Институциональная реформа
Лиссабонский договорвносит весьма существенные изменения в структуру и порядок функционирования институтов ЕС. Статус института обретают два важнейших органа ЕС: Европейский совет и Европейский центральный банк.
Европейский совет, состоящий из руководителей государств - членов ЕС, претерпевает некоторые внутренние изменения. Взамен существующей процедуры председательствования, предусматривающей ротацию главы Европейского совета каждые шесть месяцев, вводится пост Постоянного председателя Европейского совета. В средствах массовой информации его зачастую именуют президентом ЕС, выполняющим функции его главы. Эта формулировка не точна и не отвечает положениям, содержащимся в учредительных актах. Постоянный председатель избирается сроком на 2,5 года с правом однократного переизбрания. Таким образом, общий срок полномочий Постоянного председателя не может превышать пять лет. Детально полномочия Постоянного председателя не урегулированы. Однако из положений учредительных актов можно сделать вывод о том, что его важнейшее назначение - поиск взаимоприемлемых решений и компромиссов в рамках высшего органа политического руководства. Это особенно необходимо в условиях, когда в Европейский совет входят руководители 27 государств и Председатель Европейской комиссии. Постоянный председатель осуществляет представительство ЕС в международных отношениях, правда, с оговоркой о том, что осуществление этой функции не будет означать ограничение полномочий Европейской комиссии и Высокого представителя ЕС по международным делам.
Совершенно очевидно, что и в этом случае еще предстоит отыскание компромиссов. Впрочем, на это же указывает и избрание нового Постоянного председателя. Им стал премьер-министр Бельгии. Его кандидатура была поддержана именно благодаря тому, что он сумел найти взаимоприемлемые решения в условиях резко обострившихся отношений между фламандцами и валлонами в Бельгии. Ситуация, сложившаяся в этой стране, грозила перерасти в распад Бельгийской федерации.
Весьма важное значение имеют и некоторые другие положения, относящиеся к функционированию Европейского совета.
Высший орган политического руководства не обладает законодательными полномочиями. Это, конечно, не означает возможности его воздействия и влияния на законодательный процесс в ЕС. Однако с правовой точки зрения устанавливается полный запрет на издание Европейским советом законодательных актов. Соответственно его решения могут носить только подзаконный характер. В условиях, когда именно Европейскому совету принадлежат внешнеполитические полномочия, это установление четко указывает на то, что принимаемые им решения не подчинены процедурным условиям, связанным с законодательной процедурой. Кроме того, сами решения, которые принимаются на основе, как правило, единогласия, не могут обладать высшей юридической силой по сравнению с законом. К сказанному следует добавить, что на сферу внешней политики по общему правилу не распространяется юрисдикция Суда ЕС. Характеризуя полномочия Постоянного председателя и самого Европейского совета в сфере внешних сношений, следует обратить внимание на то, что существовавшее ранее разделение на общую внешнюю политику и политику безопасности, с одной стороны, и осуществление внешних полномочий в рамках сообщества - с другой, все еще сохраняется. Конечно, определенная унификация отныне имеет место, поскольку ликвидируется само Европейское сообщество, а его полномочия наследуются ЕС, но не менее показательно и другое. Положения, относящиеся к ОВПБ, сохраняются и содержатся в ДЕС. Положения, относящиеся к внешней политике, закрепляются вДФЕС.
Значение правовой конструкции, которая сохраняется, несмотря на реформы, в известной мере нивелируется изменением статуса Высокого представителя по ОВПБ. Отныне он будет не только заниматься ОВПБ, которая в этом качестве сохраняется, но и руководить осуществлением внешних связей, ранее не входившим в компетенцию Высокого представителя. До принятия Лиссабонского договора их осуществлением ведал Комиссар - член Европейской комиссии по внешним связям. Таким образом, Высокий представитель по ОВПБ одновремененно является Высоким представителем по иностранной политике и политике безопасности. В его ведение передаются, таким образом, все полномочия, которые ранее осуществлял соответствующий член Европейской комиссии. С этим связано и соответствующее изменение статуса Высокого представителя. Он ex officio становится вице-председателем Европейской комиссии. Это легализует передачу в его ведение полномочий, ранее принадлежавших соответствующему комиссару. С этим связана и особая процедура его назначения, и в известной мере двойственный статус одновременно и Представителя Совета и Представителя Европейской комиссии.
Совет ЕС в целом сохраняет свой статус, однако и он претерпевает некоторые изменения. ДЕСгораздо более четко определяет полномочия Совета ЕС. Он становится наряду с Европейским парламентом законодательным органом ЕС, участвует в принятии бюджета и формировании других институтов ЕС. В Совете ЕС сохраняется ротационный принцип председательствования. В соответствии с утвержденным Европейским советом порядком каждые шесть месяцев председательствует в Совете ЕС представитель одного из государств - членов ЕС. При этом предусматривается образование своеобразного триумвирата, поскольку в обсуждении и подготовке решений Совета ЕС и руководстве его функционированием действующий Председатель должен согласовывать свои действия с предшествующим Председателем Совета ЕС и будущим Председателем Совета ЕС. Такой триумвират будет в определенной мере обеспечивать преемственность и направленность политического курса и деятельности Совета ЕС.
Совет ЕС, будучи единым институтом, может функционировать и функционирует на практике в различных формациях. Их перечень также утверждается Европейским советом. Лиссабонский договор непосредственно установлений на этот счет не содержит, но он вводит некоторые положения, позволяющие говорить об изменении в структуре формаций. В частности, председательствование в Совете министров иностранных дел осуществляет Высокий представитель по ОВПБ. В других, как и раньше, председательствует представитель страны, которая осуществляет в данный период председательствование в Совете ЕС. Разделены функции Совета по иностранным делам и Совета по общим вопросам. Последний выступает в роли законодательной палаты, что, в свою очередь, должно сказаться и на порядке его работы. Это, в частности, большая открытость, гласность и т.п. Особенно важно то, что Совет ЕС в этой формации решает вопросы, связанные с осуществлением общей и специальной законодательной процедуры.
Некоторые изменения происходят в порядке формирования и функционирования Европейской комиссии. Согласно обновленным учредительным актам Председатель Европейской комиссии избирается Европейским парламентом по предложению Совета ЕС. Последний может в случае возникновения разногласий принимать решение о выдвижении кандидата квалифицированным большинством голосов. В случае если предложенный кандидат не получает поддержки в Европейском парламенте, Совет ЕС обязан в течение месяца предложить нового кандидата. Впрочем, практика свидетельствует о том, что пока в этой области не было существенных разногласий, требовавших использования процедуры квалифицированного большинства. Избранный Европейским парламентом Председатель совместно с Советом ЕС приступает к подбору кандидатов в члены Европейской комиссии. Каждый кандидат представляется соответствующему профильному комитету Европейского парламента, который после заслушивания кандидата выносит решение о его приемлемости или неприемлемости. Эта процедура весьма сложна и трудна. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что в течение нескольких месяцев после формирования нового состава легислатуры (июнь 2009 г.) и впредь до ее утверждения в феврале 2010 г. не удавалось полностью решить вопрос о ее персональном составе. Некоторые из первоначально представленных кандидатов по настоянию Европейского парламента были заменены. Сложность этой процедуры определяется необходимостью учета многих факторов, в том числе сбалансированного представительства различных политических сил, представленных различными парламентскими группами.
Европейская комиссия сохраняет все свои основные полномочия. По мнению некоторых экспертов, введение новых процедур принятия решений и особенно повышение роли национальных парламентов и более активно внедряемая процедура субсидиарности могут в значительной мере затруднить работу Комиссии, и в частности принятие ею оперативных решений.
Европейский парламент формируется по-прежнему на основе всеобщего и прямого голосования. Сохраняется и срок депутатского мандата, установленный в пять лет. В перспективе предполагается введение единообразного избирательного кодекса в странах ЕС. Пока согласованно действуют лишь общие принципы построения избирательной системы. Что же касается того, в каком порядке осуществляется принцип пропорционального представительства и какая именно система используется при определении результатов голосования, все это сохраняется пока в ведении государств-членов. Расширению полномочий Парламента соответствует и введение новых законодательных процедур, и активизация роли Парламента в формировании иных институтов ЕС и осуществлении политического контроля за деятельностью Европейской комиссии. Предусматривается систематическое представление отчетов высших должностных лиц ЕС, в частности Постоянного председателя Европейского совета, Председателя Европейской комиссии, Высокого представителя по ОВПБ и иных высших должностных лиц.
Одна из важнейших функций Европейского парламента - осуществление законодательных полномочий. Учредительные акты не используют содержавшихся в конституционном проекте терминов, таких как "европейский закон" или "европейский рамочный закон". Европейских законов формально больше нет, но законодательная процедура в ЕС сохранена. Она описана достаточно подробно и детально и предусматривает постепенное внедрение новых процедур.
Лиссабонский договорликвидирует разночтения в источниках права ЕС. Она в определенной мере исчезает вместе с ликвидацией Сообщества и созданием единого интеграционного пространства. В качестве источников права ЕС выступают регламенты, директивы и решения в том виде, как они были описаны еще вРимском учредительном договоре, принятом в 1957 г. Однако вводится и весьма важный новый элемент. Регламенты, директивы и решения, принятые на основе законодательной процедуры, обретают статус законодательных актов ЕС со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями. Те же категории актов, принятые вне этой процедуры, имеют статус подзаконных актов.
В соответствии с общей законодательной процедурой предлагаемый проект считается одобренным, если он принят в идентичной редакции Советом и Европейским парламентом. Обновленные учредительные акты весьма подробно регламентируют порядок осуществления законодательной процедуры. Практически монопольное право внесения законопроектов передается Европейской комиссии. В отдельных случаях право законодательной инициативы могут осуществлять также Высокий представитель отдельно или совместно с Европейской комиссией, Европейским центральным банком и Судом ЕС. Одна из интересных и весьма важных новелл - введение права народной законодательной инициативы. В случае если проект поддержан не менее чем миллионом граждан ЕС, он в обязательном порядке подлежит рассмотрению законодателями на основе применения общей законодательной процедуры. Однако это не обязывает законодателей одобрять вносимые предложения. Закреплению исключительного права Европейской комиссии на осуществление законодательной инициативы служит порядок, в соответствии с которым для принятия на этой основе законодательного акта устанавливается менее усложненная процедура, чем при внесении проекта любым другим институтом или органом.
Наряду с общей законодательной процедурой вводится также и специальная. Суть ее состоит в том, что один из созаконодателей, т.е. Совет или Европейская комиссия, может самостоятельно решать вопрос о принятии законодательного акта. Такое может иметь место только в случае, если это предусмотрено непосредственно конкретной статьей учредительных договоров. Если решение принимает Совет, то по общему правилу он должен получить консультативное заключение Европейского парламента. В том случае, если это решение принимается Парламентом, необходима поддержка со стороны Совета и некоторых других институтов. Новые учредительные акты предусматривают только три основания для использования специальной законодательной процедуры Парламентом, во всех иных случаях этой процедурой пользуется Совет. Консультативное заключение Парламента для Совета не обязательно. Однако в новых учредительных актах содержится оговорка, согласно которой в случае единогласного решения специальная законодательная процедура может быть заменена общей законодательной процедурой. Следует также обратить внимание на то, что в отдельных случаях при принятии законодательного акта Советом требуется не только консультативное заключение, но и апробация со стороны Парламента. Это своего рода парламентское вето на проекты, принимаемым Советом.
Лиссабонский договорустанавливает своеобразный календарный план изменений в процедуре принятия решений. Речь идет о переходе от системы квотирования к системе двойного большинства. В этом случае при вынесении решений должны учитываться как число государств, голосующих за предлагаемое решение, так и численность населения государств, выступающих в поддержку рассматриваемого предложения. Эта система принятия решений должна быть доведена до логического завершения лишь к 2017 г. Немаловажное значение для осуществления процедуры принятия законодательных актов имеет также использование контроля за законодательным процессом со стороны национальных парламентов. Все проекты, вносимые в рамках общей законодательной процедуры, в обязательном порядке поступают в распоряжение и национальных парламентов. Каждый из них обладает двумя голосами. (В случае двухпалатной структуры каждая имеет один голос.) Если не менее трети всех голосов подано против предлагаемого законопроекта в связи с нарушением принципа субсидиарности, обсуждаемый законопроект должен быть в обязательном порядке пересмотрен. В том случае, если речь идет о постановлениях, относящихся к пространству свободы, безопасности и законности, такой минимум составляет одна четвертая всех голосов, подаваемых при реализации принципа субсидиарности. Если абсолютное большинство высказалось против проекта, он должен быть снят с повестки дня.
Формально все более усложняемые процедуры должны отвечать требованиям демократизации ЕС. Однако, по мнению многих исследователей, введение таких усложненных процедур может оказаться препятствием для решения иной проблемы, для решения которой и была намечена осуществляемая реформа. Усложненная процедура вряд ли будет способствовать повышению эффективности управленческих структур ЕС, более того, она может затруднить и усложнить принятие жизненно важных решений. Впрочем, как все эти изменения процедур скажутся на реальном функционировании институтов, покажет только практика. Реформа будет осуществляться на протяжении весьма длительного периода и весьма осторожно. Очевидно, авторы обновленных учредительных актов с применением новых процедур явно не спешили.
Некоторые изменения вносит Лиссабонский договорв судебную систему ЕС. Подтверждается трехзвенная структура судебных органов ЕС. Высшую ступень занимает Суд ЕС, следующую до реализации новых постановлений занимает Суд первой инстанции и, наконец, третью - специализированные суды. Правовую основу функционирования судебной системы образуют как положенияДЕСиДФЕС, так и Устав Суда ЕС, принимаемый в форме протокола, приложенного к Лиссабонскому договору, а равно процедурные регламенты, принимаемые каждой из судебных инстанций. Одна из важнейших новелл состоит в порядке формирования судебных органов. До настоящего времени члены Суда ЕС и Суда первой инстанции назначались на основе совместного единогласного решения государствами - членами ЕС. Отныне такое решение будет выносить Европейский совет. Однако вводится система отбора кандидатов. Предусматривается учреждение специального комитета экспертов, который будет оценивать представленные кандидатуры и рекомендовать их на рассмотрение Европейскому совету. Первый опыт такого рода был использован при формировании Суда по делам гражданской службы. Этот специализированный судебный орган был создан на основе решения, принятого в 2004 г. Советом ЕС, и начал активно функционировать с 2006 г.
Реформирование судебной системы также имеет целью повышение ее эффективности. В настоящее время все судебные инстанции рассматривают около 1200 дел в год. Тем не менее количество дел, принятых к производству, но не решенных судами, возрастает, а следовательно, увеличиваются и сроки рассмотрения дел судебными инстанциями. Несколько усложнило работу судов и то обстоятельство, что преюдициальная процедура может применяться не только Судом ЕС, но и Судом первой инстанции. Впрочем, практика последних лет подтверждает, что по общему правилу рассмотрение дел в преюдициальном порядке оказывается прерогативой именно Суда ЕС. Точно так же сравнительно редки случаи кассационного обжалования решений Суда первой инстанции в Суд ЕС. В частности, в 2008 г. такого рода обжалования имели место девять раз, и в большинстве случаев кассационные жалобы были отклонены. Однако некоторые принципиально важные решения, как, например, решение Суда первой инстанции по делу Кади, вынесенное в 2008 г., привели к принятию кассационной инстанцией решения о его отмене. Это решение касалось очень важной проблемы - возможности прямого применения в ЕС санкций, налагаемых по решению Совета Безопасности ООН на физических или юридических лиц, обвиняемых в причастности к террористическим действиям. Решение было весьма спорным, вызвало очень широкую полемику. Кассационная инстанция вынесла своего рода компромиссное решение. Она признала, что решения Совета Безопасности ООН имеют прямое действие на территории ЕС, однако сочла, что акты имплементации этих решений могут быть оспорены в судебных органах ЕС. Нарушение прав и свобод человека при имплементации решений Совета Безопасности ООН послужило основанием для пересмотра всего дела. В конечном счете решение, отклонявшее жалобу лиц, обвиняемых в пособничестве терроризму, было оставлено в силе, но от институтов ЕС, в частности Совета, принимавшего соответствующий регламент, было затребовано в трехмесячный срок внести необходимые изменения и поправки, дабы данный регламент был достаточно легитимным с точки зрения права ЕС.
Безусловно, судебная система ЕС была и остается одним из ведущих органов неполитического характера данного интеграционного объединения. Только Суд ЕС наделен исключительным правом давать легитимное истолкование и определять правомерность решений, вынесенных институтами и органами ЕС. Это, в свою очередь, предопределило и то обстоятельство, что именно Суд ЕС стал тем институтом, который обозначил природу Европейских сообществ и ЕС, особенности и квалификацию права ЕС как особой самостоятельной и автономной правовой системы, закрепил введение принципов, определяющих взаимоотношения права ЕС и национальных правовых систем государств-членов, разработал и ввел в действие ряд доктринальных построений, имевших исключительно важное значение для развития процесса интеграции. Достаточно в этом отношении напомнить, что именно Суд ЕС разработал Концепцию параллельных полномочий или внешнеполитического сопровождения, которая сыграла очень важную роль в расширении международной правосубъектности Европейских сообществ, перенимаемой отныне ЕС. Соответствующие судебные решения предусмотрели, что во всех тех случаях, когда для построения общего, а затем единого внутреннего рынка требуется осуществление мер не только внутреннего, но и внешнего порядка, интеграционное объединение получает право на принятие соответствующих решений, позволяющих заключать договоры и соглашения, даже если они напрямую не предусмотрены учредительными актами.
Вопрос о квалификационных принципах, характеризующих право ЕС, был вновь поднят в ходе подготовки и подписания Лиссабонского договора. В проекте Конституции для Европы предусматривалось, например, что нормы права ЕС обладают верховенством по отношению к нормам национального права государств - членов ЕС. Непосредственно вДЕСиДФЕСэти положения отсутствуют. Однако в приложении к ним опубликованаДекларация N 17о верховенстве права ЕС, которая, правда в весьма осторожных выражениях, воспроизводит постановление Суда ЕС по делу Коста, вынесенное еще в 1960-е гг., послужившее основанием для признания принципа верховенства права ЕС. Эта Декларация о верховенстве не имеет императивного характера, как постановление проекта Конституции для Европы, но, во всяком случае, подтверждает действенность и значимость этого принципа.
Статус института ЕС обретает согласно Лиссабонскому договоруЕвропейский центральный банк (ЕЦБ). В значительной мере это отражение и признание возрастающей роли ЕЦБ в жизнедеятельности ЕС. Изменение в его статусе прокламируется и закрепляется вДЕСи детализируется в ДФЕС, в частности в положениях, относящихся к денежной политике ЕС (ст. 127и последующие), и в институциональных положениях (ст. 282-284). Более детально порядок его функционирования определяется в протоколах, относящихся к ЕЦБ и Еврогруппе.
ЕЦБ, оставаясь руководящим органом Европейской системы центральных банков, обретает прерогативы, свойственные институтам ЕС. В частности, он наделен правом издания обязательных регламентов в сфере своего ведения. Подтверждено его право наложения штрафных санкций. ЕЦБ выполняет роль руководителя евросистемы, охватывающей все страны, входящие в зону евро. Именно эта банковская система официально именуется евросистемой. Он участвует также в работе Еврогруппы, руководящий орган которой объединяет министров финансов стран, входящих в евросистему. Предлагаемые этим органом решения подлежат обсуждению в Совете ЕС. Однако в голосовании по этим предложениям в Совете принимают участие только члены Еврогруппы.
В условиях мирового финансового кризиса роль ЕЦБ и его руководящих органов заметно возросла.
* * *
Лиссабонский договоримеет в значительной мере рамочный характер. Наряду с положениями, которые вводятся в действие немедленно, формулируется программа постепенного осуществления реформ. Причем она касается не только изменения процедур, но и решения ряда проблемных вопросов. