и защита прав человека и гражданина; нормотворческая; оперативно-исполнительная; юрисдикционная.

В практике государственного управления различают прямые и косвенные методы организации. Метод правового регулирования называют методом прямого воздействия, а воздействие на поведение субъектов через экономические регуляторы – методами экономического, косвенного воздействия.