КП / Б13-38

13) Основы конституционного строя (Россия – демократическое государство; политический и идеологический плюрализм; разделение власти; местное самоуправление).

Россия — демократическое государство. Это наиболее общая, важная и емкая характеристика современной российской государст¬венности, в сущности, включающая в себя и другие его общие призна¬ки. Совершенно ясно, что действительно и последовательно демокра¬тическое государство не может не быть правовым и социальным, ибо вне подчинения праву, вне соблюдения и защиты прав человека, вне служения государства гражданскому обществу нет и не может быть сегодня подлинной демократии. Точно так же трудно себе представить реально демократическими общества и государства, основывающиеся на теократических или клерикальных началах, поскольку это не может не нарушать или серьезно ограничивать права и свободы людей иных конфессий. Произвольно именоваться демократическими могут и дей-ствительно именуются, в том числе в их конституциях, и теократичес¬кие, и тоталитарные государства. Но от этого они не становятся в дей¬ствительности таковыми, ибо вся их реальная организация и деятель¬ность подчинены антидемократическим устоям и принципам.

Демократизм РФ базируется прежде всего на конституционном закреплении народовластия, всеобщих прав и свобод человека, разде¬ления властей, выборности основных государственных органов, свобо¬ды общественной самоорганизации и самодеятельности, политическо¬го плюрализма и идеологического многообразия, местного самоуправ-ления и др. Статья 3 Конституции РФ устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ; ст. 2 — что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства; ст. 10 — что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а органы этих влас¬тей самостоятельны. В Конституции РФ признается и гарантируется местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов государственной власти и в пределах своих полномочий самостоятель¬ны (ст. 12, 130—133), а также признаются идеологическое и политичес¬кое многообразие, многопартийность (ст. 13). Как уже подробно гово¬рилось в главе 4 учебника, в Конституции РФ закрепляется и гарантируется широкий спектр прав и свобод человека и гражданина. В целом ряде других статей (ст. 81, 96, 97 и др.) четко определяются демократи¬ческие принципы избирательной системы РФ.

В трактовке демократического характера РФ особенно важен тезис о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ.* Не тот или иной класс, социальный слой или группа людей, не та или иная нация или иная этносоциальная общность, а именно российский многонацио¬нальный народ как целое, как общегосударственное единство граждан страны независимо от их социальных, этнических, конфессиональных и иных различий. Не случайно та же ст. 3 Конституции РФ в своей четвертой части заявляет, что никто не может присваивать власть в РФ, что захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону. Это положение прямо вытекает из того, что суверенитет в РФ непосредственно принадлежит всему многонацио¬нальному российскому народу, а не его части и никакого другого источ¬ника власти здесь нет и быть не может. А это в свою очередь означает, что любая власть в стране призвана выражать и защищать волю и интересы суверенного российского народа и только такая государст¬венная власть может и должна признаваться легитимной и законной. В Уголовном кодексе РФ (ст. 278, 280), в частности, насильственный захват власти или насильственное удержание власти, публичные при¬зывы к насильственному изменению конституционного строя рассмат¬риваются как преступления против основ конституционного строя и безопасности государства. Все это означает, что только сам народ, его волеизъявление могут служить легитимной и правовой основой изменения существующего государственного строя.

В соответствии со стандартами демократических конституций многих стран мира Конституция РФ (ч. 2 и 3 ст. 3) говорит об осу¬ществлении народом своей власти непосредственно (непосредствен¬ная, прямая демократия), а также через органы государственной влас¬ти и органы местного самоуправления (представительная, опосредованная демократия). Сочетание таких двух форм и механизмов наро¬довластия, как непосредственная демократия и представительная де-мократия, — один из важнейших признаков демократического госу¬дарства. Непосредственная демократия — это форма и механизм осу¬ществления народовластия, опирающиеся на прямое, неопосредован¬ное кем-либо волеизъявление народа или какой-либо части граждан. Конституция РФ рассматривает референдум и свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа (подробнее об этом см. в гл. 9 учебника). Другими формами и механизмами непо¬средственного выражения власти народа можно считать общие собра¬ния (сходы) и конференции граждан села или района, собрания из¬бирателей, индивидуальные и коллективные обращения, петиции в государственные органы и органы местного самоуправления. В отли¬чие от этого, представительная демократия — это форма и механизм осуществления народовластия опосредованно, через органы государ¬ственной власти и органы местного самоуправления, прежде всего выборные. В основе представительной демократии в РФ лежит вы¬борность Государственной Думы, конституционные принципы фор¬мирования Совета Федерации, выборность законодательных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления, о чем подробно говорится в последующих главах.

