4. Отношения единиц сектора государственного управления с корпорациями

Поступления от инвестиций в акционерный капитал

22.135 Единица сектора государственного управления имеет тесную связь с государственной корпорацией или квазикорпорацией, которую она контролирует. Несмотря на эту тесную связь, потоки, относящиеся к инвестициям в капитал, между единицей сектора государственного управления и контролируемой ею корпорацией рассматриваются так же, как потоки между любой корпорацией и ее собственниками. Инвестиции в капитал представляют собой действия экономических агентов по предоставлению средств в распоряжение корпораций. Инвестированные суммы, определяемые как акционерный капитал, являются частью собственных средств корпорации, и корпорация обладает большой степенью свободы в отношении способа их использования. Взамен собственники получают акции или другие виды ценных бумаг, удостоверяющих владение акциями. Эти финансовые активы представляют собой права собственности на корпорации и квазикорпорации, и их держатели имеют право на:

а. Долю в любых дивидендах (или изъятии доходов квазикорпораций), выплачиваемых по усмотрению корпорации, но не на фиксированный и заранее определенный доход, и

b. Долю в чистых активах корпорации в случае ее ликвидации.

Дивиденды и изъятие капитала

22.136 Важно проводить различие между возвратом инвестиций в капитал корпорацией ее собственнику и выплатой дохода в форме дивидендов. Только регулярные выплаты предпринимательского дохода отражаются как доходы от собственности в форме дивидендов или изъятия доходов квазикорпораций. Крупные и нерегулярные платежи из средств накопленных резервов или от продаж активов отражаются как изъятие капитала.

Выбытие активов

22.137 Продажа нефинансовых активов, находящихся в собственности государственных корпораций, таких как здания и земля, сама по себе не является приватизацией и отражается в счете операций с капиталом сектора корпораций как выбытие основных фондов или других нефинансовых активов. Однако, если государственная корпорация продает активы и затем передает поступления от такой продажи единице сектора государственного управления, то это отражается как изъятие доли единицы сектора государственного управления из капитала корпорации. Изъятие капитала отражается также, если государственная корпорация продает финансовый актив и передает поступления единице сектора государственного управления.

Приобретение капитала, капитальные трансферты и субсидии

22.138 Субсидии представляют собой текущие трансферты, которые обычно выплачиваются на регулярной основе органами государственного управления корпорациям и предназначаются для оказания влияния на уровень их производства, цены, по которым продается их продукция, или для возмещения расходов корпораций. Крупные и нерегулярные платежи государственным корпорациям (часто называемые в средствах массовой информации «вливаниями капитала») не являются субсидиями. Они рассматриваются как капитальные трансферты или как приобретение капитала:

а. Платежи для покрытия убытков, накопившихся в результате реализации целей государственной экономической политики, должны отражаться как капитальные трансферты.

b. Платеж, производимый в коммерческих целях или в контексте конкуренции, может трактоваться как приобретение капитала. К этой категории относятся только те случаи, когда органы государственного управления действуют подобно частному акционеру, ожидая возврата денежных средств в форме будущих доходов от собственности. В этом случае корпорация, вероятно, выпустит новые акции для органов государственного управления и будет пользоваться большой степенью свободы в отношении использования предоставленных средств.

Трактовка платежей как приобретения капитала зависит от наличия признаков рентабельности корпорации и ее способности выплачивать в будущем дивиденды.

Приватизация

22.139 Под приватизацией обычно понимается продажа акций или долей в капитале государственной корпорации, держателями которых являются органы государственного управления, другим единицам. Часто эти другие единицы находятся за пределами государственного сектора, но это не обязательно; например, государственная корпорация может покупать акции единицы, недавно отделенной от единицы сектора государственного управления. Такие продажи являются чисто финансовыми операциями, отражаемыми в финансовом счете СНС. Активы, находящиеся в собственности государственной корпорации, продолжают принадлежать корпорации; происходит переход права собственности на саму корпорацию, то есть права собственности на ее капитал. На самом деле требование органов государственного управления к государственной корпорации уменьшается, поскольку органы государственного управления обменивают акции или доли в капитале государственной корпорации на наличные деньги или другие финансовые активы. Стоимость любых финансовых услуг, которые органы государственного управления могут приобретать в связи с продажей акций или долей в капитале, рассматриваются как расходы, которые должны быть отражены в СНС как промежуточное потребление органов государственного управления.

22.140 Приватизация может быть организована с более сложной в институциональном плане подготовкой. Например, некоторые или все нефинансовые активы государственной корпорации могут быть проданы государственной холдинговой компанией или другим государственным агентством, контролируемым единицей сектора государственного управления, и все поступления или их часть выплачены этой единице. В таких случаях государственная корпорация отразит выбытие нефинансовых активов в счете операций с капиталом, в то время как выплата поступлений от продажи единице сектора государственного управления учитывается как изъятие капитала.

22.141 Случай, когда приватизация производится через агентство по реструктуризации, обсуждается в параграфах 22.47-22.50.

Национализация

22.142 Национализация представляет собой процесс, при котором органы государственного управления берут под контроль отдельные активы или целую корпорацию, обычно путем приобретения большей части или всего капитала корпорации. Регистрация потоков зависит от способа, каким органы государственного управления устанавливают контроль.

а. Присвоение или конфискация: переход права собственности на активы не является результатом операции по взаимному согласию. Отсутствует платеж собственникам (или компенсация не соизмерима со справедливой стоимостью активов). Разница между рыночной стоимостью приобретенных активов и предоставленной компенсацией учитывается как некомпенсируемые конфискации в счете других изменений в объеме активов.

b.Покупка акций: органы государственного управления покупают все акции корпорации или их часть по рыночной или очень близкой к ней цене. Для такой операции обычно существует юридическая основа, подтверждающая взаимное согласие на ее осуществление, даже если прежний собственник может иметь небольшой выбор в части принятия предложения или обсуждения цены. Покупка акций является финансовой операцией, учитываемой в финансовом счете.

Поручительство

22.143 Поручительство является условием, означающим избавление от финансовой нестабильности. Оно часто используется, когда единица сектора государственного управления предоставляет корпорации финансовую помощь на краткосрочной основе, чтобы помочь ей пережить период финансовых трудностей или осуществляет более продолжительное вливание финансовых ресурсов, чтобы помочь рекапитализировать корпорацию. Поручительство может фактически представлять собой другой способ национализации, если органы государственного управления приобретают контроль над корпорацией, за которую они поручаются. Поручительство в отношении финансовых учреждений является особенно заслуживающим внимания. Поручительство связано с широко рекламируемыми единовременными операциями с привлечением крупных сумм, и поэтому их легко идентифицировать.

22.144 Интервенции органов государственного управления могут принимать разные формы. Например:

а. Органы государственного управления могут предоставлять финансирование капитала на исключительно благоприятных условиях.

b. Органы государственного управления могут приобретать активы у предприятия, которому оказывается помощь, по ценам выше их истинной рыночной стоимости.

с. Органы государственного управления могут создать единицу специального назначения или государственную организацию другого типа для финансирования или управления продажами активов и обязательств предприятия, которому оказывается помощь.

22.145 В большинстве этих случаев помощь, предоставляемая органами государственного управления единице, испытывающей финансовые трудности, отражается как капитальный трансферт. При определении величины капитальных трансфертов необходимо принять во внимание следующие аспекты.

a. Если единица сектора государственного управления покупает активы у предприятия, которому оказывается помощь, уплачиваемая сумма обычно больше истинной рыночной стоимости этих активов. Покупка активов, кроме ссуд, должна отражаться в оценке по фактической рыночной цене, и разница между рыночной ценой и всей уплаченной суммой должна отражаться как капитальный трансферт.

b. Органы государственного управления часто покупают ссуды у финансовых учреждений в порядке поручительства. Пока ссуда не обращается на рынке по рыночной стоимости, она всегда учитывается в СНС по номинальной стоимости. Только если есть развитый рынок для ссуд, где они регулярно обращаются, они переклассифицируются в ценные бумаги и учитываются по рыночной стоимости.

c. Если единица сектора государственного управления покупает ссуду по номинальной стоимости, когда ее истинная цена намного ниже, разница в стоимости не отражается как капитальный трансферт. Однако, если имеется надежная информация о том, что некоторые ссуды не будут возвращены, их стоимость снижается до нуля, что отражается как другое изменение в объеме активов в балансе активов и пассивов у корпорации, и должен быть отражен капитальный трансферт от органов государственного управления корпорации в размере их прежней номинальной стоимости. Если имеется какая-то возможность частичного возврата ссуды в будущем, то отражается изменение классификации ссуды (по нулевой стоимости) путем ее передачи с баланса активов и пассивов корпорации на баланс активов и пассивов органов государственного управления на момент отражения капитального трансферта. Если стоимость ссуды в последующем повышается, то это отражается как статья переоценки в балансе активов и пассивов органов государственного управления.

d. В порядке поручительства органы государственного управления могут расширить ряд гарантий, которые они готовы предложить. Эти гарантии должны отражаться так, как описано выше в параграфах 22.126-22.130 в зависимости от того, единичная это гарантия или часть программы стандартизированных гарантий.

22.146 Если органы государственного управления создают государственную институциональную единицу просто для управления поручительством, то эту единицу следует классифицировать в секторе государственного управления. Если у новой единицы есть другие функции, и поручительство является для нее временной задачей, то ее классификация в качестве единицы сектора государственного управления или государственной корпорации производится в соответствии с общими правилами, как описано выше в разделе об агентствах по реструктуризации. Единицы, которые приобретают финансовые активы у испытывающих трудности финансовых корпораций с целью их продажи в установленном порядке, не могут рассматриваться как финансовые посредники. Если единица была создана органами государственного управления для этой конкретной задачи, то она классифицируется в секторе государственного управления.

Реструктуризация, слияния и изменения в классификации

22.147 Когда реструктурируется государственная корпорация, финансовые активы и обязательства могут появляться или исчезать, отражая новые финансовые отношения. Эти изменения отражаются как изменения в классификации по секторам и структуре институциональных единиц в счете других изменений в объеме активов. Примером такой реструктуризации является случай, когда корпорация разделяется на две или более институциональных единицы и создаются новые финансовые активы и обязательства.

22.148 С другой стороны, покупка акций и долей в капитале корпорации в процессе слияния должна учитываться как финансовая операция между приобретающей корпорацией и предыдущим собственником.

22.149 Любые изменения в классификации активов и обязательств, не связанные с реструктуризацией институциональных единиц или изменениями в классификации по секторам, отражаются как другие изменения в классификации активов и обязательств в счете других изменений в объеме активов.

Операции с центральным банком

22.150 Для начала уместно вспомнить определение центрального банка и связанные с ним пояснения из главы 4. Центральный банк является национальным финансовым учреждением, которое обеспечивает контроль над ключевыми аспектами финансовой системы. В общем случае, к этому подсектору относятся следующие финансовые учреждения:

а. Национальный центральный банк, включая случаи, когда он является частью системы центральных банков;

b. Валютные советы или независимые валютные органы, осуществляющие эмиссию национальной валюты, которая полностью подкреплена резервами иностранной валюты.

с. Центральные денежные агентства, преимущественно государственные (например, агентства, управляющие иностранной валютой или выпускающие банкноты и монеты), которые составляют полный набор счетов, но не относятся к центральным органам управления. Органы, осуществляющие надзор, которые являются отдельными институциональными единицами, относятся не к подсектору центрального банка, а к подсектору вспомогательных финансовых корпораций.

Поскольку центральный банк является отдельной институциональной единицей, он всегда относится к сектору финансовых корпораций, даже если это преимущественно нерыночный производитель.

22.151 Хотя банк может быть юридически независимым от органов государственного управления, он осуществляет государственную экономическую политику в соответствии с установленным законодательством. Центральный банк всегда рассматривается как контролируемый органами государственного управления и относится к сектору финансовых корпораций как государственная корпорация. Это единственное исключение из правила, в соответствии с которым единица с преимущественно нерыночным выпуском не должна классифицироваться как корпорация.

22.152 Требуется пояснение в отношении двух типов платежей центрального банка:

а. Платежи, производимые на регулярной основе, обычно в форме дивидендов, являющиеся результатом текущей деятельности центрального банка (такой, как управление валютными резервами). Такие платежи отражаются как дивиденды, если они не превышают значительно сумму чистого процента и чистых комиссионных, получаемых банком. Превышение этой суммы должно учитываться как изъятие капитала.

b. Исключительные платежи в результате продаж или переоценки резервных активов. Эти платежи должны отражаться как изъятие капитала. Основанием для этого является то, что эти активы управляются как экономическая собственность нации, а не самого банка. Их оценка затрагивает обязательства центрального банка и активы органов государственного управления в части акционерного капитала. Холдинговые прибыли по резервным активам (активам центрального банка) корреспондируют с обязательствами центрального банка и активами органов государственного управления в части акционерного капитала.

22.153 Измерение выпуска центрального банка описано в параграфах 6.151-6.156. В связи с реализацией государственной экономической политики центральный банк может выплачивать проценты по депозитам по искусственно завышенным или заниженным ставкам. Трактовка процентных платежей в этом случае описана в параграфах 7.122-7.126.

Государственно-частное партнерство

22.154 Государственно-частное партнерство представляет собой долгосрочный договор между двумя единицами, в соответствии с которым одна единица приобретает или создает актив или совокупность активов, использует их в течение какого-то периода, а затем передает второй единице. Такие соглашения обычно имеют место между частным предприятием и органами государственного управления, но возможны и другие сочетания с участием государственных корпораций с обеих сторон или частного НКО в качестве второй стороны. Эти сочетания называются по-разному, например, государственно-частные партнерства (ГЧП), частные финансовые инициативы (ЧФИ), программы «строй, владей, управляй, передавай» (СВУП) и т.д. Все они действуют по одним и тем же основным принципам и одинаково отражаются в СНС.

22.155 Органы государственного управления участвуют в ГЧП по разным причинам, в том числе в надежде на то, что частное управление может обеспечить более эффективное производство и получение доступа к более широкому кругу источников финансирования. В период действия договора подрядчик ГЧП является экономическим собственником. По окончании этого периода органы государственного управления становятся как экономическим, так и юридическим собственником. В период действия договора нелегко установить, какая единица является юридическим собственником актива или как отражать условно исчисленные операции, когда происходит переход права экономической собственности. Может иметь место предварительное соглашение о времени передачи экономической собственности в течение срока службы активов, на заранее согласованных условиях, которые не отражают рыночные цены активов. Вследствие этого некоторые фактические операции, возможно, надо будет разделить для выявления их подлинного экономического характера.

22.156 ГЧП бывают весьма различными. Ниже приведено описание их наиболее общих характеристик. Частное предприятие соглашается приобрести совокупность основных фондов и затем использовать эти активы, осуществляя затраты других продуктов, для производства услуг. Эти услуги могут предоставляться органам государственного управления для использования в качестве промежуточных затрат в их собственном производстве (например, услуги по содержанию автомобилей) или для бесплатного предоставления населению (например, услуги образования); в этом случае органы государственного управления производит периодические платежи в течение периода действия договора. Частное предприятие предполагает возместить свои затраты и получить соответствующий доход на свои инвестиции за счет этих платежей. В качестве альтернативы частное предприятие может продавать свои услуги (например, взимать плату за проезд по дорогам) по ценам, регулируемым органами государственного управления, но устанавливаемым на уровне, который позволит частному предприятию возместить свои затраты и получить соответствующий доход на свои инвестиции. В конце периода действия договора органы государственного управления могут стать экономическим и юридическим собственником активов, возможно, без платежа. Могут быть различные варианты договоров ГЧП в отношении распоряжения активами в конце периода действия договора, условий использования и технического обслуживания активов в период действия договора, цен, качества и объема производимых услуг и так далее.

22.157 Частное предприятие отвечает за приобретение активов, хотя этому приобретению способствует поддержка со стороны органов государственного управления. Договор может содержать определяемые органами государственного управления требования в отношении конструкции, качества и производительности активов, их использования для производства услуг, предусмотренных договором, и технического обслуживания в соответствии со стандартами, устанавливаемыми органами государственного управления. Кроме того, срок службы активов обычно больше периода действия договора, так что органы государственного управления будут контролировать активы, нести риски и получать выгоды в течение значительной части срока службы активов. Таким образом, в течение срока службы активов часто бывает не вполне очевидно, кто контролирует активы, несет большую часть рисков и получает большую часть выгод – частное предприятие или органы государственного управления.

22.158 Как и в случае договоров аренды, в договорах ГЧП экономический собственник активов определяется путем оценки того, какая единица несет большую часть рисков и ожидает получить большую часть выгод от использования активов. Факторы, которые необходимо рассмотреть при этой оценке, могут быть разделены на две большие группы: связанные с приобретением активов и связанные с их использованием в производстве. К некоторым рискам, связанным с приобретением активов, относятся:

а. Степень контроля со стороны органов государственного управления в отношении конструкции, качества, размера и технического обслуживания активов;

b. Риск, связанный со строительством, который включает возможность дополнительных затрат в связи с задержкой поставок, несоответствием спецификациям или строительным нормам, экологическим требованиям, и другие риски, требующие платежей третьим сторонам.

К некоторым рискам, связанным с использованием активов, относятся:

а. Риск в отношении предложения услуг, который включает возможность контроля со стороны органов государственного управления за производимыми услугами, единицами, которым предоставляются услуги, и ценами на предоставляемые услуги;

b. Риск в отношении спроса на услуги, который включает возможность того, что спрос на услуги со стороны органов государственного управления или населения в целом в случае платных услуг будет выше или ниже, чем ожидалось;

с. Риск в отношении остаточной стоимости и устаревания активов, который состоит в том, что стоимость актива будет отличаться от согласованной цены передачи актива органам государственного управления в конце периода действия договора;

d. Риск в отношении соответствия стандартам, который включает возможность дополнительных затрат или наложения штрафов из-за того, что объем и/или качество услуг не соответствует стандартам, согласованным в контракте.

22.159 Относительная значимость каждого фактора может меняться в каждом отдельном договоре ГЧП. Невозможно установить предписания, которые можно удовлетворительным образом применить к любой ситуации. Необходимо оценивать положения каждого договора ГЧП для решения вопроса о том, какая единица является юридическим собственником.

22.160 Аналогично вышесказанному, сложность и разнообразие договоров ГЧП препятствуют возможности создания перечня подробных правил в отношении отражения операций, касающихся контролирования и использования активов. Вместо этого следует рассмотреть все факты и обстоятельства каждого договора и выбрать способ отражения в счетах, который наилучшим образом выявляет лежащие в их основе экономические отношения. Однако при этом встречаются некоторые общие трудности.

22.161 Если частное предприятие признается юридическим собственником в течение периода действия договора и если, как обычно, органы государственного управления становятся экономическим и юридическим собственником в конце периода действия договора без платежа в явной форме, то операция должна быть отражена как приобретение активов органами государственного управления. Один из общих подходов состоит в том, что органы государственного управления постепенно создают финансовое требование, и частная единица постепенно начисляет соответствующее обязательство таким образом, что стоимость обоих в конце периода действия договора будет предположительно равной остаточной стоимости активов. Применение этого подхода требует преобразования существующих денежных операций или создания новых операций на основе предположений об ожидаемой стоимости активов и ставках процента.

22.162 Альтернативный подход состоит в отражении перехода экономической и юридической собственности как капитального трансферта. Этот подход также не отражает лежащую в основе экономическую реальность, но ограниченность данных, неопределенность в отношении ожидаемой остаточной стоимости активов и положения договоров, допускающие использование различных возможностей любой стороной, могут сделать отражение капитального трансферта подходом, приемлемым с практической точки зрения.

22.163 Если органы государственного управления признаются юридическим собственником в течение периода действия договора, но они не делают какого-либо платежа в явной форме в начале периода действия договора, то должна быть отражена условно исчисленная операция в отношении приобретения активов. Наиболее обычным является предположение о том, что приобретение делается через условный договор финансового лизинга, из-за сходства с фактическим договором финансового лизинга. Однако выбор этого подхода зависит от положений конкретного договора, от того, как они интерпретируются и, возможно, от других факторов. Например, может быть условно исчислена ссуда, и фактические платежи органов государственного управления частной единице, если они существуют, могут быть разделены таким образом, что каждая часть платежа будет представлять собой погашение ссуды. Если фактические платежи органов государственного управления отсутствуют, то могут быть созданы неденежные операции для выплаты ссуды.

Е. Представление статистики государственного сектора

22.164 Как описано в разделе В, государственный сектор включает все институциональные единицы-резиденты, прямо или косвенно контролируемые единицами-резидентами сектора государственного управления. Другими словами, государственный сектор включает все единицы сектора государственного управления плюс все государственные корпорации-резиденты.

22.165 Данные статистики государственного сектора могут быть представлены на основе последовательности счетов для институциональных единиц и секторов или на той же основе, что и данные статистики государственных финансов, описанные в разделе С этой главы, в зависимости от использования статистических данных.

22.166 При любом способе представления полезно показать данные как для подсекторов государственного сектора, так и для государственного сектора в целом, а последние – как неконсолидированные, так и консолидированные. Например, в одной колонке могут быть показаны данные для сектора государственного управления, во второй колонке – для всех государственных корпораций, а в третьей колонке – неконсолидированные итоги для всего государственного сектора. В зависимости от охватываемых потоков в четвертой колонке можно показать суммы, которые элиминируются при консолидации, а в пятой колонке – консолидированные итоги для всего государственного сектора.

22.167 Не все потоки в государственном секторе нуждаются в консолидации. Поскольку государственный сектор является сочетанием рыночных и нерыночных производителей, то большая часть компонентов доходов и расходов будет иметь ограниченное экономическое значение для государственного сектора. Элементы финансового счета и балансов активов и пассивов являются наиболее вероятными кандидатами для консолидации.

22.168 Балансирующие статьи для сектора государственного управления являются такими же важными и для государственного сектора. Чистое операционное сальдо для государственного сектора (или сбережение в последовательности счетов СНС) отражает изменение чистой стоимости капитала, являющееся результатом текущих операций государственного сектора. Оно особенно важно, если есть государственные корпорации, работающие со значительными убытками.

22.169 Чистое кредитование или чистое заимствование для всего государственного сектора известно как требование заимствования для государственного сектора. Чистое кредитование отражает чистое финансирование остальной экономики или остального мира; чистое заимствование показывает чистое финансирование, полученное государственным сектором от остальной экономики или от остального мира.

22.170 Баланс активов и пассивов предоставляет информацию о чистой стоимости капитала, определяемой как стоимость всех активов за вычетом всех обязательств, и в том числе о чистой стоимости финансового капитала, определяемой как разница между стоимостью всех финансовых активов и всех обязательств. Последний показатель часто приводится для характеристики влияния государственного сектора на финансовую систему и из-за того, что часто бывает трудно оценить нефинансовые активы, являющиеся характерными для органов государственного управления.

147