Административная ответственность. Славин. Сборник статей-2001

В проекте логически последовательно закрепляются принципы производства по делам об административных правонарушениях. Включена новая статья «Язык, на котором ведется производство по делам об административных правонарушениях», в которой учтено новейшее законодательство по этому вопросу. Одно из главных положений этой статьи: производство ведется на русском языке как государственном языке РФ, наряду с этим производство может вестись на государственном языке республики, на территории которой находятся судья, иной субъект административной юрисдикции, уполномоченный рассматриватьделаобадминистративныхправонарушениях.

Естественно, что в проекте Кодекса воспроизведено положение КоАП РСФСР о праве лица, участвующего в деле, выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства, приносить жалобы, пользоваться родным языком. Указано на право лица пользоваться другим, свободно избранным им языком общения, если оно не владеет языком, на которомведетсяпроизводство.

Значительно обновлена норма, определяющая принцип открытого производства по делу, с учетом реалий практики. В проекте нового Кодекса записано, что дела об административных правонарушениях подлежат открытому рассмотрению, за исключением случаев, когда это может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а равно в случаях, если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве по делу, членов их семей, их близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц. Причем, что важно с позицийохраныправгражданина,органадминистративнойюрисдикции (должностное лицо) обязан вынести специальное определение о закрытом рассмотрении дела в качестве самостоятельного процессуальногодокумента.

Впервые в проект КоАП РФ включена статья, провозглашающая принцип презумпции невиновности. В ней четко указано, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностноголица,рассмотревшихдело.

В проекте Кодекса подчеркнуто, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невинов-

20

ность и что неустранимые сомнения в виновности такого лица толкуютсявегопользу.

В проекте КоАП РФ реализованы конституционные требования об обеспечении законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением. Речь идет о соблюдении требований компетентности субъекта административной юрисдикции, о запрещении применять меры административногопринуждения,унижающиечеловеческоедостоинство, об обратной силе закона, смягчающего или отменяющего административную ответственность либо иным образом улучшающего положениелица,совершившегоадминистративныйпроступок.

Провозглашено, что административное взыскание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридическоголица.

2. Значительно расширены гарантии прав лица, привлекаемого к административной ответственности, и потерпевшего, а также других лиц, участвующих в деле. В частности, установлен порядок рассмотрения ходатайств лиц, участвующих в деле: они подлежат обязательному и немедленному рассмотрению соответствующим субъектом административной юрисдикции, в производстве которого находится данное дело. О рассмотрении ходатайства выносится определение в качествесамостоятельногопроцессуальногодокумента.

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, вправе пользоваться помощью защитника, в качестве которого допускается как адвокат, так и иное лицо, имеющее высшее юридическое образование. Потерпевший вправе пользоваться юридической помощью представителя, к которому предъявляются аналогичные требования. Особо отметим, что защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу с момента составления протокола об административном правонарушении. В случае административного задержания физического лица защитник допускается к участию в производствесмоментаадминистративногозадержания.

Защитник и представитель, допущенные к участию в производстве по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать применениемеробеспеченияпроизводства,постановлениепо

21

делу и пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с Кодексом.

Более обстоятельно определены в проекте КоАП РФ права и обязанности свидетеля, специалиста, эксперта, переводчика. Впервые введена административная ответственность указанных лиц за отказ явиться по вызову судьи, органа, должностного лица, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, и за ненадлежащее исполнение обязанностей, возложенных на указанных лицКодексом.

Впервые в законодательстве об административной ответственности урегулирован институт отвода субъекта административной юрисдикции, причем определены обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом. К таким обстоятельствам отнесены родственные отношения перечисленных выше лиц с лицом, привлекаемым к административной ответственности, потерпевшим, законным представителем физического или юридического лица, защитником и представителем, а также личная прямая или косвенная заинтересованность соответствующего субъекта административной юрисдикции в разрешении дела. При наличии перечисленных обстоятельств возникает обязанностьтакоголицазаявитьсамоотвод.

Лицам, участвующим в деле, также предоставлено право заявлять отвод лицу, рассматривающему дело, по основаниям, указанным в Кодексе. Во всех случаях заявление об отводе подлежит обязательному рассмотрениюсвынесениемсоответствующегоопределения.

Как уже отмечалось, подлежат обязательному рассмотрению и ходатайстваучастниковпроизводства,заявленныеналюбойегостадии.

3. Следует отметить и ряд новелл в процессе возбуждения и рассмотренияделаобадминистративномправонарушении.

В проект Кодекса введена глава «Возбуждение дела об административном правонарушении», в которой в отличие от КоАП РСФСР определены поводы к возбуждению дела, обстоятельства, служащие моментом, с которого дело считается возбужденным. Новыми являются нормы, определяющие полномочия должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях. В связи с этим перечисляются полномочия должностных лиц различной ведомственной подчиненности (таких позиций 78), а также некоторых других лиц, в том числе членов избирательныхкомиссий,членов

22

комиссийподеламнесовершеннолетнихизащитеихправприменительно к составам правонарушений, предусмотренных в конкретных статьях Особеннойчасти.

В качестве новеллы отметим введенную проектом Кодекса процедуру административного расследования, применяемую в случаях, если после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства, налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, дорожного движения, пожарной безопасности осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительного времени. В таких случаях в определении о возбуждении дела перечисляются повод для возбуждения дела, данные, указывающие на наличие события правонарушения, и другие необходимые данные. Административное расследование проводится по месту совершения или выявления правонарушения. Срок расследования — один месяц, за исключением случаев, когда сложность дела обусловливает продление этого срока на один месяц, а по таможенным делам — до шести месяцев. По окончании расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении производстваподелуобадминистративномправонарушении.

Впроекте нового Кодекса впервые установлены конкретные сроки направления протокола об административном правонарушении органу административной юрисдикции и сроки исправления недостатков в протоколе. Так, протокол должен быть направлен судье, органу, должностному лицу, уполномоченному рассматривать дело, в течение суток с момента его составления; протокол о проступке, совершение которого влечет административный арест, должен быть направленсудьенемедленнопослеегосоставления.

Всвязи с существенными недостатками протокола,обнаруженными при подготовке дела к рассмотрению, он должен быть возвращен лицу, составившему протокол, а соответствующие недостатки должны быть устраненывсрокнеболеетрехсутоксоднявозвращенияпротокола.

После этого даются еще сутки для направления протокола субъекта административнойюрисдикции.Нанашвзгляд,указанныесрокиработы с протоколом об административном правонарушении будут способствовать оперативному реагированию на факты правонарушений и,

вконечномсчете,обеспечениюправгражданина,привлекае-

23

могокадминистративнойответственности.

Более подробно и обстоятельно, чем в КоАП РСФСР, в проекте нового Кодекса регламентирован порядок рассмотрения дел об административныхправонарушениях.

Отметим также и новые требования, предъявляемые к содержанию постановления по делу об административном правонарушении. В частности, в проекте Кодекса указано, что в постановлении по делу должны быть решены вопросы об изъятых вещах и документах, о вещах, на которые наложен арест, если в отношении их не применено или не может быть применено взыскание в виде конфискации или возмездногоизъятия.

4. Ныне в КоАП РСФСР имеется отдельная глава «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях», в которую включены нормы об обжаловании постановленийподеламобадминистративныхправонарушениях.

Характерно, что основной инстанцией для обжалования таких постановлений, в том числе и постановлений, вынесенных мировыми судьями, является районный суд. Если же постановление вынесено районным судьей, оно может быть обжаловано в суд субъекта РФ (вышестоящийсуд).

Постановление о наложении взыскания на юридическое лицо или лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, может быть обжаловано в арбитражный суд и рассматривается в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. В связи с этим, на наш взгляд, возникает необходимость урегулирования в Арбитражном процессуальном кодексе РФ производства по рассмотрению таких жалоб.ПокавАПКРФтакиенормыотсутствуют.

В связи с обжалованием постановлений по делам об административных правонарушениях отметим еще одну новеллу проекта КоАП РФ. Ныне в него включена статья, определяющая условия (основания) и срок вступления постановления в законную силу. Этот срок связывается прежде всего со сроком обжалования постановления (в течение десяти дней со дня вручения или получения копии постановления). После истечения указанного срока, если постановление не было обжаловано, оно вступает в законную силу и подлежит исполнению. Кроме того, аналогичное правило вступления постановления в законную силу предусмотрено и для случаев, когда истексрок,установленныйдляобжалованиярешенияпожалобе.

24

Установлен и «надзорный» порядок пересмотра постановлений и решений, вступивших в законную силу. Речь идет о праве прокуроров субъектов РФ, Генерального прокурора РФ и его заместителей, председателей и заместителей председателей судов субъектов РФ, ПредседателяВерховногоСудаРФи егозаместителейвноситьпротесты на вступившие в законную силу постановления первой инстанции и решения второй инстанции по делам об административных правонарушениях. Аналогичное право закреплено и в отношении пересмотрасоответствующихделВысшимАрбитражнымСудомРФ.

* * *

Краткий обзор проекта Кодекса РФ об административных правонарушениях в сфере административного производства позволяет сделать вывод о том, что процессуальные нормы нового крупного федерального закона будут во многом способствовать укреплению законности, усилению защиты прав и свобод граждан, судебной защите от произвола и административного усмотрения тех физических и юридических лиц, в отношении которых возбуждаются и рассматриваютсяделаобадминистративныхправонарушениях.

Г.А.Кузьмичева*

СОВРЕМЕННОЕСОСТОЯНИЕПРАВОВОГОРЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙОТВЕТСТВЕННОСТИ

Обсуждение проблем административной ответственности на Лазаревских чтениях 2000 г. очень символично. В год, когда должен быть принят новый Кодекс РФ об административных правонарушениях, хотелось бы вспомнить вклад Бориса Михайловича Лазарева в развитие законодательстваобадминистративныхправонарушениях,в

* Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права МГЮА.

25

подготовку первых кодификационных актов — Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях 1980 г. и Кодекса об административных правонарушениях РСФСР 1984 г., его научные работы, посвященные этомуинститутуадминистративногоправа.

Особенность современного законодательства РоссийскойФедерации об административной ответственности состоит в том, что оно очень объемно, что нет единого законодательного акта, который закреплял бы составы правонарушений, административные взыскания и порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях. Кроме того, акты, содержащие нормы об административной ответственности, относятсякразличнымотраслямправа.

Однако основу законодательства составляет Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, который был принят 20 июня 1984г.ивступилвдействиес1января1985г.

За прошедшие со времени принятия КоАП РСФСР годы в него было внесено очень много изменений и дополнений, что обусловлено изменениями, произошедшими в нашей стране, появлением новых общественных отношений, охраняемых административно-правовыми нормами. Многие положения, закрепленные в КоАП, устарели, многие нормы не применяются, поэтому очень актуальна проблема принятия новогоКодекса.

Характеризуя ныне существующую правовую основу административной ответственности, следует отметить, что административно-правовыми нормами охраняются общественные отношения в различных сферах и отраслях государственной жизни, в связи с чем многие нормы, устанавливающие административную ответственность, содержатся в актах других отраслей права. Так, в 1991 г. был принят Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»,вкоторомзакреплены составы правонарушений в сфере охраны окружающей среды. В 1993 г. был принят Таможенный кодекс РФ, в котором закрепляются составы нарушений таможенных правил и санкции за них, правила и порядок рассмотрения дел об этих правонарушениях. В Налоговом кодексе РФ, принятом в 1998 г. и вступившем в силу с 1 января 1999 г., разд. VI посвящен налоговым правонарушениям и ответственности за их совершение. Составы административных правонарушений содержатся в Водном кодексе РФ, Земельном кодексе РФ, Градостроительном кодексе РФ, Законе РФ «О пожарнойбезопасности»идр.

26

Такое разнообразие отраслевых нормативных актов, касающихся административной ответственности, дало ряду ученых основание выделять в качестве самостоятельных видов юридической ответственности налоговую, таможенную, экологическую и другую ответственность. Такая позиция представляется ошибочной, так как по своей природе это один вид ответственности — административной, применяемой органами исполнительной власти за правонарушения, различающиесяпообъектупосягательства.

Включение в КоАП составов правонарушений в области финансов, налогов,охраныокружающейсреды,нарушенийтаможенныхправили т.д. исключит возможность растаскивания административной ответственности по отраслевому признаку. Ведь никому не приходит в голову дробить уголовную ответственность на виды юридической ответственности в зависимости от объекта посягательства. Кроме того, теории права известны такие виды юридической ответственности, как уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная, административная, материальная.

Особенностью законодательства об административной ответственности в настоящее время является также принятие нормативных правовых актов, предусматривающих административную ответственность юридических лиц. В числе таких актов можно назвать: Закон РФ от 17 декабря 1992 г. «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства»; ФЗ от 5 марта 1999 г. «О защите прави законныхинтересовинвесторовнарынке ценных бумаг»; ФЗ от 8 июля 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»; ФЗ от 6 декабря 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»; ФЗ от 2 января 2000 г. «О качестве и безопасности пищевых продуктов»; и др. В проект КоАП включены статьи, определяющие административную ответственность юридических лиц, но, к сожалению, как и прежде, в нем нет статей, дающих понятия правонарушения для юридического лица и его вины. В настоящий момент наряду с КоАП РСФСР действует около 130 федеральных законов, регулирующих административную ответственность.

Среди актов Российской Федерации, составляющих правовую

27

основу административной ответственности, следует назвать и Постановления Конституционного Суда РФ о признании не соответствующими Конституции РФ ряда статей КоАП РФ и Таможенногокодекса: это Постановление от 11 марта 1998 г. «По делу о проверке конституционности статьи 266 Таможенного кодекса РФ, части второй статьи 85,статьи222КодексаРСФСРобадминистративных правонарушениях в связи с жалобами граждан М.М. Гаглоевой и А.Б. Пестрякова», Постановление от 28 мая 1999 г. «По делу о проверке конституционности части второй статьи 266 и пункта 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан Е.А. Арбузовой, О.Б. Колегова, А.Д. Кутырева,Р.Т.НасибулинаиВ.И.Ткачука».

Таким образом, можно констатировать, что федеральное законодательство об административной ответственности очень обширно ивключаетвсебяпомимоКоАПРСФСРбольшоечислоиныхактов.

Конституция РФ относит административное и административнопроцессуальное законодательство к совместному ведению РФ и ее субъектов, следовательно, нормативное регулирование административной ответственности осуществляется и нормативными актами субъектовРФ.

Так, в Москве за последние годы было принято много актов, устанавливающих административную ответственность. В качестве примера можно привести Закон г. Москвы «Об установлении ответственности за нарушение правил пользования Московским метрополитеном», Закон г. Москвы «Об ответственности за нарушения правил охраны, использования и реставрации памятников истории и культуры г.Москвы»,Законг.Москвы«О штрафныхсанкциях за правонарушения в сфере благоустройства города», Закон г. Москвы «Об административной ответственности за правонарушения в сфере рынкаценныхбумаг».

С 1 января 1998 г. вступил в силу Кодекс Свердловской области об административной ответственности, особенностью которого является то, что в нем помимо ответственности физических лиц устанавливается и ответственностьорганизаций.

Законодательство субъектов РФ об административной ответственности издается в соответствии с федеральным законодательством и направлено на охрану правил, устанавливаемых самимисубъектами.

Изсказанноговидно,какмногочисленноиразнообразнодейст-

28

вующее законодательство об административной ответственности, и, конечно, оно нуждается в систематизации и кодификации. Есть надежда, что в новом КоАП будут решены вопросы, не урегулированные или недостаточноурегулированныезаконодателемвнастоящеевремя.

Однако ознакомление с проектом КоАП РФ, принятым Государственной Думой в третьем чтении в октябре 2000 г., свидетельствует о том, что остается еще много нерешенных вопросов, которые будут в дальнейшем решаться во вновь принимаемых законодательных актах, и опять нормативная база административной ответственности быстро разрастется и выйдет за рамкиКодекса.В связи с этим представляется, что целесообразнее было бы кодифицировать институт административной ответственности (как, впрочем, и другие административно-правовые институты, которые в соответствии с Конституцией РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов) путем принятия Основ законодательства об административных правонарушениях РФ и издания на их основе в субъектах Федерации кодексов или иных кодифицированных актов, касающихсяданногоправовогоинститута.

Л.А.Калинина*

ПРОБЛЕМЫСОВЕРШЕНСТВОВАНИЯЗАКОНОДАТЕЛЬСТВАОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХПРАВОНАРУШЕНИЯХ

В современных условиях осуществления правовой реформы и построения правового государства все более возрастает роль административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных конституционным, таможенным, налоговым,бюджетным,земельным,экологическим,антимонопольным и другимзаконодательством.

___________________________

* Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права МГЮА.

29