правовое регулирование

Нормативно-правовое регулирование страховой деятельности

Страховые отношения, как и любые другие гражданско-правовые отношения, регулируются определенной нормативно-правовой базой. В п. 3 ст. 1 Закона о страховом деле прямо определено, что законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие страховые отношения, являются составной частью страхового законодательства. Закон по своему правовому статусу обладает большей юридической силой, нежели подзаконные акты, так как в соответствии со ст. 105 Конституции РФ он принимается высшим законодательным органом государственной власти - Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. В состав законодательства входят и кодифицированные нормативные акты, принимаемые Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Цивилист и философ Ю.С. Гамбаров писал, что сводить всю юриспруденцию к толкованию действующего права, особенно такого, которое выражено только в законодательстве той или другой страны, предполагая при том, что толкование должно ограничиваться лишь заключенным в этом законодательстве материалом, значит вести юриспруденцию как науку к банкротству*(44).

Рассуждения Ю.С. Гамбарова вполне справедливы, так как в современном страховании немаловажную роль играют не только законы или иные нормативно-правовые акты, но и страховое право как наука. Обоснованность данной точки зрения подтверждается тем, что в страховой практике наряду с нормативными актами в процессе решения тех или иных проблем применяются также некоторые доктринальные положения страховой науки, когда однозначный ответ отсутствует в страховом законодательстве. Например, таких проблем: что следует понимать под страховым интересом, страховым риском, страховым случаем, страховой стоимостью? Очень много дискуссий и споров возникает вокруг определения места и роли перестрахования, так как существующие в современном законодательстве дефиниции, определяющие те или иные страховые элементы и термины, не являются исчерпывающими, что приводит к неоднозначности их толкования в правоприменительной практике.

Именно поэтому страховое право как наука выполняет роль некоего "правового компаса", способного обеспечить единообразие использования понятий в страховой практике. Страховая практика, в свою очередь, способствует усовершенствованию страхового законодательства.

Относительно системы и структуры страхового законодательства в научной доктрине существуют различные точки зрения, анализ которых позволяет уточнить содержание страхового законодательства. Так, в частности, А.П. Архипов и В.Б. Гомелля считают, что в России, как и в ряде западных стран (например, в Германии), формируется трехступенчатая система правового регулирования страхового рынка:

- первая ступень - Гражданский и Налоговый кодексы;

- вторая ступень - специальные законы по страховой деятельности и смежным с ней видам деятельности;

- третья ступень - нормативные акты министерств и ведомств по страховому делу*(45).

Представляется, что предложенная систематизация страхового законодательства является несколько обобщенной с точки зрения общеправовой теоретической науки. Тем не менее подобная структура вполне применима для систематизации страхового законодательства (с уточнением, связанным с внутренним расположением нормативных актов, что требует внесения определенных корректировок).

В предложенной структуре, в частности в первой ступени, следует отделить гражданское законодательство от налогового. Это объясняется тем, что у налогового законодательства иное назначение, нежели у гражданского. Дело в том, что налоговое законодательство относится к предмету публично-правовых отношений, призванных регулировать и обеспечивать финансовую устойчивость государства, и никоим образом не может выступать в качестве регулятора гражданско-правовых отношений, в том числе страховых, так как указанные отношения должны регулироваться исключительно нормами гражданского права. При этом следует подчеркнуть, что в систему страхового законодательства все же входят нормативные акты публично-правового характера, в основном ведомственные, издаваемые Министерством финансов РФ и органом страхового надзора. Но данные нормативные акты не относятся к отрасли налогового права, потому что их назначение заключается в установлении правил и процедур по организации страхового дела (порядок создания страховых организаций, обеспечение финансовой устойчивости страховщиков и т.п.).

Немаловажную роль в нормативно-правовом регулировании страховой деятельности играют нормы международного права, типовые правила страхования, обычаи, обыкновения, установившиеся в страховых правоотношениях, и, безусловно, судебная практика. Все названные источники образуют и составляют единую нормативно-правовую базу страхования.

Структура предмета страхового права как составной части гражданского права определена К.Е. Турбиной следующим образом:

- гражданские правоотношения между страховщиком и страхователем (застрахованным лицом, выгодоприобретателем) по поводу заключения, действия и исполнения договора страхования;

- административные правоотношения между страховыми организациями, страховыми посредниками и органом страхового надзора, органами антимонопольного контроля и другими государственными органами по поводу осуществления страховой деятельности;

- финансовые правоотношения между страховыми организациями и органом страхового надзора, налоговыми органами по поводу формирования и использования страховых резервов, получения страховой премии и осуществления страховых выплат.

Иностранные физические и юридические лица могут вступать в страховые правоотношения в качестве страхователя, страховщика и других субъектов страхового рынка. Например, стороной договора может выступать иностранный страховщик или перестраховщик. В таких случаях страховые правоотношения будут регулироваться с участием международного частного права и национальных особенностей его применения*(46).

Точка зрения К.Е. Турбиной о структуре предмета страхового права несколько отличается от позиции А.П. Архипова и В.Б. Гомеля. К.Е. Турбина рассматривает эту структуру несколько шире, полагая, что совокупность страховых правоотношений неоднородна по своему составу и включает как отношения, возникающие при заключении и исполнении договора страхования, так и отношения в связи с регулированием государством деятельности страховых организаций и иных субъектов страхового рынка- страхователей, страховых посредников, перестраховщиков, сюрвейеров, актуариев и других аффилированных к страховой деятельности лиц*(47).

Кроме того, предложенная К.Е. Турбиной структура предмета страхового права привлекательна и по групповой расстановке отраслевых правоотношений. Так, в частности, в данной структуре достаточно логично выстроена иерархия отраслей права, с учетом соотношения частноправового механизма регулирования страховых отношений с публично-правовым механизмом. Вопрос о наличии данного соотношения обосновывается необходимостью соблюдения участниками страховых правоотношений взаимных интересов, а также выработки единообразия методов регулирования страховых отношений.

Любой закон как государственный инструмент регулирования общественных отношений относится к разряду публично-правовых механизмов, так как, во-первых, законы принимаются законодательными органами государственной власти и, во-вторых, законы призваны регулировать те или иные общественные отношения, в том числе частно-правовые, основанные на договорных началах. Поэтому между договором, который заключается на основе принципа свободы волеизъявления сторон, и законом существуют определенная взаимосвязь и соотношение.

Характеризуя данное соотношение, В.П. Крюков отмечал, что "главным образом закон более или менее связывает волю страховщика и страхователя: первого он удерживает от чрезмерной эксплуатации своих экономически слабых клиентов, запрещает выходить из пределов устава, полисных условий и обязует его точно исполнять не только свои договорные обязательства, но и отдельные правительственные распоряжения по страховому делу. Второго закон не допускает до злоупотребления фактом страхования, а также принуждает его помимо договора заботиться о страховании застрахованного объекта как своего собственного и точно соблюдать принятые на себя обязательства под страхом лишения страхового вознаграждения, а иногда даже уголовного наказания"*(48).

В силу изложенного М.Я. Шиминова утверждает, что развитие, эффективность и действенность страхования невозможны без надлежащей правовой базы, без создания системы юридических актов, призванных утверждать и регулировать страховые отношения в новых исторических условиях*(49). При этом М.Я. Шиминова в своих суждениях отмечает, что "нормативные акты находятся между собой в строгой иерархической соподчиненности, от которой зависит юридическая сила того или иного нормативного акта, а совокупность (система) нормативных актов, регулирующих страховые отношения, представляет собой страховое законодательство"*(50).

Возвращаясь к изложенным выше суждениям о внутреннем системном содержании страхового права, следует обратить внимание на то, что страховое право вполне справедливо определяется как межотраслевое право, в котором содержатся элементы конституционного, административного, налогового и других отраслей права. Аналогичной точки зрения придерживается и Т.С. Мартьянова, при этом выделяя приоритетность гражданского права. В частности, она подчеркивает, что "приоритетное значение имеют акты гражданского законодательства, определяющие важнейшую часть страховых отношений - обязательства по страхованию"*(51).

Непосредственно система источников страхового права включает следующие подсистемы:

- федеральные законы;

- подзаконные акты;

- нормативные акты Минфина, Федеральной службы страхового надзора, а также других министерств и ведомств;

- правила страхования;

- международные договоры, обычаи делового оборота и обыкновения, сложившиеся в страховой практике, в том числе международной;

- судебная практика.

В правовой литературе применительно к систематизации страхового права существует мнение о наличие некого "юридического сепаратизма". Данного мнения придерживаются В.С. Белых и И.В. Кривошеев, отмечая, что в отношении медицинского, пенсионного, социального страхования, а также иных видов обязательного страхования были приняты специальные федеральные законы. Другими словами, в области страхового законодательства нет стройной иерархичной системы*(52). Указанный тезис В.С.Белых и И.В. Кривошеева основан на отсутствии в российском праве кодифицированного закона, посвященного страхованию, в силу чего на ГК РФ возложено регулирование общих вопросов заключения и исполнения договоров страхования*(53). Идея кодификации страхового законодательства, безусловно, заслуживает внимания. Однако более актуальным представляется устранение имеющихся в действующем страховом законодательстве противоречий, конкуренции норм, правовых пробелов, относящихся к частно-правовым вопросам страховой практики. Что касается вопросов публично-правового характера, связанных с организацией страхового дела и страхового надзора в России, то Закон о страховом деле практически полностью регулирует организацию и ведение страхового дела, порядок осуществления страхового надзора, обеспечение финансовой устойчивости страховых организаций, порядок и условия лицензирования страховой деятельности и т.д.

