Лекция 4. Государственное и региональное управление Российской империей в начале XX века

1. Система государственного управления в начале ХХ века и ее кризис.

2. Революция 1905-1907 гг. «Булыгинская Дума».

3. Манифест 17 октября 1905 года. Создание объединенного правительства.

4. Манифест 17 октября 1905 года. Реформа госсовета.

5. Манифест 17 октября 1905 года. Создание и деятельность государственной думы.

****************************************************************

1. Система государственного управления в начале хх века и ее кризис (актуальность реформ).

Система государственного управления в начале ХХ века и ее эволюция тесно связана с личностью последнего российского императора Николая Второго. Он вступил на престол после смерти Александра III в 1894 г. Напомню вам из школьного курса, что история России в к. 18-н. 20 вв. представляет собой причудливый сплав поэтапного следования друг за другом реформ и контрреформ, что сказывалось на системе государственного и муниципального управления, как косвенно, так и напрямую. Мы с вами закончили наш лекционный курс в установочную сессию разговором о реформах в госуправлении первой половины 19 в. в период правления А.ё и Н.1. Середина и вторая половина 19 в. связана с именами великого реформатора царя Освободителя Александра Второго, которого террористы в условиях предоставленной свободы и подорвали на бомбе, и с именем тоже великого, но уже контрреформатора царя Миротворца Александра Третьего. После проведенных контрреформ А.3 и в условиях развившейся после великих реформ экономики, от нового царя Н.2 либеральные круги ждали реформ политической сферы. «От Николая II ждали не конституции, — писал один из будущих руководителей кадетской партии В.А. Маклаков, — ждали только прекращения реакции, возобновление линии шестидесятых годов, возвращения к либеральной программе». В кругах просвещенного дворянства, разночинцев, интеллигенции (врачей, учителей) был популярен лозунг «народу мнение - царю власть». В то же время становилось все более очевидным, что сохранение монархии без реформы системы управления, при которой царский двор фактически заменял правительство, был и законодательной, и исполнительной властью, невозможно. Поэтому все время возникал вопрос о каких-то хотя бы законосовещательных органах.

Насущным, однако, стал вопрос реформы не только государственного, но и местного административного управления. Жизнь шла вперед, а административное управление оставалось неизменным, что обостряло нараставший кризис самодержавия. С.Ю.Витте, министр финансов и будущий премьер-министр, считал, что общественное движение достигло того уровня, когда его уже невозможно остановить. С.Ю. Витте прямо указывал на незавершенность реформ 60-х гг. как причину кризиса: «Здание построено, а купол остался нетронутым» и подчеркивал, что на Западе самоуправление победило единовластие и необходимо в губерниях создать хозяйственную систему более совершенную, чем земская, и правительство неспособно «держать организацию своей администрации на высоте современных нужд».

Главный его оппонент Н.В. Плеве писал, что реформы по плечу только самодержавию, а разговоры о конституции должны быть пресечены. Но даже он признавал, что «сами способы управления обветшали и нуждаются в значительном улучшении». Близкой к его была точка зрения о том, что конституционализму в России «мешает сама Россия, ибо с первым днем конституции начнется конец единовластия, а конец самодержавия есть конец России».

Но иной была позиция императора. «Теперь нужны не только твердость и крутость и, поверьте, она явилась в моей душе», — писал Николай II В.П. Мещерскому, который участвовал в подготовке царского манифеста. И адресат неслучаен. Все надежды были рассеяны в первой же публичной речи Николая II 17 января 1895 г., написанной для своего воспитанника К.П. Победоносцевым и обращенной к представителям дворянских обществ, городов, казачьих войск, прибывших на его бракосочетание с Александрой Федоровной. На обращение Тверского земства последовала достаточно резкая отповедь: «Мне известно, что в последнее время слышались в некоторых земских собраниях голоса людей, увлекшихся бессмысленными мечтаниями об участии представителей земств в делах внутреннего управления. Пусть все знают, что я, посвящая все свои силы благу народному, буду охранять начало самодержавия так же твердо и неуклонно, как охранял их мой незабвенный покойный родитель».

По сути «хозяину земли русской», как называл себя Николай II во время переписи 1897 г., не хватало прозорливости, чтобы понять необходимость перемен, и воли для их осуществления. Попытки «усовершенствования» государственного порядка министра внутренних дел Н.В. Плеве. 26 февраля 1903 г. к дню рождения Александра III вышел манифест «О предначертаниях и усовершенствованию государственного порядка» никаких радикальных мер не провозглашал. В нём ни о каких коренных изменения не говорилос, предусматривалось лишь неуклонное выполнение уже действовавших законов и предусматривалась реформа местной администрации («усилить его распорядительную власть, приблизить его роль к типу губернатора екатерининского времени». Теперь это декларировалось как главная задача реформы); редакционная комиссия по пересмотру законодательства о крестьянах,

Напомню вам, что в начале 20 в. Россия являлась абсолютной монархией, не имевшей единого, коллективного правительства и одной из причин этого было превращение управления государством в «семейное дело» Романовых. Видное место занимала, по выражению некоторых историков, «великокняжеская номенклатура». Великие князья занимали ведущие посты в военном ведомстве и других сферах. Александр Александрович возглавлял морское ведомство, Сергей Александрович занимал пост московского генерал-губернатора, Владимир Александрович командовал гвардией и был президентом Академии художеств. Сложившееся положение препятствовало созданию единого, коллегиального правительства, поскольку создать его в этих условиях было достаточно сложно.

Большую роль играло Министерство двора, в его составе был кабинет финансового и хозяйственного дела, в ведении которого находились так называемые «кабинетские земли», т.е. земли на Алтае, в Забайкалье и Польше, принадлежавшие царской семье. Министр двора входил в ближайшее окружение императора. Во многих случаях придворное окружение играло главную роль, отодвигало правительство на второй план. Царь и его окружение рассматривали Россию как свою вотчину и не были заинтересованы ни в упразднении сословности, ни в разделении властей, а создание правительства во главе с премьером стало бы шагом к такому разделению. Позже Николай II вынужден был пойти на создание единого правительства во главе с премьер-министром для координации деятельности министерств и на привлечение представителей населения для участия в законодательной деятельности.

При отсутствии главы правительства каждый министр вел свою линию, подчас противоречившую линии другого министерства. Совет министров с 1882 г. не собирался, роль высшего административного органа выполнял Комитет министров, рассматривавший разные дела, в том числе и проекты законодательных актов, отчеты губернаторов. Комитет министров, последним председателем которого перед ликвидацией был С.Ю. Витте, реально был лишь высшим цензурным органом.

Место в правительстве того или иного министра в первую очередь определялось расположением царя и близостью ко двору. Долгое время главную роль играли министры внутренних дел. При Александре III произошла смена — она перешла к министру финансов. В этих условиях в высшей бюрократии борьба шла за влияние на императора, за благосклонность двора, которая приводила к неустойчивости состава правительства.

Был создан огромный бюрократический аппарат. На протяжении XIX в. чиновничий корпус увеличился в семь раз и к началу XX в. насчитывал 385 тыс. чиновников. Среди высшей бюрократии и верхов губернской администрации преобладали помещики-землевладельцы.

Опубликование Манифеста «О предначертаниях и усовершенствовании государственного порядка» было явлением значительным. Оно означало, что 90-е гг. «заключили в себя не один календарный смысл», завершился целый исторический период, десятилетие, вместившее в себя немало противоречий, и завершался он нараставшим кризисом самодержавной власти. Больше нельзя было игнорировать происшедшие перемены и возросшую социальную напряженность в обществе. Модернизация системы управления стала и необходима, и неизбежна. Между тем радикальная модернизация управления настойчиво диктовалась и возросшей ролью государства в экономической жизни, и промышленным подъемом, и изменениями в обществе, например, появлением на политической арене пришедших на смену разгромленной «Народной воли» политических партий.

Это был обзор обстановки в государстве. Теперь посмотрим, что же творилось в обществе. Раз наша главная задача – получить представительство общества во власти, что же собой представляло это самое общество. Несколько подробнее о расстановке политических сил в России в нач. 20 в. На рубеже веков в силу объективных причин в России произошла значительная перегруппировка политических сил. Самодержавие и властная элита крайне консервативного направления постепенно теряли своих сторонников. Одновременно усиливалось не только либеральное движение, подпитываемое набиравшимися политического опыта земскими деятелями, но и политическими группировками радикального направления. Неслучайно в этот период зародились первые партии социалистической ориентации, в программных документах которых шла речь не о реформировании политической системы России, а об уничтожении самодержавия.

Нельзя не вспомнить и о притязаниях буржуазии, политическое влияние которой в начале столетия совершенно не соответствовало ее экономической мощи. И если раньше разбогатевшие купцы и предприниматели видели для себя выход в том, чтобы правдами и неправдами «попасть в дворяне», то в начале XX в. российская буржуазия впервые заявила о претензиях на участие в политической жизни и государственном управлении.

Невозможно полностью представить расстановку политических сил, участвовавших в реформах государственного управления начала века, без характеристики земского движения. Уже в момент восхождения на престол последнего российского императора в приветственных адресах земств, на земских собраниях вновь звучали пожелания, смолкшие в эпоху императора Александра III, а именно о введении народного представительства, которое именовалось не иначе, как «увенчанием здания». Это было прямым следствием незавершенного реформаторства 60-70-хгг., допустившего местных деятелей к самоуправлению на местном уровне и не завершившегося созданием всероссийского представительного органа. Усиление земств в правящих кругах рассматривалось как шаг к конституции. В обществе прямо говорили о «земском конституционализме», пришедшем на смену «конституционализма дворянскому».

В последующий период власть, не отменяя сложившейся системы самоуправления на местах, всячески препятствовала расширению полномочий земств и ограничивала их самостоятельность. Это, помимо простого недовольства, вызывало ответную реакцию земских деятелей, подталкивая даже умеренных представителей земского движения на путь политической борьбы, с существовавшим строем. Среди представителей земств наиболее притягательной в этот период становилась задача трансформации самодержавия в конституционную монархию.

В целом на начало XX столетия у верховной власти, несмотря на произошедшие в обществе перемены, оставался относительно высокий кредит доверия и возможность наиболее безболезненного реформирования политической системы. Однако Николай II не решился добровольно пойти по этому пути. Каждую уступку общество вырывало у власти, раскачивая и ослабляя её. Толчком к проведению преобразований в области государственного управления в нач. 20 в. стала первая русская революция.