2.3 Законодательные инициативы

В настоящее время на рассмотрении государственной Думы находятся проекты федеральных законов, предусматривающих внесение изменений, направленных на ужесточение требований к процедуре избрания (назначения) исполнительных органов хозяйственных обществ, а также на создание правовых средств повышения достоверности содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц сведений о лицах, имеющих право без достоверности действовать от имени юридического лица.

К проектам, направленным на решение рассмотренных проблем, следует отнести внесенный депутатом Государственной Думы И.И.Саввиди проект федерального закона с наименованием "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования процедуры государственной регистрации юридических лиц". Названным проектом, в настоящее время снятым с рассмотрения Государственной Думой, предполагалось установить в Федеральном законе "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" обязательность представления в регистрирующий орган засвидетельствованной в нотариальном порядке копии решения о внесении изменений в учредительные документы юридического лица, а также установить обязательное нотариальное удостоверение факта достоверности представляемого в регистрирующий орган протокола или иного документа, содержащего решение учредителей (участников) юридического лица.

Не затрагивая вопрос об обоснованности внесения предлагаемых изменений именно в названный Федеральный закон, учитывая иные цели и задачи данного закона, т.е. предмет правового регулирования, следует отметить существенное отличие данного Законопроекта от проекта, который будет рассмотрен ниже. В частности, проект не решает основной вопрос, связанный с процедурой проверки регистрирующим органом выполнения заявителями предлагаемого порядка подачи документов и принятия решения об отказе в осуществлении государственной регистрации в случае невыполнения требований, связанных с представлением ненадлежащих по форме документов. Кроме того, проект не решает вопросы, связанные с проверкой регистрирующим органом правомочности нотариуса, который удостоверил представляемые на государственную регистрацию документы, поскольку законопроектом не решается вопрос о предоставлении регистрирующему органу соответствующей информации о лицах, назначенных на должность нотариуса. Отсутствие предусмотренной законом процедуры, позволяющей регистрирующему органу осуществить минимально необходимый контроль за достоверностью представленных документов, в том числе по соблюдению их нотариальной формы, а также отсутствие правовых оснований для отказа в осуществлении государственной регистрации, по существу, не позволят достичь заявленной законопроектом цели.

Особо следует отметить проект федерального закона, внесенный депутатами Государственной Думы Л.В.Пепеляевой, В.Н.Плигиным, В.С.Груздевым: "О внесении изменений в Федеральный закон "Об акционерных обществах", Федеральный закон "Об обществах с ограниченной ответственностью" и Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (далее – законопроект), поскольку названный проект также предусматривает введение обязательных нотариальных действий, однако наряду с детальной регламентацией действий регистрирующего органа по проверке достоверности представленных на государственную регистрацию документов. Кроме того, он предусматривает в соответствующих случаях принятие решения об отказе в осуществлении государственной регистрации. Кроме того, законопроект не лишает заявителей, как это предусмотрено в проекте, внесенном депутатом Государственной Думы И.И.Саввиди, возможности представления документов посредством почтового отправления.

С учетом содержания законопроекта, по существу, не затрагивая компетенцию регистрирующих органов в части сохранения политики по обеспечению в пятидневный срок заявительного порядка государственной регистрации юридических лиц, в качестве основы механизма обеспечения такого порядка регистрации предлагается использовать потенциал системы нотариата. В частности предполагается установление обязательных нотариальных действий при принятии решения об избрании (назначении) единоличного исполнительного органа хозяйственного общества, за исключением случаев, когда функции счетной комиссии при принятии такого решения общим собранием акционерного общества осуществляются регистраторами. При этом предусматривается возложить на нотариуса:

во-первых, функции по удостоверению самого факта регистрации участников хозяйственных обществ, для их участия в общих собраниях либо присутствия на заседаниях совета директоров (наблюдательного совета) хозяйственного общества его членов;

во-вторых, свидетельствование подлинности подписей членов счетной комиссии либо подписи председательствующего на заседании совета директоров (в зависимости от положений устава соответствующего общества).

В целом следует заметить, что участие нотариусов сводится только к случаям отсутствия в участии общих собраний либо в составе счетной комиссии независимых регистраторов (соответствующих профучастников рынка ценных бумаг). При этом предлагается ввести достаточно прогрессивную норму, согласно которой в обществе с числом акционеров – владельцев голосующих акций более 50 функции счетной комиссии во всех случаях осуществляет регистратор. Прогрессивность заключается в том, что действующая редакция Федерального закона «Об акционерных обществах» устанавливает обязательность выполнения регистратором функций счетной комиссии только в акционерных обществах с числом более пятисот акционеров.

Как известно, для рейдеров достаточно сложно осуществить необходимую подготовку документов в акционерных обществах, которые подпадают под обязательность участия в их собраниях и (или) составе счетных комиссий регистраторов. Соответственно, подняв планку требований к акционерным обществам с использованием формулы об обязательном участии регистратора, в зону риска попадают акционерные общества с числом менее 50 акционеров. Следует подчеркнуть, что в таких обществах при проведении общих собраний и формировании состава счетных комиссий, также допускается участие регистратора, однако оно не является императивным требованием. Поэтому законопроектом предполагается, что, если акционерное общество с числом акционеров менее 50 не использует вышеуказанную формулу об обязательности участия регистратора, такое общество по существу обязано заменить исполнение функций независимым регистратором на их исполнение нотариусом.

В целях разрешения вышерассмотренных проблем, возникающих при внесении в Единый государственный реестр юридических лиц изменений, касающихся сведений о лице, имеющем право без доверенности действовать от имени юридического лица, предлагается предусмотреть необходимость представления в регистрирующий орган не только заявления, но и документов, подтверждающих правомочность принятия соответствующего решения об избрании (назначении) единоличного исполнительного органа юридического лица.

При этом законопроектом все же предусматривается некоторое отступление от "чрезмерного" заявительного порядка подачи заявителем на государственную регистрацию документов, поскольку указанный законопроект расширяет действующий перечень оснований для принятия регистрирующим органом решения об отказе в осуществлении государственной регистрации. В частности, предполагается, что такой отказ дополнительно может быть вынесен, по существу, на основе правовой экспертизы представляемых документов, если:

1) не соблюдены требования о необходимости совершения нотариусом нотариальных действий или имеются достоверные сведения о том, что указанные действия не совершались нотариусом;

2) не соблюдены требования о необходимости осуществления функций счетной комиссии хозяйственного общества регистратором или имеются достоверные сведения о том, что указанные функции не осуществлялись регистратором;

3) сведения о лице, избранном единоличным исполнительным органом управления хозяйственного общества, не соответствуют сведениям, полученным регистрирующим органом из государственных информационных ресурсов, либо имеются сведения о том, что на момент избрания это лицо умерло, объявлено умершим или признано недееспособным, либо документ, удостоверяющий личность этого лица, был утрачен.

Соответственно для выполнения перечисленных требований регистрирующий орган должен будет проверять сведения, содержащиеся в предоставляемых на государственную регистрацию документах. Поскольку регистрирующий орган должен принять решение о проведении государственной регистрации либо отказать в её осуществлении в срок, не превышающий пяти рабочих дней, для решения вопросов, связанных с необходимостью обеспечения доступа регистрирующего органа к сведениям государственных информационных ресурсов, в частности о нотариусах, регистраторах (организациях, выполняющих функции по ведению реестра акционеров) или лицах, избранных единоличным исполнительным органом управления хозяйственного общества, для целей установления наличия или отсутствия оснований для отказа в государственной регистрации предполагается возложить на Правительство РФ утверждение такого порядка получения сведений.

Соответственно законопроектом предлагается комплекс мер, направленных на противодействие развитию рейдерства. В особенности следует обратить внимание на особо эффективный элемент предлагаемого законопроектом механизма, через который опосредованно будет осуществляться противодействие. Так, предъявление дополнительных требований к проведению общих собраний и формированию состава счетных комиссий в акционерных обществах должно будет подвергаться перекрестному контролю, как со стороны самого акционерного общества, так и со стороны регистрируещего органа, который должен будет выполнять ключевую роль при внесении изменений в содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц сведения о конкретном юридическом лице.

Сдует дополнительно обратить внимание, что законопроект в целом предполагает участие нотариусов:

1. если все голосующие акции общества принадлежат одному акционеру, подлежит свидетельствованию подпись «единоличного» акционера на принимаемом им решении (не применяется, если владельцем 100 % акций общества является государство или муниципальное образование);

2. если проведение общего собрания общества проходит без участия уполномоченных лиц от организации, осуществляющей деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг (регистраторов) в обществе с числом менее 50 акционеров. В данном случае нотариус удостоверяет сам факт регистрации акционеров в соответствующем протоколе об итогах регистрации, а также свидетельствует подлинность подписей членов счетной комиссии;

3. если вне зависимости от количественного состава акционеров общества в соответствии с его уставом совет директоров (наблюдательный совет) такого общества вправе решать вопросы об избрании исполнительных органов данного общества и досрочном прекращении их полномочий. На этот случай предполагается установить удостоверение нотариусом факта присутствия на заседании совета директоров (наблюдательного совета) общества его членов, указанных в протоколе заседания совета директоров (наблюдательного совета) общества и свидетельствование подлинности подписи председательствующего на соответствующем протоколе такого заседания.

