Особенности правотворчества в ПК - литература / Литература / Статья Муниципальный нормативный правовой акт понятия и признаки

МУНИЦИПАЛЬНЫЙ НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ: ПОНЯТИЯ И ПРИЗНАКИ

И.Н. БАРАНОВ

Баранов И.Н., старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского государственного областного гуманитарного института.

Муниципальные правовые акты наряду с федеральными и региональными правовыми актами имеют важное значение для организации деятельности органов местного самоуправления.

В систему муниципальных правовых актов согласно п. 1 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" входят: "1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования" <1>.

--------------------------------

<1> Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон N 131-ФЗ от 06.10.2003; в ред. от 25.07.2011 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

Исходя из вышеизложенного, можно прийти к выводу, что понятие "муниципальный правовой акт" шире понятия муниципального нормативного правового акта, т.к., согласно данному Закону, в систему муниципальных правовых актов входят "нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования".

Так как муниципальный нормативный правовой акт - это нормативный правовой акт, поэтому необходимо уяснить, что понимается под термином "нормативный правовой акт" в юридической литературе.

В теории права есть доктринальные определения нормативного правового акта, которые по аналогии можно применять в сфере местного самоуправления. Однако научные определения нормативного правового акта затрагивают небольшое количество характеристик, что при использовании и адаптации определения к правовой практике может вызвать путаницу в решении практических правовых вопросов, например, ответственности либо надзора.

Ученые-правоведы дают следующие определения нормативного правового акта.

К примеру, академик В.С. Нерсесянц определяет нормативный правовой акт как "письменный правоустановительный акт государства, содержащий новые нормы действующего права" <2>.

--------------------------------

<2> Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М.: Норма, 2002. С. 402.

Профессор М.Н. Марченко утверждает, что "под нормативно-правовыми актами понимаются выраженные в письменной форме решения компетентных государственных органов, в которых содержатся нормы права. Это - акты правотворчества, с помощью которых и благодаря которым устанавливаются или же отменяются правовые нормы" <3>.

--------------------------------

<3> Теория государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Изд-во "Зерцало", 2004.

Профессор О.В. Мартышин говорит, что "нормативный правовой акт (или нормативный акт) - это акт, содержащий нормы права и принятый в особом порядке государственными органами или уполномоченными государством лицами" <4>.

--------------------------------

<4> Теория государства и права: Учебник / Под ред. О.В. Мартышина. М.: НОРМА, 2009.

Общее у этих определений то, что нормативный правовой акт содержит нормы права - правила поведения общего характера и принимается он государственным органом. Значит, основным признаком муниципального нормативно-правового акта является то, что он направлен на установление общих правил поведения на территории муниципального образования и принимается компетентным органом местного самоуправления. Это его и отличает от общепринятых определений нормативного правового акта.

Верховный Суд Российской Федерации определил понятие нормативного правового акта, указав признаки, характерные для него. Согласно п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 <5>, существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: 1) издание в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; 2) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

--------------------------------

<5> О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 48 от 29.11.2007, в ред. от 10.06.2010 // Российская газета. N 1. 2008.

Однако брать это определение за основу как определение муниципального нормативного правового акта нельзя, т.к. у него есть существенный недостаток - не отражена сфера применения данного акта, что важно сделать в отношении понятия муниципального нормативного правового акта.

В последнее время во многих принятых и вступивших в силу федеральных законах употребляется термин "муниципальный нормативный правовой акт". Это, например, такие Законы, как Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" <6> (ст. 2), ФЗ N 131-ФЗ (ст. 43.1).

--------------------------------

<6> Об отходах производства и потребления: Федеральный закон N 89-ФЗ от 24.06.1998, в ред. от 19.07.2011 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. N 26. Ст. 3009.

Применяется также термин "нормативный правовой акт муниципального образования" (например, в ст. 7 Федерального закона "О национально-культурной автономии" <7>).

--------------------------------

<7> О национально-культурной автономии: Федеральный закон N 74-ФЗ от 17 июня 1996 г., в ред. от 09.02.2009 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. N 25. Ст. 2965.

Термин "нормативный правовой акт органа местного самоуправления" употребляется законодателем в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <8>, в Градостроительном кодексе Российской Федерации <9>, а также в Земельном кодексе Российской Федерации <10>.

--------------------------------

<8> Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон N 67-ФЗ от 12 июня 2002 г., в ред. от 25.07.2011 // Парламентская газета. N 110 - 111. 2002.

<9> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ, в ред. от 21.07.2011 // Российская газета. N 290. 2004.

<10> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ, в ред. от 21.07.2011 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147.

В некоторых федеральных законах законодатель употребляет два термина, например:

- Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <11> содержит два термина: "муниципальный нормативный правовой акт" и "нормативный правовой акт органов местного самоуправления";

--------------------------------

<11> Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон N 184-ФЗ от 6 октября 1999 г., в ред. от 25.07.2011 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005.

- в Федеральном законе "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" <12> также употребляются сразу два термина: "нормативные правовые акты органов местного самоуправления" и "нормативные правовые акты муниципального образования";

--------------------------------

<12> Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: Федеральный закон N 138-ФЗ от 26 ноября 1996 г., в ред. от 09.11.2009 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. N 49. Ст. 5497.

- в Федеральном законе "О газоснабжении в Российской Федерации" <13> законодатель употребляет также два термина: "нормативный правовой акт муниципального образования" и "муниципальный нормативный правовой акт".

--------------------------------

<13> О газоснабжении в Российской Федерации: Федеральный закон N 69-ФЗ от 31 марта 1999 г., в ред. от 19.07.2011 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. N 14. Ст. 1667.

Несмотря на то, что во многих федеральных законах применяются различные по формулировке термины, они являются тождественными. И ни в одном федеральном законе не дано определение этим терминам. Отсутствие в действующем федеральном законодательстве определения понятия "муниципальный нормативный правовой акт" создает трудности для нормотворческих органов при создании нормативных правовых актов (в т.ч. и местных) и для правоприменителей в обращении с тем или иным правовым актом.

Например, ст. 43.1 ФЗ N 131-ФЗ вводится понятие "федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов". В федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов включаются только муниципальные нормативные правовые акты. Во исполнение указанной нормы все субъекты Российской Федерации приняли законы, регулирующие правовые отношения по организации и ведению региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов. В некоторых регионах законодатели дали определение муниципальному нормативному правовому акту.

Например, в Московской области в сфере муниципального нормотворчества был принят Закон Московской области "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области" <14>, в котором дано следующее определение: "муниципальный нормативный правовой акт - муниципальный правовой акт, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм (правил поведения), имеет общеобязательное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение".

--------------------------------

<14> О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области: Закон Московской области N 193/2008-ОЗ от 5 декабря 2008 г. // Ежедневные новости. Подмосковье. 2008. N 274.

Например, в Законе Рязанской области "О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Рязанской области" <15> дано другое определение: "муниципальный нормативный правовой акт - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Рязанской области, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила".

--------------------------------

<15> О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Рязанской области: Закон Рязанской области N 227-ОЗ от 31.12.2008 // Рязанские ведомости. 2009. N 2.

Например, в ст. 1 Закона Республики Хакасия "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Хакасия" <16> "под муниципальным нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений".

--------------------------------

<16> О регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Хакасия: Закон Республики Хакасия N 47-ЗРХ от 03.10.2008 // Вестник Хакасии. 10.10.2008. N 54.

Проанализировав вышеуказанные определения, можно вывести общие признаки муниципального нормативного правового акта:

1) акт должен быть принят управомоченным на то органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления;

2) акт должен содержать нормы права, направленные на установление, изменение или отмену общественного правоотношения;

3) акт должен содержать правило поведения (правовую норму), которое распространяется на всю территорию муниципального образования;

4) акт должен быть обязателен для неопределенного круга лиц в границах муниципального образования;

5) акт должен быть рассчитан на неоднократное его применение;

6) акт должен быть документально оформлен;

7) акт должен быть принят в установленном порядке.

Существенным недостатком данных в региональных законах определений является отсутствие в них такого признака: муниципальный нормативный правовой акт принимается в сфере решения вопросов местного значения или вопросов осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Это еще один обязательный признак муниципального нормативного правового акта.

Внесение в региональные законы определения "муниципальный нормативный правовой акт" говорит о том, что законодатели и правоприменители нуждаются в четком определении термина "муниципальный нормативный правовой акт". В настоящее время возникла необходимость в легальном его определении. Сделать это необходимо в рамках федерального закона, чтобы исключить произвольное понимание данного термина.

Исходя из вышеизложенного, можно предложить федеральному законодателю формулировку нормы, определяющей понятие "муниципальный нормативный правовой акт", которую необходимо внести в п. 1 ст. 2 ФЗ N 131-ФЗ, следующего содержания:

"муниципальный нормативный правовой акт - это документально оформленный, обязательный для исполнения на территории муниципального образования, изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, устанавливающий правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений либо изменение или прекращение существующих правоотношений, направленных на решение вопросов местного значения или вопросов осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации".