Административная ответственность. Славин. Сборник статей-2001

объединений, избирательных блоков должностного или служебного положения в целях избрания (ст. 409, 4019 и др.), подкуп избирателей кандидатами, избирательными объединениями или иными организациями, действующими в целях избрания определенных кандидатов(ст.4016),могутповлечьотмену(аннулирование)регистрации кандидата (списка кандидатов). Если судом будет установлено, что данные нарушения имели место и не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, он может отменить решение избирательной комиссии о результатах голосования, об итогах выборов. Отмена судом решения о результатах голосования и итогах выборов может быть связана также с иными нарушениями законности, допущенными при составлении списков избирателей, проведении

голосования, наблюдении за голосованием, подсчете голосов и т.п. (ст. 401,406,4022,4023 идр.).

Аналогичные причины могут побудить суд отменить решение комиссии референдума об итогах голосования, о результатах референдума.

Субъектами всех рассматриваемых административных проступков, предусмотренных КоАП, являются, как известно, только физические лица — как граждане, так и должностные лица. Однако незадолго до внесения соответствующих изменений вКоАПпоявилсяФЗот6декабря 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах». Он содержит 10 составов правонарушений (ст. 2-11), могущих повлечь административную ответственность юридических лиц.

Эти составы в общем совпадают с составами, предусмотренными ст. 403, 405, 408, 409, 4011, 4012, 4016, 4020, 4022, 4013 КоАП РСФСР. Следовательно,

такие, например, административные проступки, как неисполнение решения избирательной комиссии (комиссии референдума), нарушение установленного порядка опубликования документов и информации, связанных с проведением выборов и референдумов, нарушение правил проведения предвыборной агитации (агитации при проведении референдума), нарушение условий рекламирования коммерческой деятельности, подкуп избирателей (участников референдума), изготовление неучтенных тиражей бюллетеней для голосования либо сокрытие остатков бюллетеней, могут повлечь за собой административную ответственность как физических, так и юридических лиц. Юридическими лицами — субъектами административных правонарушенийвданнойсферемогутбыть,на-

90

пример, избирательные объединения, избирательные блоки, редакции периодических печатных изданий и других СМИ, организации, осуществляющие теле- и радиовещание, типографии и иные организации,втомчислеиностранные.

В качестве административных взысканий для юридических лиц предусмотрены в основном штрафы — в размере от 100 до 500 минимальных размеров оплаты труда, а в отдельных случаях (ст. 7 и 9 ФЗот6декабря1999г.)—конфискацияпредметовиматериалов.

Процессуальные правила и сроки привлечения к ответственности и наложения административных взысканий, установленные данным Законом, большей частью совпадают с правилами осуществления производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренными КоАП РСФСР, Обращает на себя внимание тот факт, что рассмотрение дел об административных правонарушениях юридическихлицпоФЗот6декабря1999г.отнесенокведениюнетолько районных судов, но и мировых судей (ст. 12). Это позитивное нововведение неплохо было бы отразить и в КоАП в отношении рассмотрения предусмотренных ст. 401-4024 дел об административных правонарушенияхфизическихлиц.

Хочется верить, что и материальные, и процедурные изменения в нормах административной ответственности за нарушение законодательства РФ о выборах и референдумах позволят сделать эти статьиработающими.

91

А.Ф.Виноградов*

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕИПРАКТИЧЕСКИЕАСПЕКТЫ ОЦЕНКИЭФФЕКТИВНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВВНУТРЕННИХДЕЛ

Прежде чем приступить к анализу эффективности одного из видов правоприменительной деятельности — административной юрисдикции органов внутренних дел (ОВД), необходимо рассмотреть основополагающие теоретические вопросы. Речь идет о соотношении понятий эффективности права (правовых норм) и правоприменительной деятельности,опонятиикатегорийэффективности.

Следует присоединиться к точке зрения о том, что эффективность права и правоприменительной деятельности соотносятся между собой как общееиособенное.Эффективностьправоприменительнойдеятельности, в том числе и административной юрисдикции ОВД, в определенной степени производна от эффективности норм права. С другой стороны, без учета эффекта правоприменительных действий нельзя судить об эффективности правовых норм. Эти понятия действительно взаимообусловленыивзаимосвязаны.

Достижение высокого уровня эффективности правовых норм, как правило, свидетельствует о высокой эффективности правоприменительной деятельности. Однако, на наш взгляд, низкий уровень эффективности правовых норм не всегда связан с недостаточной эффективностью правоприменительной деятельности. То есть можно говорить об относительной самостоятельности эффективности правоприменительной деятельности, в том числе и административной юрисдикции ОВД. Бывает, что в процессе применения правовых норм ОВД действуют безупречно, но на каких-то этапах достижения цели не срабатывают другие звенья управленческой деятельности и ожидаемыйрезультатненаступает.

Важным вопросом решения проблемы оценки эффективности

__________________________________

* Заведующий юридическим отделом аппарата Законодательного собрания Тверскойобласти,кандидатюридическихнаук.

92

являетсяопределениепонятиякатегорийэффективности.

Существуют различные точки зрения о понятии эффективности правовых категорий. Многие авторы, изучавшие эту проблему, склоняются к определению эффективности правоприменения как степени достижения (реализации) целей, поставленных законодателем перед правом, правовой нормой, уголовным наказанием, правоприменительной деятельностью, либо как соотношения между фактическим, реальным результатом и намеченной целью1. Данная концепция может быть принята нами за основу понятия эффективности административно-юрисдикционной деятельности ОВД. Следовательно, об эффективности рассматриваемого вида правоприменительной деятельности можно говорить как о соотношении целей административнойюрисдикциииеерезультатов.

Важное значение для эффективности административноюрисдикционной деятельности ОВД имеет совокупность определенных условий. Под условиями эффективности в юридической литературе понимается совокупность обстоятельств, от наличия и учета которых зависит уровень эффективности. К этим условиям, по нашему мнению, в административно-юрисдикционнойдеятельностиотносятся:

—отражение в правовых предписаниях закономерностей развития общества; наличие систематизированного и стабильного законодательства; информированность адресатов о содержании правовых запретовисанкций;

—оперативность производства по делам об административных правонарушениях; процедура рассмотрения дела и наложения взыскания; стабильность административно-карательной практики и реальность исполнения санкций; режим законности в правоприменительной деятельности; неотвратимость ответственности и справедливость применяемых взысканий; сочетание административной ответственности с иными мерами социального контроля; авторитет органавнутреннихдел.

Следует отметить, что в работах по проблеме эффективности

__________________________________

1 См.: Наташев А.В., Стручков Н.А. Основы теории исправительноправовых санкций в сфере охраны общественного порядка. М., 1976. С. 97; ШергинА.П.,СаввинМ.Я.Административно-юрисдикционнаядеятельностьОВД ипутиповышенияееэффективности.М.,1977.С.121.

93

выделяется и такая категория, как факторы эффективности. Так Л.Л. Попов, анализируя факторы эффективности административно-правовых санкций, выделяет следующие группы факторов: а) нормы с административной санкцией; б) правоприменители; в) правонарушители; г) применение нормы2. По нашему мнению, уровень решения этого вопроса в литературе еще недостаточно высок, о чем свидетельствует тот факт, что не выработано четкого разграничения факторов и условий эффективности. Представляется, что одной из задач исследователей является дальнейшая разработка вопроса о факторах эффективности.

По общему мнению, если эффективность правоприменительной деятельности ОВД и ее составной части административной юрисдикции представляет собой высокую степень достижения стоящих перед ними задач (целей), то критериями эффективности будут числовые обозначения, величины, параметры, которые ставятся в качестве задачи (цели) данной деятельности. Каждый критерий эффективности административной юрисдикции может быть выражен совокупностью количественных показателей. При всей важности вопросов, касающихся основных понятий теории эффективности, следует отметить, что они наиболее решаемы, и притом весьма разнообразными методами корреляционного, регрессионного, факторного анализа и т.д. Особое внимание необходимо обратить на метод экспертных оценок и факторныйанализ.

Большинство авторов, изучавших эту проблему, считают, что при определении показателей эффективности следует исходить из принципиальной методологической посылки, согласно которой эффективностьопределяетсякакотношениерезультатадействияправовой категории на общественные отношения к цели, определенной законодателем,т.е.Э=Р/Ц.

Придавая важное значение научным исследованиям эффективности административно-правовых санкций, следует отметить, что проблема административно-юрисдикционной деятельности ОВД не исчерпывается эффективностью применяемых ими правовых санк-

2 См. Веремеенко И.И., Попов Л.Л., Шергин А.П. Социологическое исследование эффективностиадминистративно-правовыхсанкций.М.,1973.С.121—139.

94

ций, тем более что это — совокупный результат последних, а также иных правовых и неправовых факторов. Административная юрисдикция ОВД оказывает управляющее воздействие не только посредством применения правовой санкции (не все дела об административных правонарушениях завершаются постановлением о наложении взыскания), но и всем процессом рассмотрения и разрешения дела о правонарушении. Поэтому критерии эффективности административных санкций, административной юрисдикции ОВД по уровню рецидива административных правонарушений, предлагаемые А.П. Шергиным, Л.Л. Поповым, М.Я. Саввиным, А.И. Силаевым и другими, являются важнейшими, но не единственными показателями эффективности административно-юрисдикционнойдеятельностиОВД.

Действующее законодательство об административных правонарушениях (ст. 23, 225 КоАП РСФСР) по-разному определяет цели административного взыскания и задачи производства по делам об административных правонарушениях. На основе обобщения, группируя цели-задачи административной юрисдикции ОВД в отдельные блоки, мы предлагаем определять критерии эффективности административной юрисдикции ОВД посредством конкретных показателей по каждому блоку.

Исходя из содержания ст. 23 и 225 КоАП, цели-задачи административнойюрисдикцииможноразделитьнаследующиеблоки:

1) своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельствкаждогоадминистративногоправонарушения;

2)разрешение каждого дела об административном правонарушениивточномсоответствиисзаконодательством;

3)обеспечениевыполнениявынесенногоподелупостановления;

4)выявление причин и условий, способствующих совершению административныхправонарушений;

5)предупреждение правонарушений, воспитание граждан в духе соблюдениязаконов;

6)укреплениеправопорядка,законности.

Критериями эффективности каждого блока должны быть соответствующие показатели, раскрывающие содержание деятельности ОВД. Внедрение данной системы критериев в практику ОВД возможно, ибо она раскрывает внутренний механизм юрисдикции и достижение внешних целей, характеризует специфический объем работы, в конечном счете способствует укреплению правопорядка, научному подходу к рассматриваемойдеятельности.

95

Оценивая правоохранительную деятельность ОВД, обычно используют такие объективные показатели, как количество совершенных административных правонарушений (в целом по стране, по отдельным регионам), их уровень и динамика, в том числе и по нарушениям общественного порядка, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности и т.д. Эти показатели являются отправными и позволяют судить как о состоянии правопорядка, так и о тенденциях и закономерностях развития правонарушений. «Однако количественная характеристика этого явления сама по себе не может быть показателем эффективности административно-юрисдикционной деятельности, поскольку последняя почти не влияет на генезис правонарушений, наличие которых обусловлено значительным количеством факторов самого различного порядка»3. Отмечая эту особенность, В.Н. Кудрявцев видит полезный результат действия юстиции в основном в предупреждении рецидива правонарушений и общепрофилактическом воздействии на неустойчивых членов общества4. Не следует «напрямую» связывать сокращение или увеличение правонарушений с повышением или снижением эффективности юрисдикционных органов. Хотя И.А. Галаган рассматривает в качестве показателя эффективности административной ответственности сокращение правонарушений в масштабестраны,республикиит.д.5

Если учитывать совокупность всех факторов, послуживших причиной изменений в состоянии и динамике правонарушений, то такая связь действительно может быть. На практике «напрямую» связывают эффективность работы ОВД с административными правонарушениями в общественных местах и динамикой состояния и структурой преступлений в общественных местах. Практика показывает, что сокращение правонарушений может быть следствием снижения активности ОВД, и наоборот, увеличение выявленных нарушений может свидетельствоватьобактивизацииборьбыснимисостороныОВД.

Поэтому сокращение или увеличение количества соответствующих правонарушений,нанашвзгляд,неможетслужитьабсолютным

__________________________________

3 ШергинАП.Административнаяюрисдикция.М.,1979.С.130. 4 См.:КудрявцевВ.Н.Причиныправонарушений.М.,1976.С.264.

5 См.: Галаган И.А. Теоретические проблемы административной ответственности посоветскомуправу:Автореф.дисс....докт.юрид.наук.М.,1971.С.22.

96

критерием оценки эффективности административной юрисдикции ОВД. Данная деятельность имеет дело с уже совершившимся фактом административного правонарушения, и объективным, главным показателем ее эффективности по укреплению правопорядка и законности может быть рассмотренная выше система критериев эффективности, в частностиипорецидивуправонарушений.

Е.В.Смирнова*

НЕКОТОРЫЕВОПРОСЫОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРИОБЕСПЕЧЕНИИЗАКОННОСТИ ВЕДОМСТВЕННОГОНОРМОТВОРЧЕСТВА

При существующей в России системе нормативных актов значительная часть правовых норм, затрагивающих права и интересы субъектовправа,содержитсявнормативныхактахфедеральныхорганов исполнительнойвласти.

Многие федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства Российской Федерации содержат нормы непрямого действия, для реализации которых необходимо принятие нормативных правовыхактовфедеральныхоргановисполнительнойвласти.

Статья 18 Конституции РФ установила, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной, исполнительной власти, местногосамоуправленияиобеспечиваютсяправосудием.

Для того чтобы было обеспечено данное требование Конституции, одним из основных качеств, которым должен обладать ведомственный нормативныйакт,являетсяегозаконность.

Создание системы мер, обеспечивающих законность ведомственного нормотворчества, становится одним из тех условий, от которых во многом зависит эффективность реализации ведомственных

__________________________________

*ЗаместительначальникаотделаМинистерстваюстицииРФ.

97

нормативныхактов.

Вюридической науке сложилась традиционная концепция законности, сущность которой заключается в строгом и неуклонном соблюдении и исполнении законов и подзаконных нормативных актов

всеми субъектами права — государственными органами, общественными организациями,должностнымилицамиигражданами1.

Вто же время существует и другая позиция. Так, по мнению Н.Г. Александрова, законность в широком аспекте означает требование соблюдать законы всеми субъектами права. Законность, понимаемая в узком аспекте, означает соблюдение законов именно должностными

лицами государства. То есть законность распространяется только на деятельностьгосударственногоаппарата2.

Н.В. Витрук говорит о том, что законностькакразисостоитвтом, что должностные лица полно выполняют требования законов, выявляют нарушения закона, пресекают их, восстанавливают нарушенные права и привлекают виновных к юридической ответственности. Законность поэтому обязательно должна характеризоваться наличием эффективного механизма защиты действия законов государства, в том числе защиты прав и законных интересов граждан, других субъектов права. Нарушения законов, совершенные гражданами и другими лицами, не выступают в качестве нарушений законности, они суть нарушения правопорядка в обществе. Это,

разумеется, не освобождает граждан от юридической ответственности за любоеправонарушение3.

Анализроссийскогозаконодательствапозволяетсделатьвыводотом, что относительно ведомственного нормотворчества более применимо понятие законности в узком смысле: федеральный орган исполнительной власти, в частности его руководитель или лицо, исполняющее его обязанности,обязанобеспечитьсоответствиеподписан-

1 См.: Строгович М.С. Проблемы общей теории права // Избр. труды. М., 1990. Т. I. C .I 12; Лазарев В.В. Теория государства и права. М., 1992. С. 174; Лисюткин А.Б. Теория государства и права / Под ред. проф. Н.И. Матузова и проф.А.В.Малько.М.,1997.С.514.

2 См.: Александров Н.Г. Право и законность в период развернутого строительствакоммунизма.М.,1961.С.105-106.

3 См.: Витрук Н.В. Общая теория государства и права / Под ред. проф. М.Н.

Марченко.М.,1998.Гл.XXIV.С.509.

98

ного им документа законодательству РФ (п. 2 Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (с изменениями и дополнениями); п. 1 и 9 Правил подготовки нормативных правовых актов и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ № 1009; п. 3 УказаПрезидентаРФот 2мая1996г.№642).

Российское законодательство предусматривает административный и судебный способы обеспечения законности ведомственного нормотворчества.

В рамках административного способа осуществляется контроль за соответствием издаваемых ведомствами актов законодательству России.

Реализация этой функции возложена на Генеральную прокуратуру и МинюстРоссии.

Генеральнаяпрокуратура,осуществляяконтроль,проводитпроверки в федеральных органах. При обнаружении незаконного нормативного актаонавправевноситьпротествфедеральныйорганлибовсуд.

Минюст осуществляет контроль за соответствием ведомственных актовзаконодательствуРФ:

— при проведении юридической экспертизы представленного на государственнуюрегистрациюнормативногоправовогоакта;

—при проведении проверок в федеральных органах исполнительной власти правильности представления актов на государственнуюрегистрацию;

—в случаях поступления в Минюст жалоб граждан либо по сообщениям средств массовой информации о незаконном ведомственномакте—принаправлениизапросаопредставлениитакого актавМинюст.

Минюст также вправе обратиться в Правительство с предложением об отмене не соответствующего законодательству нормативного правовогоактафедеральногоорганаисполнительнойвласти.

Кроме того, ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предусмотрено право Уполномоченного рассматривать жалобы на решения государственных органов, если ранее заявитель обжаловал эти решения в судебном или административном порядке,нонесогласенсрешениями,принятымипоегожалобе.

Судебный способ обеспечения законности ведомственного нормотворчествареализуетсяпосредствомобжалованиянезаконногове-

99