3. Жилищное законодательство

Жилищное законодательство в самом общем виде представляет собой определенную совокупность законов и иных правовых актов, нормами которых регулируются жилищные отношения, составляющие его предмет. Поскольку сами жилищные отношения, как уже отмечалось, носят комплексный характер, то аналогичную комплексную природу получает и оформляющее их жилищное законодательство, которое нельзя, следовательно, считать частью только гражданского законодательства. Будучи комплексной отраслью законодательства, жилищное законодательство охватывает нормативные акты (а в ряде случаев - отдельные институты и нормы) гражданского и административного права, а также нормы конституционного права, определяющие право граждан на жилище <1>. Гражданско-правовые нормы регулируют наиболее важную часть, "ядро" жилищных отношений - отношения по получению и использованию гражданами конкретного жилья и соответственно этому составляют основу жилищного права <2>.

--------------------------------

<1> Юридическую комплексность, неоднородность жилищно-правового регулирования важно иметь в виду и потому, что некоторые его общие правила в действительности применимы не ко всем жилищным отношениям, а лишь к их определенной, юридически однородной части. Например, нормы ст. 7 ЖК об аналогии закона и права применимы только к частноправовым (гражданско-правовым) жилищным отношениям.

<2> Термин "жилищное право" следует рассматривать в качестве условного понятия - не вполне точного, но широко используемого синонима категории "жилищное законодательство", - поскольку, будучи комплексным "правовым образованием", т.е. определенной совокупностью разнородных правовых институтов и норм, оно не занимает какого-либо самостоятельного места ни в общей системе права, ни в системе отдельных составляющих его правовых отраслей. Вместе с тем принято считать, что оно охватывает не только нормативные акты, но и отдельные институты и нормы различных отраслей права.

Жилищное законодательство в нашей стране в начале 80-х годов прошлого века впервые подверглось самостоятельной кодификации. В это время в Союзе ССР были приняты специальные Основы жилищного законодательства, а в союзных республиках - жилищные кодексы. При переходе к рыночной экономике правовое регулирование жилищных отношений подверглось кардинальным изменениям. Основополагающую роль в жилищном законодательстве переходного периода сыграл Закон РФ от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики", который вместе с частично сохранявшим юридическую силу Жилищным кодексом РСФСР 1983 г. действовал до 1 марта 2005 г. <1>.

--------------------------------

<1> См.: ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть I). Ст. 15.

В настоящее время осуществлена вторая отечественная кодификация жилищного законодательства, которая ознаменовалась принятием в конце 2004 г. нового Жилищного кодекса РФ, ставшего его главным актом (ч. 2 ст. 5 ЖК). Нормы жилищного законодательства содержатся также в некоторых других федеральных законах, а также в изданных в соответствии с ними подзаконных нормативных актах: указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти (министерств и ведомств) <1>. Поскольку жилищное законодательство является сферой совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов (пп. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и ч. 1 ст. 5 ЖК), в его состав включаются соответствующие законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 5 ЖК). В случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в нормативных актах различного уровня, применению подлежат нормы Жилищного кодекса (ч. 8 ст. 5 ЖК), на основании и в соответствии с которыми издаются и действуют все другие правила жилищного законодательства. Эти положения обеспечивают главенствующую, системообразующую роль ЖК в регулировании жилищных отношений.

--------------------------------

<1> Не относятся к числу источников права и потому не включаются в состав жилищного законодательства руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, а также сохранившие силу разъяснения Пленума Верховного Суда СССР по вопросам применения норм жилищного законодательства. Несомненно, однако, их большое влияние на правоприменительную практику, обеспечение единообразного понимания правовых норм. Особое место занимают также не относящиеся к числу актов жилищного законодательства постановления Конституционного Суда РФ, в том числе признававшие не соответствующими Конституции РФ и тем самым лишившие юридической силы отдельные нормы ранее действовавших актов жилищного законодательства, активно способствуя его развитию и приведению в соответствие с основополагающими конституционно-правовыми установлениями (подробнее о роли судебной практики см. § 1 гл. 4 т. I настоящего учебника).

Вместе с тем нормы о вещных правах на жилые помещения и общие нормы о договоре найма жилого помещения, а также правила об основных его разновидностях - договорах социального и коммерческого найма жилья - содержатся и в Гражданском кодексе (гл. гл. 18 и 35). Кроме того, на все отношения жилищного найма как на гражданско-правовые обязательственные отношения распространяются общие правила ГК, в том числе общие положения об обязательствах и договорах (а на вещные отношения по поводу жилья - общие положения о вещных правах). Гражданское законодательство также регулирует отношения, связанные с распоряжением жилыми помещениями путем совершения гражданско-правовых сделок (купли-продажи, мены, дарения, ренты и пожизненного содержания, аренды, завещания и др.).

При этом гражданское законодательство является предметом исключительной федеральной компетенции (пп. "о" ст. 71 Конституции РФ и п. 1 ст. 3 ГК), тогда как жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Из этого следует, что нормативные правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере жилищного законодательства могут касаться лишь публично-правовых отношений, возникающих в жилищной сфере, и не должны затрагивать гражданско-правовых жилищных отношений (как вещных и корпоративных, так и обязательственных), связанных с непосредственным удовлетворением жилищных потребностей граждан. Более того, в силу изложенного даже урегулированные непосредственно ЖК отношения социального найма и найма специализированных жилых помещений, а также отношения по пользованию жильем членами жилищных кооперативов тоже не могут стать предметом правового регулирования субъектов РФ и (или) органов местного самоуправления <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Монография П.В. Крашенинникова "Жилищное право" включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2005 (издание четвертое, переработанное и дополненное с учетом нового Жилищного кодекса Российской Федерации).

<1> Вопреки высказанному в литературе мнению (см.: Крашенинников П.В. Жилищное право. 3-е изд. М., 2004. С. 93) любые обязательства, включая жилищные, будучи гражданско-правовыми отношениями, попадают в сферу действия гражданского, т.е. исключительно федерального законодательства. Предметом правового регулирования субъектов РФ здесь может стать лишь определение административно-правовых предпосылок заключения договора социального найма либо некоторых его условий, также определяемых в публично-правовом порядке (например, размера предоставляемого жилья и оплаты за него и коммунальные услуги), но не любые права и обязанности сторон данного обязательства.

Таким образом, несмотря на отсутствие специального законодательного разделения компетенции в данной области между Российской Федерацией и ее субъектами, можно сделать вывод о том, что наиболее важная часть жилищных отношений регулируется федеральным гражданским и жилищным законодательством.

Что же касается соотношения жилищного и гражданского законодательства, то следует иметь в виду, что "в чистом виде" акты жилищного законодательства практически не существуют. Например, ЖК содержит большое число гражданско-правовых по своей юридической природе норм, посвященных вещным правам на жилые помещения, а также регулированию отношений жилищного найма и статусу жилищных кооперативов, товариществ собственников жилья и их членов, т.е. гражданско-правовым вещным, обязательственным и корпоративным отношениям. Многие законы и иные нормативные акты в данной сфере "с равным основанием могут считаться актами как жилищного, так и гражданского законодательства" <1>.

--------------------------------

<1> Толстой Ю.К. Жилищное право. М., 1996. С. 17.

Можно сказать, что к жилищному законодательству относятся все нормы законов и иных нормативных правовых актов, связанные с регулированием жилищных отношений, за исключением тех, которые прямо отнесены законом к гражданскому законодательству либо соответствуют признакам предмета гражданско-правового регулирования (например, правила о порядке и условиях совершения сделок по распоряжению жильем). Таким образом, характеризуя понятие жилищного законодательства, правильнее говорить не только о законах и иных нормативных правовых актах жилищного законодательства, но также и о нормах этого законодательства, в том числе содержащихся в законах и иных правовых актах гражданского законодательства <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Гражданское право: В 2 т. Том II. Полутом 1" (под ред. Е.А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2004 (издание второе, переработанное и дополненное).

<1> Изложенные выводы о составе и характере жилищного законодательства сделаны С.М. Корнеевым в предыдущем издании настоящего учебника (см.: Гражданское право: Учебник. В 2 т. 2-е изд. Т. 2. Полутом 1 / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 1999. С. 437).