Глава 2. Реализация принципов бюджетной системы рф и ее совершенствование

2.1. Межбюджетные отношения и роль налогов в реализации принципов бюджетной системы рф

Содержательным признаком налога, как известно, является уплата его в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Российское государство по Конституции является федерацией, состоящей из субъектов Федерации и гарантирующей местное самоуправление. Поэтому выполнение налогами своих функций и роль налогов в решении экономических и социальных задач, стоящих перед страной, можно рассматривать как на уровне Федерации в целом, так и на региональном уровне, включающем субъекты Федерации и муниципальные образования, как отдельно, так и во взаимосвязи их бюджетов.

Взаимосвязь звеньев бюджетной системы реализуется через механизм межбюджетных отношений, определяемых, согласно Бюджетному кодексу России, как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Межбюджетные отношения составляют одно из наиболее значимых слагаемых бюджетного процесса, имеющих как экономическое, так и социально-политическое значение, а их состояние в наибольшей мере характеризует уровень реализации в бюджетном процессе страны принципов бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм означает законодательное разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией, ее субъектами и муниципалитетами в бюджетной, в том числе в налоговой, сфере на всех стадиях бюджетного процесса. Он есть способ организации бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления.

Федеративные бюджетные отношения в сфере налогов как часть бюджетного федерализма определяются понятием «налоговый федерализм», представляющим собой «законодательно закрепленную систему разграничения налоговых полномочий между уровнями власти в федеративном государстве по распоряжению формируемой на своей территории налоговой базой в соответствии с вверенными им функциями»¹⁹. Доходные полномочия каждого уровня власти в России приведены в таблице приложения 1.

Принцип межбюджетных отношений о разграничении доходов между бюджетами бюджетной системы РФ означает законодательное закрепление за ними определенных доходов, а принцип самостоятельности бюджетов предполагает наличие права у органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с налоговым законодательством налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы.

При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться следующие критерии²⁰:

1. Стабильность: чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию.

2. Экономическая эффективность: за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти.

3. Территориальная мобильность налоговой базы: чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов).

4. Равномерность размещения налоговой базы: чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов).

5. Социальная справедливость: налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть в основном закреплены за федеральным уровнем власти.

6. Бюджетная ответственность: сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирующий соответствующие услуги.

Фактически распределение налогов и сборов между бюджетами в соответствии с бюджетным и налоговым российским законодательством происходит следующим образом. Федеральные налоги и сборы распределяются в основном между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, за исключением налога на доходы физических лиц, который не поступает в федеральный бюджет, а полностью распределяется между региональными и местными бюджетами, и государственной пошлины.

Налоги специальных режимов распределяются между бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований. Региональные налоги и сборы закреплены за бюджетами субъектов РФ, местные налоги – за бюджетами муниципальных образований.

В последние годы приняты меры для усиления финансовой самостоятельности регионов и органов местного самоуправления. Одним из итогов совершенствования межбюджетных отношений является создание законодательной базы разграничения расходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В целях обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований законодательством Российской Федерации установлены доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами на постоянной основе. Законодательно утверждены нормативы распределения доходов от поступлений по федеральным налогам и сборам между федеральным, региональными и местными бюджетами. В соответствии с бюджетной реформой все муниципалитеты имеют систему гарантированных налоговых поступлений, включающих в себя как местные налоги, так и твердо закрепленные за ними доли иных налогов.

Кроме того, субъектам Федерации предоставлено право передавать местным бюджетам дополнительно часть любого налога, подлежащего зачислению в региональный бюджет по единым нормативам на постоянной основе, т. е. без ограничения срока. Это предопределяет устойчивость поступления налоговых доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и создает возможности для их стабильного роста. Несмотря на принятые меры, межбюджетные отношения в России в условиях выстраивания вертикали власти отличаются высокой степенью концентрации налоговых источников доходов в федеральном бюджете, что снижает налоговую автономию регионов. Федеральные налоги и сборы, количество которых вдвое превышает число региональных и местных налогов, игра-ют весомую роль в формировании не только федерального бюджета, но и бюджетов территорий, нежели региональные и местные налоги. На долю до-ходов от федеральных налогов и сборов, поступающих по нормативам в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, приходится практически 80% налоговых доходов этих бюджетов. Существующее сегодня разграничение доходных источников между бюджетами бюджетной системы негативно сказывается на заинтересованности, а главное – способности субфедеральных властей и органов местного самоуправления влиять на увеличение финансового и налогового потенциала региона и муниципалитета, создавать привлекательный инвестиционный климат на подведомственной территории. При таком малом экономическом значении региональных и местных налогов субъекты Федерации и органы муниципального управления практически лишены статуса субъекта собственной налоговой политики, т. е. одного из наиболее действенных рычагов публичного управления в условиях современной рыночной экономики. Из-за небольшого количества и величины региональных и местных налогов возможности участия органов государственной власти субъектов Феде-рации и органов местного самоуправления в формировании доходов бюджетов территорий невелики. Концентрация доходов и налогов в федеральном бюджете сохранится и в ближайшем будущем. Доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации снизится с 31,1% в 2010 г. до 29,7% в 2013 г., а доля рас-ходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в общем объеме расходов бюджетной системы Российской Федерации – с 35,1% в 2010 г. до 32,5% в 2013 г. Доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации останется стабильной (37,5% в 2010 г. и 37,6% в 2013 г.). При этом доля расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации несколько снизится: с 40,6% в 2010 г. до 39,5% в 2013 г.

Доля местных бюджетов в консолидированном бюджете России в 2010 г. составляла всего лишь 16,2% по доходам и 14,8% по расходам²¹.

Помимо значительной концентрации налоговых доходов в федеральном бюджете еще одной отличительной особенностью российской модели налогового федерализма и соответственно межбюджетных отношений является высокая степень централизации налоговых полномочий в определении налоговой базы, ставок и льгот. Централизация налоговых полномочий позволяет обеспечивать единство экономического и правового пространства внутри страны, но при этом крайне ограничивается автономность регионов в процессе реализации собственной финансовой политики. Субфедеральные власти лишены возможности регулировать ставки и базу федеральных налогов (за исключением налога на прибыль предприятий, где территориям дано право изменять ставку в установленных на федеральном уровне пределах), поступления которых более чем на 80% формируют субфедеральные бюджеты. Что же касается местных органов, то они не имеют гарантии даже того, что установленная в текущем году норма зачисления налога на прибыль в их бюджеты в следующем году не будет снижена или вообще отменена при утверждении регионального бюджета на соответствующий год.

В 2010 г. правом передавать федеральные и региональные налоги местным бюджетам воспользовались 63 субъекта Федерации, но поступления налогов, которые были переданы муниципальным образованиям, составили все-го 88,1 млрд. рублей, или всего 11% от общего объема налоговых доходов муниципальных образований²². В условиях, когда налоговая база жестко регулируется федеральным законодательством, возможности региональных властей и местного самоуправления воздействовать на налоговую базу, а значит, и на доходы своих бюджетов невелики. При этом налоговая централизация характеризуется жесткой федеральной регламентацией не только федеральных налогов, доходы от которых зачисляются в соответствующие бюджеты. Региональные и муниципальные органы в значительной мере ограниченны также и при установлении многих элементов, в том числе налоговой базы по закрепленным за ними Налоговым кодексом региональным и местным налогам. В настоящее время региональные и муниципальные органы власти имеют право при введении соответствующего налога устанавливать по нему налоговые ставки, порядок и сроки уплаты, а также налоговые льготы, основания и порядок их применения, но в порядке и в пределах, предусмотренных Налоговым кодексом, т. е. федеральной властью. Ею установлены ограничения полномочий и по ряду налогов, взимаемых в рамках специальных налоговых режимов и находящихся в ведении региональных и местных органов управления.

Централизация налоговых полномочий на федеральном уровне, снижающая налоговую самостоятельность регионов, находит выражение и в установлении по региональным и местным налогам на федеральном уровне многочисленных налоговых льгот, вследствие чего соответствующие бюджеты теряют огромные финансовые ресурсы, исчисляемые в 182 млрд. рублей. Сверхцентрализация налоговых полномочий по регулированию региональных и местных налогов, преобладание федеральных налогов в формировании бюджетов территорий позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр. Представляется необходимым постепенно расширять финансовые возможности регионов реализовывать самостоятельную экономическую политику, направленную на стимулирование инновационной активности предприятий и модернизацию их производственных мощностей. Для этого требуется увеличить региональные налоговые доходы, повысить их устойчивость, расширить полномочия региональных и местных органов по установлению обязательных элементов соответствующих налогов, сократив полномочия в этой области федеральных органов, создать институциональные условия, стимулирующие органы власти на местах развивать собственный налоговый потенциал. Задача расширения налоговой автономии региональных органов власти и органов местного самоуправления и направления ее решения сформулированы в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 4 июля 2011 г. «О бюджетной политике в 2012–2014 годах». В нем, в частности, ставится задача обеспечить эффективную децентрализацию полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления и увеличить доли доходов региональных и местных бюджетов в структуре консолидированного бюджета Российской Федерации в соответствии с новым распределением полномочий. Наряду с расширением налоговых полномочий органов региональной власти и муниципалитетов требует корректировки и действующая в настоящее время система разграничения расходных обязательств между органами власти на разных уровнях бюджетной системы. При осуществляемой централизации налоговых доходов и полномочий в отношении расходных полномочий по существу действует принцип децентрализации, основанный на субсидиарности в распределении расходов, когда ответственность за обеспечение предоставления бюджетных услуг возлагается на органы публичной власти, способные сделать это наиболее эффективно. Децентрализация системы управления современной экономикой в на-стоящее время во все большей мере характеризуется постепенным переносом центра тяжести в области управления развитием на все более низкий (муниципальный) уровень.

В результате на субфедеральном и местном уровнях осуществляются значительные бюджетные расходы в сферах образования, здравоохранения, культуры, сельского хозяйства, транспорта, дорожного и жилищно-коммунального хозяйства. В сложившихся в современных условиях перекосах в формировании и расходовании региональных и местных бюджетов уровень доходов, мобилизуемых на подведомственных им территориях, недостаточен для финансового обеспечения задач и функций субъектов РФ и муниципальных образований. Поэтому одним из нерешенных вопросов межбюджетных отношений является обеспеченность соответствующих органов власти финансовыми ресурсами для исполнения возложенных на них полномочий.

Всего за органами местного самоуправления разного уровня закреплено более тридцати обязательных вопросов местного значения, включая жилищно-коммунальное хозяйство, в котором средний износ домов превышает 50%, а коммунальных сетей – 60%²³. Социальная нагрузка российских муниципалитетов по их собственным полномочиям остается очень значительной. Реальная правовая и экономическая самостоятельность органов местного самоуправления невозможна без согласованности финансовых ресурсов объемам и характеру исполняемых ими функций. Конституцией РФ признается и гарантируется самостоятельность и независимость органов местного самоуправления в пределах своих полномочий. Однако при всем многообразии природных, демографических и иных характеристик муниципальных образований их политическая, экономическая и социальная стабильность (результативность) зависит не только от степени развития комплекса муниципальных социально-экономических услуг, но и от способности органов местного самоуправления их финансово обеспечивать.

Ресурсное несоответствие расходным полномочиям субъектов Федерации и муниципалитетов выступает одной из причин дотационности многих региональных и местных бюджетов. В 2010 г. общий дефицит бюджетов субъектов Федерации составлял более 400 млрд. рублей, в 2011 г. он снизился до 300 млрд. рублей²⁴. Что касается муниципалитетов, то в 2010 г. дефицит местных бюджетов в целом составил 11,9 млрд. рублей²⁵. Согласно проекту консолидированного бюджета, в 2012 г. положительный баланс будет у 47 субъектов Федерации на сумму 12,77 млрд. рублей²⁶. Дефицитность бюджетов определяет финансовую зависимость регионов и муниципалитетов соответственно от федерального центра и субъектов Федерации. Централизация налоговых доходов и субсидиарность в распределении расходов приводят к нарастанию горизонтальной и вертикальной разбалансированности в бюджетной системе Российской Федерации и вызывают необходимость вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания территорий.

В условиях России значимость сферы межбюджетных отношений многократно мультиплицируется существующими различиями в экономическом, в том числе и налоговом, потенциале субъектов Федерации, а внутри них – муниципальных образований различного типа. Региональные различия в социально-экономической ситуации обусловлены объективными (уровень развития региона, его специализация, структура хозяйства и др.) и субъективными (политика властей всех уровней по отношению к региону, предпринимательская активность населения и др.) факторами. По данным министра финансов РФ А. Г. Силуанова²⁷, в 2009 г. разница в значении показателя бюджетной обеспеченности регионов между десятью сильными и десятью слабыми регионами составляла 2,86 раза. Основные причины неравенства бюджетной обеспеченности российских регионов:

‒ территориальное распределение налоговой базы не соответствует территориальному распределению потребителей бюджетных услуг;

‒ разная стоимость ресурсов, используемых для производства бюджетных услуг, в разных регионах страны (разная стоимость электроэнергии, топлива, разный уровень зарплаты и т. д.);

‒ разная потребность в бюджетных услугах (разная длительность отопительного сезона, разная доля основных потребителей бюджетных услуг и социальных пособий, разная протяженность дорог и т. д.).

Исходя из этого выравнивание бюджетной обеспеченности территорий является одной из основных задач в деятельности органов власти федерального и регионального уровней. Чрезмерная дифференциация угрожает социально-экономической безопасности страны. Однако и чрезмерная степень выравнивания нежелательна, поскольку она отбирает ресурсы у динамичных, быстро развивающихся территорий и снижает стимулы для развития собственной налоговой базы у экономически менее развитых территорий. Таким образом, речь идет о сокращении дифференциации до определенной степени, гарантирующей самым бедным территориям минимальный уровень бюджетной обеспеченности и равный (сопоставимый) доступ всего населения страны к бюджетным услугам. Регионалистика призвана обосновать способы преодоления не любой, а избыточной, чрезмерной дифференциации бюджетной обеспеченности регионов, чтобы сохранить единое социальное пространство страны, не допустить крайних форм неравенства граждан России при получении необходимых им бюджетных услуг, включая и муниципальные.