Реформа государственной службы России - история попыток реформирования с 1992 по 2000 год. М., 2003. 304 с

	Московский Государственный
ВСЕМИРНЫЙ БАНК	Университет
	им. М.В. Ломоносова
	Факультет Государственного Управления

РЕФОРМА

ГОСУДАРСТВЕННОЙ

СЛУЖБЫ РОССИИ

История попыток реформирования с 1992 по 2000 год

Общая редакция и предисловие Т.В. Зайцевой

Всемирный Банк

Издательство «ВЕСЬ МИР» Москва

2003

УДК 351/354 ББК 67.401 Реф 45

Настоящее издание подготовлено при содействии Всемирного Банка.

А в т о р с к и й к о л л е к т и в :

Барабашев А.Г., Беков Х.А., Зайцева Т.В., Козбаненко В.А., Краснов М.А., Оболонский А.В., Скобеев К. М.

Реф 45 Реформа государственной службы России: история попыток ре формирования с 1992 по 2000 год / Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой — М.: Издательство «Весь Мир», 2003. — 304 с.

ISBN 5 7777 0268 6

Предлагаемая читателю книга представляет собой анализ и обоб щение трех попыток реформирования государственной службы, имев ших место в течение последнего десятилетия ХХ века. В книге пред ставлен уникальный материал о причинах и следствиях как успешных так и спорных решений. Принимая во внимание, что реальная рефор ма государственной службы в России, по мнению авторов только начи нается, настоящее издание приобретает огромное значение для реше ния вопросов совершенствования государственной службы.

УДК 35 ББК 67.401

Все права защищены. Никакая часть настоящего издания не может быть вос произведена, помещена на хранение в информационно поисковую систему или передана в любой форме или любыми средствами, включая электронные, механи ческие, фотокопировальные, магнитные и прочие, без предварительного разреше ния Всемирного банка.

Настоящий документ подготовлен группой экспертов при содействии сотруд ников Всемирного банка. Содержащиеся в нем мнения могут не отражать мнения Совета исполнительных директоров или представляемых ими стран. Всемирный банк не гарантирует точность данных, содержащихся в данной публикации, и не принимает какой либо ответственности за последствия их использования.

ISBN 5 7777 0268 6

Международный банк реконструкции и развития / Всемирный Банк, 2003 1818 H Street, N.W., Washington,

D.C. 20433, U.S.A.

Отпечатано в России

СОДЕРЖАНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ К РУССКОМУ ИЗДАНИЮ . . . . . . . . . . . . . . . 9 ПРЕДИСЛОВИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Часть I

Первая попытка реформирования государственной службы России, предпринятая Роскадрами (1992—1993 гг.) . . . . . . . . 25

ВВЕДЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

ГЛАВА 1. ХАРАКТЕРИСТИКА ПОЛИТИЧЕСКОЙ, ЭКОНОМИЧЕСКОЙ И СОЦИАЛЬНОЙ СИТУАЦИИ, КОТОРАЯ СПОСОБСТВОВАЛА СТАРТУ РЕФОРМ 1992—1993 гг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

1.1. Общие предпосылки возникновения Роскадров . . . . . . . . . . 29 1.2. Возможные направления реформ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 1.3. Предполагаемые цели кадровой политики Президента

в области реформирования государственной служб . . . . . . 35

ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ РАБОТА ПО СОЗДАНИЮ РОСКАДРОВ И СЕТИ ЕГО УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ . 40

2.1. Характеристика ситуации в период до августа 1991 г. . . . . . . 40

2.2.Организационная работа в августе—декабре 1991 г. . . . . . . . 44

2.3.Организационная работа в 1992 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

2.4. Организационная работа в 1993—1994 гг. . . . . . . . . . . . . . . . . 59

ГЛАВА 3. РАБОТА РОСКАДРОВ ПО НАПРАВЛЕНИЯМ . . . . .		65
3.1. Работа Роскадров в области нормативноAправового
	обеспечения государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . .	65
3.2. НаучноAисследовательская работа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		74
3.3	НаучноAметодическая и издательская деятельность . . . . . . .	77
3.4	Учебная деятельность Роскадров . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	80

3.5.Международное сотрудничество Роскадров в области государственной службы и общественные связи в России . . 86

ЗАКЛЮЧЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

92

3

Часть II

Вторая попытка реформы государственной службы (1997—1998 гг.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

ВВЕДЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

98

ГЛАВА 1. СОСТОЯНИЕ БЮРОКРАТИИ И СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ ПЕРЕД 1997 г. . . . . . . . . . . . . 100

1.1. Размытые ценностные ориентиры . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 1.2. Сохранение советской ментальности в политической и

бюрократической среде . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 1.3. Отсутствие общественного заказа на реформы

государственного аппарата . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 1.4. Отсутствие «движущей силы» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 1.5. Неосознанная потребность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 1.6. Общая оценка состояния государственной службы . . . . . . . 115

1.7.Оценка изменений «первой пятилетки» 90Aх гг. с позиций реформаторов 1997 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

ГЛАВА 2. РАЗРАБОТКА КОНЦЕПЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

2.1. Как появился политический заказ на административную реформу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

2.2. Организация работы над Концепцией . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 2.2.1. Подготовительный этап . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 2.2.2. «Действующие лица» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 2.2.3. 12 вариантов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

ГЛАВА 3. КАК ПЛАНИРОВАЛОСЬ РЕФОРМИРОВАТЬ ГОСУДАРСТВЕННУЮ СЛУЖБУ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

3.1. «Пятилетка реформы» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 3.2. Западный опыт: основные направления . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 3.3. Цели и содержание реформы государственной службы . . . . 143 3.3.1. Приоритет профессиональных качеств . . . . . . . . . . . . 144

3.3.2. Статусное разделение «политических» и «карьерных» должностей . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

3.3.3. Компенсируемые ограничения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 3.3.4. Приоритет «живых» денежных выплат над «теневыми»

привилегиями . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 3.3.5. Перевод значительной части госслужбы на самоA

окупаемость . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 3.3.6. Прозрачность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

4

3.3.7. Ориентация на гражданина . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 3.3.8. Служебная лояльность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 3.3.9. Этичность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 3.3.10. Системность подготовки и переподготовки кадров . 153

ГЛАВА 4. УРОКИ НЕСОСТОЯВШЕЙСЯ РЕФОРМЫ . . . . . . . . 153

4.1. Союз с «агентами перемен» внутри аппарата . . . . . . . . . . . . . 153 4.2. Гласность процесса подготовки реформы . . . . . . . . . . . . . . . . 154 4.3. Преподавание новых принципов построения госслужбы

будущим управленцам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 4.4. Необходимость политической воли и административной

последовательности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

Часть III

Попытка реформы государственной службы 1999—2000 гг. (предложения Центра стратегических разработок) . . . . . . . . . 157

ГЛАВА 1. ХАРАКТЕРИСТИКА ПОЛИТИЧЕСКОЙ, ЭКОНОМИЧЕСКОЙ И СОЦИАЛЬНОЙ СИТУАЦИИ В СТРАНЕ К МОМЕНТУ НОВОГО

СТАРТА РЕФОРМ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

1.1. Состояние государственной службы Российской Федерации к концу 1999 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

1.2. Характеристика политической ситуации в конце 1999 г. в связи с состоянием государственной службы . . . . . . . . . . . . 161

1.3. Характеристика экономической ситуации 1998—1999 гг. и ее влияние на возможности реформирования государственной службы в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

1.4. Социальная ситуация в 1999 г. и государственная служба . . 166

ГЛАВА 2. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ЦЕНТРА СТРАТЕГИЧЕСКИХ РАЗРАБОТОК ПО РЕФОРМИРОВАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172

2.1.Центр стратегических разработок как организационная структура для разработки проекта реформирования

государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 2.2. Основные параметры Концепции государственного

строительства ЦСР . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

2.3.Техническое задание для составления Концепции реформирования государственной службы ЦСР и

сама Концепция . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

5

Часть IV

Формирование Законодательства о государственной службе Российской Федерации (опыт правового обеспечения организации и реформирования государственной службы 1989—2002 гг.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

ГЛАВА 1. ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПОТРЕБНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО УРЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ — ЗАКОНОA

ПРОЕКТЫ СССР . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

ГЛАВА 2. РАЗРАБОТКА НОРМАТИВНОAПРАВОВЫХ АКТОВ О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ В НАЧАЛЕ

1990Aх гг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214

ГЛАВА 3. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМЫ ПРАВОA ВОГО УРЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ . . . . . . . . . . 217

3.1. Конституционные основы государственной службы Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220

3.2. Федеральное законодательство . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 3.2.1. Положение о федеральной государственной службе

от 22 декабря 1993 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

3.2.2.Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.

(нормативноAправовая характеристика) . . . . . . . . . . . 227

3.2.3.ПроблемноAтематическая характеристика указов Президента Российской Федерации и иных подзаконных актов по вопросам государственной

службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 3.3. Законодательство о государственной службе субъектов

Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232

ГЛАВА 4. НЕРЕАЛИЗОВАННЫЕ ПРОЕКТЫ . . . . . . . . . . . . . . . . 239

4.1. Проект Кодекса государственной службы Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240

4.2. Проекты Федерального закона «О федеральной государственной службе» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242

4.3. Проект Федерального закона «Кодекс поведения государственных служащих» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244

4.4. Законодательные инициативы субъектов Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

6

5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	246
ПРИЛОЖЕНИЯ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	247
ЛИТЕРАТУРА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	303

ПРЕДИСЛОВИЕ к русскому изданию

Президент Путин и правительство Российской Федерации в последA ние два года готовили и уже начали осуществлять радикальную и масштабA ную программу по реформированию системы государственной службы в Российской Федерации. Ключевой составляющей этого блока реформ явA ляется реформа Федеральной государственной службы, а также государстA венных служб субъектов Федерации и муниципальной службы. Это чрезA вычайно важный комплекс реформ. Подобная программа предполагает изменение ценностей и культуры государственной службы, что, в случае Российской Федерации, затрагивает около миллиона государственных служащих (федеральных, региональных и муниципальных). Программа реформ предполагает создание новых отношений и новых типов взаимоA действия между государственными служащими и гражданами, потребитеA лями услуг и частным сектором. Перед Российской Федерацией стоит заA дача создать современную, продвигающую сотрудников по их заслугам и ориентированную на обслуживание населения государственную службу, стойкую к коррупции, основанную на принципах прозрачности, открытоA сти и обеспечивающую четкую внешнюю подотчетность. Экономически эффективная, дееспособная и результативная государственная служба неA обходима для эффективного развития и реализации основных приоритеA тов Российской Федерации в области экономических и социальных реA форм, а также для достижения твердых и стабильных уровней роста.

Невозможно недооценить трудности, возникающие и при разработке, и, что зачастую еще важнее, при реализации программ реформирования государственной службы, но, к счастью, имеется обширный опыт управлеA ния такими программами, накопленный в государствах—членах ОЭСР и ЕС, в странах Центральной и Восточной Европы, стремящихся вступить в Европейский союз, да и в самой Российской Федерации. Политикам, выA сокопоставленным государственным служащим и другим заинтересованA ным лицам часто бывает чрезвычайно полезно анализировать и учитывать

9

как положительный, так и отрицательный опыт реформ в других странах, равно как и в самой стране, проводящей реформы. В связи с этим ВсемирA ный банк профинансировал выполнение двух исследований, первое из коA торых представляет собой сравнительный анализ международного опыта и подходов к реформированию государственной службы в 14 странах, выA бранных правительством Российской Федерации (оно будет издано под наA званием «Опираясь на положительный опыт: уроки сравнительного аналиA за реформ государственного управления»), а второе — оценку реформаторA ских попыток в данной области в Российской Федерации с 1992 по 2000 г. Мы надеемся, что обе работы окажутся полезными для тех, кто причастен к разработке и реализации нынешней программы реформирования госуA дарственной службы в России. Следует отметить, что в этих книгах выраA жаются личные мнения их авторов, не обязательно отражающие точку зреA ния Всемирного банка. Кроме того, мы хотели бы адресовать читателей этой книги к русскоязычному сайту по реформе государственного управлеA ния, www.pareform.ru, который также был подготовлен для Российской ФеA дерации Всемирным банком совместно с Российской академией государA ственной службы, Высшей школой экономики и факультетом государстA венного управления Московского государственного университета.

Нил Парисон, Руководитель программы

«Реформа государственной службы в России» Всемирный банк

Адрес электронной почты: [e-mail]

10