Причины образования внешнего долга России и его структура
Проблемы внешнего долга являются важнейшим аспектом национальной экономической безопасности любой страны, т.к. внешний долг (особенно крупномасштабный) во многом ограничивает государственный суверенитет страны-должника, предопределяя принятие важнейших решений этой страной в области внутренней и внешней экономической политики (и политики вообще).
В мировой экономике начала XX в. проблема внешнего долга является одной из наиболее острых и сложно решаемых. Это связано с тем, что многие страны мира не в состоянии не только погашать полученные займы, кредиты, ссуды, но и нормально их обслуживать, т.е. своевременно платить по ним проценты. Премьер-министр Великобритании У. Черчилль – один из крупнейших политиков XX в. – считал, что «репутация державы точнее всего определяется той суммой, которую она способна взять в долг».
Многие экономисты относят внешнюю задолженность к глобальным проблемам современной мировой экономики. При этом рассматривается понятие так называемой «долговой экономики» (с учетом и внешнего, и внутреннего долга). Ее основным признаком является постепенное приближение объема средств на обслуживание долга (т.е. на погашение текущих платежей и выплату процентов) к объему новых заимствований на внутренним и внешнем рынке. Данная проблема актуальна и для современной России – в связи со значительными масштабами самого внешнего долга нашей страны, необходимостью отвлечения крупных средств для его обслуживания и сокращения, что существенно ограничивает возможности экономического роста в стране.
Государственным (официальным) внешним долгом является та часть внешнего долга, по которой отвечают официальные государственные органы (если они сами брали в долг за рубежом или давали свои гарантии по оплате долговых обязательств частных фирм, банков и местных органов власти). Кроме того, есть и частный внешний долг – долговые обязательства частных компаний, банков и местных органов власти, не гарантированные государством.
Государственный долг России сформирован из внешнего долга Советского Союза и нового российского долга.
В последние годы существования СССР руководство страны во главе с М. С. Горбачевым в связи с экономическими трудностями осуществило крупные внешние заимствования. Они использовались для финансирования импорта продовольствия и других потребительских товаров, а также машин и оборудования. За шесть лет – с 1985 по 1991 гг. – государственный внешний долг Советского Союза увеличился более чем в 3 раза: с 31 до 96,6 млрд. долл.
СССР являлся централизованным государством, и в его бытность не возникало проблем, связанных с распределением внешних долгов и активов между союзными республиками. Проблема раздела внешнего долга и зарубежных активов приобрела актуальность в 1990-1991 гг., когда она стала предметом рассмотрения на различных межреспубликанских совещаниях, посвященных дальнейшим политическим и экономическим взаимоотношениям между республиками бывшего СССР в связи с провозглашением ими государственного суверенитета. Это также не могло не волновать и кредиторов, которые были заинтересованы в том, чтобы обязательства СССР по внешним долгам перешли к государствам-преемникам и чтобы те гарантировали выполнение своих обязательств.
В результате переговоров представителей союзных республик с членами «большой семерки» были подписаны Меморандум о взаимопонимании относительно долга иностранным кредиторам СССР и его правопреемников от 28 октября 1991 г. и Коммюнике от 24 ноября 1991 г., в которых изложены взаимные обязательства сторон. В основу Меморандума о взаимопонимании был положен принцип солидарной и индивидуальной ответственности, означающий, что преемники все вместе и каждый в отдельности несут ответственность за всю сумму долга и любое невыполнение условий по его обслуживанию автоматически приведет к прекращению нового кредитования для всех и каждого отдельно взятого государства.
Согласившись выплачивать внешний долг СССР и разделить его зарубежные активы, государства-преемники, естественно, должны были решить и вопрос о том, как определить долю каждого из них в наследии СССР, какой критерий положить в основу этого раздела. После длительных дискуссий стороны разработали единый агрегированный показатель на базе численности населения, объема национального дохода, экспорта и импорта в среднем за 1986-1990 гг. для каждой республики. В результате крупнейшими преемниками СССР по его внешним долгам были признаны Россия с долей 62,32%, а также, хотя и со значительным отрывом, Украина – 16,37%, Белоруссия – 4,13%, Казахстан – 3,7%, Узбекистан – 3,2%, Грузия – 1,6% и т.д.
Фактически внешний долг в 1992 г. начала обслуживать только Россия. Российская Федерация приняла решение о единоличной ответственности по долгу бывшего СССР и получила согласие на это стран-членов Парижского клуба кредиторов. После длительных переговоров договоренность была достигнута со всеми странами-членами СНГ, кроме Украины, но и последняя предоставила России право от ее имени распоряжаться внешними активами и нести ответственность за внешний долг СССР. Унаследованный Россией долг бывшего СССР составлял в конце 1991 г 96 млрд. долл. Зарубежные активы бывшего СССР оценивались в 145 млрд. долл.
Поступления от зарубежных финансовых активов очень незначительны. Страны-должники России в большинстве своем неплатежеспособны. По оценкам специалистов, более половины долгов можно отнести к безнадежным.
Переговоры России с иностранными кредиторами начались в 1991 г. Можно условно выделить четыре основных этапа реструктуризации долговых обязательств бывшего СССР.
С 1992 по 1993 г. – включал предварительные переговоры со странами Парижского клуба, в ходе которых российскому Правительству предоставлялись краткосрочные трехмесячные отсрочки по выплатам внешнего долга в обмен на выполнение обязательств по проведению рыночных реформ и достижению определенных показателей по инфляции и бюджетному дефициту.
С 1993-1995 гг. Россия провела переговоры с мировым кредитным сообществом и подписала многосторонние протоколы о консолидации и реструктуризации платежей, приходившихся на эти годы. Россия в этот период с огромным напряжением, балансируя на грани дефолта, мобилизовывала средства (от 2 до 4 млрд. долл. в год) для погашения и обслуживания внешнего долга бывшего СССР.
Началом можно считать апрель 1996 г., когда между Россией и Парижским клубом было достигнуто соглашение об отсрочке задолженности на 25 лет, до 2020 года, в сумме 49 млрд. долл., включавшей все долговые обязательства (около 33 млрд. долл.) и процентные платежи. Правительство России взяло на себя обязательство обслуживать долг по ставке 7% годовых. На основе соглашений с Парижским клубом Россия обязалась оплачивать проценты и штрафы за просрочку процентных платежей.
Примерно в этот же период проводились переговоры по реструктуризации долга с членами Лондонского клуба. Объектом переговоров стал основной долг в размере примерно 24 млрд. долл. плюс просроченные проценты на сумму около 8 млрд. долл. В октябре 1997 г. подписан договор между Внешэкономбанком от имени Правительства РФ и 13 крупнейшими банками от имени 429 членов Лондонского клуба. Подписанный договор предусматривал погашение основной части долга (22,5 млрд. долл.) в течение 25 лет. При этом первые семь лет Россия должна была выплачивать лишь проценты, общий объем которых составлял 6 млрд. долл.
Указанные соглашения позволили значительно снизить остроту проблемы внешнего долга для России и, что еще важнее, создали условия для получения новых кредитов и займов, остро необходимых в условиях нехватки бюджетных средств.
Началом можно считать август 1998 г. Резкое ухудшение финансового положения страны после августовского дефолта сделало практически невозможным выполнение Россией своих обязательств по обслуживанию и погашению внешнего долга, в том числе и по пересмотренным обязательствам. В августе 1999 г между Россией и Парижским клубом был подписан меморандум о реструктуризации. В феврале 2000 г. между Россией и Лондонским клубом было подписано соглашение о частичном списании советских долгов (36,5% основной суммы долга, оцениваемой в 22,2 млрд. долл.)
Часть советской задолженности покрыта поставками военной техники, природным газом и другими товарами. Таким образом, работа по реструктуризации советского долга подходит к завершению. Достигнуты определенные договоренности как с Парижским, так и с Лондонским клубами. Однако даже глубокая реструктуризация внешней задолженности бывшего СССР не меняет кардинальным образом ситуацию, а лишь откладывает решение этой проблемы на более длительный срок.
Новый российский долг. В 90-е гг. при переходе к рыночной экономике российское государство само стало прибегать к внешним заимствованиям. На начало 2000 г. внешний долг, возникший у самой России, или новый долг, составил почти 50 млрд. долл., а общий объем внешнего долга превысил 158 млрд. долл.
Таблица 1 – Структура государственного внешнего долга на начало 2000 года, млрд. долл.
Показатели |
1994 |
1996 |
1998 |
1999 |
2000 |
Весь долг (включая обязательства бывшего СССР, принятые РФ) |
112,5 |
120,4 |
123,5 |
156,6 |
158,4 |
Задолженность странам-участникам Парижского клуба Задолженность странам, не вошедшим в Парижский клуб Коммерческая задолженность Задолженность перед МФО Еврооблигационные займы ОВГВЗ и ОГВЗ Задолженность по кредитам Банка России |
34,8
33,0 36,2 3,5 - -
- |
50,2
18,1 40,7 11,4 - -
- |
49,6
14,9 35,8 18,7 4,5 -
- |
48,5
20,4 36,1 22,2 16,0 11,1
2,3 |
48,6
19,6 37,8 19,4 15,6 11,1
6,4 |
Главной причиной роста внешнего долга России стала несбалансированность государственных бюджетов в 1992-1999 гг. Дефицит бюджетов РФ в значительной мере финансировался за счет внутренних и внешних заимствований. Рост долга России был обусловлен необходимостью обслуживания долговых обязательств бывшего СССР и собственных накопленных долгов.
Самый большой прирост государственного внешнего долга – 22 млрд. долл. – пришелся на 1998 г., когда платежный баланс России по счету текущих операций превратился из активного в пассивный из-за резкого падения цен на энергоносители на мировых рынках. Внешние займы в 1998 году использовались и для выплат возросшему внутреннему долгу. Внешний долг на начало 2000 г. вырос также из-за включения в его состав в 1999 г. облигаций внутреннего государственного валютного займа (ОВГВЗ) на сумму 11,1 млрд. долл.
В 1998-2001 гг. внешний долг России по отношению к ВВП превысил критический уровень в 50%, но с 2001 г. начался процесс активного гашения долга и его обслуживание. Уже в 2002 г. внешний долг России к ВВП составлял 45,3%, а в 2003 г. – 27,8%. На 2003 г. пришлись самые крупные выплаты по внешнему долгу на сумму 17,3 млрд. долл., в том числе в счет погашения основного долга 10,9 млрд. долл.
В связи с повышением мировых цен на нефть и другие энергоносители в 2001-2006 гг. произошло серьезное улучшение платежных позиций и валютного положения России. Если в начале 2001 г. золотовалютные резервы России обеспечивали менее 22% объема государственного внешнего долга, то к началу 2005 г. коэффициент обеспечения поднялся до 124%, а к началу 2006 г. составил 221%.
Существенно улучшились и долговые позиции страны. Сокращение обязательств по займам и кредитам сочеталось с ликвидацией значительной части просроченной задолженности, что привело к уменьшению общего объема зарубежных обязательств России по долгу бывшего СССР и по новому российскому долгу.