Демократия и народоправие

 

Карл Поппер

 

М

оя теория демократии очень проста и понятна. Однако в своей основе она совершенно отлична от веками утверждавшейся теории демократии. Она избегает высокопарных слов и абстрактных понятий, таких, как «свобода» и «разум». Я верю в свободу и разум, но не думаю, что в этих терминах можно построить простую, практичную и плодотворную теорию. Они слишком абстрактны, и ими легко злоупотребить...

От Платона до Карла Маркса и тех, кто пришел за ним, основным вопросом всегда был следующий: кто должен править государством? (Замечу здесь, что один из моих тезисов как раз и состоит в том, что этот вопрос должен быть заменен совершенно другим.) Ответ Платона был прост и наивен: править должны «лучшие». Если возможно – один, «самый лучший». Если нет – несколько лучших, аристократы. Но безусловно – не многие, не толпа, не демос...

Карл Маркс, который отнюдь не был политическим деятелем английского типа, все еще увлеченно занимался решением старого платоновского вопроса. Для него он стоял так: «Кто должен править – добрые или злые, рабочие или капиталисты?» И даже анархисты, те, кто вообще отвергал государство во имя свободы, не могли освободиться от пут ложно понятой проблемы... Можно лишь сочувствовать их безуспешным попыткам избавиться от старого вопроса: «Кто должен править?»

В своей книге «Открытое общество и его враги» я предложил рассматривать в качестве основной проблемы рациональной политической теории совершенно иной вопрос... Его можно сформулировать так: как должно быть устроено государство, чтобы от дурных правителей можно было избавиться без кровопролития, без насилия?

...Этот новый вопрос представляет собой чисто практическую, почти техническую проблему. Современные так называемые демократии являются хорошим примером практического решения этой проблемы, хотя они вовсе не были сознательно сконструированы для этой цели. Ибо все они приняли простейшее решение этого нового вопроса – принцип, согласно которому правительство можно сменить большинством голосов.

В теории, однако, эти современные демократии все еще исходят из совершенно непрактичной идеологии, согласно которой именно народ — все взрослое население - является... подлинным и единственно законным правителем. Но, конечно, в действительности народ нигде не правит. Управляют правительства (и, к несчастью, также бюрократы, эти «слуги народа» – или «неуслужливые хозяева», как называл их Уинстон Черчилль, – которых трудно, почти даже невозможно, заставить отвечать за свои действия).    Моя теория пытается описать практику, а отнюдь не идеологию. Поэтому я думаю, что вполне могу называть ее теорией «демократии», хотя   подчеркну еще раз, это вовсе не теория «народоправства», а скорее теория правления закона, который постулирует бескровный роспуск правительства простым большинством голосов.

Моя теория легко избегает противоречий и трудностей старой теории - например, такого вопроса: «Что делать, если однажды народ проголосует за установление диктатуры?» Конечно, маловероятно, что это случится, если голосование свободное. Но ведь это случалось! Что делать, если это случится опять? В большинстве конституций для их дополнения или изменения нужно набрать больше, чем простое большинство голосов, так что для голосования против демократии потребуется, скажем, две трети или даже три четверти голосов («квалифицированное» большинство). Но само наличие этого требования показывает, что такое изменение в принципе возможно; в то же самое время отвергается принцип, по которому воля «неквалифицированного» большинства является первичным источником власти, то есть что народ имеет право управлять, выражая свою волю простым большинством голосов.

Всех этих теоретических трудностей можно избежать, если отказаться от вопроса: «Кто должен править?» и заменить его новой и чисто практической проблемой: как лучше всего можно избежать ситуаций, в которых дурной правитель причиняет слишком много вреда. Когда мы говорим, что лучшим известным нам решением является конституция, позволяющая большинством голосов распустить правительство, мы не говорим при этом, что большинство всегда право. Мы даже не говорим, что оно обычно право. Мы говорим лишь, что эта несовершенная процедура – лучшее из изобретенного до сих пор. Уинстон Черчилль однажды пошутил, что демократия – худшая из всех форм правления, за исключением всех остальных...

Мы можем построить всю нашу теорию на том, что нам известны лишь две альтернативы: либо диктатура, либо какая-то форма демократии. Мы основываем наш выбор не на добродетелях демократии, которые могут оказаться сомнительными, а единственно лишь на пороках диктатуры, которые несомненны. Не только потому, что диктатура неизбежно употребляет свою силу во зло, но и потому, что диктатор, даже если он добр и милостив, лишает других людей их доли ответственности, а следовательно, и их прав и обязанностей. Этого достаточно, чтобы сделать выбор в пользу демократии - то есть в пользу правления закона, который дает нам возможность избавляться от правительства. Никакое большинство, как бы велико оно ни было, не должно быть достаточно «квалифицированным», чтобы уничтожить это правление закона...

Старая теория и вера в то, что правление народа, осуществляемое народом и во благо народа, составляет его естественное (или божественное) право, лежат в основе всех привычных доводов в пользу пропорционального представительства. Ибо, если народ правит через своих представителей, принимающих решения большинством голосов, то существенно важно, чтобы численное распределение мнений среди избранных представителей насколько возможно точно отражало распределение мнений среди тех, кто является реальным источником легитимной власти – то есть самого народа. Что-либо иное было бы крайне нечестно, противоречило бы всем принципам справедливости.

Этот аргумент теряет силу, если отказаться от старой теории. Тогда мы сможем взглянуть менее пристрастно и, возможно, с меньшей предвзятостью на неизбежные (и вероятно, непреднамеренные) практические следствия пропорционального представительства. А следствия эти поистине опустошительны.

Прежде всего пропорциональное представительство предоставляет, хоть и косвенно, конституционный ста­тус политическим партиям, которого они иным способом не смогли бы добиться. Ибо я более не могу выби­рать человека, которому доверяю меня представлять: я могу выбирать лишь партию. А люди, которые могут представлять партию, выбираются лишь самой этой партией...

В конституциях, которые не предусматривают пропорционального представительства, нет нужды даже упоминать о партиях. Избиратели любого избирательного округа посылают в парламент своего собственного представителя. Будет ли он независимым или объединится с другими в партию – это его личное дело, которое он может, если нужно, объяснять и защищать перед своими избирателями.

Обязанность его состоит в том, чтобы в полную меру своих способностей защищать интересы тех людей, которых он представляет. Эти интересы в большинстве случаев будут совпадать с интересами всех граждан страны, с интересами нации. На защиту этих интересов он должен употребить все свои знания. Он лично ответствен перед теми, кто его послал в парламент.

Это единственная обязанность и единственная ответственность представителя, которые должны быть закреплены в конституции...

Все это невозможно в стране, конституция которой предусматривает пропорциональное представительство. Ибо при пропорциональном представительстве кандидат добивается избрания единственно в качестве представителя партии, независимо от того, в каких именно выражениях это описано в конституции. Если он избран, то главным образом – если не исключительно – потому, что он принадлежит к определенной партии или представляет ее. Так что он лоялен прежде всего по отношению к своей партии и к партийной идеологии, а вовсе не к людям (за исключением, возможно, лидеров своей партии).

Следовательно, он никогда не ощущает долга голосовать против партии, к которой принадлежит. Напротив, он имеет моральные обязательства перед своей партией, в качестве представителя которой он избран в парламент. Если он не может более соблюдать эти обязательства в согласии со своей совестью, его моральным долгом было бы, по моему мнению, уйти не только из партии, но и из парламента, хотя бы конституция страны и не накладывала на него такого обязательства.

Фактически система, по которой представитель был избран, лишает его личной ответственности. Она превращает его в голосующую машину, а не думающую и чувствующую личность. По-моему, это уже само по себе является достаточным аргументом против пропорционального представительства. Ибо в политике нам нужны личности, которые могут выносить свое собственное суждение и готовы нести персональную ответ­ственность.

Таких людей трудно найти при любой партийной системе, даже и без пропорционального представительства, – а нужно признать, что мы не нашли еще способа, как вести дела вообще без партий. Но уж если мы вынуждены иметь партии, то лучше не усиливать добровольно порабощенность наших представителей партийной машиной и партийной идеологией, вводя в конституцию пропорциональное представительство.

Непосредственным результатом пропорционального представительства является тенденция к увеличению числа партий. На первый взгляд это может показаться желательным: чем больше партий, тем больше выбор, больше возможностей, больше гибкости, больше критики. Это означает также большую распределенность влияния и власти.

Однако это первое впечатление совершенно ошибочно. Существование многих партий означает, в сущности, неизбежность правительственных коалиции. Это затрудняет формирование каждого нового правительства и лишает его возможности сохранять устойчивость сколько-нибудь длительное время.

Если пропорциональное представительство исходит из идеи, что влияние партии должно соответствовать числу голосующих за нее избирателей, то существование коалиционного правительства чаще всего означает, что малые партии пользуются непропорционально – и нередко решающим – влиянием на формирование или роспуск правительства, а также на все его решения. Что важнее всего, это ведет к уменьшению ответственности. Ибо в коалиционном правительстве ответственность всех участников коалиции резко понижена.

Пропорциональное представительство – а его результатом как раз и является большое число партии – может, следовательно, иметь пагубное влияние в самом решающем вопросе: как избавиться от правительства путем голосования, например, на парламентских выборах. Избиратели имеют основания ожидать, что ни одна из партий все равно не получит абсолютного большинства. Поэтому они не очень озабочены тем, чтобы голосовать конкретно против какой-либо партии. В результате в день выборов ни одна из партий не ощущает себя осужденной, ни одна не является изгнанной. Следовательно, никто не ждет дня выборов Как Судного дня, когда ответственное правительство дает отчет в своих делах или бездействии, в успехах или провалах, а ответственная оппозиция критикует правительство и объясняет, какие шаги оно должно было предпринять и почему. Потерю 5–10 процентов голосов той или иной партией избиратели не рассматривают как обвинительный приговор. С их точки зрения, это лишь временные колебания популярности. Со временем люди привыкают к мысли, что ни одна из политических партий, ни один из лидеров не могут фактически быть ответственными за свои решения, к принятию которых их принуждала необходимость образования коалиции.

С точки зрения новой теории день выборов должен стать Судным днем. Еще в 430 г. до н.э. в Афинах Перикл сказал: «Лишь немногие могут творить политику, но судить о ней могут все». Конечно, наши суждения могут быть, и часто бывают, ошибочными. Но если мы пережили период, когда партия находилась у власти, и ощутили на своей шкуре последствия этого, мы по крайней мере обладаем некоторым правом выносить о ней свое суждение.

…Находящаяся у власти партия и ее лидеры должны быть полностью ответственны за то, что они делали, что, в свою очередь, предполагает правительство большинства. Но при пропорциональном представительстве, даже если одна партия составила правительство абсолютного большинства и затем была отвергнута ра­зочарованными избирателями, ей вовсе нет нужды уходить от власти. Скорее такая партия поищет себе партнера – малую партию, достаточно сильную, чтобы в коалиции с ней можно было продолжать править.

Следовательно, лидер крупной партии, которому избиратели вынесли порицание, будет по-прежнему возглавлять правительство – в прямом противоречии с волей большинства – при помощи одной из малых партий, чья политика может быть весьма далека от «выражения воли народа». Конечно, в новом правительстве малая партия будет представлена не очень значительно. Но власть ее будет велика, ибо в любой момент она может свергнуть правительство.) Все это в огромной мере подрывает идею, лежащую в основе пропорционального представительства, – идею о том, что влияние какой-либо партии должно соответствовать количеству голосов, которое она может собрать.

Чтобы правительство большинства стало возможным, необходимо нечто подобное двухпартийной системе, существующей в Великобритании и в Соединенных Штатах. Так как существующая практика пропорционального представительства сильно затрудняет установление такой системы, я считаю, что в интересах парламентской ответственности следует сопротивляться искусительной идее о том, что демократия предполагает пропорциональное представительство. Вместо этого мы должны стремиться к двухпартийной системе или по крайней мере к какому-то приближению к ней, ибо такая система постоянно стимулирует процесс самокритики обеих партий.

Эта точка зрения, однако, нередко вызывает возражение, которое заслуживает внимания: «Двухпартийная система подавляет образование новых партий». Это правильно. Но мы знаем, что в обеих крупных партиях в Великобритании или в Соединенных Штатах за время их существования произошли значительные изменения, так что подавление других партий не обязательно означает отсутствие политической гибкости.

Суть дела в том, что при двухпартийной системе партия, потерпевшая поражение на выборах, обязана отнестись к этому серьезно. Она должна подумать о том, как изменить цели, которые она перед собою ставит, то есть как реформировать партийную идеологию. Если партия потерпела поражение два или даже три раза подряд, поиск новых идей может стать очень энергичным, а это, очевидно, явление очень здоровое. Все это скорее всего и произойдет, даже если потеря голосов была и не очень значительна.

Только таким путем можно заставить их быть самокритичными. Склонность к самокритике после поражения на выборах гораздо более выражена в странах с двухпартийной системой, чем там, где существует несколько партий. Вопреки первому впечатлению двухпартийная система оказывается практически более гибкой, чем многопартийная.

Говорят: «Пропорциональное представительство дает новосозданной партии шанс вырасти. Без него этот шанс весьма невелик. А наличие третьей партии может резко улучшить деятельность двух больших партий». Вполне возможно, что это и так. Но что если появятся пять-шесть новых партий? Как мы уже знаем, даже одна малая партия может обрести совершенно непропорциональную власть, если она получит право решать, к какой из двух больших партий присоединиться, чтобы образовать правительственную коалицию.

Говорят также: «Двухпартийная система несовместима с идеей открытого общества, с открытостью для новых идей, с идеей плюрализма». Я на это отвечу: и Великобритания, и Соединенные Штаты очень открыты для новых идей. Абсолютная же открытость была бы столь же саморазрушительной, как и абсолютная свобода. Кроме того, культурная открытость и политическая открытость – две разные вещи. И гораздо более важным, чем безграничное расширение политических споров, может стать ответственное отношение партий к предстоящему политическому Судному дню.

( журнал «Новое время», 1991, №8, с. 41-43)

 

ТРИ ИПОСТАСИ ГОСУДАРСТВА

Чиркин В.Е.*

Государство и право.1993. №8. С.107-116.

История политической мысли знает немало попыток объяснить: что такое го­сударство? Многие из них (например, органические теории, исходившие из ана­логии с человеческим организмом, колониями пчел и муравьев) почти целиком относятся к прошлому. 1.1 В современной же научной литературе можно выделить пять основных подходов к понятию государства: теологический (широко исполь­зуется в мусульманских учениях в связи с концепцией халифата), классический (государство как совокупность трех слагаемых —власти, территории, населе­ния), юридический (государство — юридическая персонификация нации), социологический (представлен наибольшим количеством школ, в том числе марксистским направлением в государствоведении) и кибернетический (государство как особая система в связи с потоками информации, прямыми и обратными связями).

Не все из этих подходов, школ, направлений сосредоточивали внимание на сущности государства, понимаемой в философском, а не социологическом, точнее — социальном смысле этих слов. Некоторые из них анализировали скорее ус­ловия его существования (например, классический подход), другие — формы, по­лагаемые идеальными (мусульманские фундаменталистские учения), третьи — рациональные структуры его организации (теория разделения властей) и т.д. Тем не менее в большинстве из них содержится «рациональное зерно», которое за­частую игнорировалось скованной догмами отечественной литературой.

Многие ученые, писавшие о государстве, в том числе автор настоящей статьи, к сожалению, сожалению, недооценивали, а нередко прямо игнорировали богатое насле­дие прошлого, как отечественное, так и зарубежное, выпячивая, в частности, роль государства как «машины угнетения» (в капиталистическом обществе), или, напротив, его хозяйственно-организаторскую деятельность (в условиях тотали­тарного социализма). Многие стороны государства и его качества детальному анализу не подвергались, другие рассматривались схематично или упрощенно. При исследовании государства как политической организации акцент делался на первое слово, а качества «организационное™», ее характер, пределы оставались вне поля зрения (идея единства государственной власти под раз и навсегда данным руководством одной партии и не требовала особого внимания к «органи­зационным вопросам»). Оговорка о выполнении государством «общих дел» произ­носилась мимоходом, из этой констатации не делалось должных выводов, идея неограниченного насилия, государства-диктатуры как данности исключала вни­мание к вопросам его легитимности.

Конечно, было бы недопустимой ошибкой зачеркнуть все, что было внесено в государствоведение марксистским направлением. Сформулированные Энгельсом признаки государства на основе сопоставления его с родовым строем раскрыли многие существенные стороны государственной организации (хотя администра­тивно-территориальное деление, что Энгельс считал одним из главных призна­ков, отсутствовало в государствах монголов-кочевников; нет такого деления и в современных карликовых государствах, например в Науру и Тувалу, насчитыва­ющих каждое 7—9 тыс. человек). Марксистские исследования различных исто­рических типов государства, переходной государственности, политических режи­мов, функций государства, его форм, различных видов государственных органов, методов деятельности государства, даже если те или иные выводы оказались сомнительными или прямо ошибочными, стимулировали научный спор и тем са­мым в той или иной мере способствовали поиску истины. Большую роль в развитии общих понятий сыграли исследования конкретных государств на уровне «кейз-стади». Ошибки и неверные акценты не могут перечеркнуть все это, тем более что некоторые положения марксистского государствоведения, хотя и по- своему, вошли в арсенал ученых Запада.

В настоящей статье внимание читателя обращено не на признаки, а на неко­торые качества государства. При этом разделяя точку зрения о многокачественности явлений (есть и другие философские позиции), мы считаем, что государство как сложный общественный институт не может быть ограничено каким-то одним, хотя и основным, качеством.

Традиционно в марксистской литературе государство исследовалось преиму­щественно как государство – аппарат. В социалистической литературе бытовали также и идеи государства-коммуны, и положения о государстве-диктатуре. В современной западной литературе часто излагаются взгляды о государстве-ме­неджере (оно понимайся как беспристрастный управляющий), в целом же обще­принятой считается концепция государства как формы правовой организации и деятельности политической власти.

В последние годы стала разрабатываться и проблема постсоциалистического государства, понимаемого как «государство-ассоциация», т.е. сложный социально- организационный институт, представляющий собой систему взаимодействия мно­гообразных социальных общностей и аппарата. Если в этом институте домини­рующие позиции занимает аппарат, то это — «аппаратное государство». Если же доминируют управляемые на основе права социальные общности и индивиды, то это — «государство-ассоциация», где государственный аппарат — лишь его рабо­чий орган[1].

Научная литература располагает и другими характеристиками государства, отражающими различные его качества. Настоящая статья посвящена трем из них, требующим, на мой взгляд, особого внимания в современных условиях пере­живаемой Россией и другими государствами СНГ разрухи. Это три ипостаси госу­дарства: государство-организация, государство-арбитр, государство как легали­зованное принуждение.

Государство — универсальная организация

Что касается марксистской литературы, то качества государства как органи­зации неоднократно отмечались в работах В.И. Ленина (присутствовало и само слово «организация»)[2]. Термины «государство — машина угнетения», «аппарат», даже «дубина» в руках одного класса против другого широко использовались в марксистской литературе. Исследовались и некоторые отличия этой организации, скажем, от родового строя, но основное внимание уделялось ее социальному ха­рактеру. На социальном признаке в марксистской литературе основаны все глав­ные классификации государственности.

Обычным было понятие государства как политической организации, но трак­товалось оно тоже неодинаково. В определениях, приводимых в философских и политических словарях, издававшихся в СССР, понятие государства как поли­тической организации нередко расширялось по существу до отождествления его с самим обществом, политически (государственно) организованным, говорилось, что «… государство — политическая организация общества[3]. При этом речь шла, разумеется, об обществе в целом, а не об одной из его политических организаций. Такой подход в известной мере коренился в некоторых высказываниях основоположников марксизма в тот период развития, когда политические партии еще не приобрели большого влияния, а другие объединения не играли значитель­ной политической роли.

Ныне в государствоведческих исследованиях на первый план все чаще стали выдвигаться не вопросы политической организации общества, а проблемы политической власти в нем. При этом определение государства как политической) организации или даже как одной из политических организаций в обществе не раскрывает в достаточной мере всего набора его организационных свойств. Часто встречающаяся характеристика государства как политического учрежде­ния, института (особой формы организации) тоже не вполне самодостаточна — ведь существует множество других политических институтов. В поисках дефини­ции не помогают, как отмечалось, и ссылки на разделение населения по адми­нистративно-территориальным единицам, ибо этот признак не имеет универсаль­ного характера. Иерархическая структура государственных органов, на которую иногда ссылаются, не может служить критерием разграничения: она имеется и в других организациях (хотя и с неодинаковым значением этой иерархии). Не помо­гают также ссылки на принудительный характер власти (хотя и по-своему, но родительская и корпоративная власти тоже имеют принудительный характер).

На наш взгляд организационные качества государства имманентно присущи его универсальному для данного общества (очерченного государственными границами) характеру. В эту организацию входят все находящиеся на данной терри­тории лица, независимо от того, желают или не желают они этого: граждане, лица без гражданства, с двойным (множественным) гражданством, иностранцы. Они уплачивают на содержание этой организации не добровольные (как во многих партиях), а обязательные взносы (налоги), освободиться от которых, да и то не всегда, они могут, лишь покину! территорию данной организации. Во мно­гих случаях различные сборы уплачиваюТ’1ГТра:я^^     за пределами своего государства, если они, например, получают заработную плату от государства или имеют определенные виды собственности на территории государства (последнее относится и к иностранцам). Все другие общественные объединения находятся в зависимости от этой организации невзирая на то, разде­ляют они ее цели и задачи или борются против нее (их деятельность регулируется законами, принятыми государственными органами). В зависимости находят­ся и все юридические лица, сами органы государства. Физические лица могут покинуть эту организацию, отказавшись от гражданства и эмигрировав из стра­ны, но эта связь не будет разорвана окончательно, если в прежнем государстве останется, например, недвижимая собственность. Юридические лица выходят из-под ее власти, прекращая свое существование.

В современном социально асимметричном обществе нет другой аналогичной универсальной организации. Универсальная организация предгосударственного родового общества, племенная организация населения существуют в иных усло­виях и построены на иных принципах, имеющих неполитический характер. «Уни­версальные» международные организации (например, ООН) в принципе никогда не являлись универсальными: какие-то государства не входят в число их членов, да и организации эти совсем иного качества, чем государство.

Лишь в некоторых африканских странах как социалистической ориентации (ориентированных на тоталитарный социализм), так и ориентации капиталисти­ческой (формы искаженного, тоталитарного капитализма в политическом строе) были предприняты попытки создать еще более универсальную организацию, чем государство. Так, Гвинейская Народная Революционная Республика при режиме Секу Туре была провозглашена »партией-государством» (это нашло отражение и в конституции 1982 г.). Согласно этой концепции, как было сказано в преамбуле упомянутой конституции, государство отождествляется с партией. Были созданы единые, слитные партийно-государственные структуры и органы власти в масштабе страны и на всех уровнях административно-территориального деления. Аналогичный порядок (также при существовании единственной партии) был конституционно закреплен в Республике Заир, где лозунг капиталистического развития в экономике сочетался с тоталитарным режимом. Согласно ст. 32 кон­ституции 1980 г. (аналогичный порядок устанавливали и другие, более ранние конституционные акты) в обществе существовал единственный политический институт — Народное движение революции. Все жители страны автоматически считались его членами, а парламент, правительство, суды — его органами. Эти суперуниверсальные формы были во многом искусственными явлениями и, про­державшись по два с половиной десятилетия, исчезли (в Гвинее — в результате военного переворота 1984 г., в Заире — в итоге массовых народных выступ­лений в начале 90-х годов). Качества государства как универсальной организации предполагают исследование вопроса о пределах и эффективности такой универсальности. В отечественной послеоктябрьской литературе вопрос о пределах универсальности связывался чаще всего с социальными аспектами: с исследова­нием роли государства как главного орудия по преобразованию общества на но­вых началах. Пределам его вмешательства в общественную, а иногда и личную жизнь в государствоведческой литературе почти не ставилось преград. Лишь в правовой литературе в связи с обсуждением вопроса о правовом регулировании говорилось об объективных пределах последнего. Что же касается вопросов о влиянии количественных параметров государства (численность населения, разме­ры территории и др.) на его эффективность, то они в такой постановке вопроса фактически не обсуждались.

В зарубежной литературе пределы универсальности государства связывались с двумя аспектами: его ролью и количественными критериями, причем последние рассматривались обычно в связи с процессами возникновения новых государств в результате краха колониализма. Вопрос о роли государства в разные периоды решался неодинаково: от концепции невмешательства и роли «ночного сторожа» до тотального огосударствления жизни, включая многие частные стороны (фа­шистские концепции, мусульманские фундаменталистские доктрины). Количест­венные критерии использовались преимущественно на базе опыта малых афри­канских стран. В частности, утверждалось, что государство может быть эффек­тивной универсальной организацией, если численность его населения не менее 15 млн. человек. Были и другие взгляды, касавшиеся плотности населения на территории, но в целом они опирались на частичный опыт, высказывались по­путно и имели в основном умозрительный характер.

Более основательно, в основном в международно-правовой литературе, разра­ботан взгляд о соотношении универсальности государства и этноса. Считается, что любой этнос, сознающий себя в качестве нации, вправе создавать свою суверенную или автономную организацию публичной политической власти, и это право признается и защищается мировым сообществом. Не может быть никаких юридических аргументов против политического самоопределения любой, даже

самой малочисленной, нации, если при этом не нарушаются права человека и права проживающих вместе с ней других этносов[4]. Правда, вопрос об эффектив­ности и даже жизнеспособности малого государства при этом не ставился, а само понятие этноса, народности, нации и особенно этноса, осознающего себя нацией, остаются в литературе довольно неопределенными (правда, эти последние проб­лемы уже выходят за сферу юридических наук).

Из сказанного видно, что проблема универсальности государства, ее различ­ные аспекты на конкретном страноведческом материале в государствоведении в должной мере еще не разработаны. Между тем многие из таких вопросов в ус­ловиях современных тенденций «суверенизации», распада ряда федераций и обра­зования новых малых (а иногда и очень малых, преимущественно островных) государств имеют весьма важное практическое значение. Актуальны они и для России, стран СНГ, на территории которых проживают многие десятки наций и этносов, стремление отдельных лидеров которых максимально отгородиться от своих соседей часто приводит к общей разрухе.

Словом, исследование разносторонних качеств универсальности государствен­ной организации, ее пределов и эффективности приобретает важнейшее теоре­тическое и практическое значение. Однако, совокупный предмет общей теории государства и права очерчен определенными рамками, общая же политология вряд ли имеет возможность заниматься этим: у нее свои задачи. Видимо, лишь формирование особой отрасли знаний — сравнительного государствоведения может продвинуть нас вперед в решении этих теоретических и прикладных задач.

Государство — социальный арбитр

На это качество государства в классической государствоведческой литературе обращалось меньше всего внимания, хотя у Ф. Энгельса и В.И. Ленина есть положения об особой, по существу, арбитражной роли государства, которое, возникнув на базе классовых антагонизмов, призвано обеспечить такой порядок, чтобы классы » не пожирали друг друга и общество в бесплодной борьбе»[5], высказывания не о примеряющей, а об умеряющей эту борьбу роли государства[6]. Эти положения были высказаны попутно, их авторами не развивались, да и речь при этом шла о роли государства только в связи с классовой борьбой. В советской литературе, исходившей из принципиальной оценки роли государства как органа господства одного класса над другим (другими), концепция государства-арбитра, естественно, отрицалась. Появившаяся в 60-х годах ХХ в. концепция общенародного социалистического государства не исключала его клас­сового характера и не ставила вопроса о социальном арбитраже государства (кстати, сама эта идея подвергалась критике, в том числе и автором данной ста­тьи).

В зарубежной науке концепция государства-арбитра в обществе разрабаты­валась довольно широко, появились и ее варианты, например, об институте пре­зидента как арбитра над другими государственными институтами. Это последнее нашло свое отражение и в нормах некоторых конституций, впервые в отчетливой форме — до французской 1958г. (впрочем, идеи «монарха-арбитра» существовали давно). Притом классовый характер капиталистического госу­дарства, как правило, не отрицался, но оно обычно признавалось таковым до отмены имущественного ценза и введения всеобщего избирательного права (признавался также и классовый характер государства в рабовладельческом и

феодальном обществах). К тому же считалось, что какие-то элементы арбит­ража присущи и такому «классовому» государству.

В современных условиях (отчасти, как и в прошлом) роль государства как арбитра связывается с асимметричной структурой общества. классы, социальные и иные группы общества (например, профессиональные, возрастные), а также личности имеют свои собственные интересы. Это выражается в понятиях «заин­тересованных групп» и «групп давления» (вся заинтересованная группа или ее наиболее активная часть). В общественном производстве и разделении труда, а также в общественном распределении положение каждой личности и заинте­ресованной группы таково, что она склонна отступать от требований социальной справедливости и имеет повышенные притязания на долю общественного про­дукта, не соответствующую ее вкладу и возможностям общества удовлетворить эти притязания. Отсюда возникает, во-первых, общественная необходимость иметь арбитра, а во-вторых, общая заинтересованность личностей и групп в бес­пристрастном арбитре, который бы распределял (или наблюдал с правом вмеша­тельства) общественные ценности (среди них обычно называют богатство, обра­зование, здравоохранение и др.) между различными группами и личностями. При этом некоторые авторы на первый план выдвигают группы, у вторых домини­рует личностный подход.

Поскольку государство, которое по своей природе занимается «общими дела­ми», приобретает функцию арбитража, в обществе возникает вторая линия про­тиворечий: борьба, соревнование между группами давления за влияние на госу­дарственную власть. В данном случае тоже не обходится без компромиссов и случаев консенсуса противоборствующих сторон, что влияет на содержание арбитража государства. В целом же сторона или стороны, оказывающие наибольшее воздействие на государственную власть, получают и наибольшие (в пропорции) социальные блага, распределяемые государством. При этом не следует такое распределение понимать слишком узко, как, например, дотации из государственного бюджета: речь идет об условиях самого общественного положения, благоприятных или неблагоприятных факторах жизнедеятельности I личностей и общественных групп.

Для того чтобы смягчить непропорциональность распределения социальных благ, законодательство государства предусматривает определенные ограничения для одних и гарантии для других как общего, так и частного порядка (например, пособия по безработице или запрещение чиновникам в своей официальной дея­тельности подчиняться партийным директивам), но абсолютных гарантий кор­ректности государственного арбитража нет и при ограниченных ресурсах об­щества (а они всегда ограниченны), при разной силе заинтересованных групп (а они всегда неодинаковы) быть не может. Однако в нормальных условиях соци­альный арбитраж государства в большем или меньшем масштабе все же осу­ществляется, чему служит и деятельность особых органов, призванных следить за соблюдением правовых норм (конституционный суд, специальные арбитражные, общие суды и другие органы).

В случаях особой остроты борьбы противоборствующих сил социальный ар­битраж государства может приобретать специфические формы: введение чрезвычайного положения, роспуск дестабилизирующих общественный порядок организаций и объединений, запрещение печатных изданий, митингов, демон­страций и т.д. Если эти действия совершаются на основе закона и при строгом соблюдении последнего, они не выходят за рамки самоосуществления той ипо­стаси государства, которую мы назвали социальным арбитражем.

Однако бывают «пограничные ситуации» (например, в случае военных перево­ротов), когда государство, персонифицируясь в лице армии и имея цель — не ввергнуть общество в состояние хаоса, анархии, предотвратить его распад, выс­тупает не только в качестве арбитра, но и в другой своей ипостаси — легали­зованного, а иногда и нелегализованного принуждения. С юридической точки зрения, такой переворот всегда противоправен, но с точки зрения общественного мнения, он может быть не только целесообразен, но и необходим; рассматрива­емый с этой точки зрения, он может быть легитимным.

Возможны и другие формы искаженного или неполного арбитража, когда, нап­ример, государство, в целом защищая интересы определенной социальной группы, прослойки, «номенклатурного класса» (или групп, «прослоек», классов), в то же время ограничивает неуемные притязания определенных группировок за­щищаемого слоя, чтобы таким путем предотвратить худшие последствия для защищаемой группы в целом. Частные интересы не должны подрывать общих интересов, ставить последние под угрозу. В этом смысл социально пристрастного арбитража.

Проблемы государства-арбитра многосторонни, новы для нашей науки, а поэтому мало изучены. И опять-таки, подчеркну, они требуют особого внимания в условиях переходного общественно-политического состояния России, когда система конкуренции разных социальных и политических сил находится в стадии становления, когда лишь создаются рыночные механизмы, а в области наци­ональных отношений существует масса противоречий, чреватых конфликтами. От того, какую позицию займет государство-арбитр, насколько она, эта позиция, легитимна в представлении соперничающих сторон, зависит решение многих ост­рейших вопросов.

Государство — легализованное принуждение

Характеристика государства как легализованного насилия принадлежит не­мецкому исследователю М. Веберу (1864—1920 гг.), очевидное влияние на ко­торого оказали работы Маркса и Энгельса. Проблематика государства как машины насилия, государства-диктатуры широко разрабатывалась и в отечест­венной советской литературе. Это была одна из главных тем государствоведческих исследований. Здесь нет необходимости и подробно говорить об этом на­боре качеств государства — он хорошо известен, в том числе из практики ста­линизма.

И все же исследования о легализации насилия (в другой терминологии — принуждения) грешили очевидной односторонностью. Конечно, было опублико­вано множество солидных исследований по вопросам уголовных наказаний, административных правонарушений и т.д., но общетеоретические, государствоведческие вопросы данной проблематики детально на страницах печати не обсуждались. Проблемы правового государства, широко разрабатывавшиеся в зарубежной литературе, в отечественной не получали признания. Считалось, что, поскольку государство творит право, его органы издают законы, другие нормативные акты, то в любой момент оно может отменить или изменить их. Вопросы о связанности самого государства изданными им актами старались не обнажать, оставляя их под спудом. К тому же идея общечеловеческих цен­ностей, вопросы ее осуществления в правовом пространстве, способные свя­зывать государство определенными путами, не только не разрабатывались, но критиковались, они как бы отменялись понятием классовых ценностей.

Ныне, в современных исследованиях разрабатывается идея различных спо­собов легализации государственного принуждения, необходимого, хотя бы в по­тенции, как устрашение, с целью предотвращения нарушений установленных стандартов общественного поведения со стороны отдельных лиц, групп, органи­заций, учреждений. При этом важнейшим инструментом является право.

Как известно, в уголовном праве дан перечень противоправных деяний, караемых в уголовном порядке, когда в обычных условиях в качестве легального органа государственного насилия выступает суд. Он применяет предусмотренные правом насильственные меры вплоть до лишения преступника в случае особо тяжких преступлений самой жизни (кстати, в англосаксонском праве уголовное наказание возможно не только в отношении физических, но и юридических лиц). Мерой легализованного правом принуждения являются административные санкции (задержание, штраф и т.д.). Те или иные формы легализованной воз­можности принуждения со стороны государства в случаях «отклоняющегося поведения» физических и юридических лиц, групп граждан, самих органов госу­дарства предусмотрены практически всеми отраслями права (принудительное изъятие собственности в гражданском праве, оплата пени в налоговом праве, дисциплинарные взыскания — в трудовом, принудительный привод свидетеля — в уголовном процессе и т.д.). В конкретных отраслях права все эти вопросы достаточно разработаны, но им не придавалось должного значения в теоретичес­ком государствоведении, которое питалось не столько конкретным материалом действительности, сколько затвержденными догмами.

Право, однако, не единственный способ легитимации возможности государ­ственного принуждения, в точном смысле слова это — лишь способ его легализации. Другие принятые в обществе социальные нормы тоже могут выступать в качестве средств легитимации. Более того, государственное принуждение может быть легитимировано даже вопреки праву. Наиболее яркий пример — социаль­ные нормы поведения, складывающиеся в ходе социальных революций. Так, раз­рыв североамериканских колоний с метрополией и их отдаление от Великобри­тании в XVIII в. были легитимированы сложившейся в американском обществе (но не в метрополии) социальной нормой, провозгласившей право народа на сопротивление угнетению. Через полтора десятилетия она вошла в преамбулу конституции США 1787 г.

Множество социальных норм, отражавших интересы большинства населения, легализовало определенные виды государственного принуждения во время бур­жуазных революций в Великобритании и Франции в XVII и XVIII вв. Впрочем, здесь, как и во всякой революции, не обошлось и без превышения пределов легитимности. Но даже ужасная по понятиям тоге времени казнь английского и французского монархов оправдывалась ссылками на волю народа.

Самое сложное в оценке социальных норм, легализующих возможность госу­дарственного принуждения, — разграничение их общенародного (общечелове­ческого) и социально ограниченного характера. С этой целью в какой-то мере может быть использован анализ форм легитимации. Если она проведена в определенных правовых формах (например, путем референдума о национализации некоторых отраслей промышленности), то с чисто юридической точки зрения такое различие можно установить. Если же легализация государственного принужде­ния, имеющего к тому же массовый характер, осуществляется путем декретов хунты, пришедшей к власти в результате военного переворота, то в данном случае, как правило, мы наблюдаем лишь чисто внешнее явление легализации, на деле же это лишь иная форма не только принуждения, но часто и насилия, которому придается узаконенный характер. Но, с другой стороны, переворот может составлять только часть, кульминацию общенародного, общенациональ­ного движения, когда социальные нормы, сложившиеся в обществе, признают данный порядок противоречащим общечеловеческим ценностям и требуют его изменить. Именно на этой основе в конституцию США вошла упоминавшаяся норма о праве народа на сопротивление угнетению. Следовательно в каждом случае необходим конкретный анализ легитимности или отсутствия таковой при оценке крупных социальных переломов в обществе, имеющих ре­волюционное значение.

Конечно, критерий общечеловеческих ценностей может быть использован в данном случае в качестве глобального подхода. Но это слишком общий кри­терий. Он требует конкретизации и уточнения, которые пока в государствоведении не найдены. Небезразличны и пути, методы осуществления этих цен­ностей: насильственное «осчастливливание» человечества уже породило неисчис­лимое множество страданий.

Легитимация государственного принуждения может быть осуществлена общественным мнением. Степень этой поддержки устанавливается различными путями: проведением репрезентативных опросов, референдумов, плебисцитов и т.д. Однако принципиально важно установить, насколько насилие в конкретном случае соответствует интересам общества (причем не только его большинства, но и целям охраны прав меньшинств ценнос­тями.

При этом следует помнить, что все перечисленные методы индикации леги­тимности или антилегитимности государственных действий требуют осторожной оценки. Известно, например, что референдумами освящались гитлеровские зах­ваты чужих территорий. Этот метод действовал особенно эффективно, когда они одновременно проводились не только на присоединяемой, но и на присоеди­няющей территории, где число жителей намного превышало число присоеди­няемых, а голоса тех и других подсчитывались вместе. В мусульманском Пакис­тане на референдуме 1985 г. по указанию уже назначившего себя президентом Зия уль-Хака вопрос о доверии ему был связан в одно целое с вопросом об одобрении его реформ в духе мусульманских традиций. Ответ был ясен с самого начала. Известны также примеры, когда путем референдума принимались реакционные конституции (например, в Греции в 1968 г. В обстановке террора, в расистской Родезии — ныне Зимбабве — в 1969 г.).

Не бесспорны и опросы общественного мнения. Тут — широкий простор про­фессиональным потасовкам, которые порою трудно выявить. К тому же общественное мнение очень подвижно, может меняться буквально в течение суток. Известны примеры, когда, скажем, результаты выборов оказывались совсем иными, чем это прогнозировалось опросами.

Даже легитимация такими общественными действиями, как выборы, требует конкретного анализа. Известно, например, что в Гане, Гвинее, Бенине и некото­рых других странах население путем голосования на волне подъема борьбы против попыток иноземного вмешательства оказывало поддержку существу­ющим режимам (иногда данные выборов превышали 90% голосов «за»), но оно же фактически оставалось безучастным при военных переворотах, свергавших эти режимы.

Из вышеприведенных примеров становится ясно, что исследование такого качества государства, как легализованная возможность принуждения, требует активного продолжения, в частности, методом творческой дискуссии. Именно в этом вопросе существует масса порою полярных мнений. Автор настоящей*ста­тьи высказывает свое, рассчитывая на привлечение внимания научной общест­венности. Ведь очевидно, что в сегодняшней России разработка настоящей проблемы имеет непосредственное практическое значение. В противостоянии, в разрушительной для общества борьбе различных социальных и национальных групп государство нуждается в том, чтобы не только уговаривать, но и «власть употребить». Использование этой власти может быть особенно эффективным, если обеспечена легитимация применения ею определенных мер в конкретных ситуациях. Это утверждение автора корреспондируется с более общим его убеж­дением: изучение путей, форм, методов легитимации государственной власти является одной из важнейших задач теоретического государствоведения и практической политики в России.

* Главный научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.

Л.А. Морозова, к.ю.н.

Государство и право – 1993 – №6 – С.98-108.

 

Понятие и содержание функций государства

2.1 В юридической науке под функциями государства принято понимать основные направления его деятельности, в которых выражаются сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и методах.

Следует, однако, отметить, что современной юридической наукой предложена трактовка функций государства не только как направлений его деятельности, но имеханизма государственного воздействия на общественные процессы. И это представляется правильным, так как, выполняя определенные функции в тех или иных сферах жизни общества, государство одновременно посредством прово­димых реформ, различного рода преобразований, правового регулирования общественных отношений воздействует на состояние общественных процессов. Осуществление конкретных функций может как стабилизировать условия раз­вития общества, оказывать созидательное воздействие, так и усиливать кризис­ное его состояние.

Таким образом, функции государства можно определить как основные направления его деятельности по управлению обществом, включая механизм государственного воздействия на развитие общественных процессов.

Существенными признаками функций государства являются:

устойчиво сложившаяся предметная деятельность государства в той или иной сфере общественной жизни;

непосредственная связь между сущностью государства и его социальным назначением, которая реализуется посредством соответствующих функций;

направленность функций государства на выполнение конкретных задач и достижение тех или иных целей, которые встают на каждом историческом этапе развития общества;

реализация функций осуществляется в определенных формах (чаще всего правовых) и особыми методами, присущими государственной власти.

Сущность государства и его социальное назначение являются решающими факторами в определении направленности деятельности государства, в постановке его целей и задач на соответствующем этапе развития общества. Функции государства многоплановы, их формирование происходит в процессе становления, укрепления и развития государства Последовательность возникновения функций зависит от очередности задач, которые встают перед общест­вом в его историческом развитии, целей, которые оно преследует. Эти задачи и цели не могут быть произвольными. Они зависят от реальных условий, важнейшие из которых: экономические возможности общества, потребности и интересы населения, отдельных социальных слоев и групп, возможности парт­нерства между ними, нравственный и культурный уровень общества, профес­сионализм государственных структур и др.

В разные исторические периоды приоритетное значение приобретают те или иные задачи, цели государства, а следовательно, и различные его функции. На одних этапах центр тяжести переносится в сферу экономики, поэтому в деятельности государства ключевое место занимает экономическая функция, в других – в область политики, отсюда – повышенное внимание к реализации функций государственной власти и т.д. Исчезают одни функции, возникают другие.

Каждая функция государства имеет определенное содержание, поскольку предполагает деятельность в конкретной сфере общественной жизни. Содер­жание функций показывает, что делает государство, чем занимаются его органы, какие вопросы они решают. Содержание функций не остается неизменным на всех этапах развития общества и государства. Особенно существенно различие в содержании функций у государств, принадлежащих к различным общественно-экономическим формациям, например у рабовладельческого и феодального, феодального и буржуазного государств. Большим своеобразием отличаются функции государства в периоды радикальных социальных перемен, переходных состояний общества, революционных потрясений.

В силу тесной связи функций государства с его сущностью и социальным назначением в содержании функций любого государства присутствуют как классовые, так иобщесоциальные начала. В обществе, где социальная структура носит ярко выраженный классовый характер, где классы или другие социальные группы противостоят друг другу прежде всего по экономическому признаку, по своему отношению к средствам производства, государство выступает в качестве политической организации экономически господствующего класса (классов). Оно обслуживает прежде всего интересы господствующего или доминирующего класса и осуществляет организованное насилие в отношении своих классовых противников. Отсюда – функции государства в классово-антагонистическом обществе имеют четкую классовую характеристику. Это особенно заметно в обществе, где складывается особая классовая напряженность, где сильно политическое противоборство классов. Такое состояние государственности было присуще, в частности, формирующемуся буржуазному обществу середины XIX в. (доиндустриальному), а в нашей стране – в период после Октября 1917 г., когда предпринимались попытки строительства социалистического общества. Так, в первом Основном Законе Советского государства – Конституции 1918 г., главная задача государства определялась как установление диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в виде мощной Всероссийской Советской власти в целях полного подавления буржуазии, унич­тожения эксплуатации человека человеком и водворения социализма… (ст. 9).

Долгое время господствовавший в общественных науках классовый подход к функциям государства привел к искаженному представлению об управлении государством общими делами, т.е. выполнении общественно значимых функций. Считалось, что эти функции также имеют классовую направленность, так как осуществляются эксплуататорским государством в силу необходимости и в интересах господствующего класса. Поэтому в обществе, разделенном на классы, у государства якобы нет и не может быть надклассовых функций. Однако даже общество, разделенное на классы, представляет собой единый социальный организм, государственную общность, где сосуществуют и даже сотрудничают противостоящие классы, социальные группы, слои населения. Помимо классовых интересов и потребностей здесь присутствуют общесо­циальные, общечеловеческие связи и отношения. Поэтому государство, будучи механизмом управления обществом, осуществляет общесоциальную деятель­ность, выступает представителем интересов всего общества, всех классов, групп и слоев населения- К таким направлениям деятельности государства можно отнести, например, перераспределение национального дохода для обеспечения социальной защищенности человека в период экономического спада и кризисных явлений, использование стимулов материальной заинтересованности для развития наиболее важных отраслей экономики и сфер общественной жизни, поддержание цивилизованного порядка, борьба с преступностью, использование государственно-правовых средств для разрешения конфликтов между отдельными социальными группами, в том числе для устранения межнациональных конфликтов, экологическая функция и т.д.

Общесоциальная деятельность государства обеспечивает определенную степень устойчивости отношений и связей внутри общества, его целостность и единение на базе общесоциальных интересов (экономических, культурных, национальных и др.). Чем больший удельный вес общесоциального в функциях государства, тем выше роль государства как инструмента преодоления противоречий, средства достижения общественного компромисса, стабилизации общественных связей. Такая роль государства вынуждает его отказываться в своей практической деятельности от использования исключительно методов насилия, принуждения. Все чаще ему приходится обращаться к авторитету общедемократических, гуманистических институтов и идей, например к идее правового государства, господства права в общественной и политической жизни, соблюдений прав человека, защиты национальных меньшинств, к различным формам участия населения в государственной деятельности, к поддержке начал самоуправления, обеспечению свободы печати и гласности, судебной защиты прав и законных интересов гражданина и др.

Престиж государства, политической власти, ее поддержка населением (легитимность власти) непосредственно зависят от демократического содержания его функций, умения и желания считаться и учитывать в своей деятельности многообразные классовые, групповые, национально-этнические и другие социаль­ные интересы, опираться на общечеловеческие ценности. Государство, откро­венно попирающее права человека, игнорирующее его неотъемлемые, естест­венные права и свободы, осуществляющее репрессии в отношении своего народа или отдельных национальных групп, препятствующее контактам между людьми и организациями разных стран, не может считаться цивилизованным. Оно не вправе рассчитывать на нормальное сотрудничество с другими государствами, на благоприятное общественное мнение мирового общества.

Свою приверженность гуманистическим и демократическим принципам Рос­сийская Федерация подтвердила принятием Декларации прав и свобод человека и гражданина (1991 г.), в которой нашли закрепление общепризнанные междуна­родным сообществом права и свободы человека, в том числе право на жизнь, на личную неприкосновенность, право на уважение и защиту своей чести и достоинства, неприкосновенность жилища, свободу передвижения, на свободу мысли, слова, на беспрепятственное выражение своих убеждений и т.д.

В государственной целостности общества важное значение имеет его национальное единство. И хотя в современном мире практически нет однонациональных (мононациональных) государств, а чаще в пределах одного госу­дарства проживают несколько наций, национальная принадлежность выступает цементирующим звеном в государственно организованном обществе. Националь­ное единство укрепляет государство, поскольку политическая общность до­полняется этнокультурными узами (язык, морально-нравственные традиции, национальное сознание и т.п.). И даже в обществе с противостоящими классами классовые интересы нередко нивелируются интересами национальными. Об этом свидетельствует современная мировая практика. В наши дни межнациональные конфликты стали более частым явлением, чем классовые. Идет борьба за суверенитет, территории, возможность этнокультурного развития, за разме­жевание и воссоединение, расстановку национальных кадров и т.д.

Ситуация, как правило, усугубляется в многонациональном государстве, где возникает проблема регулирования отношений между различными нациями и народами. В период существования многонационального Советского Союза действовал принцип национального нигилизма, который нередко выдавался за интернационализм. Национальный нигилизм ставил интересы социализма выше интересов той или иной нации. В результате национальные интересы погло­щались интересами государства. Последнее выступало в роли великой державы и трактовалось как высшее благо всего народа, в жертву которому должны быть принесены местные, региональные и национальные интересы. Причины многих современных межнациональных конфликтов в нашей стране обусловлены именно порочностью национальной политики, проводимой в годы Советской власти, и как следствие – стремление народов обрести свою национальную государ­ственность. А это, в свою очередь, ведет к национальной разобщенности людей.

Любое государство, особенно многонациональное, во избежание распада государственной общности народов, проживающих на его территории, должно выявлять и согласовывать национальные интересы, учитывать национальный фактор в процессе принятия решений, своевременно выявлять источники обост­рения напряженности в национальных отношениях и использовать государственно-правовые механизмы для разрешения демократическим путем националь­ных противоречий.

Конфликтное состояние общества возможно в результате ущемления прав национальных меньшинств, неурегулированности их статуса, взаимоотношений с коренным населением. Эта проблема касается всех государств. В основе ее решения должно лежать признание приоритета прав человека, полного ра­венства всех народов и национальностей независимо от их численности, политического статуса, характера расселения.

Итак, в деятельности цивилизованного, демократически организованного государства приоритетное значение приобретают общесоциальные начала, гуманистические и демократические принципы, разумное сочетание националь­ных и интернациональных элементов. Само же государство выступает как организация, представляющая общий интерес и управляющая обществом от его имени.

 

Классификация и эволюция функций Российского государства

2.2 В юридической науке существует множественность классификаций функций государства. Это объясняется различными классификационными критериями. В качестве оснований классификации нередко избираются объекты и сферы государственной деятельности, территориальный масштаб, способ госу­дарственного воздействия на общественные отношения и т.д.

К числу основных можно отнести классификацию функций государства, базирующуюся на принципе разделения властей. Соответственно функции подразделяются на законодательные (правотворческие), управленческие и судебные. Особенность данной классификации состоит в том, что она отражает механизм реализации государственной власти. Каждая из названных функций осуществляется, как правило, не одним, а совокупностью органов, принад­лежащих к определенной ветви власти – законодательной (представительной), исполнительной, судебной.

Марксистско-ленинская доктрина исходила из понимания социалистической государственной власти как единой, объединяющий законодательные и управ­ленческие функции в одном органе, и отвергала принцип разделения властей из- за его якобы буржуазной принадлежности. Такой подход был воспринят практикой советской государственности, так как в условиях администра­тивно-командной системы он позволял камуфлировать принадлежность власти в стране: в Конституции декларировалось, что властью обладает народ, в дейст­вительности ею безраздельно владела партийно-государственная верхушка.

В Конституции РФ разделение властей закреплено в качестве одного из основополагающих принципов конституционного строя страны. Таким образом, указанная классификация функций государства получает конституционное обоснование. Общепринятой классификацией является выделение внутренних и внешних функций государства.

Если внутренние функции характеризуют цели и задачи государства внутри данной страны, то внешние раскрывают специфику его интересов в межго­сударственных отношениях, в международном общении. Системы внешних и внутренних функций тесно связаны между собой, взаимодействуют в опре­деленном единстве, дополняя друг друга.

Эволюцию функций современного Российского государства можно наглядно показать, сравнив их с основными направлениями деятельности государства на этапе диктатуры пролетариата.

В недалеком прошлом выделялись следующие четыре внутренние функции Советского государства: хозяйственно-организаторская, регулирования меры труда и потребления, культурно-воспитательная и охраны правопорядка. В период диктатуры пролетариата в качестве самостоятельной существовала функция подавления сопротивления эксплуататорских классов. Объявлялся ее временный и преходящий характер. Продолжительность ее выполнения стави­лась в зависимости от особенностей развития классовой борьбы в стране. Од­нако с уничтожением эксплуататорских классов эта временная функция была приспособлена к нуждам тоталитарного режима для борьбы с любы­ми антисоциалистическими группами, для их уничтожения, превратившись в постоянную функцию террора и репрессий в отношении собственного народа.

Раскрывая содержание перечисленных выше внутренних функций, важно подчеркнуть, что ключевым моментом их наполненности было представление о государстве как о главном орудии социалистического строительства, которое осуществляет всестороннее централизованное руководство всеми сторонами жизни общества, является собственником основных средств производства, и на этом основании интересы государства имеют приоритет перед любыми общественными и личными интересами и потребностями.

Исходя из сказанного, главное содержание хозяйственно-оранизаторской функ­ции составляло строго централизованное, монопольное государственное руко­водство экономикой, планированием, организацией и регулированием произ­водства в масштабах всей страны.

К хозяйственно-организаторской примыкала функция регулирования меры труды и потребления. Ее главное назначение – организация и регулирование социальных отношений, возникающих в связи с трудовой деятельностью в общественном производстве и распределением предметов потребления (зарплата, фонды общественного потребления и т.д.), а также регулирование торгового и бытового обслуживания населения.

Культурно-воспитательная функция была призвана решать задачи государства в идеологической сфере. В условиях существования единой госу­дарственной идеологии эта функция приобрела особую значимость для организации и руководства образованием, развитием литературы и искусства, физической культуры и спорта. Задача внедрения официальной идеологии в сознание и поведение граждан обусловила принятие Советским государством на себя обязанности проводить воспитательную работу среди населения.

Что касается функции охраны правопорядка, то ее содержание было ориен­тировано главным образом на охрану социалистического общественного строя, социалистической собственности, на укрепление государства. Охрана же прав и свобод граждан, личной собственности занимала в деятельности государ­ства подчиненное по сравнению с государственными интересами положе­ние.

К внешним функциям Советского государства относились: оборона страны; взаимопомощь и братское сотрудничество государств мировой системы со­циализма; борьба за мир и мирное сосуществование с капиталистическими странами; поддержка национально-освободительных движений и сотрудничество с развивающимися странами. Уже в названиях этих функций раскрываются их классовая направленность и содержание, поэтому нет необходимости в подробном их освещении.

С переходом нашей страны к рыночным отношениям, свободному предпринимательству и конкуренции, признанием права каждого быть собственником, с проведением политической реформы и утверждением демократической госу­дарственности происходит эволюция как внутренних, так и внешних функций Российского государства.

По мнению Ю.Л. Тихомирова, генеральной тенденцией в развитии совре­менных функций государства являются саморегулирование, начала самоорга­низации самодеятельности. Государство выполняет теперь меньший по объему, но обновленный набор функций. При этом регулирование некоторых общественных процессов государство осуществляет жесткими императивными мерами, например налоговой политикой, установлением правил конкуренции, ответственности за нарушение экологической безопасности населения и др. В других же сферах используются более мягкие средства, например поддержка развития науки, культуры и т.д. Иначе говоря, теперь нет, как на предыдущих этапах, прямого монопольного вмешательства государства во все сферы жизни общества, подчинения ее своей воле, волюнтаристской регламентации общест­венных отношений.

Анализ реальной действительности позволяет сделать вывод, что совре­менному Российскому государству присущи следующие внутренние функции: обеспечение народовластия; экономическая, социальная функции; налогообложение; экологическая функция, функция охраны прав и свобод граждан, обеспечения законности и правопорядка.

К внешним функциям следует отнести функции интеграции в мировую экономику; внешнеэкономического партнерства и государственной поддержки иностранных инвестиций; поддержки мирового правопорядка; сотрудничества с другими государствами в решении глобальных проблем современности (экологической, сырьевой, энергетической, демографической и др.).

Касаясь функции обеспечения народовластия, надо отметить, что теория государства и права до самого последнего времени пытается обойтись без понятия функций государства в политической сфере. Безусловно, все функции государства носят политический характер, однако в политической области действует целая система политических институтов, учреждений, государст­венных органов, через которые осуществляется функция народовластия. Это прежде всего представительные органы, выбираемые народом и уполномоченные от имени народа осуществлять государственную власть в стране, органы местного самоуправления, а также осуществление народом своей власти непо­средственно, через референдум.

Обладая верховенством в системе государственной организации, предста­вительные органы сосредоточивают в своих руках государственное руководство обществом, выполняют функции публичной власти, защиты конституционного строя. Содержание функции обеспечения народовластия составляют:

реализация волеизъявления народа в форме законодательства (право­творчества);

обеспечение государственного суверенитета, т.е. осуществление высшей власти в отношении своей территории и воздушного пространства над ней; определение правового положения конкретных территорий и управление ими;

официальное представительство общества, т.е. будучи носителем политической власти, государство представляет собой юридическую личность, субъект права. Вместе с тем осуществление функции обеспечения народовластия предполагает наличие правовых отношений между государством и обществом, зависимость государства от общества и ответственность перед ним;

защита конституционного строя, которая реализуется как специальными органами (Конституционным судом), так и непосредственно народом путем осуществления права на сопротивление любой попытке насильственного изменения или устранения существующего конституционного строя.

Экономическая функция современного государства существенно отличается от хозяйственно-организаторской. В условиях развитых рыночных отношений, свободы предпринимательской деятельности, многообразия и равенства всех форм собственности, добросовестной конкуренции экономика развивается на основе саморегулирования. Вмешательство государства здесь имеет определенные пределы. Оно сводится, как правило, к:

а)         выработке экономической политики;

б)        управлению предприятиями и организациями, составляющими государст­венную собственность. Их круг должен быть ограничен важнейшими отраслями, имеющими общегосударственное значение, например ядерной энергетикой, деятельностью в космосе, транспортом, связью и т.д.;

в)        установлению правовых основ рынка и ценовой политики, в частности стимулированию государственными средствами предпринимательства и свобод­ного труда, обеспечению равноправия всех форм собственности, правовой за­щите собственника, принятию мер для пресечения монополизма и недобросо­вестной конкуренции, охране прав потребителя и др.

г)         регулированию внешнеэкономических отношений государства.

В периоды экономических кризисов, состояния депрессии, на переходных этапах вмешательство государства в экономику увеличивается. Это характерно, например, для современного этапа развития России. Как показывает опыт, экономическая реформа, которая в настоящее время реализуется в нашей стране, не может быть результативной без активного воздействия государства на развитие экономических процессов. Отсюда – большой массив законо­дательных актов в этой области и экономические мероприятия, проводимые государством, например приватизация жилого фонда, государственной и муни­ципальной собственности, земельная реформа и т.д.

Социальная функция многообразна по содержанию и масштабна по объему деятельности. Главное ее назначение – обеспечить общественное благополучие, создать равные возможности для всех граждан в его достижении. В этих целях государство гарантирует занятость трудоспособного населения и справедливое распределение общественных благ. Важной частью социальной функции яв­ляется осуществление социальной защиты тех, кто нуждается е государственной поддержке: инвалидов, пожилых, многодетных семей и детей в неполных семьях, безработных, беженцев, национальных меньшинств и др.

В этой функции наиболее ярко выражено общесоциальное начало госу­дарства, т.е. снятие или смягчение социальных противоречий в обществе путем использования цивилизованных средств их разрешения; обеспечение человеку достойных условий жизни посредством гарантирования определенного объема социальных благ за счет государства.

В Российской Федерации принят ряд важных законов и других актов, направленных на социальную защиту отдельных категорий граждан, например Закон о занятости населения в РСФСР от 19 апреля 1991г., Закон о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС от 15 мая 1991г., Закон о повышении государственных пенсий в Российской Федерации от 21 октября 1992 г., постановление Верховного Совета РФ «О порядке предоставления льгот реабилитированным лицам, про­живающим на территории Российской Федерации» от 26 июня 1992 г. и др.

В реализации социальной функции большое место принадлежит проведению государственной политики в области образования, науки, культуры, здоровья граждан. В указанных сферах социальная функция осуществляется в форме государственной поддержки (финансовой, материальной, программной и др.) образовательных, воспитательных, научных учреждений, а также учреждений культуры. Что касается управления, организации их работы, то они автономны, свободны в своей деятельности, и вмешательство государства здесь не допустимо.

Основы государственной политики в области образования закреплены, в частности, в Законе РФ об образовании от 10 июля 1992 г.; в сфере защиты интересов граждан в охране здоровья – в Законе о медицинском страховании граждан в РСФСР от 28 июня 1991 г.; в области культуры – в Основах законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. и др.

Непосредственно примыкает к социальной экологическая функция, которая обусловлена социальной обязанностью государства обеспечивать экологическое благополучие граждан, их экологическую безопасность.

В условиях ухудшения экологической обстановки в стране, ряда эколо­гических катастроф на ее территории это направление социальной деятельности государства приобретает самостоятельное значение. Интенсивная эксплуатация природной среды в производстве, нарушение экологических требований, вредные последствия различного рода катастроф требуют постоянного вмешательства, государства. Оно устанавливает правовой режим природопользования, при­нимает меры при экстремальных экологических ситуациях, проводит спа­сательные работы, оказывает помощь жертвам экологических бедствий и предоставляет компенсации при нанесении ущерба здоровью и имущественным интересам граждан. В России действует 3акон об охране окружающей среды от 19 декабря 1991 г., которым определены обязательства государства перед своими гражданами по обеспечению нормальной среды обитания.

Важная функция государства — налогообложение и взимание налогов. Она обусловлена тем, что бюджет государства, как и бюджет его структурных и региональных единиц, состоит целиком из различного рода налогов, сборов, пошлин и иных обязательных платежей. Так, в бюджете Москвы на 1992 г. они составляют 96,6%, в том числе налог на прибыль (52,7%), подоходный налог с физических лиц (17,3%), акцизы (косвенные налоги на отдельные виды товаров – 6,8%) и налог на добавленную стоимость (19,8%). Аналогичные источники доходов установлены в республиканском бюджете России на 1992 г.

Принят также Закон об основах налоговой системы в Российской Федерации от 27 декабря 1992 г., где регламентируется права, обязанности и ответст­венность налогоплательщиков и налоговых органов, порядок установления и отмены налогов и других платежей, объекты налогообложения, льготы по налогообложению, виды налогов и контроль за взиманием налогов на территории Российской Федерации. Создана централизованная независимая Государственная налоговая служба, подчиненная Президенту и Правительству РФ, которая контролирует правильность исчисления налогов, полноту и своевременность их уплаты.

Переход России от тоталитаризма к демократическому правовому государству возвел в разряд приоритетных функцию защиты прав и свобод граждан, обес­печения законности и правопорядка.

Декларацией прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. человек объявляется высшей ценностью, а соблюдение и защита его прав и свобод – главной обязанностью государства.

Конституция России закрепила широкий круг основных прав и свобод человека. Они признаются в качестве неотчуждаемых, принадлежащих ему от рождения. Государство гарантирует каждому судебную защиту его прав, свобод и законных интересов, в том числе право обращаться в международные органы, если гражданину было отказано в защите его права в российских судебных инстанциях.

Выполнение рассматриваемой функции обеспечивается системой правоохранительных органов, и прежде всего органами правосудия, внутренних дел, государственной безопасности. Надзор за исполнением законов, за соблюдением законности на территории России, привлечение виновных в нарушении законов к ответственности возложен на органы прокуратуры.

Рассматривая внешние функции государства, следует отметить, что инте­грация России в мировое сообщество существенно изменила ее внешнюю политику и побудила к признанию ряда гуманистических и общедемократических норм и принципов в межгосударственных отношениях. И если ранее официальная позиция нашего государства исходила из того, что соблюдение прав человека – сугубо внутреннее его дело и не подпадает под действие международного права, то на современном этапе Россия сотрудничает с другими странами по вопросам защиты прав человека, а также в решении глобальных проблем мирового значения. При этом провозглашается, что общепризнанные нормы международного права составляют часть российского права; установлен приоритет международного договора перед внутригосударственным законом.

Осуществление функции интеграции в мировую экономику стало возможным с ослаблением напряженности между государствами и переходом России к рыноч­ным отношениям. Эта функция основывается на признании экономической взаимозависимости в современном мире.

Проблема экономической интеграции играет важную роль в сохранении мирового порядка и установлении стабильных отношений между государствами. Поэтому стремление России к интеграции в мировую экономику привело к созданию в нашей стране нового механизма внешнеэкономической деятельности. Государство отказалось от сверхцентрализованного управления в указанной сфере и от приоритета внешнеполитических интересов перед экономическими, что препятствовало развитию нормальных торгово-экономических отношений с другими государствами. В настоящее время право на осуществление внешнеэко­номической деятельности принадлежит всем организациям и предприятиям независимо от форм собственности. Каждое из них свободно определяет своего контрагента в любом государстве.

Однако отсутствие в нашей стране сложившейся рыночной экономики в универсальном понимании (рынок капитала, рынок рабочей силы и рынок това­ров) затрудняет интеграцию России в мировую экономику. Потребуются опреде­ленное время и большие усилия, главным образом экономического характера, чтобы снять барьеры на пути к интеграции.

Функция внешнеэкономического партнерства и государственной поддержки иностранных инвестиций тесно связана с функцией интеграции в мировую экономику и по существу является ее конкретизацией.

Несовместимость экономических систем различных типов общества, а также ограничения торговли с нашей страной, устанавливаемые в прошлом западным миром по политическим соображениям, не позволяли наладить отношения партнерства. Переход к партнерству во внешнеэкономических отношениях поставил перед Россией новые проблемы государственно-правового характера. Наиболее важные из них: защита права собственности и иностранных инвестиций в России. В области защиты права собственности изданы такие важные законы, как Закон о собственности, Патентный закон, Закон о предприятиях и предпринимательской деятельности и др. Однако до сих пор не урегулирован законодательным путем вопрос об охране коммерческой тайны как надежной защите права собственности.

С 1 сентября 1991 г. вступил в силу Закон об иностранных инвестициях в РСФСР от 4 июля 1991 г., который имеет целью привлечение и эффективное использование в экономике России и в других сферах общественной жизни иностранных материальных и финансовых ресурсов, передовой зарубежной техники и технологий, а также управленческого опыта.

Определяя условия и порядок деятельности на территории Российской Федерации предприятий с иностранными инвестициями, законодатель предостав­ляет, как правило, им те же права и возлагает те же обязанности, что и на отечественных предпринимателей; а в ряде случаев предусматривает льготы для предприятий, действующих в приоритетных отраслях экономики или в так называемых свободных экономических зонах. Например, для иностранных инвесторов в этих зонах действуют упрощенный порядок их регистрации, льготный налоговый и таможенный режимы, пониженные ставки платы за пользование землей и иными природными ресурсами, безвизовый въезд и выезд иностранных граждан.

В настоящее время широкое распространение получили совместные предприятия с иностранными капиталовложениями, которые стали основной формой привлечения в страну иностранных инвестиций.

Что касается функции обороны, то ранее, как известно, ее необходимость объяснялась постоянной угрозой агрессии, исходящей от империалистических государств. Отсюда главное ее содержание определялось неуклонной заботой о военной мощи страны с целью предупреждения и отражения вооруженной агрессии и организации борьбы против подрывной деятельности империалис­тических разведок. Функция обороны современного Российского государства базируется на принципе поддержания достаточного уровня обороноспособности страны, отвечающего требованиям национальной безопасности России, а ее Вооруженные Силы предназначаются исключительно для защиты независимости и территориальной целостности государства, а также для выполнения между­народных обязательств. Изменение ориентиров в военной политике нашего государства обусловлено тем, что в современном мире усиливаются процессы взаимной интеграции экономики различных стран, сотрудничества в предотвра­щении угрозы развязывания мировых войн и военных конфликтов и как следствие – укрепляется международная безопасность. Это позволяет значи­тельно сократить военные расходы России, постепенно перейти на контрактную систему прохождения воинской службы, осуществить в больших объемах конверсию оборонной промышленности.

В России принят специальный Закон об обороне от 24 сентябре 1992 г., в котором определены основы организации обороны страны и подчеркивается, что оборона является элементом безопасности и одной из важнейший функций государства.

Функция поддержки мирового порядка предполагает деятельность по сохра­нению мира, предотвращению войны, разоружению, ликвидации ядерного ору­жия. Процесс оздоровления международной обстановки, укрепление доверия между государствами сделали возможным достичь реального разоружения и договоренности об ограничении ядерных испытаний и др. Обеспечению мирового правопорядка способствует сотрудничество нашего государства с другими госу­дарствами в таких сферах, как борьба с организованной преступностью, в частности с контрабандой. Здесь трудно бороться государству в одиночку, а требуется межгосударственное объединение усилий.

Функция поддержки мирового порядка охватывает и такую сферу, как участие мирового сообщества в регулировании межнациональных конфликтов. Это обусловлено тем, что такого рода конфликты сопровождаются нарушением прав человека, особенно в отношении национальных меньшинств, что требует международного вмешательства. События в Югославии, конфликт между Арменией и Азербайджаном – яркие примеры участия мирового сообщества в качестве посредников в урегулировании межэтнических конфликтов.

Функция сотрудничества с другими государствами в решении глобальных проблемпоявилась в постконфронтационный период отношений между различными странами. Ее фундамент составляет поиск взаимоприемлемых решений проблем, которые затрагивают интересы каждого народа и человечества в целом и требуют международного реагирования.

К числу таких глобальных проблем относится, например, всеобщая заинтересованность мирового сообщества в предотвращении крупных экологических катастроф, подобных аварии на Чернобыльской АЭС, которая переросла территориальные пределы одного государства. Объединение международных усилий в этой области осуществляется для: а) предупреждения промышленных аварий; б) готовности к чрезвычайным ситуациям и для раннего оповещения о них; в) снижения серьезных последствий катастроф.

Мировое сообщество заинтересовано также во всеобщей охране природных ресурсов и окружающей среды от крупномасштабного вреда, причиняемого токсичными выбросами промышленного производства, утечкой нефти из тан­керов и нефтепроводов, загрязнением радиоактивными отходами и др. Всеобщая озабоченность в сохранении сырьевых и энергетических ресурсов привели к международно-правовой договоренности о согласовании национальной политики отдельных стран в области энергетики и ископаемого топлива.

Наша страна сотрудничает с другими государствами в вопросах сохранения и защиты благоприятного глобального климата как на двусторонней, так и многосторонней основе, а также через соответствующие международные организации.

Таким образом, сотрудничество России с другими государствами на между­народной арене обусловлено взаимозависимостью всех стран мира и признанием человеческих ценностей в качестве главных ориентиров в межгосударственном общении.

Высказанные в настоящей статье соображения о функциях Российского государства в современный период могут быть отнесены ко всем постсоциалистическим странам с учетом, однако, национальных, исторических и иных традиций и специфики каждой из них.

 

Ильин

1.1 Сущность государства состоит в том, что все его граждане имеют, помимо многих различных, противоположных или одинаковых интересов и целей, одну, единую цель и один, общий интерес. Об этой цели каждый может сказать: «это моя цель», и будет прав, но должен добавить: «не только моя». И все сразу могут сказать: «это наша общаяцель», и, высказав это, все будут правы. 

Государство есть разновидность организованного сожительства; а в основе всякого сожительства людей, если оно не унизительно для них и не эфемерно, лежитдуховная однородность и общность духовной культуры. Вот почему в основе всякого могучего и духовно-продуктивного политического союза лежит духовная солидарность сынов общей родины. Любовь к отечеству есть любовь к тому самому национальному духу, совокупную и совместную жизнь которого организует и ограждает государство.

Приемля государственный интерес как свой собственный, каждый индивидуум действительно усваивает все цели и все задачи государства; здесь нет ограничений или резернаций: гражданин как истинный патриот не отделяет себя - от своего политического союза, его задач - от своих задач, его судьбы - от своей судьбы. Но именно через это он приемлет и усвоивает каждый духовно-правый интерес каждого из своих сограждан, и, приняв его, он испытывает и рассматривает его как свой собственный, личный и насущный. «Частный интерес», если он есть духовно-правый, является уже не просто «интересом», но естественным правом, и не просто «частным интересом», но общим и политическим; а это значит, что нет в государстве гражданина, который имел бы основание отнестись к нему с политическим безразличием и пассивностью.

1.2 Современная наука права знает два вида юридических лиц: «корпорации» и «учреждения». Но историческая форма государства, строго говоря, не может быть отнесена ни к одной из этих групп.

Отличие корпорации в том, что ее строй восходит от одинакового интереса к общему по принципу солидарности, причем из многих субъектов, одинаково заинтересованных, одинаково целеполагающих и уполномоченных, - слагается единый субъект с единым общим интересом, общею целью, общим «субстратом», с единым субъективно-правовым статусом и единою системою действий; интерес и полномочие, интерес и целеполагание, целеполагание и действование- не отрываются друг от друга самим существом корпорации, но остаются принципиально слитыми даже тогда, когда корпорация из практических соображений создает в своих собственных пределах целый ряд подчиненных и действующих от ее лица учреждений; в корпоративном единении - заинтересованные сами устанавливают свою общую цель, сами несут полномочие и сами осуществляют полномочным действием ту цель, в которой они заинтересованы.

Напротив, самая сущность учреждения состоит в том, что интерес и полномочие, интерес и целеполагание, целеполагание и действование отрываются (или попарно могут оторваться) друг от друга и распределяются среди различных субъектов: заинтересованный не формулирует своей цели, но ее формулируют за него другие, со стороны; полномочия действовать во имя этой цели он также не имеет; субъект, полагающий цель, может быть совсем не заинтересован сам в ее осуществлении и не иметь полномочия действовать для ее достижения; а уполномоченный к действованию может быть совершенно чужд - и учреждающему целеполаганию и житейской заинтересованности в данной цели. Именно вследствие этого учреждение слагается обычно не по принципу солидарности заинтересованных, а по принципу опеки над ними; единство не включает в себя множества, но противопоставляет себя ему; одинаковое не восходит к общности; сознание, признание, полномочная воля и действие заинтересованных не слагают правового бытия и правового акта учреждения, но остаются индифферентными и могут отсутствовать.

 государство в своем историческом осуществлении совмещает в себе черты корпорации с чертами учреждения. Его строй будет тем совершеннее, чем выше и сильнее будет уровень правосознания в стране и соответственно чем сильнее будет преобладание корпоративного духа над духом опекающего учреждения. Понятно, что политик, организующий государство, должен отправляться каждый раз от верного учета наличного уровня правосознания в данной стране, определяя согласно этому уровню ту жизненную комбинацию из «корпорации» и «учреждения», которая будет наилучшей для государства при данных обстоятельствах (при наличной территории, плотности населения, составе политических и хозяйственных задач, при уровне правосознания в стране и т.д.).

Найти эту исторически-наилучшую комбинацию из «солидарного самоуправления и властвующей опеки» значит верно разрешить проблему организации государственнойвласти.

Природа государственной власти определяется тою целью, ради которой она создается, а эта цель есть цель самого государства. Это значит, что политическая власть служит родине, т.е. нацииональному духовному расцвету: в этом служении она обретает, формулирует, ограждает и обеспечивает естественное право, придавая ему формуположительного правопорядка.