Муниц. выборы

281

ного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. до 1 ноября 2005 г. во вновь образованных муниципальных образованиях должны были быть избраны как представительные органы, так и главы муниципальных образований. В этой связи в избирательной практике возникал вопрос о необходимости соблюдения очередности при прове-

дении первых выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований. Высказывалась точка зрения, что статус главы муниципального образования согласно ч. 2 ст. 36 вышеназванного Закона закрепляется в уставе муниципального образования, а принятие устава в соответствии с его ст. 35, 44, 84 является прерогативой представительного органа муниципального образования. Из этого следовало, что логичным является вначале провести выборы депутатов представительного органа, а затем, после принятия этим органом устава муниципального образования, — выборы главы данного муниципального образования.

До внесения Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ соответствующего уточнения в абз. 2 п. 2 ч. 1 ст. 85. Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. о том, что избранный глава муниципального обра-

зования возглавляет представительный орган муниципального образования, если иное не будет установлено уставом муници-

пального образования, применение вышеуказанной схемы являлось возможным, хотя не обязательным.

Из положений Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. не вытекало обязательных предписаний о проведении муниципальных выборов во вновь образуемых муниципальных образованиях с соблюдением какой-либо очередности. Вместе с тем установление очередности указанных выборов позволило бы учесть предусмотренную п. 2 ч. 2 ст. 36 указанного Закона возможность осуществления избранным посредством прямых выборов главой муниципального образования полномочий либо председателя представительного органа муниципального образования, либо главы местной администрации. Следовательно, проведение выборов главы вновь образованного муниципального образования после принятия представительным органом устава муниципального образования помогало бы избирателям сделать более осознанный выбор с

282

учетом его статуса в структуре органов местного самоуправления, объема его полномочий.

Внесение Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ соответствующего вышеприведенного изменения устранило правовой пробел, а также показало, что федеральный законодатель рассматривает в качестве приоритетной такую организационную модель местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях, в которой глава муниципального образования руководит представительным органом муниципального образования, а исполнитель- но-распорядительный орган муниципального образования возглавляет глава местной администрации, замещающий должность по контракту.

Порядок и сроки проведения выборов во вновь образованных муниципальных образованиях федеральным законодателем были распространены также на три следующих случая (ч. 1 ст. 84 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г.):

изменения границ муниципального образования, повлекшего увеличение численности избирателей муниципального образования более чем на 10%;

преобразования муниципального образования; продления или сокращения законом субъекта РФ или нормативным

правовым актом органа местного самоуправления сроков полномочий органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в целях совмещения дня голосования на выборах указанных органов и должностных лиц с днем голосования на иных выборах в порядке, установленном рамочным Федеральным законом.

В связи с последним из указанных случаев следует отметить, что необходимость проведения выборов во вновь образованных муниципальных образованиях оказала влияние на правовое регулирование института совмещения выборов в законодательстве о выборах. Первоначальная редакция ст. 82 рамочного Федерального закона, действовавшая с 25 июня 2002 г., допускала в порядке исключения возможность продления или сокращения срока полномочий органов власти только в целях совмещения выборов до 1 мая 2004 г. Продление указанного периода не предусматривалось.

283

Вместе с тем предстоящее в связи с муниципальной реформой проведение массовых выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований выявило необходимость совмещения дня голосования на указанных выборах с днем голосования на иных выборах. Федеральный закон от 12 августа 2004 г. № 99ФЗ установил ряд случаев, в которых допускалось продление или сокращение сроков полномочий органов местного самоуправления в целях совмещения дня голосования не более чем на один год. При этом все вышеуказанные выборы должны были быть проведены до 1 ноября 2005 г.

Следует отметить, что акты о продлении или о сокращении сроков полномочий органов местного самоуправления, принятые в соответствии с Федеральным законом от 12 августа 2004 г. № 99-ФЗ, весьма часто оспаривались в судах общей юрисдикции. Конституционность соответствующих законоположений была оценена Конституционным Судом РФ.

Так, в определении Конституционного Суда РФ от 12 июля 1995 г. № 309-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бриккера Владимира Михайловича на нарушение его конституционных прав статьей 82 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Законом Нижегородской области «О совмещении выборов, продлении или сокращении сроков полномочий органов местного самоуправления в Нижегородской области» было отказано в принятии к рассмотрению данной жалобы.

По мнению заявителя, избранного главой местного самоуправления — мэром г. Дзержинска Нижегородской области на срок до 29 сентября 2006 г., оспариваемые законоположения ограничивали его конституционное право участвовать в управлении делами государства. Они сокращали на 11 месяцев установленный Уставом муниципального образования срок полномочий, на который он был избран, а также нарушали избирательные права его и других граждан, их право участвовать в свободных периодических выборах в представительный орган местного самоуправления, поскольку продлевали на семь месяцев установленный Уставом муниципального образования срок полномочий, на который были избраны депутаты Городской Думы г.

284

Дзержинска, что противоречит ст. 3, 12, 18, 19 (ч. 1), 32 (ч. 1 и 2), 55 (ч. 3), 131 и 132 Конституции РФ.

В этой связи Конституционным Судом РФ было подчеркнуто, что «Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внес существенные изменения в принципы территориальной организации местного самоуправления, в систему функций и полномочий органов местного самоуправления. Изменение границ и преобразование муниципальных образований в соответствии с его требованиями влечет за собой проведение выборов в органы местного самоуправления вновь образованных многочисленных муниципальных образований. В связи

среформированием местного самоуправления Федеральным законом от 12 августа 2004 года № 99-ФЗ были внесены изменения в статью 82 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в статью 84 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым допускается не более чем на один год продление или сокращение сроков полномочий органов местного самоуправления в целях совмещения дня голосования на выборах в органы местного самоуправления с днем голосования на выборах в органы местного самоуправления муниципальных образований, вновь образованных в соответствии

сФедеральным законом от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; на выборах в органы местного самоуправления муниципальных образований в субъекте Российской Федерации; на выборах в органы местного самоуправления одного и того же муниципального образования; на выборах в органы местного самоуправления с днем голосования на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

Такое регулирование не направлено на ограничение самостоятельности местного самоуправления, права граждан на осуществление местного самоуправления, права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Совмещение муниципальных выбо-

ров посредством продления или сокращения сроков полномочий органов местного самоуправления и проведение их не позднее 1

285

ноября 2005 года имеет целью синхронизировать переход системы местного самоуправления в обновленный правовой статус и представляет собой временную меру, рассчитанную только на переходный период муниципальной реформы для организации местного самоуправления в соответствии с требованиями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и проведения выборов в органы местного самоуправления в переходный период с учетом местных условий. Это временное регулирование не изменяет положений уставов муниципальных образований о сроках полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, не препятствует реализации гражданами права участвовать в управлении делами государства и избирательных прав и не может быть признано

противоречащим Конституции Российской Федерации».

Следует отметить, что в новой редакции ст. 82 рамочного Федерального закона был существенно расширен предмет указанной статьи. Так, в ней предусматривалась возможность принятия решения о продлении полномочий соответствующих органов вне связи с целью совмещения выборов. В частности, в п. 3 ст. 82 указанного Закона допускалось продление сроков полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований, существовавших на 8 октября 2003 г., границы которых были изменены либо которые преобразованы в порядке, установленном ст. 84 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г.

Иными словами, в тех муниципальных образованиях, территория которых подвергалась территориальной реорганизации в форме либо изменения границ, влекущего увеличение числа избирателей, либо преобразования, выборы в которых следовало провести до 1 ноября 2005 г., и при этом срок полномочий действовавших органов местного самоуправления заканчивался таким образом, что это влекло необходимость проведения очередных выборов и формирование на этих очередных выборах органов местного самоуправления на непродолжительный период времени (до 1 января 2006 г.), во избежание прове-

дения таких очередных выборов разрешалось продлить срок полномочий органов местного самоуправления в «умирающем», ис-

286

чезающем в прежних границах муниципальном образовании, до 1 января 2006 г.

Вправоприменительной практике возникал вопрос о необходимости согласования органами государственной власти субъектов РФ

вопросов о продлении или сокращении сроков полномочий органов местного самоуправления с этими органами местного самоуправления.

Всоответствии со ст. 82 рамочного Федерального закона при принятии соответствующих законов субъектов РФ согласование вопросов продления или сокращения полномочий органов местного самоуправления с органами, чьи полномочия продлеваются или сокращаются, не является обязательным. Такой подход согласуется с концепцией гл. 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г., в соответствии с которой основная роль при формировании организационно-правовой и территориальной основы местного самоуправления в переходный период муниципальной реформы принадлежит органам государственной власти субъектов.

Следует подчеркнуть, что продление или сокращение сроков полномочий органов местного самоуправления в целях совмещения дня голосования на муниципальных и (или) иных выборах, предусмотренное п. 1 ст. 82 рамочного Федерального закона, возможно только в отношении тех органов местного самоуправления, сроки полномочий которых истекали после вступления в силу указанной ст. 82 в ред. Федерального закона от 12 августа 2004 г., т. е. после 14 августа 2004 г. Очевидно также, что решение о продлении срока полномочий органов местного самоуправления не может быть принято после окончания периода, когда в соответствии с законодательством о выборах должно быть принято решение о назначении соответствующих выборов. Принятие закона субъекта РФ о продлении срока полномочий органа местного самоуправления в вышеуказанных случаях не будет являться правомерным. Иное по существу означало бы легализацию нарушения принципа обязательности выборов.

Визбирательной практике возникал вопрос о возможном количе-

стве совмещенных дней голосования при продлении или сокращении полномочий органов местного самоуправления. Исходя из

287

того, что ст. 82 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. не содержит обязательного требования о совмещении выборов органов местного самоуправления во всех муниципальных образованиях субъекта РФ в один день, представляется, что для проведения этих выборов могли быть установлены один или несколько совмещенных дней голосования (до

1ноября 2005 г.).

Вотношении возможности продления или сокращения сроков

полномочий органов местного самоуправления с целью совмещения выборов этих органов с проводимыми повторными выборами

следует отметить следующее. В ст. 82 рамочного Федерального закона возможность продления или сокращения сроков полномочий органов местного самоуправления предусмотрена для проведения основных (очередных) выборов в органы местного самоуправления, в то время как сроки проведения повторных выборов регулируются специальной ст. 71 указанного Закона. Вместе с тем в пределах законодательно установленного срока проведения повторных выборов совмещение дня голосования на этих выборах с днем голосования на иных выборах до 1 ноября 2005 г. не противоречило рамочному Федеральному закону и являлось допустимым.

Входе проводимой муниципальной реформы многие субъекты РФ столкнулись с проблемой формирования избирательных комиссий муниципальных образований для подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований. В связи с отсутствием в указанных муниципальных образованиях представительных органов, которые должны были бы сформировать соответствующие избирательные комиссии, был поставлен вопрос о возможности осуществления полномочий этих ИКМО другими избирательными комиссиями, в том числе ТИК.

Всоответствии с п. 1 ст. 24 рамочного Федерального закона ИКМО является избирательной комиссией, организующей подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления. Согласно п. 4 указанной статьи полномочия ИКМО могут по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта РФ возлагаться на ТИК. Однако такое решение должно быть принято на основании обращения представительного органа местного самоуправления того муници-

288

пального образования, в котором создается данная ИКМО. Следовательно, в случае отсутствия или неправомочности состава данного представительного органа указанная норма оказывалась нереализуемой.

Таким образом, в рамочном Федеральном законе, принятом в 2002 г., естественным образом не могли быть учтены массовое появление вновь образованных муниципальных образований и необходимость проведения в них в довольно сжатые сроки многочисленных выборов. В связи с этим в переходный период муниципальной реформы в законодательстве о выборах были выявлены правовые пробелы, связанные с определением субъектов права формирования избирательных комиссий, утверждения схемы избирательных округов во вновь образованных муниципальных образованиях.

Исходя из тезиса о ведущей роли органов государственной власти субъектов РФ в переходный период муниципальной реформы, правоприменительной практикой был выработан следующий подход. В тех случаях, когда в результате реорганизации муниципальных образований органы местного самоуправления отсутствуют или оказываются неправомочными принимать решения, связанные с осуществлением основных этапов муниципальной реформы, такие решения должны приниматься органами государственной власти субъектов РФ. Это в полной мере относится в том числе к подготовке и проведению выборов в органы местного самоуправления. Данный подход являлся временным, применяемым только до формирования правомочных органов местного самоуправления.

Таким образом, в переходный период муниципальной реформы при отсутствии или неправомочности состава представительных органов муниципальных образований являлось возможным возложение законом субъекта РФ полномочий избирательных комиссий, организующих подготовку и проведение выборов в соответствующие органы местного самоуправления, на постоянно действующие территориальные избирательные комиссии. При этом принятие указанного закона субъекта РФ рассматривалось как установление дополнительных гарантий избирательных прав граждан в соответствии с п. 3 ст. 1 рамочного Федерального закона.

Вышеописанный подход нашел законодательное закрепление при

289

внесении Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ соответствующих изменений в Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г.1

Так, в целях обеспечения подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований законодателям субъектов РФ была предоставлена возможность предусмотреть:

формирование избирательных комиссий вновь образованных муниципальных районов и городских округов законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, формирование избирательных комиссий вновь образованных городских и сельских поселений представительным органом муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;

возложение полномочий избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований на ТИК;

осуществление ТИК отдельных полномочий, связанных с обеспечением деятельности избирательной комиссии субъекта РФ по формированию избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований в соответствии с рамочным Федеральным законом;

утверждение схемы избирательных округов для проведения выборов во вновь образованных муниципальных районах, городских округах законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ либо избирательной комиссией, организующей выборы;

утверждение схемы избирательных округов для проведения выборов во вновь образованных городских и сельских поселениях представительным органом муниципального района, в состав которого входят указанные поселения, либо избирательной комиссией, организующей выборы.

Внесенные изменения привели к следующим последствиям. Вопервых, они определили две основные модели организации системы избирательных комиссий на муниципальных выборах, реализованные в ходе массовых муниципальных выборов в 2005 г.: 1) когда полномочия организующей выборы во вновь образованных муниципальных образованиях комиссии возлагались на ТИК и 2) когда для организа-

290

ции соответствующих муниципальных выборов формировалась ИКМО соответствующего уровня.

Во-вторых, впервые при формировании избирательных органов (а также при решении вопроса об утверждении схемы избирательных округов) была учтена закрепленная в Законе об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. двухуровневая организация местного самоуправления. (В том случае, если избирательная комиссия не формировалась соответствующим органом представительной власти в установленный законодательством срок, начинал применяться гарантийный механизм, согласно которому правомочие по формированию этих избирательных комиссий переходило к избирательным комиссиям соответствующего уровня в соответствии с п. 7 ст. 22 рамочного Федерального закона.)

В-третьих, необходимость оптимизации существующей в Российской Федерации системы избирательных комиссий в условиях резкого увеличения количества муниципальных образований, с учетом технической оснащенности избирательных комиссий, профессиональной подготовки их кадров объективно привела к рассмотрению ТИК, являющихся государственными органами субъектов РФ, в качестве базовых звеньев избирательной комиссии при проведении муниципальных выборов. Это впервые было закреплено на федеральном законодательном уровне.

На этой основе законодатель субъекта РФ получил возможность не формировать ИКМО (что сопряжено с значительными трудностями подбора кандидатур в состав избирательных комиссий в большом количестве муниципальных образований с учетом установленных в законодательстве о выборах ограничений и т. д.), а использовать потенциал ТИК, функционирующих в субъекте РФ.

В тех случаях, когда избирательной комиссии субъекта РФ предстояло формировать избирательные комиссии десятков, а то и сотен муниципальных образований в соответствии с п. 7 ст. 22 рамочного Федерального закона, федеральный законодатель предоставил правовую возможность территориальным комиссиям оказывать избирательной комиссии субъекта РФ помощь организационного характера, например в подборе кандидатур в состав избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований.