реферат

В Федеративной Республике Германия Правительство в процессе подготовки проектов законов, а также реализации права законодательной инициативы основывается на положениях Основного закона ФРГ и Регламента Федерального правительства ФРГ. Законопроектная деятельность Правительства ФРГ осуществляется на основании программы деятельности Правительства, которая утверждается им в начале каждого периода легислатуры и включает в себя наиболее существенные политические проекты Правительства. Предложения по законопроектной деятельности Правительства ФРГ может вносить также Федеральный Конституционный Суд по вопросам судебной практики, а в некоторых случаях и общественные объединения[5]. Кроме того, и земли могут участвовать в законопроектной деятельности Правительства ФРГ, причем используют это право достаточно регулярно путем взаимодействия членов Бундесрата, представляющих правительства партийного большинства, формируемые ландтагами земель, с Федеральным правительством, его министерствами и ведомствами. В соответствии со ст. 83 Основного закона в компетенцию земель входит обязанность по исполнению федерального законодательства (этим также занимается и Федеральное правительство)[6]. Таким образом, совпадающие интересы позволяют землям реализовывать свои законодательные предложения, привлекая Федеральное правительство для подготовки законодательных инициатив .

Регламенты правительств, как правило, устанавливают требования, предъявляемые к предоставляемым на их рассмотрение законопроектам[7]. Так, согласно п. 84 Регламента Правительства РФ в Правительство представляется законопроект со следующими материалами: пояснительная записка, содержащая изложение предмета законодательного регулирования и концепции законопроекта; финансово-экономическое обоснование принимаемых решений (представляется при необходимости, а также в случае внесения законопроекта, предусмотренного ч. 3 ст. 104 Конституции РФ); перечень актов федерального законодательства, подлежащих в связи с данным законопроектом признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию, в том числе актов Президента РФ и Правительства РФ, необходимых для обеспечения действия норм законопроекта; проект распоряжения Правительства о внесении законопроекта в Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания; заключения компетентных министерств Российской Федерации (Минюста, Минсоцэкономразвития, Минфина России), предусмотренные п. 60 Регламента. Кроме того, нормы, устанавливающие основные требования к составлению и оформлению законопроектов, содержатся в Инструкции по делопроизводству в Аппарате Правительства РФ[8].

Законопроекты, выносимые на рассмотрение Федерального правительства ФРГ, должны быть обсуждены предварительно всеми заинтересованными федеральными министерствами, а также снабжены кратким обоснованием с указанием целей принятия законопроекта. Помимо этого, при представлении законопроекта необходимо сообщать, повлечет ли принятие закона финансовые издержки для федерации и не высказал ли Федеральный министр финансов своих возражений по этому поводу при ознакомлении с законопроектом. Также в соответствии с решением Федерального правительства от 21 октября 1949 г. все законопроекты Федерального правительства ФРГ подлежат обязательной проверке в Министерстве юстиции ФРГ на соответствие их действующему законодательству, единообразие использования языковых средств и правил юридической техники. Минюстом ФРГ утвержден специальный Справочник по вопросам проверки проектов законов и постановлений - рекомендации по конституционному и единообразному оформлению правовых предписаний ФРГ, который содержит исчерпывающий перечень указаний по подготовке и оформлению правительственных законопроектов. Требования этого справочника формально не являются обязательными для других субъектов права законодательной инициативы, но на практике постоянно ими выполняются. В Швейцарии и Австрии Министерствами юстиции были изданы аналогичные справочники: в Швейцарии действуют "Директивы по законодательной технике" 1976 г., а в Австрии с 1987 г. "Нижнеавстрийские законодательные директивы" и издаваемые с 1990 г. Венским ведомством Федерального канцлера "Законодательные директивы"[9].

В Австрии вынесению компетентным федеральным министром проекта закона на рассмотрение Федерального правительства предшествует получение обязательного заключения Федерального министерства юстиции на соответствие законопроекта действующему праву и соблюдение требований по оформлению проектов законов, а также проведение экспертизы, на которую приглашаются все заинтересованные стороны (это могут быть представители других федеральных органов исполнительной власти, земель, а также общественных объединений). Однако такое экспертное заключение не является обязательным для компетентного федерального министерства, которое может проигнорировать его в случае своего несогласия.

Министерства юстиции, как правило, играют особую роль в процессе законопроектной деятельности правительств. В Российской Федерации Министерство юстиции координирует работу федеральных органов исполнительной власти по подготовке законопроектов, дает заключение о разработке тех или иных проектов законов, непосредственно занимается разработкой законопроектов. Кроме того, оно дает оценку проекта нормативного акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений, а также соблюдения правил юридической техники. Федеральное министерство юстиции ФРГ помимо указанной выше деятельности по проверке законопроектов на соответствие их действующему законодательству, единообразию использования языковых средств и правил юридической техники занимается подготовкой проектов законов по отнесенным в его ведение отраслям права (гражданское, уголовное, процессуальное (кроме трудовой и социальной юрисдикции), служебное право, а также совместно с Федеральным министерством внутренних дел решает вопросы конституционного права)[10].

Процедура принятия правительствами решения по поводу осуществления права законодательной инициативы, как правило, аналогична: эти решения принимаются коллегиально на заседании правительств.

Решение о внесении Правительством РФ законопроекта в Государственную Думу принимается исключительно на заседании Правительства общим согласием или большинством голосов присутствующих на заседании членов Правительства. Законопроект вносится Правительством в Государственную Думу с приложением документов, предусмотренных п. 105 Регламента Государственной Думы. Заключение Правительства РФ, предусмотренное ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, по вносимому Правительством законопроекту отдельным документом не оформляется, а соответствующие положения включаются в финансово-экономическое обоснование[11].

В ФРГ Федеральное правительство принимает решение об осуществлении права законодательной инициативы большинством голосов на своем заседании, после чего оно передается Федеральным канцлером законодательным органам. К правительственному законопроекту прилагаются послание Федерального канцлера (с указанием министерства, ответственного за законопроект), обоснование необходимости принятия законопроекта, заключение Бундесрата и заключение Федерального правительства на заключение Бундесрата (последнее - факультативно, в случае несогласия Федерального правительства с мнением Бундесрата), а также пояснительная записка с изложением цели, механизма действия законопроекта и затрат вследствие его принятия.

Специфика реализации Федеральным правительством своего права законодательной инициативы состоит в том, что, согласно ч. 2 ст. 76 Основного закона ФРГ, оно может вносить свои законопроекты в Бундестаг только через Бундесрат. Бундесрат должен в течение шести недель определить свою позицию по законопроектам. В случае, если Федеральное правительство определило статус проекта как особо срочного, Бундесрат должен высказаться по нему в течение трех недель. Если заключение Бундесрата по истечении этого времени не получено, Федеральное правительство может передать законопроект в Бундестаг. Подобные законодательные процедуры позволяют весьма эффективно достигать баланса интересов Бундесрата, через который "земли участвуют в законодательной и административной деятельности федерации" (ст. 50 Основного закона ФРГ), Федерального правительства и Бундестага, являющегося органом общенационального представительства[12].

Одной из основных причин законодательного закрепления данной конституционно-правовой нормы является имеющаяся в распоряжении Бундесрата возможность при одобрении Бундестагом законопроекта оказать существенное влияние на его дальнейшую судьбу. В случае, если принятый Бундестагом закон не требует обязательного одобрения Бундесратом, последний вправе потребовать созыва посреднического комитета или же заявить протест, который может быть отклонен большинством членов Бундестага. В отношении законов, которые подлежат его обязательному одобрению, Бундесрат, напротив, может блокировать весь законодательный процесс, и ни Бундестаг, ни Федеральное правительство не смогут помешать ему в этом. Чтобы своевременно узнать мнение Бундесрата и, соответственно, земель как субъектов федерации, и было законодательно предусмотрено первое прохождение законопроекта именно в Бундесрате, прежде чем законопроект попадет на рассмотрение в Бундестаг. Таким образом, Федеральное правительство имеет возможность или учесть встречные предложения Бундесрата, или же сразу внести поправки в законопроект. Мнение Федерального правительства, которое оно может высказать по поводу возможных возражений Бундесрата, называется встречным предложением и может быть приложено к законопроекту, как и предложения Бундесрата. Следовательно, Бундестагу в итоге предоставляется не только проект закона Федерального правительства с обоснованием цели его принятия, но и позиция Бундесрата, а также и встречное предложение Федерального правительства к высказанному мнению Бундесрата. В конечном итоге на момент начала законодательной процедуры по внесенному таким образом законопроекту Бундестагу предоставляется проект закона, по которому были высказаны компетентными государственными органами различные точки зрения.

Подобная позиция немецкого законодателя, с одной стороны, возможно, и затягивает процесс законотворчества во времени, но, с другой стороны, позволяет вносить в парламент уже детально подготовленный, обсужденный, тщательно взвешенный и проработанный проект закона, что, естественно, должно благоприятно сказаться на качестве законопроекта и, возможно, ускорить его прохождение в самом законодательном органе.

Нельзя не отметить тот факт, что рассмотренная выше процедура реализации права законодательной инициативы Федеральным правительством ФРГ позволяет уже на этой стадии законодательного процесса в достаточной степени выявить и учесть мнения и пожелания земель как субъектов федерации через их представителей в Бундесрате по любому вносимому таким образом в Бундестаг законопроекту вне зависимости от того, направлен ли данный проект закона на регулирование общественных отношений, входящих в исключительную законодательную компетенцию федерации или же относящихся к сфере конкурирующей законодательной компетенции.

В России выявление и учет интересов субъектов Федерации при подготовке Правительством РФ проектов законов предусматриваются лишь в отношении законопроектов по предметам совместного ведения, указанных в ст. 72 Конституции РФ[13]. Хотя устанавливается, что предложения органов государственной власти субъектов Российской Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ , необходимо отметить, что далеко не всегда им уделяется должное внимание. Отмечается, что одной из причин, обусловивших данную ситуацию, является тот факт, что роль органов государственной власти субъектов РФ в рассмотрении проектов федеральных законов зачастую незначительна из-за недостаточности необходимой нормативной базы[14] .

Как отмечалось в юридической литературе, в процессе реализации Правительством РФ права законодательной инициативы наблюдаются некоторые спорные и неоднозначные моменты. Двойственная роль Правительства РФ в законодательном процессе заключается в том, что оно, с одной стороны, является самостоятельным субъектом права законодательной инициативы, а с другой стороны, согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, дает заключения по вносимым остальными субъектами этого права в Государственную Думу финансовым законопроектам[15]. Президент РФ, согласно ч. 3 ст. 115 Конституции РФ, может отменять постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. "Учитывая, что законопроект всегда что-то предлагает урегулировать по-новому, Президент может найти основания для дезавуирования постановлений Правительства, а если оно будет настаивать на своем, то попросту отправить его в отставку (согласно ч. 2 ст. 117 Конституции РФ)"[16] .

Анализ количественных характеристик по внесенным Правительствами России и Германии в Государственную Думу и Бундестаг текущих созывов законопроектам показывает, что они практически совпадают (318 и 320 проектов законов, внесенных Правительством РФ и Федеральным правительством ФРГ соответственно)[17]. Однако, если доля правительственных законопроектов в общей массе всех законопроектов, поступивших в Государственную Думу, составила всего лишь 7% , то в Германии эта цифра равняется 50% . Поэтому было бы целесообразней говорить о том, что в России вообще вносится в Государственную Думу большее количество проектов законов, чему, правда, есть и некоторые объективные объяснения: обновление нормативно-правовой базы, проведение большого количества различных реформ и др.[18]

В ФРГ законодательные инициативы Федерального правительства являются наиболее успешными и составляют 70% от числа всех законов, принятых Бундестагом, а если обратить внимание на процент правительственных законопроектов, принятых Бундестагом к общему числу правительственных законодательных инициатив, то он просто "фантастический" - 89% . Этот факт, по мнению немецких конституционалистов, нисколько не должен умалять престижа Бундестага, так как политическая воля его большинства успешно реализуется в одобрении проектов Правительства[19]. В России доля правительственных инициатив, ставших законами, также достаточно велика и составляет 57% от общего числа принятых Государственной Думой законов. Приведенные статистические данные позволяют утверждать, что правительственные законопроекты отличаются особой тщательностью, проработанностью и подготовленностью содержащихся в них правовых норм, и, следовательно, позволяют говорить об их более высоком качестве по сравнению с законопроектами, вносимыми иными субъектами законодательной инициативы. Необходимо также отметить, что законопроекты правительств характеризуются, как правило, направленностью на регулирование именно тех общественных отношений, которые отличаются наибольшей значимостью, насущностью и потребностью в их нормативной регламентации.

На основании сказанного можно сделать вывод, что компетенция, роль и задачи правительств различных государств в рамках инициирования законодательного процесса и осуществления права законодательной инициативы имеют как общие черты, так и отличительные особенности, обусловленные различными способами формирования правительств, спецификой политических систем и традиций государств.

ИНСТИТУТ НАРОДНОЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ ЗА РУБЕЖОМ

Государственная власть может осуществляться либо посредством деятельности ее различных ветвей, органов государства, либо непосредственно народом (например, корпусом избирателей на референдуме при принятии новой конституции). Государственным органом народного представительства является, прежде всего, парламент (иногда есть надпарламентские органы). В этом случае в демократических странах говорится о представительной демократии при осуществлении государственной власти. При представительной демократии народ реализует свою власть (государственную и власть территориального коллектива) через избранных им представителей, через коллегиальные органы народного представительства. Если власть осуществляется народом непосредственно, это – прямая, непосредственная демократия.

В конституционном праве под непосредственной демократией понимается форма осуществления власти, при которой сам народ принимает решения по вопросам государственной жизни без посредства выборных представителей. Непосредственная демократия является прямым выражением народного суверенитета, и реализуется посредством:

выборов избирателями главы государства, парламента (иногда и премьер-министра);

досрочного отзыва избранных депутатов (в Австрии и Президента) по воле избирателей путем голосования;

референдума, плебисцита, всенародного опроса, всенародного обсуждения (причем, во многих странах законы, принятые референдумом, имеют преимущества по сравнению с парламентскими);

права петиций (наделение граждан правом обращаться к властям, включая и законодательные органы различных уровней, с письменным требованием, предложением, жалобой, на которые власти обязаны реагировать в установленном порядке. Петиция может содержать законодательные требования);

народной законодательной инициативы;

«народного вето» (разновидность отвергающего конституционного или законодательного референдума, представляет собой проводимый по инициативе избирателей референдум с целью отмены проекта или уже принятого парламентом акта);

ландсгемайнде (специфический институт непосредственной демократии, применяемый в некоторых кантонах Швейцарии, – общий сход всех избирателей кантона, обладающий весьма широкой компетенцией).

Аналогичные институты прямой демократии могут существовать на уровне местного самоуправления.

Народная законодательная инициатива представляет собой право определенной группы избирателей предложить проект закона (решения референдума), который подлежит обязательному рассмотрению парламентом, хотя последний вправе принять любое решение: согласиться с проектом, внести в него поправки или отклонить его. Народная законодательная инициатива имеет две разновидности: оформленную (сформированную) и неоформленную (несформированную). Оформленная (сформированная) представляет собой постатейно составленное предложение; неоформленная (несформированная) – общее пожелание, общие принципы проекта, по которому должно высказаться представительное учреждение.

Институт народной законодательной инициативы предусмотрен конституциями или законами ряда стран. На общегосударственном уровне он действует в Австрии, Испании, Италии, Швейцарии, на Филиппинах. На региональном уровне – применяется в США, Швейцарии и некоторых других странах (в субъектах федерации). Он не применяется или редко применяется в тех странах англосаксонского права, где всегда господствовала идея верховенства парламента.

Так, в Великобритании института народной законодательной инициативы, равно как и досрочного отзыва депутатов, не существует. Долгое время отвергался в Великобритании также институт референдума: закона о референдуме нет; все проводившиеся референдумы (общегосударственный был один раз в 1975 г. по вопросу о вступлении страны в Европейское сообщество, ныне Союз, местные референдумы проводились несколько раз в Северной Ирландии, Шотландии и Уэльсе) были осуществлены на основе специальных законов, каждый раз принимавшихся Парламентом.

Не применяется институт народной законодательной инициативы во Франции. Однако конституционное право Франции предусматривает широкое использование института референдума. Референдум может проводиться Президентом по предложению правительства или по совместному предложению обеих палат Парламента, но только по определенному кругу проблем, установленному новой редакцией (1995 г.) ст. 11 Конституции. Это – организация публичных властей, реформы в экономической и социальной политике и публичных службах, осуществляющих эту политику, ратификация международных договоров, которые могут отразиться на функционировании государственных институтов страны. Местный референдум возможен в двух случаях:

1) уступка, присоединение, обмен территории государства не могут производиться без согласия ее населения (на основе этой статьи Конституции проводились референдумы в Алжире в 1962 г., на Коморских Островах в 1974 г., на острове Майотта в 1976 г.);

2) объединение коммун.

Хотя, как отмечают специалисты, во Франции к местным референдумам относятся отрицательно, они проводятся довольно часто: по статистике, в среднем семь местных референдумов в год.

Конституционное право Индии не знает института референдума. Ни на общегосударственном, ни на местном уровне референдумы не проводились, Им препятствует, в частности, высокий уровень неграмотности взрослого населения. Не известны Индии и народная законодательная инициатива, право отзыва депутатов избирателями. Народная законодательная инициатива не используется и во многих мусульманских странах, где доминирует концепция ашшура.

Конституции стран, предусматривающие возможность народной законодательной инициативы, устанавливают, что для внесения проекта закона нужно собрать определенное число подписей избирателей, подлинность которых подвергается проверке и удостоверяется нотариусом или должностными лицами местного самоуправления на уровне общин (обычно это число соответствует числу подписей для инициативы референдума).

Так, в Бразилии, для того, чтобы представить проект закона в Парламент в форме народной законодательной инициативы и чтобы он был рассмотрен Парламентом, необходимо собрать подписи не менее 1% избирателей страны из не менее, чем пяти штатов. По ряду вопросов (вооруженные силы, организация администрации, судов и др.) народная законодательная инициатива осуществляться не может. Практически использования этого права на общенациональном уровне в Бразилии не было. В соответствии с Конституцией институт, аналогичный народной законодательной инициативе, может быть применен для издания нормативных актов на уровне штатов и муниципий.

В Швейцарии народная законодательная инициатива по частичному пересмотру Конституции должна исходить от 100 тыс. избирателей (п. 2 ст. 139 Конституции 1999 г.). Если федеральное собрание одобряет народную инициативу, составленную в общих выражениях, то оно подготавливает частичный пересмотр в указанном инициативой смысле и передает ее на голосование народа и кантонов. Если Федеральное собрание отклоняет инициативу, то оно передает ее на голосование народа, который принимает решение о том, нужно ли это предложение проводить в жизнь. В случае одобрения инициативы Федеральное собрание подготавливает проект, требуемый инициативой.

В Испании народная законодательная инициатива может осуществляться по предложению 500 тыс. избирателей. Предложения, однако, не могут вноситься в отношении норм, регулируемых органическими законами (т.е. согласно п. 1 ст. 81 Конституции 1978 г. в отношении основных прав и свобод, статутов автономных сообществ, всеобщего избирательного права и иных областей, предусмотренных конституцией), в отношении налоговой политики, помилования, международных отношений. Исключается возможность народной законодательной инициативы в отношении пересмотра Основного закона, государственных планов экономического развития и бюджета (ст. 131, 134 п. 1, 166).

Основной закон Испании также предоставляет всем гражданам страны право индивидуальных и коллективных письменных петиций (ст. 29 п. 1), но лишает права коллективных петиций представителей силовых структур (ст. 29 п. 2).

Конституцией Италии предусмотрена народная законодательная инициатива (ст. 71 Конституции 1947 г.). Не менее 50 тысяч избирателей могут внести в одну из палат Парламента проект, составленный в форме статей закона. В этом случае сама палата проводит проверку и подсчет подписей обратившихся с требованием и устанавливает их правильность.

Конституция Италии наделяет также всех граждан правом (ст. 50) направлять в палаты Парламента петиции с «требованием законодательных мероприятий или с изложением общественных нужд». В этой связи конституционно закрепленную возможность включения в петиции требования о законодательных мероприятиях можно в определенной степени расценивать как одну из форм народной законодательной инициативы.

В Австрии могут внести народную законодательную инициативу в нижнюю палату парламента – Национальный совет 100 тыс. избирателей или одна шестая граждан трех земель, обладающих правом голоса.

В Венгрии необходимо собрать 50 тыс. подписей, в Польше -100 тыс., в Грузии – 30 тыс., в Перу – не менее 50 тыс., в Колумбии – 5% (от числа избирателей).

В законодательных актах ряда стран предусматривается, что избиратели, осуществляющие народную законодательную инициативу, должны представлять в определенной пропорции различные районы страны. Это сделано для того, чтобы постановка вопроса имела общегосударственный, а не местный характер. Например, в Бразилии избиратели-инициаторы должны представлять не менее пяти штатов (из 26), в Румынии – не менее одной четверти общей численности уездов страны. Зачастую установлен срок сбора подписей: обычно он составляет не более шести месяцев.

Нередко требуется, чтобы проект закона, представляемый в порядке законодательной инициативы, был оформлен соответствующим образом – разделен на главы, параграфы или статьи, а иногда – чтобы он имел также мотивировочную часть и объяснение необходимости принятия данного закона. Подписи избирателей должны содержать имена, фамилии, часто – место жительства или название общины, в списки которой внесен избиратель. После проверки подписей и их удостоверения законопроект передается в парламент и рассматривается им по обычной процедуре. Народная законодательная инициатива обычно не допускается по тем же вопросам, что и референдум (о налогах, амнистии, по бюджету и др.), а также по международным вопросам и о конституционной реформе.

В отдельных странах усеченным правом законодательной инициативы обладает церковь (например, в Великобритании), но только по религиозным вопросам.

Специалисты отмечают, что в ряде стран народная законодательная инициатива применяется редко и недостаточно эффективна. Например, в Италии со времени принятия Конституции 1947 г. в таком порядке принят лишь один закон (в целом в Италии принимается в среднем 300 законов ежегодно).

Несколько иную картину представляет Германия. В этой стране в последнее время институты непосредственной демократии активно развивались. Наряду с такими институтами, как референдум и народный опрос, в рамках прямой демократии в Германии различаются: