Статья 43. Система муниципальных правовых актов

1. В систему муниципальных правовых актов входят:     1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);     2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;     3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.     2. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.     Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).     3. Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.     4. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в части 6 настоящей статьи, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации.     5. Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования, не имеющие нормативного характера.     6. Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.   7. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

42. Взаимодействие органов местного самоуправления с органами суда и прокуратуры.

43. Понятие и система общих принципов организации и деятельности органов местного самоуправления.

Под общими принципами местного самоуправления понимаются принципы деятельности населения и его представителей (органов местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, реализации иных полномочий, отнесенных к ведению местного самоуправления Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также актами, принятыми в соответствии с ними.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

• самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

• организационная обособленность местного самоуправления в системе управления государством;

• взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

• сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;

• соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

• ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением и государством;

• многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

• соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления;

• законность в организации и осуществлении местного самоуправления;

• гласность при осуществлении местного самоуправления;

• сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении;

• наличие государственных гарантий местного самоуправления;

• возможность передачи на уровень местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий.

44. Межмуниципальное сотрудничество.

Межмуниципальное сотрудничество является организационно-правовым механизмом, позволяющим согласовать инте­ресы, объединить усилия (в т.ч. финансовые средства, материальные и иные ресурсы) и скоординировать действий муниципальных образований для решения вопросов местного значения, выражения и защиты общих интересов, более четкого и слаженного взаимо­действия с региональными и федеральными органами власти. Субъектами отношений межмуниципального сотрудничества могут выступать муниципальные образования всех типов. Межмуниципальное сотрудничество не ограничивается территорией субъек­та РФ или его частью: межмуниципальные связи могут иметь межтерриториальный, межрегиональный, а также международный характер.

В современной России право на объединение местных властей было установлено Законом РФ от 6 июля 1991 г. № 1551-1 «О местном самоуправлении в РФ». В соответствии с ним было предусмотрено, что «города, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов могут объединяться в ассоциации» (статья 2, часть 4).

К концу 1990-х гг. межмуниципальные объединения были созданы в виде региональных, межрегиональных и специализированных ассоциаций (союзы муниципальных образований особой специфики – ЗАТО, портовых городов, научных центров и проч.), в том числе, общероссийских (Союз российских городов, Союз малых городов России, Российский союз местных властей и др.)

Новым шагом в развитии правовых основ межмуниципального сотрудничества стал Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон). В соответствии с данным законом, в зависимости от целей и организационно-правового содержания, межмуниципальное сотрудничество может осуществляться в следующих формах:

• образование советов и объединений муниципальных образований;

• создание межмуниципальных организаций;

• заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности.

В целях организации взаимодействия муниципальных образований, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований создаются советы муниципальных образований субъектов РФ (статья 8 Закона) в форме ассоциаций. Их организация и деятельность осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

Наряду с Советом муниципальных образований в субъекте РФ могут быть образованы на добровольной основе иные объединения муниципальных образований с учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований.

Федеральное законодательство в целом обеспечивает нормативно-правовую базу создания, регистрации и деятельности Советов муниципальных образований в субъекте Российской Федерации.

Процесс формирования Советов муниципальных образований в субъектах РФ стартовал в конце 2005 г. в Пензенской области. В настоящее время Советы муниципальных образований созданы во всех субъектах РФ, за исключением Республики Ингушетии и Чеченской Республики.

Советы муниципальных образований субъектов РФ (не менее двух третей субъектов РФ) могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Цель: организация взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований РФ, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами.

Представительные органы МО в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть учреждены коммерческие организации - межмуниципальные хо­зяйственные общества (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограни­ченной ответственностью), а также другие межмуниципальные организации и объ­единения (статьи 8 и 68 Закона). Так, органы местного самоуправления могут выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации (статья 68 Закона).

Получая возможность объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов нескольких муниципальных образований в рамках соответствующих хозяйственных обществ и опираясь на их деятельность, органы местного самоуправления смогут, во-первых, расширить возможности по удовлетворению тех или иных потребностей населения в услугах и товарах, а, во-вторых, в результате производственной деятельности этих обществ получить дополнительные средства на нужды муниципальных образований в виде распределенной прибыли.

Кроме того, статьей 7 Федерального закона от 26.12.1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» предусмотрено, что общества, учредителями которых выступают в случаях, установленных федеральными законами, РФ, субъект РФ или муниципальное образование, могут быть только открытыми.

Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций (в форме автономных некоммерческих организаций и фондов) (статья 69 Закона).

Помимо этого, в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения, органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения (статья 8 Закона). Однако, в законе отсутствуют четко прописанные, например, основные формы договоров (соглашений) о сотрудничестве, их существенные условия, порядок работы совместных дирекций и иных органов межмуниципальной кооперации, что не способствует развитию данного института.

Сравнение основных положений по вопросам межмуниципального сотрудничества законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 гг. позволяет сделать выводы о тенденциях развития правовой основы межмуниципального сотрудничества:

1. Увеличился объем правового регулирования межмуниципальных отношений (от статьи в Законе 1995 г. до статьи и главы в Законе 2003 г.).

2. Расширился перечень форм сотрудничества (от добровольных ассоциаций и союзов муниципальных образований по Закону 1995 г. до коммерческих организаций в форме хозяйственных межмуниципальных обществ, автономных некоммерческих организаций, фондов и обязательных региональных советов муниципальных образований по Закону 2003 г.).

3. Появилась правовая норма, согласно которой в каждом субъекте РФ должен быть образован совет муниципальных образований субъекта РФ, тогда как в Законе 1995 г. использовалась формулировка «муниципальные образования … вправе создавать объединения…».

45. Понятие и виды полномочий органов местного самоуправления.

Полномочия органов местного самоуправления – это закрепленный федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами за органами и должностными лицами местного самоуправления комплекс прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования.

Система полномочий органов местного самоуправления является весьма разветвленной. Она включает в себя следующие элементы.

Во-первых, это полномочия по решению вопросов местного значения.

Во-вторых, это полномочия по осуществлению отдельных государственных полномочий. Оба указанных элемента являются обязательными для осуществления. Следующие же факультативны и решаются органами местного самоуправления в зависимости от наличия ресурса.

В-третьих, это право участвовать в осуществлении отдельных государственных полномочий.

В-четвертых, в статьях 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ, наряду с правами участвовать в осуществлении государственных полномочий, в перечне указаны полномочия, которые не являются государственными, но осуществление которых, в отличие от решения вопросов местного значения, является правом, а не обязанностью органов местного самоуправления (например, создание музеев, создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории муниципального образования первичной медико-санитарной помощи).

В-пятых, это право органов местного самоуправления (закрепляется в частях 2 указанных статей) «решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации)». Принципиально, что эти иные вопросы формально не относятся к вопросам местного значения, а представляют собой специфический пласт компетенции органов местного самоуправления.

46. Принцип многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления.

Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).

 В самих субъектах РФ закрепляются с учетом исторических и иных местных традиций организационные основы и различные формы осуществления местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Кроме того, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами через различные формы прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

47. Основные теории происхождения и развития местного самоуправления.

Вопрос местного самоуправления в большинстве ведущих стан мира всегда находился в центре политической жизни общества. Традиции общинного, городского самоуправления своими корнями уходят в глубину веков к полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам периода сословного государства средних веков. Муниципалитетом называли городское управление, которое решало задачи в интересах населения города: строительство водопроводов, общественных бань, охрану правопорядка и собственности и др.  Термин «муниципалитет»  свою историю начинает с эпохи республики Древнего Рима. Так называли города, обладавшие правом самоуправления, решение вопросов в которых осуществлялось избираемыми старейшинами и наиболее почетными и знатными гражданами города. В современных условиях термин «муниципалитет»  обозначает избираемое городское или сельское самоуправление.

     Принцип самоуправления являлся общим принципом местного самоуправления в Италии периода республики, когда Рим из маленькой общины с очень простым общественным устройством превращается в крупное государство с обширной территорией. В 45 г. до н.э. некоторые общие правила местного устройства своим законом устанавливает Юлий Цезарь. Основой муниципального управления определяемого этим законом составлял принцип широкой автономии в местных делах, но под контролем Рима. Организация местного устройства по своей сущности повторяла государственное устройство Рима. Высший орган – народное собрание всех граждан общины, состоящего из местных курий (собрание курий). Общее собрание избирало магистратов и решало общие вопросы местной жизни. Как и в Риме, в каждом городе существовал муниципальный сенат из 100 человек. Судебная и административная власть принадлежала муниципальной магистратуре.

     Великая Французская революция дала начало не только конституционному движению в странах Европы и привела к новым формам организации государственной власти и государственного управления, но и появлению элементов местного самоуправления, свободного от чиновничьего давления центральных органов власти. Распространению идей местного самоуправления в европейских странах в значительной степени способствовали французские конституции, на основе которых в 1831 г. Бельгия принимает свою конституцию, занявшая видное место в развитии, как в практике, так и теоретических основ местного самоуправления. Наряду с положениями об общинном управлении конституция Бельгии 1831 г. признавала наряду с тремя традиционными ветвями власти четвертую – муниципальную.

     В основе общинного управления конституционных положений Бельгии легли идеи французского ученого Турэ, изложенные им в своем докладе Национальному собранию Франции в 1790 г. по реформе местного управления. Турэ сформулировал идеи о местном самоуправлении, которые получили свое дальнейшее развитие в различных течениях о местном самоуправлении. Теория Турэ содержала два основных понятия:

  а) о собственных общинных делах, по своей природе присущих местному самоуправлению;

   б) о делах государственных, передаваемых государством местному самоуправлению.

     Правовые основы современного муниципального самоуправления в европейских странах, США, Японии и других государствах были заложены в ХIХ веке в ходе разработки учений о местном самоуправлении и проведении муниципальных реформ.

     Французский государственный деятель, историк и литератор А.Токвиль был одним из первых, кто обратил внимание общества на проблемы местного самоуправления и необходимость его развития. В своей работе «Демократия в Америке» опубликованной в 1835 году он отмечал: «Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет».

Теория свободной общины 

     В начале XIX века при сильной централизованной государственной власти в Германии общинными делами и хозяйством управляли государственные чиновники, которые привели общинное хозяйство в полный упадок. Сложившееся положение явилось толчком для решения вопросов ограничения центральной власти в управлении общинами. Решению этой проблемы была посвящена разработанная немецкими учеными теории свободной общины (теория естественных прав общины), которая опиралась на идеи естественного права. Это был значительный вклад в разработку теории местного самоуправления. Германская юридическая школа в теории свободной общины аналогично естественной природе прав и свобод человека обосновывала естественный и неотчуждаемый характер права общины управлять своими делами, поскольку исторически община появляется раньше государства, в связи с чем государство обязано уважать свободу общинного управления. Сторонники этой теории для аргументации своей позиции относительно свободы и независимости общины обращались к положению общин периода средних веков, к истории их борьбы против феодальной власти и становлению вольных городов.

Теория свободной общины характеризуется следующими принципами организации местного самоуправления:

a) избираемость органов местного самоуправления членами общины;

b) разграничение дел общинных и дел, порученных общине государством;

c) своеобразие управления собственными делами общины и его отличие от дел государственных;

d) невмешательство государственных органов в собственную компетенцию общины и ограничение влияния государства на общинное самоуправление контролем за соблюдением общиной пределов своей компетенции.

Идеи теории свободной общины нашли свое отражение в законодательстве первой половины XIX века: в Конституции Бельгии 1831 г. – об особой общинной власти и в германской конституции 1849 г., разработанной франкфуртским Национальным собранием, содержащей положения об особых правах общин.

Теория общественного самоуправления 

Опираясь на принцип свободы самостоятельного решения задач местным сообществом и исходя из противопоставления государства и общины была выдвинута общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория самоуправления). Основным аргументом сторонников данной теории в обосновании самостоятельности общин была преимущественно хозяйственная природа деятельности органов местного самоуправления, как негосударственная форма деятельности. По мнению сторонников общественной теории, самоуправление представляет собой заведование делами местного хозяйства. Вместе с тем, общественная теория противопоставляет местную общину государству, общественные интересы – политическим, когда государство и общество ведают только своими интересами.

По мнению критиков общественной теории, она смешивает самоуправляющиеся территориальные единицы с частноправовыми объединениями (благотворительными обществами, промышленными компаниями и т.п.). Однако принадлежность человека к таким частноправовым объединениям зависит от него самого и носит относительно временный характер, а его принадлежность к самоуправляющимся общинам  и подчинение органам самоуправления территориальной единицы связано с местом проживания человека и устанавливаются законом. На практике оказалось, что невозможно точно разграничить дела общинные и дела, порученные государством для исполнения общине. Помимо этого, функции осуществляемые органами самоуправления носят не только частноправовой, но и публично-правовой характер, который свойственен публичной (государственной) власти. Подобные критические положения в последствии легли в основу государственной теории самоуправления.