Применительно к такой организационно-правовой форме как общества с ограниченной ответственностью законопроект также предусматривает по существу аналогичные новации относительно "обязательного участия" нотариусов, основанные на особенностях такой формы юридических лиц. В частности, предполагается установить нотариальное удостоверение протокола заседания членов совета директоров (наблюдательного совета) общества и свидетельствование подлинности подписи председательствующего на протоколе заседания, если уставом общества предусмотрено, что вопросы образования исполнительных органов общества, досрочного прекращения их полномочий относятся к компетенции совета директоров (наблюдательного совета) общества. Соответствующие изменения также предлагаются по удостоверению нотариусом факта регистрации участвующих в общем собрании участников общества с ограниченной ответственностью, если повестка дня общего собрания затрагивает вопросы образования исполнительных органов общества или досрочное прекращение их полномочий, принятие решений о передаче полномочий единоличного исполнительного органа общества коммерческой организации (управляющему), а также вопросы об избрании членов совета директоров (наблюдательного совета) общества, досрочном прекращении их полномочий.

Таким образом, специальным федеральным законом дополнительно к предусмотренным Основами законодательства о нотариате нотариальным действиям на нотариусов возлагаются вышеперечисленные полномочия по совершению обязательных нотариальных действий, которые, следует особо отметить, в силу их специфики могут быть совершены, как правило, только вне помещений нотариальной конторы и соответственно требуют длительного по времени непосредственного участия нотариуса.

В целом представляется, что все перечисленные «новые» нотариальные действия в принципе могут быть реализованы на практике и с учетом последующего контроля регистрирующим органом за соблюдением обществом в необходимых случаях порядка совершения нотариальных действий обеспечат необходимую устойчивость от захвата. Кроме того, существенно повышается роль самого регистрирующего органа в процессе установления, проверки и подтверждения фактов, имеющих юридическое значение.

Однако следует отметить, что предлагаемый законопроектом достаточно эффективный комплекс мер на практике, скорее всего не позволит в полной мере достичь поставленных целей без рассмотрения вопроса о способности системы нотариата в его обеспечении.

Достаточно очевидно, что профессиональная деятельность на рынке ценных бумаг (специализированных организаций по ведению реестра) в осуществлении отдельных полномочий в некотором смысле противопоставляется нотариальной деятельности.

На первый взгляд в этом нет ничего плохого, поскольку к деятельности по ведению реестра и предъявляются особые требования, в том числе и при получении лицензии для осуществления только именно этого вида деятельности, который не может совмещаться с иными видами деятельности, нотариусы в связи с особенностями исполнения ими своих полномочий в целом обладают необходимой компетенцией для выполнения только части функций держателя реестра (специализированной организации по ведению реестра).

И в то же время, сложности в исполнении нотариусом «новых» нотариальных действий могут возникнуть именно в связи с возложением на нотариуса исполнения только части функций такой профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, как деятельность по ведению реестра.

Если профессиональный реестродержатель в силу особенностей исполнения всего комплекса действий по ведению реестра акционеров еще до проведения общего собрания обладает комплексной информацией о составе акционеров, составе органов, их полномочиях, персональных данных участников и т.п., то соответственно нотариус в отличие от такой специализированной организации не обладает на любую дату всем комплексом информации, позволяющим идентифицировать любого акционера, не принимает участие в формировании списка участвующих в общем собрании акционеров и не обладает иными полномочиями профучастника в соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг». Кроме того, следует обратить внимание, что профессиональная деятельность по ведению реестра регламентируется актами Федеральной службы финансовых рынков, а делегирование любой части функций держателя реестра в соответствии с названным Федеральным законом может быть осуществлено только другому профессиональному реестродержателю.

Нотариусу же в отрыве от всего комплекса информации, которой обладает реестродержатель, придется ориентироваться только на представленные самим обществом на момент, к примеру, проведения общего собрания внутренние документы общества, в том числе самостоятельно обновляемый и ведущийся обществом реестр акционеров. Однако в данном случае, хотя и не исключается возможность формирования решения обществом неуполномоченным лицом (нотариус свидетельствует подлинность подписи неуполномоченного лица, поскольку ему представлены уже измененные документы), с учетом иных предлагаемых законопроектом комплексов мер на последующем этапе контроля регистратором (уполномоченным регистрирующим органом) представляемых сведений последует отказ в такой регистрации, если сведения о лице, избранном единоличным исполнительным органом управления хозяйственного общества, не соответствуют сведениям, полученным регистрирующим органом из государственных информационных ресурсов, либо имеются сведения о том, что на момент избрания это лицо умерло, объявлено умершим или признано недееспособным, либо документ, удостоверяющий личность этого лица, был утрачен.

Для повышения надежности деятельности нотариуса следовало бы предусмотреть в необходимых случаях возможность доступа нотариусов к сведениям государственных реестров, так как это предполагается осуществить законопроектом применительно к деятельности регистрирующих органов.

В противном случае нотариусы не смогут отвечать за свидетельствование по существу уполномоченного лица, но полномочия которого основаны на недостоверном документе, в отношении которого нотариус не может получить необходимую для подтверждения его достоверности информацию.

К примеру, лицо А., получив доступ к документам общества, внесло «нужные» изменения в реестр акционеров и Устав и представило при проведении «нужного» общего собрания такие документы нотариусу. Нотариус, основываясь на представленных документах, свидетельствует, что решение, принятое А., правомерно, оно действует как управомоченное лицо и вправе принимать решения, в том числе о смене исполнительного органа.

Конечно, при «надлежащем» исполнении своих полномочий нотариус (затраты достаточно значительного времени на сбор и проверку предоставленной информации), как и любое физическое лицо, вправе, заплатив установленную плату (следует отметить – не государственную пошлину), обратиться в регистрирующий орган за получением содержащихся в государственных реестрах сведений и документов. Также для совершения вышеперечисленных «новых» нотариальных действий без неблагоприятных для себя последствий нотариус как частное лицо за плату вправе, предъявив лично в регистрирующий орган документ, удостоверяющий его личность, в целях сопоставления содержащихся в государственных реестрах сведений о персональных данных конкретного физического лица и предоставляемых нотариусу документов, содержащих персональные данные, получить сведения об их соответствии либо несоответствии.

При этом следует учитывать, что конкретные сведения о номере, дате выдачи и об органе, выдавшем документ, удостоверяющий личность физического лица, сведения о банковских счетах юридических лиц могут быть представлены исключительно органам государственной власти, органам государственных внебюджетных фондов в случаях и в порядке, которые установлены Правительством РФ. Нотариус же такие сведения получить не может. Кроме того, следует учитывать, что регистрирующий орган бесплатно представляет содержащиеся в государственных реестрах сведения и документы органам государственной власти, в том числе правоохранительным органам и судам по находящимся в производстве делам, органам местного самоуправления, органам государственных внебюджетных фондов, а также определенным федеральными законами лицам, к которым не отнесены нотариусы.

Как видно, возлагая на нотариуса дополнительные функции, для уверенности последнего в обоснованности совершаемых им нотариальных действий следовало бы также предусмотреть свободный доступ (соответствующий порядок) нотариусов к сведениям государственных реестров. В данном случае со своей стороны нотариусы также могли бы стать дополнительным источником информации, подлежащей включению в государственные реестры. Кроме того, следовало бы предоставить нотариусам право участия в организации и проведении общих собраний (советов директоров, наблюдательных советов) на договорной основе, так как это осуществляется при ведении реестра акционеров профессиональным реестродержателем. При этом следует отметить, что у небольшого по своему составу общества при оценке своих затрат, по существу, на обеспечение безопасности и защиты своего бизнеса от постороннего вмешательства был бы выбор в части использования на постоянной основе услуг профучастика либо при необходимости привлечения нотариуса.

Поэтому без организации адекватного взаимодействия регистрирующего органа и нотариусов, а также установления справедливой компенсации их деятельности, последние, скорее всего под различными причинами будут недостаточно эффективно исполнять предлагаемые законопроектом нотариальные действия. Это обусловлено в первую очередь опасностью в отсутствие достаточной информации допустить ошибки и спровоцировать вследствие этого причинение организации ущерба и, кроме того, что немаловажно, достаточно низким уровнем оплаты за совершение "новых" нотариальных действий и сравнительно высокой стоимостью расходов на надлежащее их исполнение. При этом, рассматривая в сравнении участие нотариуса и специализированной организации по ведению реестра в вопросе участия в общем собрании акционерного общества, следует еще раз подчеркнуть, что такие организации не стеснены соответствующими рамками нотариального тарифа (либо размера государственной пошлины) и их участие в общих собраниях основывается на договорных отношениях с акционерным обществом. Соответственно исполнение нотариусом части функций специализированной организации по ведению реестра в финансовом отношении должно хотя бы примерно отвечать сложившемуся в этом виде деятельности уровню затрат.

Предлагаемое законопроектом участие нотариусов в обеспечении достоверности представляемых на государственную регистрацию юридическим лицом документов, при разрешении вопроса об адекватном возмещении затрат на такое участие, а также введение уголовной ответственности за незаконные захваты будут способствовать стабилизации ситуации в противодействии рейдерству.