Учебники по Экономике образования / ЭО
.pdfцентрализованных мероприятий; сводные сметы - объединяют индивидуальные и целевые сметы.
С переходом на новые условия хозяйствования образовательные учреждения самостоятельно составляют сметы доходов и расходов как бюджетных , так и внебюджетных средств. При их составлении они руководствуются нормативами бюджетного финансирования. Норматив – это не просто сумма расходов на 1 ученика в год, это и система повышающих коэффициентов, перечень и предельные величины которых утверждаются вместе с установлением соответствующего норматива. Региональный норматив должен быть не ниже, чем федеральный, рассчитанный с учетом федеральных повышающих коэффициентов для соответствующего субъекта федерации.
Необходимость внесения кардинальных изменений в БК РФ назревала постепенно и стала наиболее актуальной внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации в данный исторический момент в жизни страны, когда неуклонно повышающийся уровень развития экономики позволяет России говорить в полный голос о своем полноправном месте среди экономически развитых стран мира. Об этом было открыто заявлено и на заседании "большой восьмерки.
Вносимые Законом № 63-ФЗ изменения в БК РФ начали действовать в большинстве своем с 1 января 2008 г.
Поправки в БК РФ меняют практически весь бюджетный процесс.
До 2007 года включительно бюджет утверждался на очередной фи-
нансовый год, то есть на один год без определения его перспектив на последующий период.
Внесенные в БК РФ изменения создают основу для формирования, например, федерального бюджета на три года, что способствует устой-
чивости развития экономики.
121
Законом № 63-ФЗ в БК РФ внесены важные изменения и дополнения, по-новому изложен ряд положений действующего сейчас Кодекса.
Существенно расширена имеющая ключевое значение статья 6 "По-
нятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе".
Дополнительно в эту статью включены, например, такие понятия и термины, как:
Государственные (муниципальные) услуги физическим и юридическим лицам — услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами государственной власти (органами местного самоуправления);
Государственное (муниципальное) задание — документ, устанавливающий требования к составу, качеству и(или) объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг;
Бюджетное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы;
Бюджетная смета – документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения;
Обоснование бюджетных ассигнований – документ, характеризующий бюджетные ассигнования в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде);
Лимит бюджетных обязательств – объем прав в денежном выражении на принятие бюджетным учреждением бюджетных обязательств и(или) их
122
исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде);
Текущий финансовый год – год, в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
Очередной финансовый год — год, следующий за текущим финансовым годом;
Плановый период — два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом;
Ведомственная структура расходов бюджета – распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год главным распорядителям бюджетных средств, по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетной классификации Российской Федерации;
Главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель соответствующего бюджета) – орган государственной власти
(государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а
также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета,
имеющие право распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и(или)
получателями бюджетных средств;
Получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета;
123
Финансовые органы — Минфин России, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов РФ (финансовые органы субъектов РФ), органы
(должностные лица) местных администраций муниципальных образований,
осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов
(финансовые органы муниципальных образований).
Анализируя перечисленные выше дополнительно введенные в БК РФ понятия и термины, можно однозначно прийти к следующему выводу. В новом варианте БК РФ полностью сосредоточен на вопросах, характерных только для бюджетного процесса, включая операции использования лишь бюджетных средств. За рамки БК РФ выведены, например, операции со средствами из внебюджетных источников. Если ранее в статье 161 БК РФ "Бюджетное учреждение" указывавлось, что бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность на основе сметы доходов и расходов, в которой должны были отражаться все его доходы и в том числе из внебюджетных источников, то теперь в статье 161 "Особенности правового положения бюджетных учреждений" определено, что бюджетное учреждение в своей работе по рас-
ходованию бюджетных средств руководствуется бюджетной сметой (её особенности отражены в ст. 221 БК РФ).
Вопросы для обсуждения и самостоятельного изучения:
1.Раскройте структуру и источники финансирования системы образования в РФ.
2.Охарактеризуйте основные количественные и качественные изменения в области финансирования образования за последнее пятилетие.
3.В чем состоит основное отличие программно-целевого бюджетного планирования от сметного планирования?
4.Раскройте принцип выделения средств в зависимости от получаемых результатов применительно к образованию.
5.С чем связаны значительные изменения, которые были внесены в Бюджетный кодекс в 2007 году?
124
4.2. Внебюджетные источники финансирования образовательных учреждений.
Существующие механизмы государственного финансирования вузов использует смешанную модель финансирования высшего профессионального образования, которая предполагает одновременное использование бюджетных и внебюджетных средств и которая справедливо рассматривается более эффективной, чем исключительно государственная, или исключительно частная
В условиях недостаточного бюджетного финансирования вопрос о разработке механизмов привлечения и использования внебюджетных средств приобретает особую злободневность, как для отдельных образовательных учреждений, так и для системы образования в целом.
Актуальность проблемы определяется не только и не столько тем, что вузы и другие учебные заведения не имеют потенциальных источников доходов, столько тем, что эффективность привлечения и использования внебюджетных средств подчас оказывается весьма низкой. Объясняется это нерешенностью многих проблем, касающихся "внебюджетной деятельности". В их числе:
- отсутствие методических рекомендаций по определению наиболее эффективных направлений "внебюджетной деятельности";
противоречивость, неоднозначность толкования регулирующих правовых актов;
-отсутствие развитой нормативной базы образовательных учреждений;
-отсутствие четких рекомендаций по ценообразованию на платные услуги, работы;
-отсутствие систематизации, обобщения опыта работы вузов по привлечению и использованию внебюджетных средств.
125
В результате накопленных проблем многие учебные заведения оказываются перед фактом серьезных финансовых и материальных потерь,
что в свою очередь приводит к снижению деловой активности сотрудников.
Выход их создавшейся ситуации заключается в разработке методической и нормативной базы в системе образования, которая бы служила компасом для образовательных учреждений в безбрежном море правовых актов,
нацеливала бы их на наиболее эффективное использование имеющегося потенциала, давала бы возможность последовательного отстаивания своих интересов. Решению этой задачи была посвящена работа группы экспертов со всей России, организованная Минобразования.
Рекомендации экспертов содержат ряд важных результатов, суть которых сводится к следующему.
1.Группой экспертов подготовлена классификация внебюджетных доходов. Цель ее создания - систематизация доходов по группам, имеющим особенности бухгалтерского и налогового учета, а также информирование вузов о возможных направлениях активности. В идеале созданная классификация должна послужить корневой системой, которая бы могла быть развита в "дерево потенциальных доходов" вуза на основе сбора и кропотливого обобщения опыта всех образовательных учреждений.
2.Ввиду чрезвычайного многообразия видов "внебюджетной деятельности" (даже по перечню подготовленному экспертами), особую значимость приобретает продвижение к решению вопроса о выборе наиболее эффективных направлений для ее развития с учетом специфики и потенциала вуза. В этом плане группой экспертов подготовлены следующие предложения: определены основные факторы, определяющие направление и эффективность "внебюджетной деятельности" вуза; предложена схема определения потенциала учебного заведения для развития того или иного вида деятельности, исходя из числовой оценки факторов и коэффициентов их
влияния. Указанная схема дает возможность сделать выводы о
126
принципиальной нерациональности или относительной предпочтительности
тех или иных вариантов для вуза.
3.Экспертами перечислены основные принципы ценообразования при оказании платных услуг, выполнении работ, реализации продукции учебным заведением, а также даны примеры некоторых расчетов цен.
4.Группой даны рекомендации о порядке оприходования, распределения
ииспользования внебюджетных средств с позиций бухгалтерского и налогового учета. Приведены необходимые требования к первичным финансовым документам, даны рекомендации по бухгалтерским проводкам для наиболее актуальных видов деятельности.
Согласно статье 180 Бюджетного кодекса
«Внебюджетное финансирование образовательного учреждения»:
1.Прибыль, полученная от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности образовательного учреждения, а также добровольные пожертвования и целевые взносы юридических и физических лиц, иные доходы, получение которых допускается в соответствии с законодательством Российской Федерации, являются источниками внебюджетного финансирования образовательного учреждения.
2.Внебюджетные доходы и приобретаемое за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение образовательного учреждения и учитываются отдельно в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
3.Поступление средств из внебюджетных источников не является основанием для уменьшения размера финансирования образовательного учреждения за счет средств соответствующего бюджета.
4.Платными могут быть только те образовательные услуги, которые не предусмотрены основными для данного учреждения программами,
финансируемыми из бюджета.
127
5. Внебюджетное финансирование образования осуществляется через счета, которые образовательные учреждения вправе открывать в банковских и иных кредитных организациях.
Органы федерального казначейства Российской Федерации не вправе контролировать расходование образовательным учреждением его внебюджетных доходов. Принципиальное значение для системы образования в целом и отдельных конкретных образовательных учреждений имеет следующий вопрос, изложенный в БК РФ, о внебюджетных средствах бюджетных учреждений и сметах по этим средствам.
Прежде всего следует отметить, что в новой редакции БК РФ в статье 41 "Виды доходов бюджетов" к неналоговым доходам бюджетов отнесены доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах (п. 3). Далее, в пункте 5 данной статьи указано, что доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящий доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета с учетом положений пункта 3 той же статьи 41.
Анализируя положения Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных за-
конодательных актов Российской Федерации "(далее — Закон № 63-ФЗ), следует обратить особое внимание на текст статьи 5, изложенной в самом конце этого Федерального закона. В части 10 статьи 5 со ссылкой на статью 41 БК РФ "Виды доходов бюджетов" указано, что пункт 5 статьи 41 в части, касающейся доходов от сдачи в аренду государственного (муниципального) имущества, переданного в оперативное управление бюджетным
128
учреждениям образования, доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средств безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности (в редакции Закона № 63-ФЗ) применяется со дня вступления в силу федерального закона. Новым законом предполагается определить особенности использования бюджетными учреждениями внебюджетных средств.
Далее, в части 11 статьи 5 Закона № 63-ФЗ говорится о том, что в период подготовки проекта нового федерального закона и до вступления его в силу следует руководствоваться следующими нормативными положениями действующего законодательства:
доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление федеральным бюджетным учреждениям образования, отражаются на лицевых счетах указанных учреждений, открытых в органах Федерального казначейства, и направляются на содержание и развитие их материально – технической базы сверх бюджетных ассигнований, предусмотренных ведомственной структурой расходов федерального бюджета (п. 1);
бюджетное учреждение на основании закона (решений) о бюджете вправе использовать на обеспечение своей деятельности полученные им средства от оказания платных услуг, безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования, и средства от иной приносящей доход деятельности на основании документа (генерального разрешения) главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в котором указываются источники образования и направления использования указанных средств и устанавливающие их нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов РФ (муниципальные правовые акты), а также положения устава бюджетного учреждения (п. 3);
бюджетное учреждение с учетом положений пункта 3 осуществляет операции с указанными средствами в установленном финансовым органом
129
порядке в соответствии со сметой доходов и расходов по приносящей доход деятельности, подлежащей представлению в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевого счета бюджетного учреждения (п. 4);
заключение и оплата бюджетным учреждением договоров, подлежащих исполнению за счет средств, указанных в пункте 3, производятся в соответствии со сметами доходов и расходов по приносящей доход
деятельности (п. 5);
Изучая изменения, вносимые в БК РФ, следует особо подчеркнуть, что сейчас в Кодексе четко сформулированы ограничения самостоятельности
бюджетных учреждений (включая образовательные учреждения).
Так, в статье 161 "Особенности правового положения бюджетных
учреждений" определено, что бюджетное учреждение:
осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответствии
с бюджетной сметой (п. 1);
не имеет права получать кредиты и займы (п. 4);
обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в
исполнительном документе, в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств (п. 5).
Субсидии и бюджетные кредиты бюджетным учреждениям не
предоставляются (п. 4).
Кроме того, в этой статье указано, что при нарушении бюджетным учреждением установленного финансовым органом порядка учета бюджетных обязательств санкционирование оплаты денежных обязательств бюджетного учреждения приостанавливается в соответствии с порядком, определенным
соответствующим финансовым органом (п. 2).
К тому же нарушение бюджетным учреждением требований статьи
161 при заключении государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров является основанием для признания их судом недействительными
по |
иску |
соответствующего |
главного |
распорядителя |
(распорядителя) бюджетных средств (п. 2). |
|
|
||
130