5. Фінансовий контроль
Фінансовий контроль – це одна із форм контролю з боку держави та інших уповноважених законодавством органів за законністю і обґрунтованістю виконання фінансових операцій щодо визначення результатів господарської та управлінської діяльності, створення та використання фондів фінансових ресурсів на цілі економічного і соціального розвитку держави.
Фінансовий контроль за своєю економічною суттю – це функція управління, яка включає сукупність спостережень, перевірок за діяльністю об'єкта управління з метою оцінки, обґрунтованості й ефективності прийняття рішень і результатів їх виконання.
Головним завданням фінансового контролю є підтримка фінансової дисципліни, запобігання фінансовим правопорушенням та застосування заходів примусу за їх вчинення.
Суб'єкт фінансового контролю — це носій контрольних функцій щодо об'єкта контролю. Об'єктом фінансового контролю завжди є фінансова діяльність підприємницьких структур, бюджетних установ та організацій, фінансових інститутів, що здійснюють фінансову діяльність. Це всі господарські операції, які пов'язані з використанням коштів на цілі економічного та соціального розвитку.
Предметом контролю є фінансові операції, пов'язані зі створенням і використанням фондів фінансових ресурсів. Проте об'єкт фінансового контролю є значно ширшим, ніж просто перевірка фінансових ресурсів, оскільки в кінцевому підсумку відбувається контроль і за використанням матеріальних, природних, трудових ресурсів у ході опосередкування фінансовими відносинами процесів національного виробництва та перерозподілу.
Фінансовий контроль лише тоді виконує призначену йому роль, якщо ґрунтуватиметься на певних принципах, до яких належать:
- незалежність фінансового контролю як невід'ємного атрибута демократії й обов'язкового елемента управління фінансовими ресурсами, тобто виключення матеріальної чи моральної зацікавленості перевіряючого;
- законодавче закріплення незалежності органів фінансового контролю;
- гласність та відкритість контрольних органів, тобто публікація результатів перевірок для широкого загалу з обов'язковою вимогою дотримання комерційної та іншої таємниці, що захищається законом;
- законність, об'єктивність, поєднання державних, регіональних і приватних інтересів;
- розподіл контрольних повноважень, який передбачає розмежування функцій виконання фінансового контролю між суб'єктами;
- повнота охоплення об'єктів контролем, який досягається завдяки суцільному стеженню або вибірковій перевірці певних сегментів підконтрольних об'єктів;
- достовірність фактичної інформації, дотримання якого забезпечує її відповідність реальним фінансовим ресурсам, процесам і результатам діяльності, які відображає ця інформація;
- збалансованість контрольних дій, що передбачає узгодженість їхньої внутрішньої та зовнішньої спрямованості й забезпечує рівновагу фінансового контролю;
- самодостатність системи контролю, що передбачає наявність такого складу елементів контролюючої системи, який забезпечує ефективність її функціонування;
- ефективність, що передбачає пристосованість системи контролю до фінансової діяльності господарюючих суб'єктів;
- регулярність, систематичність і своєчасність за терміном здійснення;
- відповідальність контролюючих суб'єктів за ефективність функціонування системи фінансового контролю та господарюючих суб'єктів за наслідки контрольних дій.
Види фінансового контролю:
1) залежно від характеру взаємовідносин об’єкта і суб'єкта контролю:
- внутрішній – такий контроль, за якого суб'єкт й об'єкт належать до однієї системи. Це є самоконтроль, який здійснюють організації, підприємства, установи за власною фінансовою діяльністю та фінансовою діяльністю підрозділів, що входять до їхнього складу. Він є складовою управління організацією і тому провадиться на її розсуд на основі рішень даної організації. Зокрема, внутрішнім контролем можна назвати внутрішній аудит;
- зовнішній — це контроль, який здійснюється суб'єктом, що не належить до тієї ж системи, що й об'єкт. Цей контроль здійснюється стороннім органом, уповноваженим на проведення перевірки стану додержання фінансової дисципліни окремими учасниками фінансових відносин. У його проведенні беруть участь як органи загальної компетенції, так і спеціальної у сфері фінансових відносин.
2) залежно від суб’єктів контролю й характеру контрольної діяльності:
- державний;
- муніципальний контроль місцевого самоврядування;
- громадський;
- внутрішньогосподарський;
- аудиторський (недержавний).
Державний контроль призначений для реалізації фінансової політики держави, утворення умов для фінансової стабілізації. Він включає розробку, затвердження і виконання бюджетів всіх рівнів, а також позабюджетних фондів; контроль за фінансовою діяльністю державних підприємств та організацій, державних банків та корпорацій.
Фінансовий контроль з боку держави за недержавною сферою економіки стосується лише сфери виконання грошових зобов'язань перед державою, включаючи податки та інші обов'язкові платежі, дотримання законності та доцільності щодо витрачання виділених підприємствами недержавної форми власності бюджетних субсидій та дотацій, а також дотримання встановлених урядом правил організації грошових розрахунків, ведення обліку та звітності.
Весь державний контроль поділяється на загальнодержавний і відомчий. Загальнодержавний контроль має надзвичайно велике значення, від його організації і дієвості багато в чому залежать шляхи економічного розвитку суспільного виробництва, рівень добробуту населення, масштаби тіньової економіки і економічних злочинів. Проводять загальнодержавний контроль Кабінет Міністрів, Міністерство фінансів, Державна податкова служба, Державна контрольно-ревізійна служба, місцеві державні адміністрації, Державний митний комітет та ін. Відомчий фінансовий контроль застосовується тільки по відношенню до підвідомчих підприємств та організацій і проводиться контрольно-ревізійними підрозділами міністерств і відомств. В останні роки у зв'язку з ліквідацією великої кількості міністерств, появою підприємств нових форм власності масштаби відомчого контролю значно скоротилися.
Муніципальній контроль здійснюється органами місцевого самоврядування на підпорядковуваних ним територіях.
Громадський контроль здійснюють громадські організації (партії, рухи, профспілкові організації).
Внутрішньогосподарський контроль здійснюють економічні служби підприємств, установ, організацій (бухгалтерії, фінансові відділи, служби фінансового менеджменту та внутрішнього аудиту, відділи планування тощо). Він супроводжує повсякденну фінансово-господарську діяльність. Посадовою особою, яка безпосередньо відповідає за стан додержання фінансової дисципліни і організовує проведення внутрішньогосподарського контролю, виступає головний бухгалтер. Разом з керівником підприємства він у встановлених законодавством випадках несе відповідальність за порушення фінансового законодавства, за правильність і повноту фінансових документів. Головний бухгалтер має право другого підпису на фінансових документах, що створює правові підстави для перерахування або зарахування коштів на відповідні рахунки або відпуск чи витрачання товарно-матеріальних цінностей.
Аудиторський контроль здійснюють незалежні аудитори, що пройшли державну атестацію та зареєстровані як підприємці-аудитори, або аудиторські фірми, які уповноважені суб'єктами господарювання на його проведення. Це є незалежний зовнішній фінансовий контроль, заснований на комерційних засадах. Поява і розвиток аудиту в сучасних ринкових умовах обумовлені:
- відмиранням неефективного відомчого контролю;
- наявністю підприємств нових форм власності, для яких немає поняття “вищестояща організація”, яка здійснює контроль за їхньою діяльністю;
- неможливістю загальнодержавними органами фінансового контролю охопити регулярними і глибокими перевірками всі суб'єкти господарювання, що і покладається на аудиторські фірми.
Загалом, аудит – це перевірка публічної бухгалтерської звітності, обліку, первинних документів та іншої інформації щодо фінансово-господарської діяльності суб'єктів господарювання з метою визначення достовірності їх звітності, обліку, його повноти і відповідності чинному законодавству та встановленим нормативам.
Основні завдання аудиторського контролю:
встановлення достовірності бухгалтерської і фінансової звітності й відповідності зроблених фінансових та господарських операцій нормативним актам;
перевірка платіжно-розрахункової документації, податкових декларацій та інших фінансових зобов'язань і вимог економічних суб'єктів, що перевіряються.
Аудиторська перевірка може бути обов'язковою та ініціативною. Ініціативна здійснюється за рішенням самого господарюючого суб’єкта.
Проведення аудиту згідно законодавства є обов'язковим у випадках:
а) підтвердження достовірності та повноти річного балансу і звітності банків, фондів, бірж, компаній, підприємств, товариств та інших господарюючих суб'єктів незалежно від форми власності та виду діяльності, звітність яких офіційно оприлюднюється, за винятком установ та організацій, що повністю утримуються за рахунок державного бюджету і не займаються підприємницькою діяльністю;
б) перевірки фінансового стану засновників комерційних банків, підприємств з іноземними інвестиціями, акціонерних товариств, холдингових компаній, інвестиційних фондів, довірчих товариств та інших фінансових посередників;
в) перевірки емітентів цінних паперів;
г) перевірки державних підприємств при здаванні в оренду цілісних майнових комплексів, приватизації, корпоратизації та інших змінах форми власності;
д) порушення питання про визнання суб’єкта підприємництва неплатоспроможним або банкрутом.
Перед аудиторами ставляться високі професійні вимоги. Так, аудитор повинен мати сертифікат, який засвідчує його кваліфікаційну придатність, а також ліцензію на заняття аудиторською діяльністю. Сертифікацію і ліцензування аудиторської діяльності в Україні здійснює Аудиторська палата.
Усі види аудиторських послуг є платними. Як правило, відношення між аудитором та клієнтом оформляються угодою з оплатою послуг за договірними цінами. Якщо перевірка відбувається за дорученням судових органів, оплата відбувається за кошт організації, що перевіряється, за тарифами, які затверджені законодавством.
3) залежно від ступеня охоплення підконтрольного об'єкта:
- комплексний, якому підлягають усі аспекти діяльності підконтрольного об'єкта;
- тематичний, що зосереджується лише на окремих аспектах діяльності;
- частковий – проводиться з певного переліку питань за допомогою ознайомлення на місці з окремими напрямками фінансової діяльності;
- суцільний – передбачає вивчення усіх первинних документів і записів у формах аналітичного та синтетичного обліку. Цьому контролю підлягають найвідповідальніші операції установи;
- вибірковий – перевіряються або всі документи певних періодів протягом року, або частина документів, але за весь звітний період.
4) залежно від джерел інформації й методики виконання контрольних дій:
- документальний, джерелами інформації для якого є первинні документи, бухгалтерська, статистична звітність, нормативна та інша документація;
- фактичний, який ґрунтується на вивченні фактичного плану об'єктів, що перевіряються, за даними їх перевірки в натуральному вираженні, а тому він не може бути всеохоплюючим з огляду на безперервний характер фінансово-господарських операцій.
5) залежно від цільової спрямованості контрольних дій:
- стратегічний, який спрямовується на вирішення питання стратегії розвитку підприємства, організації, установи, галузі господарства у майбутньому;
- тактичний — вирішує поточні питання їхньої фінансової діяльності.
6) залежності від місця здійснення:
- контроль на місцях, коли суб'єкт виконує контрольні дії безпосередньо на підконтрольному об'єкті;
- дистанційний контроль, коли суб'єкт контролює віддалений від нього об'єкт за допомогою інформації, яка передається за допомогою засобів зв'язку.
Важливою ознакою класифікації фінансового контролю є форми його здійснення. Це є певні сторони виявлення змісту фінансового контролю залежно від часу здійснення контрольних дій. Критерій розмежування форм полягає у зіставленні часу здійснення контрольних дій із процесами формування і використання фондів фінансових ресурсів.
Формами фінансового контролю є:
- попередній (превентивний) контроль. Перехід до ринку несумісний зі збитками і втратами, які є наслідком економічних і фінансових прорахунків, безгосподарності, порушення законності. Для їхньої мінімізації необхідна чітка й відлагоджена система превентивного фінансового контролю, який є найефективнішою формою, оскільки дає змогу запобігти виникненню вад, перевитрат і втрат фінансових ресурсів, порушенню законодавства. На стадії фінансового прогнозування і планування превентивний контроль слугує передумовою для прийняття оптимальних управлінських рішень.
Він здійснюється на етапі розгляду і прийняття рішень з фінансових питань, у тому числі на стадії розробки й прийняття законів та актів органів місцевого самоврядування у сфері фінансової діяльності, в першу чергу – бюджетів на поточні роки. Прикладом попереднього фінансового контролю можна назвати парламентські слухання з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період, що проводяться у Верховній Раді України за представленим Кабінетом Міністрів України проектом Основних напрямів бюджетної політики (Бюджетною резолюцією).
У межах встановлених повноважень Рахункова палата України проводить експертизу проектів Державного бюджету України, а також проектів законів та інших нормативних актів, міжнародних договорів України, загальнодержавних програм та інших документів, що стосуються питань Державного бюджету і фінансів України. Також фахівці Рахункової палати аналізують і досліджують порушення і відхилення бюджетного процесу, готують і вносять до Верховної Ради України пропозицій щодо їх усунення, а також удосконалення бюджетного законодавства в цілому.
На мікрорівні прикладом попереднього фінансового контролю є процес розробки фінансових планів та кошторисів, кредитних та касових заявок; фінансових розділів бізнес-планів, складення прогнозних балансів, а також установчих договорів, договорів про спільну діяльність.
- поточний контроль, що проводиться в короткі проміжки часу в процесі здійснення фінансово-господарських операцій (перерахування податків, зборів, утворення фондів грошових коштів, здійснення виплат та ін.). Спираючись на дані первинних документів оперативного і бухгалтерського обліку та інвентаризацій, поточний контроль дає змогу регулювати фінансові ситуації, що швидко змінюються, попереджувати збитки і втрати. Він має систематичний характер і справляє найбільший вплив на процес формування й використання фінансових ресурсів.
- наступний (ретроспективний) контроль, що характеризується поглибленим вивченням фінансової діяльності за попередній період, дає змогу виявити вади попереднього й поточного контролю. Цей контроль здійснюється після виконання фінансових операцій за певні минулі проміжки часу завдяки вивченню даних обліку й звітності, планової нормативної документації. Контролю підлягають і фактичні справи, дійсна наявність грошових засобів і матеріальних цінностей.
Наступний фінансовий контроль допомагає масштабно оцінити позитивні та негативні сторони фінансової діяльності підприємств, установ, певних галузей та економіки в цілому. Він дає змогу всебічно аналізувати накопичений досвід, об'єктивно відображати причини порушень і недоліків, розробляти заходи щодо їх усунення.
Отже, попередній (превентивний), поточний і наступний (ретроспективний) фінансовий контроль взаємно пов'язані й доповнюють один одного. Попередній контроль забезпечує перевірку проектів бюджетів, фінансових планів, кошторисів тощо. Поточний контроль допомагає своєчасно виявити вади й порушення в процесі фінансово-господарської діяльності та своєчасно їх усунути. Наступний контроль виявляє вади, які не були виявлені попереднім і поточним контролем. Лише застосування усіх зазначених форм фінансового контролю в їх єдності та взаємозв'язку робить фінансовий контроль систематичним, підвищує його ефективність.
Також за формами проведення фінансовий контроль поділяють на:
- ініціативний, який здійснюється на підставі рішень суб'єктів господарювання як власними силами, так і за участю сторонніх органів, у першу чергу аудиторських організацій. Його метою є перевірка додержання господарюючим суб'єктом фінансової дисципліни та оптимізація руху фінансових потоків, економія ресурсів та, як правило, мінімізація оподаткування.
- обов'язковий, який здійснюється переважно за участю органів державної або місцевої влади, хоч у деяких випадках може передбачати участь і недержавних фінансових контролерів (особливо у сфері діяльності фінансово-кредитних установ). Він проводиться на підставі встановлених чинним законодавством вимог та компетенції уповноважених органів (наприклад, органів Державної податкової служби або Контрольно-ревізійної служби України, для яких, зокрема, передбачені терміни проведення перевірок та ревізій залежно від обсягів господарської діяльності підконтрольних суб'єктів). Підставою проведення обов'язкового контролю можуть бути і рішення компетентних державних органів (суду, прокуратури, інших органів держави) з метою з'ясувати додержання законності, встановлення істини в ході судового слідства.
Важливою ознакою класифікації фінансового контролю є його метод. До методів фінансового контролю належать конкретні способи (прийоми), що застосовуються при здійсненні контрольних функцій. Метод дослідження об'єкта контролю залежить від характеру об'єкта і певних його елементів. Стан і поведінка об'єкта контролю в цілому визначається за допомогою загальних методів контролю, а окремих його частин або характеристик — за допомогою часткових способів.
Методами фінансового контролю є:
- ревізія, що є методом контролю всієї фінансово-господарської діяльності підприємства, установи, організації за певний проміжок часу з метою встановлення законності здійснюваних операцій, їхньої доцільності та ефективності, правильності обліку й достовірності облікових і звітних даних;
- тематична перевірка здійснюється за певним переліком питань або з однієї теми шляхом ознайомлення на місці з окремими сторонами фінансової діяльності. Такі перевірки можуть проводитися наскрізним методом за ознакою однотипності операцій чи за ознакою взаємного зв'язку між різними суб'єктами контролю;
- зустрічна перевірка – це метод документального підтвердження на підприємстві, в установі чи організації, що мали договірні взаємовідносини з об'єктом контролю, на прохання контрольного чи правоохоронного органу виду, обсягу і якості операцій та розрахунків, що здійснювалися між ними, для з'ясування їх реальності (повноти відображення в обліку об'єкта контролю);
- обстеження є ознайомленням на місці з окремими ділянками фінансової роботи, в процесі якого виявляються її позитивні і негативні сторони. Характерним для обстеження є використання прийомів зіставлення фактичного стану справ з нормативним;
- нагляд застосовується контролюючими органами за економічними суб'єктами, що отримали ліцензію на той чи інший вид фінансової діяльності, і передбачає дотримання ними встановлених правил та нормативів. Наприклад. Національний банк України здійснює нагляд за діяльністю комерційних банків. Недотримання встановлених НБУ нормативів, може бути причиною настання ризику банкрутства та утиску інтересів клієнтів і може призвести до позбавлення ліцензії або припинення її дії.
Використання всієї сукупності видів, форм і методів контролю має надзвичайно велике значення для ефективного функціонування системи фінансового контролю в цілому. Так, застосування всіх видів фінансового контролю є важливим з погляду запобігання втрати контролю за діяльністю певних секторів економіки та утворення неконтрольованих сегментів у фінансовій сфері, а також з погляду попередження паралелізму та дублювання при здійсненні контролю.
Суб'єктами фінансового контролю є органи державної влади в особі постійних комісій Верховної Ради України, НБУ, органів державного управління в особі Міністерства економіки, Міністерства фінансів, Міністерства статистики, органів внутрішньовідомчого контролю міністерств, відомств, корпорацій, об'єднань, а також державні і приватні аудиторські організації.
Державні органи контролю насамперед перевіряють використання коштів фондів державних органів, тобто дотримання вимог законів, що регулюють фінансові взаємини між господарськими суб'єктами, між державою і населенням.
Фінансовий контроль держави спрямований насамперед на раціональне використання бюджетних коштів і коштів централізованих і децентралізованих фондів цільового призначення, фінансової дисципліни в господарських структурах державної форми власності.
Найважливіше місце серед органів, які проводять загальнодержавний контроль, належить Державній податковій службі в Україні та Державній контрольно-ревізійній службі України.
Права, якими користуються органи Державної податкової служби:
1) здійснювати у суб'єктів підприємницької діяльності перевірки грошових документів, бухгалтерської та фінансової документації, пов'язаної з нарахуванням і сплатою податків та зборів; одержувати від службових осіб та громадян пояснення, довідки з питань оподаткування.
Органи державної податкової служби можуть запрошувати громадян, в тому числі громадян-суб'єктів підприємницької діяльності, для перевірки правильності нарахування та своєчасності сплати ними податків та обов'язкових зборів;
2) одержувати безоплатно від підприємців довідки про діяльність, одержані доходи, витрати, рахунки та іншу інформацію, в т.ч. таку, яка необхідна для формування інформативного фонду Державного реєстру фізичних осіб платників податків та інших обов'язкових платежів;
3) обстежувати будь-які виробничі, складські, торговельні та інші приміщення суб'єктів господарювання незалежно від форм власності та житло громадян, якщо вони використовуються як юридична адреса суб'єкта підприємницької діяльності, а також для отримання доходів;
4) вимагати від суб’єктів, що перевіряються, усунення виявлених порушень законодавства, контролювати їх виконання, а також припинення дій, які перешкоджають здійсненню повноважень посадовими особами органів державної податкової служби;
5) зупиняти операції підприємств, установ, організацій та громадян на рахунках в фінансово-кредитних установах у разі відмови у проведенні документальної перевірки чи недопущення посадових осіб органів державної податкової служби для обстеження приміщень; у випадку неподання органам державної податкової служби бухгалтерської та іншої документації, пов'язаної із сплатою податків та обов'язкових зборів; непред'явлення свідоцтв про державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, ліцензій, патентів, сертифікатів тощо, а також за порушення суб'єктами підприємницької діяльності встановленого порядку реєстрації в органі Державної податкової служби як платників податків, відсутності обліку об'єктів оподаткування;
6) вилучати (із залишенням копій) у підприємств, установ та організацій документи, що свідчать про приховування (заниження) об'єктів оподаткування, несплату податків і платежів, а у громадян-підприємців, які порушують порядок заняття підприємницькою діяльністю — реєстраційне свідоцтво, ліцензії, патенти з наступною передачею матеріалів про порушення органам, які видали ці документи;
7) застосовувати до підприємств, установ, організацій та громадян фінансові санкції у визначеному законодавством порядку;
8) стягувати до бюджетів та державних цільових фондів донараховані за результатами перевірок суми податків, зборів, суми недоїмки, штрафів та інших санкцій, якщо ці платежі не сплачені добровільно в десятиденний строк з дня прийняття органом податкової служби відповідного рішення, з юридичних осіб у безспірному порядку, а з громадян за рішенням суду або за виконавчими написами нотаріусів;
9) надавати відстрочки і розстрочки сплати податків, інших платежів на умовах податкового кредиту з урахуванням фінансового стану платників податків;
10) за несвоєчасне виконання банківськими та іншими фінансово-кредитними установами розпоряджень органів державної податкової служби про безспірне стягнення податків, внесків, зборів, а також доручень суб'єктів господарювання на сплату цих платежів стягувати з вказаних закладів пеню за кожний день прострочки, у розмірах, встановлених діючим законодавством;
11) накладати адміністративні штрафи на посадових осіб, громадян, винних у порушеннях діючого фінансового законодавства;
12) користуватися безперешкодно у службових справах засобами зв'язку, які належать підприємствам, установам та організаціям незалежно від форм власності;
13) у разі виявлення зловживань давати доручення органам державної контрольно-ревізійної служби на проведення ревізій;
14) вимагати від керівників підприємств, установ, організацій, які перевіряються, проведення інвентаризації основних фондів, товарно-матеріальних цінностей, коштів та розрахунків; у потрібних випадках опечатувати каси, склади, архіви;
15) надавати інформацію з Державного реєстру фізичних осіб — платників податків та інших обов'язкових платежів іншим державним органам відповідно до законодавства.
16) матеріально і морально заохочувати громадян, які подають допомогу в боротьбі з попущеннями податкового законодавства.
Державна контрольно-ревізійна служба складається з Головного контрольно-ревізійного управління України, контрольно-ревізійних управлінь в Республіці Крим, областях, контрольно-ревізійних підрозділів в районах, містах і районах у містах.
За ініціативою Державної контрольно-ревізійної служби ревізія або перевірка підприємства, установи, організації може проводитись не частіше ніж один раз на рік. Але за дорученням правоохоронних органів ревізія чи перевірка може бути проведена в будь-який час.
Права державних контрольно-ревізійних служб аналогічні тим, якими користуються органи Державної податкової служби.
У 1996 році було прийнято Закон України “Про Рахункову палату”, яким визначені контрольні повноваження даного органу. Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, який здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави. Контрольна діяльність Рахункової палати базується на принципах законності, плановості, об’єктивності, незалежності та гласності.
3 метою забезпечення стабільної роботи організацій, підприємств контролюючі органи повинні координувати терміни проведення перевірок. Згідно урядових постанов планові виїзні перевірки фінансово-господарської діяльності суб'єктів господарювання проводяться всіма контролюючими органами одночасно в день, визначений та повідомлений за 10 днів до початку перевірки органом Державної податкової служби. При неможливості проведення одночасної перевірки, перевірки проводяться у різні терміни, погоджені контролюючими органами з підприємством, яке перевіряється.