Вопрос 3. Государственный долг

Понятие государственного долга. В результате финансирова­ния дефицита бюджета образуются непогашенные долговые обя­зательства. Сумма не погашенных обязательств образует государ­ственный долг. Долг органов государственного управления, таким образом, представляет собой сумму их прямых договорных обяза­тельств перед экономическими единицами других секторов эконо­мики внутри страны (внутренний долг) и зарубежными кредито­рами (внешний долг). Он является следствием превышения суммы государственных расходов и чистого кредитования над суммой до­ходов и полученных официальных трансфертов и определяется как сумма всех положительных сальдо (профицитов) государственных финансов и их отрицательных сальдо (дефицитов). Величина го­сударственного долга характеризуется объемом непогашенных обязательств на конец какого-либо периода, включая неоплачен­ные долговые обязательства предыдущих периодов. Долг органов государственного управления — один из важнейших элементов в структуре активов и пассивов экономики общественного сектора. Он входит в общую структуру активов и пассивов экономики и, таким образом, входит в общую систему финансовых и, соответ­ственно, экономических отношений.

Данные о долге охватывают сектор государственного управле­ния в целом, федеральное правительство, органы управления субъ­ектов федерации (штатов, провинций, областей), местные органы управления и государственные внебюджетные фонды. Следует, од­нако, отметить, что очень часто, особенно в периодической печати и на бытовом уровне, под термином «государственный долг» понимается не вся задолженность органов государственного управ­ления, а бюджетная задолженность центрального (федерального) правительства. В таком понимании он не включает задолженность региональных и муниципальных органов власти и внебюджетных фондов. Бюджетным кодексом РФ разграничиваются федеральный государственный долг, государственный долг субъекта РФ и муни­ципальный долг. Управление этими видами долга осуществляется соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ и уполномоченными органами местного са­моуправления. При этом Российская Федерация не несет ответ­ственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муници­пальных образований, если они не были ею гарантированы, а субъ­екты РФ не несут ответственности по долговым обязательствам друг друга, если они не были ими гарантированы, а также по дол­говым обязательствам РФ. Долг федеральных органов власти пол­ностью и без условий обеспечивается всем находящимся в феде­ральной собственности имуществом, составляющим государствен­ную казну. Под казной понимается нераспределенное имущество (средства бюджета, имущество, закрепленное за предприятиями, и др.), являющееся собственностью государства или муниципаль­ного образования. Указанное имущество — объект взыскания кре­диторов по обязательствам государства и муниципальных образо­ваний, а также источник дополнительной (субсидиарной) ответ­ственности органов власти по долгам принадлежащих им предприятий и учреждений при недостатке у них денежных средств для погашения обязательств перед кредиторами. Распределенное государственное и муниципальное имущество (имущество, закреп­ленное за государственными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения или оперативного управления) не может быть использовано для покрытия государственных или му­ниципальных обязательств, так как предприятия и учреждения не отвечают своим имуществом по обязательствам своих учредителей. Для покрытия обязательств может быть использовано лишь иму­щество, остающееся непосредственно у органов государственного управления и органов власти муниципальных образований, прежде всего денежные средства. В имущество, находящееся в граждан­ском обороте, не входят также объекты, являющиеся исключитель­ной собственностью государства: недра земли, континентальный шельф, морская экономическая зона, ограниченная в обороте зем­ля и другие природные ресурсы, которые не могут быть переданы в собственность иных лиц. Казна составляет имущественную базу участия органов власти различных уровней в гражданском обороте. При этом федеральные органы власти, органы власти субъектов Федерации и муниципальных образований не отвечают по обяза­тельствам друг друга.

Воздействие государственного долга на экономику. Воздействие государственного долга на социально-экономическое развитие не­однозначно. В зависимости от масштабов долга, его динамики, характера его использования, размеров расходов на погашение и обслуживание, способов финансирования дефицита бюджета го­сударственный долг страны может как содействовать, так и тормо­зить экономическое развитие, оказывать позитивное или негатив­ное воздействие на потребление, сбережение, инвестиции, денеж­ное обращение, валютный курс и другие важнейшие показатели. Роль государственного долга в функционировании экономики страны зависит от типа кредитора, типа долговых обязательств, сроков погашения и т.д.

Появившиеся в результате заимствования дополнительные де­нежные ресурсы облегчают проведение государственной экономи­ческой политики в период их получения и могут быть эффектив­ным средством регулирования экономики. В случае если заемные средства эффективно использовались на нужды развития произ­водства, прирост экономического потенциала, доходов и налого­вых поступлений позволяет относительно легко расплачиваться с кредиторами и обеспечивать экономическую рентабельность про­изводимых займов.

Однако займы могут быть израсходованы непроизводительно — на нужды потребления, закупки иностранных товаров, оплату ра­нее полученных кредитов и процентов по ним и т.д. Между тем органы государственного управления должны осуществлять допол­нительные расходы с целью выплаты процентов по возникшей задолженности и ее погашения по истечении обусловленного сро­ка (либо за счет дополнительных поступлений от увеличения сумм собираемых налогов или нового заимствования, либо за счет со­кращения расходов на другие нужды). В случае существенной ве­личины государственного долга и длительных сроков его погаше­ния расходы по его обслуживанию и погашению в значительной мере переносятся на последующие поколения. С другой стороны, у кредиторов появляются дополнительные приносящие доход ак­тивы или наличность, оказывающие воздействие на их экономи­ческое поведение. Поскольку государственный долг требует расходов на его погашение и обслуживание (выплату процентов), он оказывает негативное воздействие на экономику

Финансирование дефицита бюджета с помощью внешних зай­мов приводит к росту процентных выплат и сумм погашения ос­новного долга, Все большая часть ВВП и бюджетных средств ухо­дит за рубеж. Нехватка средств вынуждает прибегать к новым зай­мам. Бюджет попадает в порочный круг, а обращение за новыми займами сопряжено с усилением внешнего экономического, по­литического и военного давления. Рост государственного долга в размерах, превышающих возможности его обслуживания и пога­шения, ведет к подрыву экономической и политической безопас­ности государства и может привести к его финансовому банкрот­ству. Чрезмерный рост внешнего долга чреват потерей государ­ственного суверенитета. В этих условиях крупный международный капитал, поддерживаемый своими правительствами, начинает ак­тивно формировать товарные и денежные потоки, перераспределяя финансовые ресурсы и организуя экономическое развитие и струк­турную перестройку экономики страны в своих интересах. Он ак­тивно воздействует на процессы миграции капитала, структуру экономики, опираясь на идеи свободного предпринимательства, овладевает с помощью инвестиций, кредитов и чрезмерной либе­рализации финансово-экономической деятельности основными сферами экономики, в частности кредитной и страховой сферами, добычей нефти, газа и других природных ресурсов, отраслями ес­тественных монополий. Эти процессы сопровождаются переводом за рубеж прибыли и дивидендов иностранных инвесторов, процен­тов по кредитам, ослаблением и девальвацией национальной ва­люты и обесценением национального богатства.

В отношении воздействия государственного долга на экономи­ку существуют различные точки зрения.

Согласно одной из них государственный долг является бреме­нем, осложняющим функционирование экономики, так как долги правительства являются долгами налогоплательщиков и требуют расходов по их обслуживанию. Этот подход обосновывается эко­номистами либеральной ориентации, считающими экономическую активность государства и связанный с ней государственный долг нежелательными. Считается, что государство не выполняет функ­ции стартера и не уравновешивает спад частной деятельности, а рост государственных расходов приводит к уменьшению частных расходов. С этих позиций следует стремиться к сбалансированно­му бюджету при минимальной активности государства. Государственный долг действительно может оказывать серьез­ное негативное воздействие на экономику по следующим причи­нам. Рост государственного долга ведет к сокращению инвестиций в физический капитал, поскольку соответствующие средства, вмес­то того чтобы быть вложенными в акции, вкладываются в ценные государственные бумаги. В результате акционерный капитал и объ­ем производства оказываются меньше их потенциальной величи­ны. Кроме того, выплаты крупных процентов по долгу вынуждают увеличивать налоги, а увеличение налогов уменьшает желание ра­ботать и снижает стимулы к предпринимательской деятельности. Значительный и продолжительный дефицит может приводить к нежелательной спирали, в которой дефицит увеличивает государ­ственный долг, а рост долга увеличивает расходы по его обслужи­ванию и ведет к еще большему росту дефицитами государственного долга.

Эта аргументация неоднозначна. В качестве общего принципа, как уже отмечалось, можно принять, что если привлекаемые госу­дарством кредитные ресурсы могут быть направлены на иные, в частности производственные, цели, то их заимствование умень­шает объем расходов других секторов экономики и, соответ­ственно, возможности вложения средств в производство. Государ­ственное заимствование приводит к росту общего спроса в эконо­мике только в случае, если при государственном заимствовании общий объем расходов других секторов не уменьшается.

Использование чрезмерной части денежных ресурсов на покры­тие дефицита бюджета в условиях, когда инвестиции в производство являются реально возможными, действительно означает определен­ные ограничения финансирования развития и модернизации про­изводства Учитывая ограниченность ресурсов, которые возможно перераспределять, бюджет, рынок ценных бумаг и кредитный рынок объективно выступают как конкуренты. Увеличение поступлений в бюджет, например за счет налогов, ведет к уменьшению ресурсов для реализации ценных бумаг и на кредитном рынке. Активный выпуск государственных ценных бумаг сужает возможности привлечения средств в коммерческие банки и производство.

Многое зависит от того, из каких секторов привлекаются сред­ства. Привлечение средств населения сопряжено с уменьшением его платежеспособного спроса на товары и услуги, средств: пред­приятий реального производства - с уменьшением их вложений в производство и других расходов, средств банков — с уменьшением их возможностей кредитования и инвестирования. Согласно второй точке зрения, государственный долг является долгом государства населению и по существу представляет собой задолженность налогоплательщиков самим себе, так как населе­ние одновременно является и держателем государственного долга, и в лице государства — должником по нему. Исключение состав­ляют зарубежные долги, по которым возврат основного долга и платежи процентов по нему осуществляются за счет текущего ВВП, уменьшая его величину, остающуюся в стране. Сбалансированный бюджет в принципе не является обязательным. Более того, сохранение бездефицитного бюджета в течение длительного вре­мени может стать причиной экономического спада, а в период экономического спада попытки ликвидировать связанный с ним дефицит бюджета путем увеличения налогообложения лишь усу­губят ситуацию.

Согласно этой позиции, обычно связываемой с кейнсианством и активной государственной экономической политикой, государ­ственный долг и экономическая деятельность государства допол­няют частное предпринимательство за счет мер, которые частный капитал не может осуществить, и таким образом создает условия и инфраструктуру, благоприятствующие частной предприниматель­ской деятельности и экономическому развитию. Положительное влияние государственных расходов признается наиболее суще­ственным в условиях значительного недоиспользования производ­ственных мощностей. Государственные расходы увеличивают об­щий спрос, дают толчок к активизации частных сбережений, ко­торые без этого импульса не были бы использованы, и таким образом стимулируют экономический рост.

Практический опыт многих стран показывает, что наличие де­фицита бюджета и государственного долга в определенных преде­лах не приводит к негативным последствиям, а изменение дефи­цита в ряде случаев помогает избегать неприятностей, связанных со спадом в экономике. По условиям Маастрихтских соглашений для вхождения в систему единой европейской валюты государ­ственный долг в процентах к ВВП не должен превышать 60%. Од­нако на практике многие страны в середине 90-х гг. прошлого века этот рубеж перешагнули. Во всех странах государственный долг возрастал. Таким образом, подтверждается тезис, согласно кото­рому в условиях, когда вместе с ростом экономики устойчиво рас­тут доходы, государственный долг может увеличиваться в пределах допустимых границ. При этом рост абсолютной суммы государ­ственного долга происходит параллельно с увеличением размеров ВВП и даже может его опережать. Вместе с тем предупреждения сторонников первой точки зрения не лишены оснований и должны приниматься во внимание.

В России величина федерального внешнего долга на конец 2006 г. составляла 2,27 трлн руб., на конец 2007 г. — 1,95 трлн руб., а на конец 2008 г. составила 1,4 трлн руб. Общая величина государ­ственного долга на конец 2008 г. составила 2,6 трлн руб.

Вместе с тем в составе государственного долга России не учи­тывается долг государства перед гражданами по сбережениям, ут­раченным в процессе экономических реформ. По самым консер­вативным оценкам, в 2003 г. он составлял, по заявлению бывшего главы Центробанка РФ В. Геращенко, около 4 трлн руб. Сбереже­ния граждан России, обесценившиеся в ходе реформ, были обес­печены не золотовалютными запасами, a всей государственной собственностью, которая при приватизации стала частной соб­ственностью. Проведенная государством приватизация не осво­бождает его от ответственности перед гражданами, что в принципе признается выплатой мизерных компенсаций. Нужно восстановить утерянные гражданами средства в качестве внутреннего долга и расплатиться с вкладчиками Сбербанка, так же как государство рассчитывается по внешнему долгу. Каждой тысяче рублей доре­форменного долга в 2003 г., по оценке В. Геращенко, соответство­вало 35 тыс. руб.

Долг перед вкладчиками по обесцененным сбережениям в Сбербанке был признан Федеральным законом «О восстановле­нии и защите сбережений граждан Российской Федерации», до­полненным Федеральным законом 1996 г. «О порядке установле­ния долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации». Этими законами преду­смотрен перевод соответствующих сбережений в долгосрочные целевые обязательства РФ и введено понятие долгового рубля, который должен был обращаться на рынке. Цена долгового руб­ля должна определяться исходя из соотношения стоимости не­обходимого социального набора и его базовой стоимости. По данным, приведенным зам. министра финансов Б. Златкиной, этот долг составлял 10 трлн руб., или три годовых федеральных бюджета.

Управление государственным долгом. Государственным долгом, особенно крупным, необходимо управлять. Под управлением го­сударственным долгом понимают разработку и реализацию мер по его обслуживанию и погашению, имея в виду удовлетворение по­требности в заимствованиях при минимальных затратах.

Погашение и обслуживание государственного долга требуют от экономики дополнительных усилий. В случае если государствен­ный долг является большим и приходится выплачивать крупные суммы для погашения основной суммы долга и на его обслужива­ние, изыскание средств представляет значительные трудности. Поскольку государственный долг является накопленным дефици­том государственного бюджета, его уменьшение может быть ре­зультатом профицита государственного бюджета. Для того чтобы государственный долг не увеличивался за счет процентов, необхо­димо, чтобы доходы государственного бюджета были равны расхо­дам, включая платежи по процентам.

Основными источниками средств для обслуживания и погаше­ния государственного долга являются налоговые и неналоговые доходы бюджета. Соответственно, центральным направлением яв­ляется обеспечение расширенного воспроизводства, повышение доли накопления, увеличение на этой основе общей величины до­ходов в стране, в том числе доходов бюджета. Одновременно с уче­том масштабов и доли внешней задолженности приходится решать противоречивую задачу ограничения потребляемой части ВВП для выплаты внешних долгов и их обслуживания.

В нормально развивающейся экономике и обстановке эконо­мического роста управление государственным долгом осуще­ствляется в условиях увеличения ВВП, доходов всех секторов экономики, налоговой базы при относительно сбалансированном бюджете, отсутствии первичного дефицита, относительно низкой реальной ставке по долговым обязательствам и достаточно дли­тельных сроках заимствования средств. Стратегия управления государственным долгом базируется на согласовании динамики долга с темпами экономического роста и снижении затрат по его обслуживанию. Соблюдение этих условий, как правило, позво­ляет при увеличении абсолютных масштабов заимствования со­хранять примерно на одном уровне соотношение государствен­ного долга к ВВП, не допуская ситуации, при которой начинает проявляться негативное воздействие государственного долга на экономику. При этом основными проблемами, рассматриваемы­ми при решении вопросов о новых заимствованиях, являются эффективность заимствований, определение допустимых разме­ров заимствований и источников их покрытия, оценка влияния заимствований на социально-экономическое развитие. Наряду с этим, в целях управления государственным долгом могут быть использованы механизмы рефинансирования и реструктуризации государственного долга, регулирование расходов по его обслужи­ванию и другие методы.

В условиях возникновения чрезмерной задолженности управ­ление государственным долгом требует формирования специаль­ной стратегической программы. Стратегия управления государ­ственным долгом должна быть нацелена на смягчение пиков пла­тежей, улучшение структуры долга, снижение затрат на его обслуживание, приведение в соответствие величины долга с воз­можностями страны по его обслуживанию и погашению. Для опре­деления стратегии страны по погашению и обслуживанию государ­ственного долга необходимо ответить на вопрос о том, может ли она выйти из долговой ямы за счет собственных средств и при ка­ких условиях. После этого можно определяться в вопросе о воз­можности и масштабах реструктуризации долга, целесообразности рефинансирования внешнего долга за счет новых займов и в других вопросах.

В целях более уверенного управления государственным долгом могут создаваться государственные фонды погашения долга. Под государственным фондом погашения понимают фонд, формиру­емый за счет отчислений органов государственного управления в государствах, имеющих большой государственный долг, в целях обеспечения управления им, возможностей относительно безбо­лезненных выплат в пиковые периоды и постепенного погашения задолженности. Основной задачей таких фондов является ответ­ственное и упорядоченное погашение государственного долга. Вместе с тем фонды погашения могут иметь инвестиционный портфель, используемый для управления ликвидностью и макси­мизации доходов по ценным бумагам. Такой орган может суще­ствовать в виде самостоятельной структуры, независимой от Ми­нистерства финансов и Центрального банка. Наличие такого фон­да способствует возникновению атмосферы доверия к государству-должнику и содействует нормальному, функционированию рынка государственных ценных бумаг.

Такого типа фонд был создан в России. В бюджете на 2002 г. в целях обеспечения своевременного погашения государственного долга и повышения устойчивости бюджета было предусмотрено образование финансового резерва. Начиная с бюджета на 2004 г., в России впервые был сформирован Стабилизационный фонд РФ. Улучшение финансового состояния России, обусловленное эконо­мическим ростом и поступлением значительных доходов от экс­порта энергетических ресурсов по существенно возросшим миро­вым ценам, позволило на протяжении ряда лет сводить бюджет со значительным профицитом. На этой основе была погашена основ­ная часть внешней задолженности ив условиях ограничения госу­дарственных расходов образовались крупные государственные финансовые резервы, стабилизационный фонд стерилизовал зна­чительную часть доходов, полученных в связи с высокими ценами на нефть на мировых рынках, которые в противном случае оказы­вали бы серьезное инфляционное давление на экономику.

С 1 февраля 2008 г. Стабилизационный фонд прекратил свое существование. Средства фонда были разделены на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.

Средства Резервного фонда были размещены в иностранной валюте и ряде финансовых активов, номинированных в валюте, — долговых обязательствах международных финансовых организаций в виде ценных бумаг и иностранных банках. Эти финансовые инструменты считаются надежными, процентный доход по ним составляет не более 4% годовых. Однако вложенные в них деньги работают на экономику западных стран, способствуя увеличению разрыва в уровнях экономических потенциалов. При этом одновременно сложилась практика крупных займов за рубежом со стороны российских корпораций и банков. По этим займам приходится платить более высокие проценты. По большому экономическому счету объективно сложилась ситуация, когда страна отдает свои финансовые ресурсы экономикам других стран под низкие проценты и получает их обратно под более высокие проценты. Более выгодным в экономическом плане является использование средств на цели развития национальной экономики. Вложения средств в предприятия на коммерческих основах позволяют решать несколько задач. Государство получает устойчивый источник средств для бюджета с нормой дохода, превышающей доходность от вложений в иностранные ценные бумаги. Увеличение за счет государственных средств инвестиций в экономику позволяет ускорять экономический рост, содействует модернизации производства, оказывает существенное влияние на структурную перестройку экономики и развитие высокотехнологичных, наукоемких отраслей. Наряду с задолженностью государства, существуют долги государству со, стороны других секторов экономики страны, зарубежных государств, международных организаций развития и фирм. Правительству РФ приходится систематически принимать реше­ния о списании или реструктуризации долгов сельскохозяйственным предприятиям. Практика списания долгов сельскохозяйственным производителям десятилетиями существовала в бывшем СССР и систематически практикуется в послереформенной России. Видимо, более разумно ввести систему субсидирования сельского хозяйства.

Долг иностранных государств перед страной формируется как сумма долговых обязательств иностранных государств перед страной как кредитором.

В отношении погашения иностранной задолженности приходится проявлять определенную гибкость. Некоторые страны не в состоянии погашать задолженность финансовыми средствами, но могут погашать ее поставками товаров и услуг. Платежи товарами и услугами могут быть приемлемым решением, в случае если это не наносит ущерба российским производителям. В качестве варианта решения может рассматриваться также уплата долга путем передачи имущества, концессионных и других прав, которыми располагает должник. Формой урегулирования внешней задолженности стран-должников, относящихся к категории бедных, могут быть конверсионно-обменные операции, осуществляемые путем переуступки, продажи долга третьей стороне, получение в счет погашения долга акций предприятий в стране-должнике и/или финансирование затрат на территории страны-должника. Вступая в Парижский клуб кредиторов, Россия по каждой стране-должнику согласовывала специальный перечень, в котором указывалось, какие кредиты будут возвращены России, а какие — нет. Результатом явилось документальное подтверждение задолженности и оформление межправительственными соглашениями порядка ее погашения и обслуживания. Вместе с тем в результате переговоров зарубежные долги Российской Федерации существенно уменьшились. Из 60 должников осталось 10. Среди них Куба, Монголия, Вьетнам, Индия, Иран, Ливия.

ВЫВОДЫ

1. Дефицит государственного бюджета характеризует превышение расходов и чистого кредитования над суммой доходов и полученных официальных трансфертов. Он характеризует степень покрытия расходов и выдаваемых в целях проведения государ­ственной политики кредитов за счет доходов, официальных трансфертов и сумм, получаемых от погашения ранее выданных займов, без увеличения бюджетных долговых обязательств и без уменьшения объема ликвидных средств. Если сумма доходов официальных трансфертов и денежных средств, получаемых от погашения ранее выданных кредитов, превышает сумму расхо­дов и чистого кредитования, образуется профицит бюджета. Дефицит бюджета может финансироваться за счет займов, денежной эмиссии и уменьшения остатка ликвидных финансовых активов. В европейских странах, учитывая реально складывающуюся ситуацию, не провозглашают в качестве цели формирование бездефицитного бюджета и считают дефицит фактором экономического роста. Дефицит государственного бюджета не рассматривается как негативное явление, которого следует обязательно избегать.

2. Управление государственным заимствованием является одним из направлений государственной экономической и финансовой политики. Объемы и инструменты государственного заимствования оказывают воздействие на денежное обращение, уровень процентных ставок, производство и занятость. От способов финансирования бюджетного дефицита в существенной мере зависит финансово-экономическая политика корпораций, в частности направление инвестиций в государственные ценные бумаги или в производство, управление оборотом денежных средств на предприятиях и др. Поэтому операции финансирования должны быть согласованы с общей экономической и финансовой политикой государства в целях обеспечения стабильного развития экономики.

3. Превышение доходов над расходами может быть использовано сектором государственного управления для погашения долговых обязательств, приобретения основных фондов, увеличения запасов ликвидных средств или увеличения текущих расходов.

4. В результате финансирования дефицита бюджета образуются непогашенные долговые обязательства. Сумма непогашенных обязательств образует государственный долг.

Воздействие государственного долга на социально-экономическое развитие не однозначно. В зависимости от масштабов долга, его динамики, характера его использования, размеров расходов на погашение и обслуживание, способов финансирования дефицита бюджета государственный долг страны может как содействовать, так и тормозить экономическое развитие, оказывать позитивное или негативное воздействие на потребление, сбережение, инвестиции, денежное обращение, валютный курс и другие важнейшие показатели. Роль государственного долга в функционировании экономики страны зависит от типа кредитора, типа долговых обязательств, сроков погашения и т.д.

ТЕРМИНЫ

Государственный долг Государственный фонд погашения Дефицит государственного бюджета Профицит государственного бюджета Рефинансирование государственного долга Финансирование дефицита государственного бюджета

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

1. Что такое дефицит и профицит бюджета?

2. Назовите основные причины дефицита или профицита бюджета.

3. За счет чего финансируется дефицит бюджета и на что может быть использован его профицит?

4. Как источники покрытая дефицита и направления использования профицита сказываются на развитии экономики?

5. Нужен ли систематически сбалансированный бюджет?

6. Что такое государственный долг и как он влияет на развитие экономики?

7. Как управляют государственным долгом?

29