Суверенитет государства и его территория — это неразрывно свя¬занные явления, поскольку последняя определяет пространственные границы первого. Согласно ст. 67 Конституции РФ, территория РФ включает в себя территорию ее субъектов, внутренние воды и террито¬риальное море, воздушное пространство над ними. Суверенитет РФ распространяется также на континентальный шельф и на исключи¬тельную экономическую зону РФ, хотя права и юрисдикция тут опре¬деляются федеральным законом и международным правом. Приведен¬ные выше конституционные положения подчеркивают верховенство и единство государственной власти РФ, что особенно важно в федера¬тивном государстве. Из этого вытекает разноуровневый характер суве¬ренитетов РФ и ее субъектов — республик.

Разделение ветвей государственной власти — еще одна важная черта РФ как демократического государства. Государственная власть в РФ, гласит ст. 10 Конституции РФ, осуществляется на основе разделе¬ния на законодательную, исполнительную и судебную; органы этих ветвей власти самостоятельны. В условиях, когда принцип разделения ветвей власти десятилетиями и даже столетиями с порога отбрасывал¬ся и признавался принципиально негодным для российской государст¬венности, четкое конституционное закрепление данного положения имело особое, фундаментальное значение. Без этого переход на путь реального демократизма был бы невозможен, ибо этот принцип служит важной гарантией обеспечения свободы, подчинения государства праву и закону, предотвращения возврата к самовластию, беззаконию и тоталитарному режиму. Впервые принцип разделения властей был провозглашен у нас Декларацией о государственном суверенитете РСФСР как важнейший принцип ее организации и функционирова¬ния как правового государства, а в апреле 1992 г. он был включен в Конституцию РФ в качестве одной из незыблемых основ конституци¬онного строя России. Указанные общие положения Конституции РФ конкретизируются во многих других ее статьях при определении ста¬туса и компетенции Президента РФ, Федерального Собрания, Прави¬тельства, судов РФ, ее субъектов и т.д., о чем подробно говорится в дельнейшем.

Не предвосхищая последующее изложение, важно обратить внима¬ние на пути реализации принципа равновесия ветвей власти и их вза¬имных сдержек и противовесов в Конституции РФ даже в условиях имеющегося в ней серьезного перекоса в пользу исполнительной влас¬ти. Так, Государственная Дума, Федеральное Собрание как законодательная ветвь власти обладает исключительным правом принятия за¬конов, но они вступают в силу только после подписания и обнародова¬ния Президентом, имеющим право отлагательного вето; в свою очередь Федеральное Собрание имеет возможность преодолеть это вето квали¬фицированным большинством каждой из двух его палат. Другой при¬мер. Президент РФ обладает правом при определенных условиях рас¬пустить Государственную Думу, а Федеральное Собрание в свою оче¬редь при определенных условиях имеет право отстранить Президента от власти. Еще пример. Председателя Правительства назначает Прези¬дент, но Государственная Дума обладает конституционным правом вы¬ражения на то своего согласия или несогласия. Кроме того, только Совет Федерации обладает правом назначать на должности Генераль¬ного прокурора РФ и судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, но право представления кандидатур на эти долж¬ности сохраняется лишь за Президентом РФ. Важная роль в регулиро¬вании взаимоотношений между законодательной и исполнительной ветвями власти принадлежит судебной власти, прежде всего Конститу¬ционному Суду РФ, независимому от двух других ветвей власти и подчиняющегося только закону.

Для того чтобы обеспечить разделение власти по вертикали, ст. 5 Конституции РФ предусматривает в качестве основ федеративного устройства РФ не только ее государственную целостность и единство системы государственной власти, но и разграничение предметов веде¬ния и полномочий между органами государственной власти РФ и ор¬ганами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самооп¬ределение народов в РФ. Она устанавливает, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. Часть 3 ст. 11 Конституции РФ устанавли¬вает, что разграничение предметов ведения и полномочий между орга¬нами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов осуществляется настоящей Конституцией, Федератив¬ным и иными договорами о разграничении предметов ведения и пол¬номочий. Более подробно об этом говорится в главе 8 учебника.

Идеологическое многообразие и политический плюрализм в РФ. Об этом уже немало было сказано при освещении основ конституцион¬ного строя РФ (§ 5 гл. 3) и конституционных прав и свобод человека и гражданина в РФ (§ 6 гл. 4). В связи с этим остановимся здесь специ¬ально и более подробно на таком важном аспекте демократизма РФ, как свобода общественных объединений и их политико-правовой ста¬тус. Закрепляя, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (ч. 2 ст. 13), Конституция РФ вместе с тем признает политическое многообразие, многопартий¬ность и равноправие общественных объединений (ч. 3 и 4 ст. 13). В то же время она запрещает создание и деятельность общественных объ¬единений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных форми¬рований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиоз¬ной розни (ч. 5 ст. 13). Данные конституционные установления направ¬лены как против монополии одной партии или привилегированного положения какой-либо одной или нескольких организаций, что особен¬но важно в свете нашего негативного политического опыта прошлого, так и против таких общественных объединений, которые преследуют явно антидемократические, антиобщественные, антиконституционные цели, чаще всего осуждаемые и мировым сообществом.

Федеральный закон «Об общественных объединениях» (май 1995г.)* определяет эти объединения как «добровольное, самоуправ¬ляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализа¬ции общих целей, указанных в уставе общественного объединения». Согласно этому закону организационно-правовыми формами таких объединений могут быть: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган об¬щественной самодеятельности. Отмеченные выше положения Консти¬туции РФ конкретизируются и развиваются и в других принятых позд¬нее федеральных законах, например, в законах «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (август 1995 г.), «О некоммерческих организациях» (январь 1996), «О профессиональ¬ных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (январь 1996 г.) и др.

Общественные объединения могут носить различный характер: по¬литический, социально-экономический, социокультурный, религиоз¬ный и др. Политические общественные объединения — это прежде всего политические партии, их союзы, блоки и иные объединения. По¬литическую деятельность могут вести и профсоюзы при условии вклю¬чения соответствующих целей в их устав. К числу общественных объ¬единений должны быть отнесены и разнообразные молодежные и дет¬ские объединения. Особое место среди общественных объединений у нас занимает казачество, их организации как своеобразная форма мест¬ного самоуправления, отражающая историческую традицию страны. Создание общественных объединений не нуждается в получении пред¬варительного разрешения от государства, которое не вправе ограничи¬вать законные цели и задачи общественных объединений, вмешиваться в их внутреннюю правомерную деятельность. Они самостоятельно раз¬рабатывают свои уставы и только затем регистрируют их в Министер¬стве юстиции РФ и его органах. Это министерство контролирует закон¬ность целей и задач общественных объединений, а финансовые орга¬ны — источники их доходов.

Вместе с тем Конституция РФ и иное российское законодательст¬во, как и конституции других демократических стран и международно-правовые документы, о которых говорилось выше, ставят и определен¬ные ограничения, преграды для организации и деятельности общест¬венных объединений определенного толка, о чем говорится в ч. 5 ст. 13 этой Конституции. Имея в виду понимание положения этой статьи о «разжигании социальной розни», указанный Закон «Об общественных объединениях» разъяснил, в частности, что «включение в учредитель¬ные и программные документы общественных объединений положе¬ний о защите идей социальной справедливости не может рассматри¬ваться как разжигание социальной розни» (ст. 16). Вообще же ликви¬дация общественного объединения и запрет его деятельности в РФ возможны только на основе решения суда и лишь в двух случаях: а) в результате нарушения приведенной выше ч. 5 ст. 13 Конституции РФ, иных уголовно наказуемых деяний; б) повторного в течение года совер¬шения действий, выходящих за пределы уставных целей и задач, или нарушений закона.

38) Компетенция и акты Правительства РФ.

В ст. 114 Конституции РФ закреплен перечень вопросов, относящихся к компетенции Правительства РФ, но в заключении его говорится, что оно осуществляет и иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ. Следовательно, конституционный перечень не является исчерпывающим.

Правительство РФ в пределах своих полномочий: организуют реализацию внутренней и внешней политики РФ, осуществляет регулирование в социально–экономической сфере, обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию, реализует право законодательной инициативы.

Правительство по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ законом.

Правительство осуществляет регулирование экономических процессов, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики. Кроме того, осуществляет управление федеральной собственностью, разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества.

В ст. 114 Конституции РФ определена роль Правительства в организации бюджетного процесса, то есть в регламентированной законом деятельности органов государственной власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению федерального бюджета. В обязанности Правительства входят разработка и представления Государственной Думе федерального бюджета, обеспечение его исполнения; Правительство представляет в Думе отчет об исполнении федерального бюджета.

Без заключения Правительства не могут быть внесены в Государственную Думу законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

В области государственных финансов к важнейшим проблемам, решаемым Правительством, относятся сокращение дефицита федерального бюджета, предотвращение неконтролируемого роста расходов бюджета.

В соответствии с Конституцией РФ Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики. Правительство создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности, реализации правового механизма рыночной экономики. Оно разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен. В условиях рыночной экономики Правительство, естественно, прямо не управляет предприятиями свободно – предпринимательского сектора, но осуществляет широкие меры по финансовой стабилизации страны, государственным ценным бумагам, валютным отношениям, таможенному делу, инвестированию. В тоже время в сфере полномочий Правительства остаются государственные предприятия, государственный заказ и другое.

Кроме указанных областей, Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в социальных областях, таких как культура, наука, образование, здравоохранение, социальное обеспечение, экология.

Правительством осуществляются: контроль за реализацией государственных программ поддержки культуры, науки и образования, и меры по социальной защищенности граждан, охране окружающей среды, по ликвидации последствий крупных аварий и катастроф, стихийных бедствий. Важная обязанность Правительства состоит в обеспечении гарантий законодательно установленных размеров оплаты труда и уровня социального обеспечения. Оно обеспечивает поддержку наименее социально защищенных групп населения, разрабатывает направления государственной социальной политики и принимает меры по обеспечению социальной и правовой защищенности граждан, их права на труд. Другими не менее важными направлениями деятельности Правительства являются оборона, безопасности и внешняя политика.

Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализация внешней политики Российской Федерации. Руководители министерств и ведомств, осуществляющих управление в этих областях, подчиняются Президенту РФ, но вместе с тем значительные полномочия и ответственность возложены на Правительство РФ. Так, Правительство РФ занимается вопросами оснащения вооружением и военной техникой, обеспечения материальными средствами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, принимает меры по охране Государственной границы Российской Федерации; руководит гражданской обороной.

Федеральный закон «Об обороне» от 31 мая 1996 года закрепляет полномочия Правительства в области обороны.

Значительны также полномочия Правительства РФ в области безопасности. Они определены в Законе РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 года. Правительство обеспечивает руководство органами обеспечения безопасности, организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности органами исполнительной власти. Так оно координирует деятельность ФСБ с органами исполнительной власти.

При решении внешнеполитических задач Правительство проводит переговоры и заключает международные договоры по вопросам, относящимся к его компетенции, принимает меры к выполнению международных договоров Российской Федерации.

Согласно ст. 114 Конституции РФ в сферу полномочий Правительства РФ входит осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Правительство решает вопросы, связанные с финансированием правоохранительных органов, обеспечением деятельности органов судебной власти, проводит анализ состояния законности в стране и эффективности борьбы с преступностью.

Соблюдение основных прав и свобод граждан находится под контролем исполнительной власти.

Перечень полномочий Правительства, предусмотренный ст. 114 Конституции РФ, не является исчерпывающим Конституцией, федеральным законом, указами Президента Правительства наделено и другими полномочиями. Так, например, право законодательной инициативы, полномочия определенные Таможенным кодексом РФ и другие.

Формами правовых актов Правительства России являются постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.

Порядок принятия актов Правительства Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации.

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации подписываются Председателем Правительства Российской Федерации.

Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации.

Постановления Правительства Российской Федерации, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.

Постановления Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства Российской Федерации не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания.

Акты Правительства Российской Федерации могут быть обжалованы в суд.