Основу законодательной базы современного страхового права составляют федеральные законы, начиная с принятого в 1992 г. Закона о страховом деле, вступившего в действие 12 января 1993 г. Затем, в 1996 г., вступила в действие вторая часть Гражданского кодекса РФ, в которой страхованию уделено 44 статьи.

Вопросам регулирования страховых отношений полностью посвящена гл. 48 ГК РФ, включающая определение форм и видов страхования, порядок проведения обязательного страхования и ответственность за его неосуществление, характеристику договоров имущественного и личного страхования, их видов, основные требования, предъявляемые к страховым организациям, общие принципы проведения взаимного страхования и перестрахования и т.д. *(54)

Следует отметить, что некоторые положения ГК РФ, которые были приняты в 1996 г., фактически дублировали отдельные главы и нормы Закона о страховом деле. Это обстоятельство потребовало внесения в Закон о страховом деле корректив для единообразного применения на практике элементов и терминов, существующих в страховом законодательстве.

Подобного рода коррективы были внесены в Закон о страховом деле 31 декабря 1997 г. Закон претерпел существенные изменения, вплоть до изменения наименования; в настоящее время он называется: Закон РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации". Но наиболее существенным изменением было исключение из Закона гл. 2, посвященной договору страхования, так как порядок заключения, исполнения и прекращение договора страхования сейчас регулируется гл. 48 ГК РФ.

Развитие страхового дела в Российской Федерации потребовало внести в Закон о страховом деле еще ряд дополнений и изменений, которые получили воплощение в Федеральном законе от 10 декабря 2003 г. и вступили в действие 17 января 2004 г. Так, в частности, изменения коснулись правового положения страховых посредников - агентов и брокеров.

Кроме того, закон ввел самостоятельный институт участника страховых отношений - страхового актуария. Слово "актуарий" происходит от английского actuary или от латинского actuaries, что означает "скорописец, счетовод". В данном случае актуарий - специалист по страхованию, занимающийся разработкой научно обоснованных методов исчисления тарифных ставок по долгосрочному страхованию жизни, расчетов, связанных с образованием резерва страховых взносов, определением размеров ссуд, выкупных сумм и редуцированных страховых сумм. В основе актуарных расчетов лежат систематические записи математических и статистических исчислений, применяемых в страховании. Эти расчеты отражают механизм образования и расходования страхового фонда в долгосрочных страховых операциях. Актуарные расчеты строятся на определении вероятности страхового случая в зависимости от возраста застрахованного (для этого используются таблицы смертности). На основе актуарных расчетов определяются размеры тарифных ставок (при помощи долгосрочных финансовых исчислений ставки заранее занижаются на сумму того дохода, который будет получен в виде ссудного процента), величина резерва взносов по каждому договору страхования жизни, а также совокупного резерва страховой организации, размеры подлежащих выплате выкупных, редуцированных страховых сумм, ссуд, проводится перерасчет страховых взносов при изменении условий договора страхования жизни.

Страховые организации при определении страховых тарифов, страховых резервов и ранее использовали статистические данные, полученные с помощью так называемой методики актуарных расчетов. Данными расчетами занимались и занимаются в настоящее время специалисты - штатные сотрудники страховых компаний. Деятельность, связанная с расчетом страховых тарифов и резервов, требует специальных знаний, определенной квалификации и опыта. Следует отметить, что деятельность страховых актуариев влияет на финансовую устойчивость страховщиков, так как правильный расчет страховых тарифов и формирование на их основе страховых резервов обеспечивают платежеспособность страховых организаций. Именно поэтому законодатель придает особый статус страховым актуариям, а также предъявляет определенные требования к лицам, выполняющим функции страховых актуариев.

Так, в частности, в соответствии со ст. 8.1. Закона о страховом деле, страховыми актуариями могут быть физические лица, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, имеющие квалификационный аттестат и осуществляющие на основании трудового договора или гражданско-правового договора со страховщиком деятельность по расчетам страховых тарифов, страховых резервов страховщика, оценке его инвестиционных проектов с использованием актуарных расчетов. Требования к порядку проведения квалификационных экзаменов страховых актуариев, выдачи и аннулирования квалификационных аттестатов устанавливает Министерство финансов РФ. Они вводятся в действие 1 июля 2006 г.

Кроме того, впредь страховщики по итогам каждого финансового года обязаны проводить актуарную оценку принятых страховых обязательств (страховых резервов). Результаты актуарной оценки должны отражаться в соответствующем заключении, представляемом в установленном порядке с 1 июля 2007 г. в Федеральную службу страхового надзора.

Значительные новеллы и корректировки внесены в перечень объектов страхования. Если в ранее действовавшей редакции ст. 4 Закона о страховом деле предусматривалось три вида страхования - личное страхование, имущественное страхование и страхование гражданской ответственности, то во вновь действующей редакции данная норма закона определяет всего два вида страхования - личное и имущественное страхование. Как видно, страхование гражданской ответственности как самостоятельный вид страхования перестало существовать, так как он включен в состав имущественного страхования, что полностью соответствует положениям п. 2 ст. 929 ГК РФ. Таким образом, законодатель устранил ранее существовавшее несоответствие в данном вопросе между нормами двух указанных законов.

Изменения коснулись и квоты (доли) участия иностранного капитала в уставных капиталах отечественных страховых организаций (ст. 6 Закона о страховом деле). Кроме того, введены определенные ограничения при осуществлении одновременно двух видов страхования. Так, в частности, ст. 13 Закона о страховом деле запрещает страховым организациям, осуществляющим страхование жизни, одновременно заниматься входящим перестрахованием имущества. Изменения затронули также условия обеспечения финансовой устойчивости страховщиков, в части увеличения минимальных размеров уставного капитала по видам страхования (ст. 25 Закона о страховом деле). Несколько изменен порядок выдачи, приостановления и прекращения действия лицензии на осуществление страховой деятельности. Подробнее обо всех названных изменениях речь пойдет в следующих главах настоящей книги.

Далее следует отметить, что кроме Закона о страховом деле в структуру источников страхового права, на уровне федеральных законов, входят также:

- Закон РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации"*(55), который определяет порядок осуществления обязательного и добровольного медицинского страхования граждан;

- Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний"*(56), определяющий порядок возмещения и компенсации расходов на лечение рабочих и служащих от несчастных случаев, произошедших на производстве, за счет специальных средств, отчисляемых работодателями в фонды для указанных целей.

Имеется также ряд федеральных законов, определяющих обязательное страхование жизни и здоровья некоторых категорий работников государственной службы (военнослужащие, сотрудники таможенных органов, налоговых служб, судьи и т.д.).

Кроме того, соответствующими законами определены порядок страхования некоторых видов имущества (воздушные суда, определенные виды государственного недвижимого имущества, залоговое, лизинговое и прочее имущество), а также страхование профессиональной ответственности в некоторых видах деятельности (нотариальная, риэлторская, деятельность арбитражных управляющих и т.д.).

В правоприменительной практике немаловажное значение имеет соотношение страхового законодательства с положениями ГК РФ, так как ст. 3 ГК РФ определяет, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать положениям ГК РФ. Что касается страховых отношений, данное положение имеет определенные исключения, оговоренные непосредственно в гл. 48 ГК РФ, посвященной страхованию. В частности, в ст. 970 ГК РФ определено, что правила, предусмотренные гл. 48 ГК РФ, применяются к отношениям по таким видам страхования, как страхование иностранных инвестиций от некоммерческих рисков, морское страхование, медицинское страхование, страхование банковских вкладов и страхование пенсий, постольку, поскольку законами об этих видах страхования не установлено иное.

Особое место среди законов, регламентирующих страхование, занимает Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ*(57) (далее - КТМ). Причиной этого является то, что в КТМ страхованию посвящена отдельная специальная гл. XV "Договор морского страхования", состоящая из 37 статей. Для сравнения: в ГК РФ страхованию уделено 44 статьи, а Закон о страховом деле в ныне действующей редакции состоит из 47 статей.

Следует отметить, что несколько положений КТМ отличаются от общих правил, содержащихся в других нормах страхового законодательства. В частности, достаточно специфичным является положение КТМ о возникновении убытков до заключения договора морского страхования (ст. 261 КТМ), определяющее, что действие договора морского страхования сохраняется, даже если к моменту его заключения миновала возможность возникновения убытков, подлежащих возмещению, или такие убытки уже возникли. ГК РФ в этом вопросе определяет иной порядок, устанавливая, что если после вступления договора страхования в силу возможность наступления страхового случая отпала (имеется в виду возможность наступления убытков) и существование страхового риска прекратилось по обстоятельствам иным, чем страховой случай, то и договор страхования прекращается (ст. 958 ГК РФ).

Необходимо отметить, что в связи с принятием Федерального закона от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств"*(58) (далее - Закон об ОСАГО), провозгласившего принцип о всеобщем страховании владельцами источников повышенной опасности (транспортных средств) своей гражданской ответственности, этот вид страхования получил широкое распространение. Данным законом определены правила компенсации ущерба, причиненного жизни, здоровью и имуществу третьих лиц, пострадавших от воздействия указанных источников. Поскольку Закон об ОСАГО предусматривает практически безусловное возмещение ущерба при наличии факта наступления страхового случая, причем ущерба не только имущественного характера, но и ущерба здоровью, на практике часто возникает потребность в определении, в каком порядке, размере и при наличии каких документов подлежит возмещению тот или иной вид ущерба. Действующее законодательство, в том числе ГК РФ, не описывает в полном объеме процедуру и порядок возмещения вреда здоровью и имуществу физических и юридических лиц. Более того, данная процедура не полностью определена и в Законе об ОСАГО. В настоящее время компенсация вреда жизни, здоровью и имуществу потерпевших осуществляется с учетом судебной практики и выработанных обычаев.

Кроме законов в структуру нормативно-правовой базы, регулирующей страховую деятельность, входят подзаконные акты.

К первой группе подзаконных актов можно отнести следующие указы Президента РФ:

- Указ Президента РФ от 7 июля 1992 г. N 750 "Об обязательном личном страховании пассажиров"*(59);

- Указ Президента РФ от 6 апреля 1994 г. N 667 "Об основных направлениях государственной политики в сфере обязательного страхования"*(60).

Вторую группу составляют нормативные акты, издаваемые Правительством РФ:

- Постановление Совета Министров РФ от 11 октября 1993 г. N 1018 "О мерах по выполнению Закона РФ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О медицинском страховании граждан в РСФСР"*(61);

- Постановление Правительства РФ от 29 марта 1994 г. N 251 "Об утверждении Правил лицензирования деятельности страховых медицинских организаций, осуществляющих обязательное медицинское страхование"*(62);

- Постановление Правительства РФ от 11 декабря 1998 г. N 1488 "О медицинском страховании иностранных граждан, временно находящихся в Российской Федерации, и российских граждан при выезде из Российской Федерации"*(63);

- Постановление Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 263 "Об утверждении Правил обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств"*(64).

Третью группу составляют ведомственные нормативные акты органов исполнительной власти, издаваемые соответствующими отраслевыми государственными ведомствами. Особое место в данной группе нормативных актов занимают акты, издаваемые Министерством финансов РФ, Федеральной службой страхового надзора, и акты Федеральной антимонопольной службы.

Акты, издаваемые указанными ведомствами, определяют специальные условия и порядок осуществления на территории Российской Федерации страховой деятельности, предусмотренные правилами гл. IV Закона о страховом деле, которая, в свою очередь, регламентирует общий порядок осуществления надзора за страховой деятельностью. В частности, это следующие акты:

- Приказ Росстрахнадзора от 19 мая 1994 г. N 02-02/8 "Об утверждении новой редакции "Условий лицензирования страховой деятельности на территории РФ"" - утратил силу. Однако, по мнению автора, этот документ вполне может использоваться на практике в качестве методического материала по вопросам характеристики и описания страховых событий (рисков);

- Письмо Минфина РФ от 18 октября 2002 г. N 24-08/13 "О Примерах расчета страховщиками резерва происшедших, но незаявленных убытков, и стабилизационного резерва";

- Разъяснения Минфина РФ от 18 декабря 2001 г. N 24-08/13 "О порядке внесения изменений в правила формирования страховых резервов в связи с переходом страховых организаций с 2002 г. на учет страховых премий (взносов) методом начисления"*(65);

- Приказ Минфина РФ от 11 июня 2002 г. N 51н "Об утверждении правил формирования страховых резервов по страхованию иному, чем страхование жизни"*(66);

- Приказ Федеральной антимонопольной службы от 10 марта 2005 г. N 36 "Об утверждении Порядка определения доминирующего положения участников рынка страховых услуг";

- Приказ МАП РФ от 21 июня 2000 г. N 467 "Об утверждении Перечня видов финансовых услуг, подлежащих антимонопольному регулированию, и состав активов финансовой организации, приобретаемых в порядке уступки прав требования, для расчета оборота финансовой услуги"*(67).

Помимо названных ведомственных нормативных актов, регулирующих страховую деятельность, следует указать акты и других ведомств, которые также определяют порядок осуществления страхования по некоторым видам страхования. В частности, это следующие акты: