ПОСОБИE_Программа_СЭР_Разд 1_1_2

гарде стоят Австралия и Новая Зеландия6. Как было показано в предыдущем разделе, Советский Союз имел большой опыт применения программ в планировании народного хозяйства. В современной России необходимость внедрения программно-целевого принципа анонсируется в ежегодных посланиях Президента, а также прописана в нормативных актах министерств и ведомств (к примеру, Минфина России и Минэкономразвития России). Предусматривается внедрение таких элементов данного принципа, как переход на среднесрочное планирование, систему учета расходов по начислению. Обращение к мировому опыту актуально еще и потому, что экономика России интегрируется в мировое пространство, поэтому мы не может развиваться без учета влияния внешних тенденций.

Следует отметить, что единое определение программно-целевого бюджетирования до сих пор не устоялось, это понятие развивается и эволюционирует. В целом, можно сказать, что под этим термином мы будет понимать систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью7. Многие авторы отмечают комплексность данного подхода, так как он является не только частью бюджетного планирования, но и контроля за результатами. Концепция программноцелевого бюджетирования носит открытый характер, она может быть использована для планирования органов государственной власти федерального, регионального уровня, местного самоуправления, а также для министерств, агентств и служб. В конечном итоге данная концепция должна обеспечить взаимосвязь между государственными расходами и общественно значимыми результатами.

Далее будет показан опыт внедрения программно-целевого бюджетирования в США. Данная страна выбрана лишь по тем соображениям, что имеется большое количество информации, в том числе на английском языке, а также можно отчетливо проследить отдельные этапы развития данной системы.

Применительно к США часто выделяют пять этапов развития концепции и практики применения программно-целевого бюджетирования на федеральном уровне8:

1) программно-целевой бюджет – Performance Budget, инициированный комиссией Гувера;

6См. Сборник материалов по бюджетированию, ориентированному на результат. Нидерландский экономический институт, 2003. Обращение к документу: http://old.minfin.karelia.ru/?/byud_ref/ C. 133-140.

7См. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возмож-

ности применения в России. Центр фискальной политики, 2002. Режим доступа: http: //www.nei.ru. C. 6.

8 Там же. C. 7.

11

2)система «планирование - программирование – бюджетирование»

Planning - Programming - Budgeting System (PPBS), предложенная в

1965г. в период правления президента Джонсона;

3)управление по целям - Management by Objectives (MBO), возникшее в период правления президента Никсона;

4)разработка бюджета на нулевой основе – Zero-Based Budgeting (ZBB) президента Картера;

5)федеральный закон «Об оценке результатов деятельности государ-

ственных учреждений» – Government Performance Results Act (GPRA),

принятый в 1993 г. в период президентства Клинтона.

Программно-целевой бюджет, 1949-1962 (Performance Budget)

Первая комиссия Гувера (официальное название – The Commission on the Organization of the Executive Branch) была создана в июле 1947 г. Ее це-

лью были повышения качества государственных услуг и разработка мер для обеспечения роста экономики. Результатом ее работы стало около 270 рекомендаций, а также разработка концепции программно-целевого бюджетирования. При этом формат представления федерального бюджета переносил акцент с затрат государственных ресурсов на осуществление государственных функций и на достижение результатов. Теперь новая форма представления федерального бюджета представляла собой свод бюджетных проектировок ведомств, которые представлялись не только в разрезе видов затрат, но и в разрезе программ, которые в свою очередь были направлены на достижение конечных целей. Интересно отметить, что про- граммно-целевые методы в первую очередь внедрялись в практику работы силовых министерств и ведомств, хотя социально-значимые (конечные) результаты их деятельности с трудом поддаются измерению.

Через четыре года, в 1953 г., опыт внедрения нового подхода был проанализирован второй комиссией Гувера. В результате было выявлено, что удалось обеспечить представление проекта федерального бюджете конгрессу в разрезе программ /видов деятельности, обеспечить координацию между ведомствами при реализации межведомственных программ, усилить взаимодействие законодательной и исполнительной ветвей власти. Однако, при этом отсутствовала полная информация о суммарных затратах на реализацию программ, наблюдались задержки при составлении отчетности. В целом попытку первого внедрения нельзя было назвать успешной. У многих конгрессменов новых подход вызывал недовольство.

Система «планирование – программирование – бюджетирование»,

1962-1971 (Planning-Programming-Budgeting System)

Данная система распределения ресурсов по целям возникла в недрах Министерства обороны США. Отличительной особенность PPBS было то,

12

что она позволяла сравнивать альтернативные способы выполнения поставленных целей и выбирать наилучший. Также в рамках PPBS планирование уже осуществлялось не на год, а на 5 лет. А централизация бюджетного планирования позволяла распределять ресурсы между конкурирующими программами. Внедрение системы PPBS в министерстве обороны занято десять лет и потребовало усилий нескольких сотен специалистов. В 1965 г. на нее стали переводить все федеральные министерства и ведомства. Для этого были отведены «сжатые сроки»: 10 дней – на выбор ответственного за PPBS; 20 дней – на определение программных иерархий; следующие 2 месяца на подготовку внутриведомственных инструкций, и еще через три месяца на подготовку и утверждение окончательного документа

– Программной Структуры. Органы исполнительной власти должны были проанализировать выполняемые ими виды деятельности и сгруппировать их в программы, ориентированные на достижение социально значимых целей. Далее необходимо было построить иерархию задач (или мероприятий), ведущих к достижению цели, то есть построить дерево целей. Продолжать декомпозицию целей нужно было до базовых элементов – традиционных видов деятельности, которые в новой системе получили название «элементов программ». На каждый такой элемент программы определялся объем финансирования. На основании их происходило принятие оптимальных бюджетных решений. При этом цели ведомства должны были согласовываться с долгосрочными целями государственной политики. Это привело к повышению требований к квалификации персонала.

При построении программных иерархий использовалась логика следующей триады «цели – задачи – мероприятия», включающая:

формулировку социально-значимых целей (миссия, mission),

определение задач министерства (ведомства) для достижения целей и ответственных,

определение перечня мероприятий, направленных на реализацию поставленных задач.

В соответствии с этим, программная иерархия (структура программы) состояла из социально-значимых целей, программ, подпрограмм и программных мероприятий. Например, программная иерархия министерства образования могла бы выглядеть следующим образом: социально-значимая цель – образование, программы – общее, профессиональное, высшее образование; подпрограмма общего образования – школы дневного, вечернего обучения, специальные школы, школы-интернаты; элементы подпрограммы общего образования – содержание материально-технической

13

базы (коммунальные расходы), обеспечение учебного процесса (зарплата, учебники), повышение квалификации преподавателей9.

Система документов также разбивалась на три вида:

планы реализации конкретных программных целей,

концепции программ,

специальные исследования по отдельным проблемам.

Типовой план реализации программных целей представлял собой сред-

несрочный план, аналогичный пятилетнему плану Министерства обороны США, состоящий из описания долгосрочных программных целей министерства (ведомства) и результатов, выраженных в количественных нефинансовых показателях. В концепциях программ министерства должны были объяснить, как они собираются достичь заявленных целей, показать расходы и альтернативные пути достижения целей, определить типы программ и их состав. Что касается специальных исследований, то предполагалось, что они будут проводиться по заказу министерств или Бюджетного бюро США для выявления новых или альтернативных видов деятельности.

Основной сложностью при реализации данной системы стало то, что она противоречила традиционно сложившему бюджетному процессу представления президентского проекта бюджета конгрессу. В результате сочетания двух требований возникали противоречия. Такое деление для министерств и ведомств означало увеличение роста работы. Попытки ввести систему повсеместно и в сжатые сроки стали, на наш взгляд, основными препятствиями на пути внедрения.

Напомним, что главной отличительной чертой нового метода бюджетирования от прежнего являлось разрешение для ведомств включения в программные и финансовые планы любых альтернативных путей достижения поставленных целей. Однако возврат к лимитному финансированию свел процесс внедрения системы на нет, который к 1971г. практически затух. Среди проблем, помешавших внедрению PPBS, многие специалисты отмечают следующие:

невозможность с помощью полностью PPBS формализовать процесс принятия решений по распределению бюджетных средств между приоритетами государственной политики (например, между образованием и здравоохранением);

неприменимость системного анализа по отношению некоторых видов деятельности (например, внешняя политика);

организационные сложности, связанные с многоуровневостью федеральных органов власти и межведомственным согласованием.

9 См. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. Центр фискальной политики, 2002. Режим доступа: http: //www.nei.ru. C. 11.

14

Управление по целям, 19721975 (Management by Objectives)

Следующим этапом развития программно-целевого бюджетирования стало управление по целям (Management by Objectives, MBO). Данный подход пришел в государственное управление из бизнеса, где он довольнотаки успешно применялся. Одним из его достоинств стали простота применения и ориентация на персональную ответственность сотрудников министерств за достижение целей. Наверное, впервые в рамках MBO была сделана попытка оценить социальную значимость достигнутых результатов (outcomes). Наибольшую трудность здесь представляло создание системы показателей (индикаторов). Принято было применять следующую терминологию10.

1.Экономическая эффективность (efficiency) – это объем выпуска на единицу затрат. Например, на постройку больницы на 100 койко-мест планируется затратить 100 млн. руб., т.е. по 1 млн. руб. на одно койкоместо. Экономическая эффективность такого проекта выше, чем при строительстве больницы, где одно место обойдется в 1,2 млн. руб. Вопрос о том, нужна ли вообще больница в этой местности, при использовании данного показателя не ставится.

2.Социальная эффективность или результативность (effectiveness) -

достижение определенного социального результата в расчете на единицу затрат. Например, сокращение уголовных дел, рассмотренных с нарушением установленных сроков с 30% до 15%, или увеличение доли здоровых детей школьного возраста с 50 до 70%.

Всвязи с этим были разграничены понятия прямых результатов

(outрuts) и конечных результатов (outcomes). Под прямым результатом

обычно понимают объем предоставляемых государством товаров и услуг,

«выпуск». Данное понятие удобно иллюстрировать на примере схемы системного подхода «Вход – трансформация – выход»11. Например, это может быть численность учащихся школ или количество проведенных хирургических операций. Конечными (социально-значимыми) результатами в этих случаях будут поддержание определенного уровня образованности населения и уменьшение смертности. Достижение конечных результатов (outcomes) есть цель государственной политики, а производство государственными организациями работ, товаров и услуг (outputs) – ее инструмент.

10См. Сборник материалов по бюджетированию, ориентированному на результат. Нидерландский экономический институт, 2003. Обращение к документу: http://old.minfin.karelia.ru/?/byud_ref/ C. 30.

11Подробнее о системном подходе см. Лукьянова М. Н. Теория организации: учебнометодическое пособие для дистанционной формы обучения. – М.: ГОУ ВПО «РЭА им.

Г. В. Плеханова», 2008. – с. 30-32.

15

Такой подход позволяет измерять показатели эффективности. Например, для измерения экономической эффективности (efficiency) нужно сравнить запланированный объем услуг с реально предоставленным, а для социальной эффективности (effectiveness) - намеченные и реальные конечные результаты.

Основным новшеством при внедрении этого метода было то, что он рассматривался не как часть бюджетного планирования, а как управление текущей деятельностью министерств. Согласно подходу, каждое министерство должно было сформулировать свои цели, разработать план действий, выделив основные этапы достижения целей и организационную структуру, отвечающие за достижение каждой конкретной цели. Изменение объема финансирования не предполагалось. Аналогично PPBS, предполагалось разработать иерархию целей. Ведущая роль при внедрении МВО отводилась Административно-бюджетному управлению (Office of Management and Budget), в которое было преобразовано Бюджетное бюро. В его функции входило осуществление межведомственной координации, анализ организационных структур и управленческих процессов в органах федеральной исполнительной власти, подготовка рекомендаций Белому дому по их совершенствованию. На работу в должности консультанта по MBO было нанято 30 человек, которые имели специальную подготовку, из бизнеса и из академических кругов. Кроме того, в каждом отраслевом министерстве была создана своя структура по внедрению данной системы. Регулярно, 1-2 раза в месяц, проводились встречи представителей Адми- нистративно-бюджетного управления и министерств. То есть внедрение новой системы бюджетирования сопровождалось изменениями организационной структуры и поддержкой со стороны коммуникаций.

На первом году внедрение шло не совсем гладко. Совещания удавалось собирать раз в 4-6 месяцев. В Административно-бюджетного управления возникли напряженные отношения между специалистами по бюджету и консультантами по МВО. Последние, не имея реальной власти, избегая открытых конфликтов, самоустранялись от проблем. Реально начать совмещение МВО с существующим бюджетным процессом получилось только на 2 году реформы. Первоначально заявки на финансирование составлялись по упрощенной форме. Они включали четко сформулированные цели и оценку требуемых ресурсов на их достижение. Подробная иерархия мероприятий по реализации целей с указанием стоимости каждого этапа не требовалось.

После отставки президента Никсона процесс внедрения новой системы управления постепенно сошел на нет. Несмотря на это, практика формулирования целей и персональная ответственность за их достижение сохранились в государственном управлении США до настоящего времени.

16

Планирование бюджета от нуля, 1977 1981 (Zero-Based Budgeting)

Основным моментом построение бюджета на нулевой основе было то, распределение средств при составлении бюджета начинается «с чистого листа», без учета расходов прошлых периодов. Данная методика, также как и предыдущая, была позаимствована у частного бизнеса. Министерства и ведомства должны были сформулировать цель, предложить несколько программ ее достижения. При этом затраты по крайней мере по одной из программ должны были быть ниже текущего уровня. Также устанавливалась четкая связь между бюджетными ресурсами и результатами реализации программ. Примечательно, что ZBB было предложено Президентом Картером именно в условиях дефицита бюджета, самого крупного за послевоенные годы (73,8 млрд. долл. в 1976 г.). В период губернаторства в штате Джорджия принцип построения бюджета «на нулевой основе» уже использовался Дж. Картером. Внедрение его на федеральный уровень стало его предвыборным обещанием. Подчеркнем, что до этого федеральном бюджетировании применялся приростный принцип (incremental principle), предусматривающий корректировку (индексацию) расходов предыдущего периода.

Переход на ZBB не требовал изменений ни в составе документов, передаваемых в бюджетный комитет и конгресс, ни в формат бюджета, вносимого в Конгресс правительством. Поэтому от Административнобюджетного управления не потребовалось увеличения числа сотрудников, как это было сделано в ходе попыток внедрить PPBS и МВО.

Также, в отличие от предыдущих этапов, внедрение ZBB сопровож-

далось перестройкой организационной структуры, которая, по сути, на наш взгляд, являлась больше перегруппировкой, нежели расширением. Надлежало создать «центры принятия решений» («decision units»), то есть совместить программную структуру с существующей организационной. Указывалось, где будут приниматься решения по поводу реализации программ: об объеме финансирования, объемах и составе, а также качестве работ. Таким образом, структура министерств становилась проектной. Бюджетные заявки должны были строиться в разрезе указанных центров принятия решений. Для каждой программы определялись ключевые показатели социальной и экономической эффективности реализации программ. В процедуре разработки бюджетных заявок быдл предусмотрено, что по крайней мере один из способов достижения цели должен требовать меньшего объема финансирования, чем текущий (реально используемый) способ. Подготовленные таким образом проекты программ, содержащие альтернативные способы достижения целей, формировали т.н. «пакеты решений», проходили дальнейшее обсуждение. Программы ранжировались по приоритетности, то есть альтернативные программы по решению одной цели собирались в пакет.

17

Первое применение бюджета, построенного «на нулевой основе», разочаровало многих наблюдателей. В течение года было подготовлено около 25 тыс. «пакетов решений», 10 тыс. из которых прошли первичный отбор на уровне министерств и были представлены в Административнобюджетное управление. Объем бумажной работы по некоторым оценкам вырос в несколько раз. По одному из министерств объем бюджетной заявки был увеличен с 73 до 362 страниц.

Трудности были вызваны следующими факторами:

1)Сложность в совмещении программного планирования и бюджетного цикла. Бюджетный календарь не учитывал времени на разработку программы, поиска альтернативных путем достижения целей с меньшим финансированием. В результате опыт первого года показал, что многие ведомства просто урезали свои расходы на 10-25%, без поиска принципиально новых путей решения; другие представляли данные в укрупненном виде.

2)Подобный недостаток времени приводил к тому, что некоторые заявки не содержали объемы работ, ожидаемый уровень затрат, оценку социальной эффективности.

3)Другая проблема состояла в отсутствии управленческой информации, необходимой для принятия решений в соответствии с требованиями ZBB. Имеющаяся информация, была сгруппирована по видам затрат, но не экономической эффективности процессов и социальной значимости конечного результата.

Большое недовольство вызывало и то, что Административнобюджетное управление принимало заявки только по установленной форме,

асамо предоставляло проект федерального бюджета без использования информации, полученной при применении ZBB. Многие ведомства отказывались разрабатывать альтернативные варианты, т.к. уровень этих расходов был вне их контроля. Так федеральное Министерство здравоохранения, образования и социального обеспечения не смогло указать альтернативный (минимальный) уровень расходов по программам социального обеспечения, так как размер пособий категории получателей установлен законодательно. А Казначейство не представило вариантов обслуживание госдолга, так как не определяет ни его размер, ни учетную ставку, по которой он обслуживается. К сожалению, никаких корректив, позволяющих учесть уроки применения данной методологию на практике, в технологию ZBB внесено не было. Постепенно эта инициатива, как и предыдущая, сошла на «нет».

Закон США «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений», 1993 г. (Government Performance and Results Act)

Новый этап развития программно-целевого бюджетирования связан с принятием в 1993 г. Федерального закона «Об оценке результатов деятель-

18

ности государственных учреждений», («Government Performance and Results Act», GPRA). Основной акцент реформы ставился не на наращивание объемных показателей деятельности министерств, а на повышение качества предоставляемых государством услуг, степени удовлетворения населения качеством этих услуг.

Документ определил шесть целей государственной политики в области бюджетных расходов, по каждой из которых были прописаны пути ее достижения:

1)Укрепление доверия американского народа к федеральному правительству (должна достигаться благодаря систематическим отчетам федеральных министерств о ходе реализации программ и достигнутых результатах).

2)Совершенствование процедур выработки программных целей, измерения социальной и экономической эффективности реализации программ, совершенствование отчетности об их исполнении.

3)Повышение социальной эффективности программ и усиление ответственности государственных органов за результаты их осуществления.

4)Помощь руководителям федеральных министерств в налаживании работы, ориентируясь на конечный результат. Для этого каждое министерство должно было разработать план работ по достижению заявленных целей, сформулировать цели в виде системы количественных и качественных показателей, отражающих желаемые результаты.

5)Повышение качества законодательных решений (достигалась за счет предоставления конгрессменам объективной информации о произведенных затратах, степени достижения поставленных целей, сравнительной эффективности федеральных программ и т.д.).

6)Совершенствование государственного управления на федеральном уровне в целом.

Вотличие от предыдущих этапов, в этот раз было проведено пилотное внедрение в нескольких министерствах, служащая для взаимоувязки ресурсов и результатов. Только после этого началось массовое внедрение новой методики.

Вокруг указанных выше целей строилась вся система планов и отчетов, в которую входят следующие документы12:

1.Стратегический план (на 5 лет).

2.План работы на год (Annual Performance Plan).

3.Отчет о выполнении плана работы на год (Annual Performance

Report).

Более подробно остановимся на этих документах.

Стратегический план

12 См. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. Центр фискальной политики, 2002. Режим доступа: http: //www.nei.ru. C. 20.

19

Каждое министерство обязано разработать стратегический план, как минимум, на пять лет. Этот план должен включать в себя:

формулировку главной цели, ради которой министерство существует и работает (миссия, mission),

главные социально-значимые цели на долгосрочный период

(оutcome-related goals),

описание того, каким образом и с помощью каких ресурсов министерство собирается достичь указанных социальнозначимых целей.

Стратегический план корректируется каждые три года. Также он служит основой для определения целей на год и для измерения социальной эффективности достигнутых результатов. Для этого в стратегический план включается соотношение долгосрочных и краткосрочных (установленных на год) целей и целевые значения социальной эффективности программ на планируемый период. В процессе составления стратегических планов министерства должны проводить консультации с заинтересованными лицами: законодателями, решения которых формируют государственную политику, представителями общественности, которые выражают интересы потребителей государственных услуг, а также другими организациями.

План работы на год

Назначение плана состоит в том, чтобы связать стратегические цели министерства с текущей деятельностью его сотрудников. В него входят объем запланированных работ (количество предоставляемых услуг), целевые показатели социальной и экономической эффективности каждого вида программной деятельности, зафиксированной в бюджете министерства. На основании полученных от всех ведомств Планов министерств Админист- ративно-бюджетное управление составляет федеральный план работы на год и передает его в конгресс вместе с проектом бюджета.

Ежегодный отчет о результатах деятельности

Каждое министерство должно подготовить Отчет о результатах своей деятельности за предыдущий финансовый год. В отчете должно содержаться сравнение достигнутых показателей социальной эффективности с запланированным (program performance). Если заявленные цели не достигнуты, то министерства должны объяснить причины и определить график мероприятий по выполнению запланированных показателей. Если будет выявлено, что указанные цели недостижимы, министерства должны их переформулировать. Наконец, в Отчете должны быть включены основные выводы по оценке результатов исполнения программ (program evaluations) за отчетный год. Следует отметить, что в отечественной практике применяется аналог данного отчета, который носит название Отчет о результатах и основных направлениях деятельности (сокращенно ДРОНД). Новшеством является и то, что в соответствии с GPRA руководитель программы

20