Sukhanov_E_A_O_yuridicheskikh_litsakh_publichnogo_prava
.pdfанглийского "общего права" (common law). Из ст. 916 Гражданского кодекса Квебека следует, что имущество, принадлежащее юридическим лицам публичного права, подразделяется на две категории: 1) предназначенное для общественного (публичного) использования и 2) составляющее "частную собственность" такого юридического лица. На базе этой второй части своего имущества такое юридическое лицо участвует в гражданском обороте. Однако четко определенная законодательством принадлежность конкретных объектов (вещей) к тому или иному виду имущества здесь отсутствует; нередко она устанавливается судебной практикой (решениями по конкретным спорам) <24>.
--------------------------------
<24> Годэн Р.П. Взаимосвязь между публичной и частной собственностью в Канаде и Квебеке // Вестник гражданского права. 2006. N 2. С. 240 - 241.
Федеральное государство и провинции Канады могут участвовать в экономической деятельности как непосредственно (например, осуществляя прямые инвестиции в частные компании), так и через созданные ими юридические лица (публичные, или "коронные", корпорации). Последние могут учреждаться как парламентами, так и правительствами (федеральными или провинциальными), причем не только на основе специального законодательного акта, но и на основе общего законодательства о компаниях. Во всех случаях "коронные" (государственные) корпорации обладают привилегиями и иммунитетом создавшего их государства (провинции) и обычно действуют в качестве его "агента", хотя закрепленное за ними имущество в одних случаях считается государственным, а в других - их собственным (в конечном счете такое имущество все равно принадлежит государству). При этом они несут самостоятельную имущественную ответственность за свои действия, а государство-учредитель не отвечает за них в регрессном (субсидиарном) порядке; вместе с тем такие корпорации не могут стать банкротами и на их имущество не может быть обращено принудительное взыскание по их долгам <25>.
--------------------------------
<25> Подробнее об этом см.: Годэн Р.П. Указ. соч. С. 248 - 261.
Свою логическую основу такой подход имеет в праве Франции, которым традиционно закреплен "двойственный характер" публичной собственности: одна ее часть используется исключительно к публичной выгоде; она не подлежит отчуждению или аресту; на нее не распространяется приобретательная давность; споры, касающиеся такой публичной собственности государства, разбираются в административных судах. Таким образом, это имущество ни при каких условиях не может стать частной собственностью, представляя собой "подлинную собственность по административному праву", или "административную публичную собственность" <26>.
--------------------------------
<26> Там же. С. 235.
В отличие от нее "частная собственность государства", составляющая "другую часть" принадлежащего ему имущества, используется им "подобно тому, как физические лица пользуются своими собственными имуществами. На имущества, находящиеся в такой собственности, распространяются те же самые нормы, что и нормы, распространяющиеся на частную собственность физических лиц"; такое государственное имущество может переходить в собственность частных лиц, а для государства оно служит источником доходов; возникающие в связи с этим отношения регулируются гражданским правом (Гражданским кодексом), а споры рассматриваются обычными судами по гражданским делам <27>. Такой "дуализм публичной собственности" составляет важную особенность правопорядков романского типа.
--------------------------------
<27> Aby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Droit administratif des biens. Paris, 2003
(цит. по: Годэн Р.П. Указ. соч. С. 234 - 235).
Изложенное о юридических лицах публичного права в развитых правопорядках дает основания для некоторых общих выводов относительно особенностей их правового статуса. Во-первых, он является "производным" от особого статуса государства (публично-правовых образований); строго говоря, в европейском понимании категория юридических лиц публичного права, как уже отмечалось, охватывает прежде всего государство в целом, а также его региональные и муниципальные структуры, которые затем могут создать и соответствующие отдельные (имущественно обособленные) организации. Иначе говоря, речь идет о гражданско-правовом положении публично-правовых образований в целом (государства, его регионов и муниципальных образований), а не только и не столько об определении статуса отдельных организаций, созданных этими образованиями в качестве относительно или почти полностью самостоятельных юридических лиц.
Во-вторых, статус юридического лица публичного права существует для того, чтобы предоставить некоторым субъектам публичного права определенную возможность участвовать в имущественных отношениях, регулируемых частным (гражданским) правом. Однако и в его современной трактовке этот статус сам по себе не дает прямых и четких ответов на вопросы, наиболее важные для контрагентов таких субъектов, т.е. для всех иных участников гражданского (имущественного) оборота:
-в каких случаях и на каких условиях юридическое лицо публичного права может выступать в качестве самостоятельного субъекта в имущественных отношениях, регулируемых частным, а не публичным правом;
-кто является собственником имущества этого юридического лица, на каком вещном праве (или ином правовом титуле) оно само владеет
имуществом и как финансируется его деятельность; - несет ли такая организация самостоятельную имущественную
ответственность по своим гражданско-правовым обязательствам и на какое имеющееся у нее имущество может быть обращено взыскание кредиторов по ее долгам.
Ведь для участников гражданского оборота важно не только иметь перед собой имущественно обособленного субъекта, но и четко знать, каким имуществом он отвечает по своим обязательствам. Если государство (публично-правовое образование) формально остается собственником имущества созданных им юридических лиц (что не исключается, а даже предполагается конструкцией юридического лица публичного права), то их контрагенты вправе рассчитывать хотя бы на субсидиарную ответственность их собственника-учредителя по их долгам; в противном случае среди обычных частных собственников найдется немного желающих вступать в гражданские правоотношения с такими "имущественно безответственными" или недостаточно обеспеченными субъектами.
Поэтому совершенно справедливы содержащиеся в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. <28> положения о том, что "в гражданском обороте должна быть полная ясность, кто действует от имени публично-правового образования, а кто - от собственного имени. Участникам гражданского оборота для защиты своих интересов необходимо понимание, как и за счет чего будет обеспечиваться ответственность по обязательствам, принятым публично-правовыми образованиями, их органами или созданными ими юридическими лицами. Это является важнейшей предпосылкой повышения доверия к публично-правовым образованиям не только как к субъектам экономической деятельности, но и как к субъектам государственной (муниципальной) политики". Следовательно, для отечественного правопорядка вопрос состоит в том, будет ли использование новой для нашего права категории юридических лиц публичного права способствовать установлению четкого гражданско-правового статуса как самих публичноправовых образований, так и созданных ими имущественно обособленных организаций или явится очередной "сменой вывесок", ничего не меняющей по существу.
--------------------------------
<28> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г.
N 1101-р (СЗ РФ. 2010. N 28. Ст. 3720).
В-третьих, появление и содержание статуса юридических лиц публичного права в конкретных правопорядках практически почти не имеет каких-либо единых, стандартных подходов, а во многом зависит от различных национально-государственных и культурно-исторических особенностей их развития. Как прямо указывается в некоторых авторитетных зарубежных источниках, "реальность не подтверждает дефиниции" юридического лица публичного права, основанной на каких-либо
абстрактных признаках, в том числе и сложившихся в современном господствующем мнении; статус юридического лица публичного права нередко приобретается путем достаточно произвольного наделения им ("объявления государством") какого-либо субъекта <29>. Вряд ли, впрочем, и у нас кто-либо в состоянии внятно объяснить, почему, например, Российские железные дороги объявлены акционерным обществом, а не госкорпорацией (госкомпанией), подобной Российским автомобильным дорогам, и почему последняя нуждается в статусе юридического лица публичного права, а первое - нет?
--------------------------------
<29> Munchener Kommentar zum Burgerlichen Gesetzbuch. Bd. 1. S. 690 -
691.
При этом в зарубежных правопорядках речь во всяком случае идет о сравнительно небольшом числе организаций, а не о десятках тысяч "унитарных предприятий" и "бюджетных учреждений", которые в отечественных условиях теоретически могли бы стать первыми претендентами на статус "юридических лиц публичного права". Следует напомнить, что советская доктрина гражданского права исходила из того, что наряду с гражданами и юридическими лицами особым, самостоятельным субъектом гражданских правоотношений является Советское государство в целом, "как таковое"; в силу этого государство не является обычным субъектом гражданского права - юридическим лицом, а выступает в виде единой "казны" (что в общем принципиально не отличалось от подходов, распространенных в дореволюционном российском гражданском праве), причем участие государства в гражданских правоотношениях - весьма редкое явление, "ибо в огромном большинстве случаев субъектами прав и обязанностей в имущественных отношениях являются госорганы - госбюджетные учреждения и хозрасчетные предприятия", тогда как "буржуазное государство как казна или фиск действует как субъект частного права, хотя и пользуется процессуальными, налоговыми и т.п. привилегиями", т.е. фиск является юридическим лицом <30>. В советском гражданском праве государственные предприятия и учреждения хотя и получили в конце концов статус юридических лиц, но не стали и не могли стать собственниками своего имущества, а приобрели на него некое "ограниченное вещное право"; в силу этого их кредиторы не могли обратить взыскание на "основные средства" предприятий и на имущество учреждений (кроме денежных средств), причем по обязательствам последних государство несло субсидиарную ответственность (ст. 19 и 22 ГК РСФСР 1922 г., ч. 2 ст. 33 и ст. 98 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г.; п. 2 ст. 120 ГК РФ 1994 г.).
--------------------------------
<30> Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 238 - 242.
Вместе с тем надо отметить, что хотя государственные юридические лица - предприятия и учреждения - в то время создавались государством на
основе властных актов его органов и теоретически должны были преследовать в своей деятельности не столько коммерческие, сколько различные общественно-полезные ("идеальные") цели (удовлетворение разнообразных потребностей государства и общества), их невозможно было считать "юридическими лицами публичного права": государственные предприятия (как и большинство государственных учреждений) не только не обладали какими-либо властными функциями, но и создавались именно для постоянного участия в имущественном обороте, в котором они во всех отношениях господствовали, будучи наиболее распространенными видами юридических лиц (не говоря уже об отрицании самого деления советского права на публичное и частное) <31>.
--------------------------------
<31> Следует также иметь в виду, что именно в советское время предприятие из объекта гражданских прав превратилось в их субъекта, что совершенно несвойственно нормальным правопорядкам рыночного типа (подробнее об этом см., например: Флейшиц Е.А. Торгово-промышленное предприятие в праве западноевропейском и РСФСР // Вестник гражданского права. 2008. N 2; Ершова Е.А., Овчинникова К.Д. Предприятие (бизнес) в современном экономико-правовом обороте. М., 2006).
В настоящее время Российское государство как целое не только активно участвует в имущественных отношениях, будучи, в частности, прямым участником многих хозяйственных обществ, но и по-прежнему является учредителем и собственником имущества десятков тысяч бюджетных учреждений и унитарных предприятий. При этом оно в основном устранило свою субсидиарную ответственность по долгам своих учреждений и резко ограничило возможности унитарных предприятий по распоряжению закрепленным за ними имуществом, одновременно допустив неограниченную по сути возможность оспаривания их сделок не участвовавшими в их заключении учредителями <32>; его субсидиарная ответственность сохранена только в отношении казенных предприятий и казенных учреждений.
--------------------------------
<32> См.: п. 2 ст. 120 ГК РФ, в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ; ст. 18 и п. 3 и 4 ст. 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" //
СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.
Поэтому в ближайшей перспективе иные государственные (и муниципальные) юридические лица - несобственники должны будут либо полностью лишиться гражданской правосубъектности (и выступать только от имени соответствующего публично-правового образования в целом и под его непосредственную имущественную ответственность), либо стать обычными субъектами гражданского права - полноценными частными собственниками с самостоятельной имущественной ответственностью по долгам (что, однако,
будет означать их формальную приватизацию). При таком подходе только казенные предприятия и учреждения, имущество которых останется в публичной собственности и которые выступают в гражданском обороте под субсидиарную ответственность своих учредителей, могут быть объявлены "юридическими лицами публичного права" (хотя и это вряд ли что-то изменит в их реальном гражданско-правовом статусе).
В связи с этим в разд. IV упомянутой выше Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. предлагается по-новому определить гражданско-правовую правоспособность государства и других публично-правовых образований путем наделения их статусом юридического лица (вполне возможно, что речь идет именно о вожделенном "юридическом лице публичного права"); но созданные ими органы управления и казенные учреждения предлагается лишить этого статуса, поскольку они должны будут выступать в гражданских правоотношениях только от имени соответствующего публично-правового образования. Следовательно, в результате этой реформы "юридическими лицами публичного права" могут быть объявлены лишь публично-правовые образования в целом, тогда как их органы, действующие в организационноправовой форме учреждений, в большинстве случаев вообще лишатся прав юридического лица, т.е. гражданской правосубъектности. Их материальное обеспечение и выполнение ранее осуществлявшихся этими организациями иных функций, непосредственно не связанных с государственным (муниципальным) управлением, должно будет осуществляться централизованно специально созданными для этих целей организациями. Статус этих последних в Программе не определен, что не исключает и их квалификации в качестве "юридических лиц публичного права".
Вместе с тем предложенная масштабная реформа организации публичной власти, проводимая главным образом в фискальных целях, с одной стороны, выходит далеко за рамки гражданского права (и за пределы предмета Концепции развития гражданского законодательства РФ), а с другой стороны, неизбежно натолкнется на сопротивление аппарата управления, который, несомненно, будет препятствовать ее практической реализации. Поэтому перспектива скорого появления в отечественном правопорядке "юридических лиц публичного права", созданных на основе названной Программы, остается далеко не бесспорной. В любом случае следует вновь подчеркнуть, что такая реформа даже в случае ее успешной реализации затронет прежде всего статус государства и других публичноправовых образований, значительно сократив количество "учреждений" как самостоятельных юридических лиц гражданского права <33>. Она ни в коей мере не нацелена на решение проблем правового статуса отдельных видов государственных юридических лиц (Центрального банка, государственных академий, государственных корпораций и т.п.).
--------------------------------
<33> Кроме того, Программа оставляет в неприкосновенности весьма своеобразное (по классическим западноевропейским представлениям)
гражданско-правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий. О дискуссионности и нереалистичности этой части Программы говорят и те ее положения, согласно которым бюджетные и автономные учреждения должны быть наделены собственным имуществом и правом иметь собственные доходы (с сохранением за ними возможности получения бюджетных субсидий, а не обычного бюджетного финансирования) при одновременном упразднении права хозяйственного ведения и права оперативного управления в связи с открывающейся возможностью "предоставления государственного имущества на иных основаниях". Несомненно, что их возможная реализация приведет не только к значительной коммерциализации деятельности государственных и муниципальных учреждений науки, образования, культуры, здравоохранения и т.д., но и к их конечной приватизации путем превращения в обычных частных собственников своего имущества, что вряд ли соответствует основным целям их деятельности и конституционным задачам создавшего их государства (ср., например, п. 2 и 3 ст. 43 Конституции РФ).
Что касается этих последних, то следует также отметить, что общая квалификация правового положения названных организаций в качестве "юридических лиц публичного права" сама по себе ничего не прибавит и не отнимет от их status quo. Она не только не решит никаких вопросов, но и наверняка создаст новые проблемы в результате включения в одну общую категорию разнородных по юридической природе субъектов права (органов публичной власти, общественно-полезных учреждений социальнокультурной сферы и сугубо хозяйственных (коммерческих) организаций).
Если бы дело ограничивалось единичными, исключительными случаями создания публичной властью (публично-правовыми образованиями) отдельных "хозяйствующих субъектов" со специальным правовым статусом, как это и имеет место в большинстве развитых зарубежных правопорядков, то такая ситуация не создавала бы особых законодательных и правоприменительных проблем. Во многих из этих правопорядков, законодательно закрепляющих теоретически никем не оспариваемый numerus clausus (закрытый перечень) видов юридических лиц - субъектов гражданского права, в действительности можно обнаружить единичные изъятия из него в виде созданных государством организаций с особым правовым статусом, действующих на основании специального законодательного акта (примерами таких "юридических лиц публичного права" являются швейцарское Национальное общество по складированию радиоактивных отходов (die Nationale Genossenschaft fur die Lagerung radioaktiver Abfalle - NAGRA), Баварский Красный Крест и Фонд прусского культурного наследия, голландская организация PTT ("Почта, телеграф, телефон") и т.д.).
Аналогичная по сути ситуация была и у нас до 2007 г., ибо статус Центрального банка РФ и единственной на тот момент Государственной корпорации (Агентства по страхованию вкладов, "перешедшего" в эту
организационно-правовую форму из открытого акционерного общества) не порождал никаких реальных вопросов в правоприменительной практике, а в доктрине не были слышны требования о признании их "юридическими лицами публичного права" (хотя "научные проблемы" у нас, как известно, могут возникать или, точнее, создаваться буквально на ровном месте). Проблемы - и отнюдь не теоретические - появились в период практически одномоментного создания нескольких госкорпораций, которым исключительный правовой статус (путем выведения их из-под действия общих норм гражданского права с одновременным предоставлением возможности широкого участия в регулируемых им отношениях) стал присваиваться "серийно" и из исключения начал постепенно превращаться в новое правило.
Похожая ситуация сложилась и с таким новым видом юридических лиц, как "государственные академии наук", число которых (6) в настоящее время почти совпадает с числом "госкорпораций" (7). Все они также финансируются из госбюджета, но, будучи "самоуправляемыми организациями", претендуют на свободное использование бюджетных средств и максимально широкое вещное право на закрепленное за ними федеральное имущество (в действующем Законе оно охарактеризовано известной "триадой" правомочий собственника, но в дальнейшем никак не квалифицировано), однако не несут полноценной имущественной ответственности по своим гражданско-правовым обязательствам <34>. Объявление их "полноправными юридическими лицами" (т.е. частными собственниками) и исключение субсидиарной ответственности государства по их долгам, на чем активно настаивают В.П. Мозолин и его сторонники, приведет не только к приватизации государственных академий и прекращению их бюджетного финансирования (а значит, и как минимум к безбрежной коммерциализации их деятельности), но и к их прямой ответственности по своим долгам всем закрепленным за ними имуществом, включая недвижимость и дорогостоящее научное оборудование (надо надеяться, что банкротство академий даже при реализации этих предложений будет законодательно исключено). Кого же в этом случае следует обвинять в содействии развалу отечественной фундаментальной науки?
--------------------------------
<34> См.: п. 1 ст. 6 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" (СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137), в редакции Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 202-ФЗ (СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5280). По своему нынешнему реальному положению они практически ничем не отличаются от других госбюджетных учреждений и даже временно финансируются государством "по аналогии" с ними, хотя "благодаря" новому статусу "государственные академии" чуть было не лишились прежнего бюджетного финансирования, причем виноватым в этом опять едва не оказался действующий ГК РФ.
Предлагая переименовать такого рода организации в "юридические лица
публичного права", не стоит забывать и о том, что большинство государственных академий с гражданско-правовых позиций представляют собой не простые юридические лица, а своего рода "холдинговые системы". Так, только в состав Российской академии сельскохозяйственных наук в 2010 г. входило 262 учреждения (в основном научно-исследовательские институты) и 166 унитарных предприятий, а всего 428 самостоятельных юридических лиц <35>.
--------------------------------
<35> См.: распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 г. N 1102-р
// СЗ РФ. 2010. N 28. Ст. 3721.
Еще сложнее выглядит "холдинговая организация" Российской академии наук, в которой юридическими лицами являются и сама Академия (в организационно-правовой форме "государственной академии"), и ее региональные отделения (остающиеся юридическими лицами - учреждениями), причем как самой Академии, так и ее отделениям, в свою очередь, подчиняются десятки и сотни других юридических лиц в формах "учреждений" и "предприятий" (всего в эту систему входит свыше 500 учреждений и 40 унитарных предприятий) <36>. При этом "учреждения РАН", которые составляют теперь особый, самостоятельный вид учреждений (наряду с подведомственными РАН "бюджетными учреждениями") <37>, при определенных условиях могут выступать даже в роли учредителей хозяйственных обществ, а сама РАН, не будучи собственником их имущества (хотя именно она наделяет подведомственные ей организации имуществом на праве оперативного управления или хозяйственного ведения), несет субсидиарную ответственность по их обязательствам <38> (надо полагать, все же ограниченную находящимися у нее денежными средствами и малоценным движимым имуществом). Кого же из них следует объявить "юридическим лицом публичного права" и как этот бессодержательный по сути статус поможет решить проблему гражданско-правового положения такого "холдинга" и входящих в него организаций? Очевидно, что этот юридический "реликт социализма", сложившийся в совершенно иных социально-экономических и юридических условиях, ни в коей мере не приспособлен к новым экономико-правовым отношениям и с этой точки зрения объективно нуждается в коренном реформировании. Последнее, однако, не должно сводиться к очередному переименованию, а должно в конце концов ясно квалифицировать гражданско-правовой статус названных юридических лиц прежде всего с точки зрения четкого определения базы их имущественной ответственности по своим обязательствам перед другими участниками гражданского оборота.
--------------------------------
<36> См.: распоряжение Правительства РФ от 14 декабря 2009 г. N 1938-
р // СЗ РФ. 2009. N 51. Ст. 6362.
<37> См.: п. 3.1 ст. 5 Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике", в редакции Федерального закона от 2 августа
2009 г. N 217-ФЗ // СЗ РФ. 2009. N 31. Ст. 3923.
<38> См.: п. 4 Устава Российской академии наук, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2007 г. N 785 // СЗ РФ. 2007. N 48 (ч. II). Ст. 6005.
Кстати сказать, если "юридическими лицами публичного права" будут объявлены также и входящие в состав "государственных академий" унитарные предприятия, то это неизбежно повлечет "эффект домино": таковыми же рано или поздно придется объявить многие тысячи других государственных и муниципальных унитарных предприятий, что приведет к совершенно непомерному разрастанию "объема" данной категории. Если же этого не произойдет, то гражданско-правовой статус таких "неполноправных юридических лиц" по-прежнему останется не соответствующим классическим частноправовым представлениям, а главное - гражданскоправовым основам организации нормального имущественного оборота.
Таким образом, введение в отечественное право категории "юридическое лицо публичного права" во всяком случае не может быть сведено лишь к относительно безболезненному переименованию госкорпораций; вольно или невольно оно вызовет весьма масштабное и кардинальное преобразование всей организации управления публичным (государственным и муниципальным) имуществом, во многом неожиданное даже для инициаторов этих предложений. Возможно, конечно, что их реализация и приведет к "дальнейшему повышению эффективности" и в этом случае будет считаться весьма удачной мерой, но точно так же возможно, что она обернется очередным провалом и бесполезной тратой бюджетных средств: никаких серьезных обоснований и тем более экономических расчетов своих предложений В.П. Мозолин и его сторонники пока не приводят. Поэтому предлагаемый ими вместо "ведущейся цивилистами игры в прятки" очередной "кавалерийский наскок" на сложнейшие и важнейшие в отечественных условиях отношения государственной (публичной) собственности не только по форме, но и по существу остается по меньшей мере дискуссионным.
Концепция развития гражданского законодательства и разработанный на ее основе законопроект о внесении изменений и дополнений в действующий ГК РФ (далее - законопроект) заняли здесь более осторожную и, как представляется, более взвешенную позицию, стараясь оставаться в рамках предмета гражданского права. Они исходят из того, что реформирование гражданской правосубъектности государства (публично-правовых образований) не составляет их задачу, тем более что его практическая целесообразность всерьез пока никем не доказана. Отвергнув ввиду практической бесполезности идею прямого заимствования из зарубежных правопорядков категории "юридическое лицо публичного права", они предлагают:
- временно сохранить конструкцию учреждения как юридического лица, не являющегося собственником своего имущества, в перспективе