Рощин Ю.В., Ягодин С.Б., Особенности социально – правового положения мигрантов в Российской Федерации. М., 2006. 21 с

11

ему визы, для тех, кто въехал в безвизовом порядке, (подавляющее большинство граждане СНГ) установлен предельный срок пребывания – 90 суток, с возможностью его продления в случае заключения трудового договора не более чем на один год с момента въезда (п.5 ст.5 ФЗ).

Федеральный закон подразделяет всех иностранных граждан, прибывших на территорию Российской Федерации на три категории: временно пребывающие (90 суток), временно проживающие (до 3 лет) и постоянно проживающие (5 лет с продлением срока).

Конституция Российской Федерации гарантирует свободу передвижения каждому человеку вне зависимости от гражданства и только при одном условии - законном нахождении на территории государства.

В связи с этим, вызывает сомнения конституционность нормы: «Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации».

Всоответствии с международными нормативными правовыми актами

ист. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации права и свободы человека могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности страны.

Но парадокс заключается в том, что регламентация проживания, будь то граждан Российской Федерации или иностранных граждане во многом

фактически осуществляется по процитированной норме Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Продекларированная свобода передвижения достаточно условна и в настоящее время в России нет юридически значимого определения, что же понимается под свободой передвижения.

В Законе Российской Федерации “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства

впределах Российской Федерации”, принятого 25 июня 1993 года, есть только определения места жительства и места пребывания. Поэтому реализация права на свободу передвижения непосредственно увязывается с местом жительства и местом пребывания.

Статьей 3 Закона Российской Федерации “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства

впределах Российской Федерации” вводится регистрационный учет граждан

12

по месту пребывания и по месту жительства (в этой части закон распространяется и на иностранных граждан).

Поскольку нормативными правовыми актами места пребывания и жительства определяются только как жилые помещения, становится весьма проблематичной сама возможность реализации права на свободу передвижения. Человек, по каким либо причинам, не сумевший зарегистрироваться по месту пребывания на какой либо площади, через три дня фактически теряет право находиться в той или иной местности или в населенном пункте и может подвергнуться административному наказанию, тем самым право на свободное передвижение становится недоступным.

Для иностранного гражданина, в соответствии с пунктом 9 статьи 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» отсутствие жилого помещения дополнительно будет служить основанием для отказа в выдаче разрешения на временное проживание или аннулировании ранее выданного разрешения и как следствие необходимость покинуть территорию России.

Конституционный смысл регистрации состоит в том, что она является способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим только сам факт нахождения гражданина по месту пребывания или по месту жительства. Совершенно очевидно, что институт регистрации не может быть использован для установления системы контроля за законностью реализации прав и обязанностей граждан в различных сферах общественной жизни, отказ в регистрации не может служить средством предупреждения или мерой ответственности, поскольку это не установлено законом Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и в целом не соответствует смыслу института регистрации.

Пункт 6 статьи 21 Федерального закона устанавливает, что регистрация иностранного гражданина, утратившего в период временного пребывания в Российской Федерации документы, на основании которых он въехал в Российскую Федерацию, не производится. В этом случае иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации не позднее чем через десять суток со дня получения им временного документа, выданного по его письменному заявлению об утрате документов.

Эта норма существенно ухудшает положение иностранных граждан по сравнению с ранее действовавшим законодательством. В соответствии с пунктом 3 абзаца 2 «Правил пребывания иностранных граждан в СССР», утвержденных постановлением Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991

13

г. № 212 при утрате заграничного паспорта иностранный гражданин должен был незамедлительно уведомить об этом принимающую организацию и орган внутренних дел. Взамен паспорта ему выдавалась справка об утрате документа. Действующим Законом такая повторная регистрация не предусмотрена и иностранный гражданин обязан в этом случае выехать из Российской Федерации.

Таким образом, иностранный гражданин, у которого документы украдены или потеряны (лица, въехавшие в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы; родственники и знакомые, находящиеся в России по приглашению и лица, находящиеся в деловых или туристических поездках), подвергаются наказанию без какой-либо вины с их стороны. Фактически утрата документов влечет за собой высылку за пределы России, не смотря на то, что законность пребывания таких граждан на территории Российской Федерации никем не оспаривается.

Возможность регистрации по месту жительства также ограничивается нормой, содержащейся в статье 38 ЖК РСФСР. В соответствии с указанной статьей норма жилой площади в Российской Федерации устанавливается в размере двенадцати квадратных метров на одного человека.

Данное ограничение представляется неправомерным по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто на законных основаниях находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться по ее территории, выбирать место пребывания и жительства. Положение статьи 27 Конституции Российской Федерации в равной мере относится как к гражданам Российской Федерации, так и к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Аналогичное положение закреплено и в части 3 статьи 1 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.

То обстоятельство, что размер жилой площади меньше нормы, установленной в статье 38 ЖК РСФСР, не может служить основанием для отказа в регистрации по месту жительства. Указанная норма регламентирует предельный размер предоставления жилых помещений в домах государственного и общественного жилого фонда, но не является основанием для отказа в регистрации, который является вмешательством органов регистрационного учета в гражданские и жилищные правоотношения, складывающиеся на основе согласия сторон.

14

Органы регистрационного учета должны осуществлять регистрацию граждан по месту жительства в жилых помещениях государственного или муниципального жилого фонда на основании справки жилищного органа, а в жилых помещениях, находящихся в частной собственности. – на основании заявления собственника. На недопустимость отказа органами регистрационного учета в регистрации граждан по месту жительства неоднократно указывал и Конституционный Суд Российской Федерации.

Однако практика показывает, что жилищные органы отказывают в оформлении вселения на жилую площадь на основании ст. 38 ЖК РСФСР.

Наряду с этим следует отметить, вопросы регистрации по месту пребывания и жительства зачастую не согласуются международными обязательствами Российской Федерации по предоставлению убежища иммигрантам. К примеру, требование Управления по делам миграции ГУВД г. Москвы регистрации по месту пребывания как формы легализации в г. Москве прежде чем будет принято у иммигранта ходатайство о признании беженцем противоречит федеральному законодательству. Сложилась ситуация, при которой иммигранты в течение нескольких лет не могут реализовать свои права на убежище в Российской Федерации, как государстве, присоединившемся к Конвенции ООН о статусе беженцев. Проблема заключается также и в том, что органы внутренних дел, осведомленные о положении дел и местах пребывания лиц, ищущих убежища, в течение ряда лет ежедневно взимают штраф за нарушение правил пребывания на территории Российской Федерации.

Подобное положение дел не укрепляет международный престиж Российской Федерации, так как в странах исхода лиц, ищущих убежища, бытует мнение, что в России можно нарушать законы и жить нелегально сколь угодно долго, лишь следует уплачивать небольшую "дань" (около 5 долларов США).

В соответствии с общепринятыми международными нормами, право на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства относится к числу личных (гражданских) прав. Эта группа основных прав гарантируется гражданину вне зависимости от социальных, экономических и иных условий. В соответствии с Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах “государство обязуется ... принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами” (ст. 2). Таким образом, невозможность государства в полной мере обеспечить реализацию социальных прав не может служить основанием для ограничения личных (гражданских) прав.

15

К проблемам соблюдения и восстановления прав беженцев и лиц, ищущих убежище в России, добавились проблемы с приобретением гражданства Российской Федерации. По экспертным оценкам, за последние десять лет российское гражданство получили 4,7 млн. человек. Из них 2,9 млн. получили его непосредственно на территории России и 1,8 млн. за ее пределами.

За 2001-2002 годы проблемы с регистрацией по месту пребывания и жительства, приобретением вида на жительство и получением гражданства Российской Федерации возникли более чем у 400 тыс. человек, граждан бывшего СССР.

Гражданство является важнейшим государственно-правовым институтом, определяющим взаимоотношения человека с государством, первоосновой конституционно-правового статуса личности. Закрепленные Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством права, свободы и обязанности личности непосредственно связаны с гражданством. Во всей полноте человек может их использовать будучи гражданином Российской Федерации.

Особое внимание институту гражданства уделяется в основополагающих международных документах. Во Всеобщей декларации прав человека установлено, что каждый человек имеет право на гражданство и никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить его. Аналогичное право закреплено в Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека 1995 года. В преамбуле Европейской конвенции о гражданстве 1997 года сказано: «В вопросах, касающихся гражданства, следует учитывать интересы, как государств, так и отдельных лиц».

Закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» 1991 года давал право бывшим гражданам СССР приобретать гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке. Новый Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» вступил в силу 1 июля 2002 года. Он усложнил решение проблемы получения российского гражданства лицами, имевшими советское гражданство. Речь идет о людях, переехавших на постоянное место жительства в Россию из государств, входивших ранее в состав СССР, в период до 1 января 2001 года, но не использовавших возможность оформления российского гражданства в упрощенном порядке путем регистрации в органах внутренних дел по месту жительства. По информации Главного паспортно-визового управления МВД России, до вступления в силу Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» в среднем российское гражданство ежегодно приобретало 300-

16

400 тыс. человек. В первом полугодии 2003 года гражданство Российской Федерации получило всего 213 человек.

Получили распространение нарушения сроков рассмотрения заявлений и ходатайств по вопросам приобретения российского гражданства мигрантов, прибывших в Россию из государств – участников Содружества Независимых Государств. В соответствии с Законом Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» 1991 года срок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства не должен был превышать шести месяцев, а ходатайств – девяти месяцев. Срок до одного года для рассмотрения заявлений по вопросам гражданства и принятия решений по ним установлен новым Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» 2002 года.

Однако практика указывает на то, что имеют место случаи, когда рассмотрение заявлений о приобретении гражданства Российской Федерации затягивается на несколько лет.

В течение последних двух лет требования по оформлению документов по вопросам гражданства неоднократно изменялись. При этом изменения вносились инструктивными письмами и указаниями МВД России, которые не проходили регистрации в Минюсте России, нигде не публиковались. С ними невозможно было ознакомиться ни заявителям, ни общественным организациям. Такая ситуация в значительной степени осложнила положение лиц, ходатайствующих о приобретении российского гражданства, и сделала невозможным контроль со стороны правозащитных и гражданских институтов за действиями должностных лиц соответствующих государственных органов.

Анализ практики применения Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», указывает, что не удалось избежать существенных просчетов, которые отрицательно сказались на соблюдении прав и социальной защищенности отдельных групп населения России и ряда категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, переселенцев из республик бывшего СССР. Итоги Всероссийской переписи населения 2002 года показывают, что из 145, 2 млн. – граждане других государств и 400 тыс. человек – лица без гражданства. 1 миллион 300 тысяч человек во время переписи свое гражданство не указали.

Активная позиция гражданских институтов по восстановлению прав соотечественников на гражданство Российской Федерации в немалой степени способствовали внесению кардинальных изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации». В принятом 11 сентября 2003 года Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный

17

закон «О гражданстве Российской Федерации» были учтены практически все недоработки закона о гражданстве. Постановление Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2003 года № 731 урегулировало вопросы признания действительными паспорта гражданин СССР образца 1974 года для некоторых граждан и лиц без гражданства.

С большими трудностями связано выполнение требований паспортновизовых служб о предоставлении заявителем национального паспорта либо справки об отсутствии гражданства прежней страны проживания и необходимости оформления вида на жительство. Ситуация была бы значительно проще, если бы документы заявителей, принятые на основании паспорта гражданина СССР образца 1974 года и до введения требования обязательного оформления вида на жительство, были рассмотрены в установленные законом сроки.

В консульских отделах посольств Российской Федерации в государствах – участниках Содружества Независимых Государств образовались очереди на прием заявлений. Ждать своей очереди можно несколько лет. Так, в частности в консульском отделе Посольства Российской Федерации в Азербайджанской Республике только в 2001 году, чтобы сдать документы, в очередь записалось более 15 тыс. человек. Такая же ситуация сложилась в консульских отделах российских посольств и в других бывших союзных республиках.

Социально – правовой аспект вынужденной миграции является наиболее актуальным и сложным вопросом при определении мер по оказанию помощи пострадавшим в ходе разрешения системного кризиса в Чеченской Республике в 1994-1996 годах и 1999-2001 годах.

Конституция Российской Федерации провозглашает, что права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом (статья 52). В соответствии со статьей 53 Конституции государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию нанесенного ущерба, а также возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностными лицами.

Между тем, практика показывает, что российское общество слабо защищает жертв преступлений, террористических актов, злоупотреблений властью. Общепринятое международное правило, что к жертвам преступлений следует относиться с состраданием и уважать их достоинство, действует не в полном объеме.

Проблема возмещения ущерба потерпевшим в значительной степени осложняется также тем фактом, что в России отсутствует система

18

государственного учёта преступлений насильственного и террористического характера и определения причиненного ущерба.

Законодательного решения требуют вопросы правового регулирования деятельности государства по обеспечению прав и законных интересов потерпевших, а также приведения отечественных стандартов в области защиты прав потерпевших в соответствие с общепризнанными принципам и нормами международного права.

Европейская конвенция по возмещению ущерба жертвам насильственных преступлений, принятая 24 ноября 1983 года, устанавливает, что государство возмещает убытки, когда не может быть обеспечено их возмещение из других источников, тем, кто из-за умышленных насильственных преступлений понес серьезный урон в отношении физического состояния или здоровья, а также тем, кто находился на иждивении погибших в результате такого преступления (статья 2). Компенсация должна покрывать по крайней мере потерю дохода, затраты на медикаменты и госпитализацию, затраты на похороны, алименты, содержание иждивенцев (статья 3).

Вмеждународной практике понятие «возмещение вреда» имеет два смысловых значения: «компенсация» - денежное возмещение имущественных потерь в предусмотренных законом случаях и «реституция» - возврат виновной стороной всего полученного ею и возмещение понесённых расходов.

Втексте Федерального закона «О борьбе с терроризмом» эти два понятия объединены.

Одна из ключевых проблем восстановления и соблюдения имущественных прав граждан Российской Федерации, пострадавших в ходе разрешения кризиса в Чеченской Республике это юридическая неопределенность происходящего.

Федеральный закон «О борьбе с терроризмом»этого закона устанавливает порядок возмещения вреда, причиненного в результате террористической акции, и социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористической акции. В соответствии с названным законом порядок возмещения вреда регулируется гражданско–процессуальным законодательством, а порядок осуществления социальной реабилитации лиц, пострадавших от террористической акции, определяется Правительством Российской Федерации. Однако, судебная практика последних лет показывает, что причинитель вреда, к которому мог бы быть предъявлен гражданский иск, как правило, не бывает найден. Кроме того, в законе не предусмотрена компенсация за ущерб, причиненный при проведении

19

контртеррористической операции. В то же время многочисленные обращения пострадавших граждан прямо указывают, что большинство разрушений и уничтожение имущества происходит именно в это время.

В последнее время граждан, пострадавших в ходе контртеррористической операции стали обозначать термином «перемещенные лица». Следует отметить, что расшифровка этого термина в российском праве отсутствует и его применение юридически ничтожно. Тем не менее, этот термин употребляется в случаях, соответствующих общепринятому определению лиц, перемещенных в пределах страны, которое в 1995 году внес Представитель Генерального Секретаря по проблемам лиц, перемещенных внутри страны на рассмотрение Комиссии по правам человека: "Лица и группы лиц, которые были вынуждены покинуть свои дома или места обычного проживания внезапно или неожиданно вследствие вооруженного конфликта, внутренней напряженности, систематических нарушений прав человека или естественных или искусственно вызванных катастроф и которые не пересекали международно признанную государственную границу." (Документ N E/CN74/1995/50, 2 февраля 1995 г.).

5 сентября 1995 года был издан Указ Президента Российской Федерации от № 898 “О дополнительных компенсационных выплатах лицам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике”.

Однако, несмотря на то, что в названии Указа присутствуют слова «дополнительные компенсационные выплаты», пострадавшие получали только один единственный вид государственной помощи.

Во исполнение Указа Президента издано постановление Правительства Российской Федерации от 30 апреля 1997 года № 510 “О порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно”.

Пункт 1 этого Указа предписывает, в частности, осуществить компенсационные выплаты “лицам, которым причинен материальный ущерб, в том числе потерявшим жилье”. Пункт 2 Указа содержит поручение Правительству Российской Федерации определить источники финансирования соответствующих затрат и “порядок осуществления компенсационных выплат лицам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике”. Исходя из толкования пункта 2 Указа, Президент уполномочил Правительство определить только порядок выплаты компенсаций за утраченное жилье и имущество, не предоставив ему права на установление круга лиц, правомочных получить компенсационные выплаты.

20

Эта категория лиц определена в самом Указе: - лица, которым причинен материальный ущерб в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике, в том числе потерявшие жилье. Средний размер выплат на семью из 3-х человек составил 120 тыс. рублей.

Однако пунктом 1 “Порядка...”, утвержденным постановлением от 30 апреля 1997 года № 510, Правительство определило не только размеры компенсационных выплат и условия их осуществления, но и “категории граждан, имеющих право на получение компенсаций за жилье и/или имущество, утраченное в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике” и при этом, как следует из текста пункта 2, значительно сузило круг этих лиц. Таким образом, Правительство Российской Федерации вышло за пределы полномочий, предоставленных ему названным Указом Президента. Подобные действия Правительства Российской Федерации нарушают часть 1 статьи 115 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой Правительство на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, законов и нормативных указов Президента, обеспечивая их исполнение, издает постановления и распоряжения. Включение в текст “Порядка...” рамочного ограничения сроков с 12 декабря 1994 года по 23 ноября 1996 года для приобретения права на получение компенсации нарушает конституционные нормы, гарантирующие всем гражданам Российской Федерации защиту их прав со стороны государства, и впоследствии было оспорено в судебном порядке.

Следует отметить, что Постановление Правительства Российской Федерации от 30 апреля 1997 года № 510 неоднократно являлось объектом критики со стороны общественных и правозащитных организаций.

Складывается впечатление, что и в вопросах восстановления утраченного имущества и компенсациях у федеральных органов власти отсутствует стратегическое видение решения этой проблемы. То государственная помощь оказывается только гражданам, попадающим под действие постановления Правительства Российской Федерации от 30 апреля 1997 года № 510 “О порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно”. То только в соответствии с Федеральной целевой программой "Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)" тем, кто возвращается в Чечню.

В июле 2003 года было издано постановление Правительства Российской Федерации № 404 «О порядке осуществления компенсационных выплат за утраченное жилье и имущество пострадавшим в результате