Лекция 3. Бюджетное устройство. Структура и принципы бюджетной системы.

1. Содержание и структура бюджетной системы.

2. Принципы бюджетной системы РФ.

3. Бюджетные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления

1. Форма государственного устройства той или иной страны накладывает отпечаток на структуру бюджетной системы.

Бюджетное устройство государства – это организационные принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь объединенных в ней бюджетов. Бюджетное устройство определяется государственным устройством.

Таким образом, в унитарных государствах имеется два звена бюджетной системы - государственный (центральный) бюджет и местные бюджеты. Бюджетная система федеративного государства состоит из трех звеньев - федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов. Так, например, бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты 50 штатов и местные бюджеты (графств, муниципалитетов, тауншипов). В Канаде бюджетная система состоит из федерального бюджета, бюджетов 10 провинций, а также местных бюджетов (общин, областей, графств)

Основными факторами, определяющими построение системы органов государственного управления, являются:

Организационное устройство государства. Данный критерий основан на распределении властных полномочий между центром и территориальными единицами государства. С точки зрения организационного устройства выделяются унитарные, федеративные и конфедеративные государства.

Унитарное государство - это единая, политически однородная организация. Государство объединяет административно-территориальные единицы, которые собственной государственности не имеют. Все государственные органы составляют единую систему, действуют на основе одних, т.е. единых правовых норм.

Федеративное государство представляет собой объединение относительно самостоятельных государственных образований, именуемых субъектами федерации. На уровне федерации действует единая конституция, устанавливается единое гражданство, денежная система и др. Федеральное законодательство имеет приоритет перед региональным.

Конституция закрепляет общие принципы распределения полномочий между центром и субъектами федерации, которые являются самостоятельными только в пределах закрепленной за ними компетенции. Субъекты не имеют индивидуального суверенитета и права одностороннего выхода из государства. Однако, они обладают собственной конституцией, а также формируют систему законодательных, исполнительных и судебных органов.

Конфедеративное государство - это постоянный союз самостоятельных государств, объединенных для осуществления конкретных совместных целей. Члены конфедерации полностью сохраняют государственный суверенитет, передавая в компетенцию центральных органов власти ограниченное число вопросов, обычно связанных с национальной обороной, внешней политикой, созданием и развитием инфраструктуры и др.

В соответствии с Конституцией Российская Федерация является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления.

Единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно путем участия в выборах или референдумах, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства.

Бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Статья 10 БК РФ определяет следующие уровни бюджетной системы:

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

2) бюджеты субъектов Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты, в том числе:

• бюджеты муниципальных районов,

• бюджеты городских округов,

• бюджеты внутригородских муниципальных образований (Москва и Санкт-Петербург),

• бюджеты городских и сельских поселений.

Согласно сложившемуся государственному устройству и административно-территориальному делению бюджетная система Российской Федерации объединяет федеральный бюджет, 21 бюджет республик в составе Российской Федерации, 55 краевых и областных бюджетов, бюджеты г. Москвы и г. Санкт-Петербурга, один бюджет автономной области, 10 бюджетов автономных округов и около 29000 местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты).

Бюджеты, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, самостоятельны и не включаются друг в друга (местные бюджеты не включаются в бюджеты субъектов РФ, а те, в свою очередь, не включаются в федеральный бюджет).

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований на финансовый год и плановый период. (финансовый год длится с 1 января по 31 декабря).

В Российской Федерации финансовый (бюджетный) год совпадает с календарным и длится с 1 января по 31 декабря включительно. (Например, в период с 1922 по 1930 г. бюджетный год в СССР был приравнен к сельскохозяйственному году - с 1 октября текущего года по 30 сентября следующего.)

Начало и конец финансового (бюджетного) года не во всех странах совпадает с началом и концом календарного года. В Великобритании, Канаде, Японии бюджетный год длится с 1 апреля по 31 марта, в Италии и некоторых скандинавских странах он начинается 1 июля и кончается 30 июня следующего года. В США он длится с 1 октября по 30 сентября, при этом во многих штатах США бюджетный год, в отличие от периода исполнения федерального бюджета, начинается и заканчивается в другие сроки

В настоящее время в России ежегодно утверждается федеральный бюджет, бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты субъектов Федерации и множество муниципальных бюджетов, количество которых пока еще не определилось, так как в субъектах Федерации идет процесс формирования муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В результате реформы вместо примерно 12 тысяч муниципальных образований, существующих сегодня в Российской Федерации, должно возникнуть около 30 тысяч.

Закон также предусматривает особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, городах-наукоградах, на приграничных территориях.

В соответствии со ст. 28 БК РФ Бюджетная система РФ основана на следующих принципах:

1. Принцип единства бюджетной системы предполагает:

• единство бюджетного законодательства, принципов организации бюджетной системы, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации, санкций за нарушение бюджетного законодательства;

• единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, ведения бюджетного учета и отчетности.

Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» определяет бюджетную классификацию как группировку доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников финансирования их дефицитов. Она обеспечивает сопоставимость показателей всех частей бюджетной системы.

«Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации», утвержденные приказом Минфина России от 21 декабря 2005 г. № 152н учитывают изменения в БК РФ, вступившие в силу с 1 января 2006 г., определяют структуру доходов и расходов бюджета, источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов, администраторов поступлений в бюджеты и главных распорядителей средств федерального бюджета.

Санкции за нарушение бюджетного законодательства определены в ст. 282 БК РФ:

• предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

• блокировка расходов;

• изъятие бюджетных средств;

• приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

• наложение штрафа;

• начисление пени;

• иные меры в соответствии с БК РФ и федеральными законами.

Порядок составления и ведения бюджетной отчетности для бюджетных организаций определяет «Инструкция о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной бюджетной отчетности» № 5н, утвержденная приказом Минфина России от 21 января 2005 г.; при этом Федеральное казначейство применяет новый План счетов уже с 1 января 2005 г., а бюджетные организации составляют отчетность по новому Плану счетов¹ с 1 октября 2005 г.

2. Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней означает:

• закрепление доходов и расходов за субъектами бюджетной системы;

• определение полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.

Полномочия федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления по формированию доходов бюджетов закреплены в ст. 53, 59, 64 БК РФ.

Разграничение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований закреплено в ст. 84—86 БК РФ. Кроме того, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств.

Реестр расходных обязательств — это перечень нормативных правовых актов, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.

Порядок ведения реестра расходных обязательств на федеральном уровне установлен Правительством РФ².

Порядок ведения реестра субъекта Федерации устанавливает исполнительный орган государственной власти субъекта. Реестр субъекта Федерации и свод реестров муниципальных образований представляются в Минфин России. Реестр муниципального образования ведется в порядке, установленном местной администрацией. Реестр представляется органом местного самоуправления в исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации.

Бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления указаны в ст. 7—9 БК РФ.

Бюджетные полномочия различного уровня власти в основном определяют следующие положения:

• принципы организации бюджетной системы, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

• основы составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, утверждение отчетов об их исполнении и осуществление контроля за их исполнением;

• порядок разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований;

• основы формирования доходов и осуществление расходов бюджетов;

• порядок установления нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов по уровням бюджетной системы;

• порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов;

• порядок применения бюджетной классификации;

• единый порядок ведения бюджетного учета и отчетности;

• унифицированные формы бюджетной документации и отчетности;

• виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

На основе международного опыта можно выделить два основных принципа закрепления доходных полномочий:

1) органы местного самоуправления должны иметь возможность финансирования услуг, предоставляемых местному населению, за счет использования «собственных доходов»;

2) «собственные доходы» должны формироваться только за счет местного населения в соответствии с той пользой, которую они получают в виде местных услуг.

Для России типична ситуация, когда регионы развиваются неравномерно, и диспропорции частично сглаживаются с помощью трансфертов. Поэтому дифференцированный подход к разным регионам делается в интересах сохранения политической стабильности и выживания государства.

3. Принцип самостоятельности бюджетов означает для органов государственной власти и местного самоуправления:

- самостоятельное обеспечение сбалансированности бюджетов и эффективности использования бюджетных средств;

- самостоятельное осуществление бюджетного процесса;

- наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня;

- законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов бюджетов в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством;

- право самостоятельно определять направления расходования средств и источники финансирования дефицита бюджета

Одновременно принцип вводит такие ограничения:

• недопустимость установления расходных обязательств бюджета за счет средств бюджетов двух и более уровней или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета;

• недопустимость введения в действие в течение финансового года изменений бюджетного или налогового законодательства, приводящих к увеличению расходов или снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах;

• недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

4. Принцип равенства бюджетных прав субъектов Федерации и муниципальных образований означает:

• определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления;

• установление и исполнение расходных обязательств;

• формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов;

• определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с БК РФ.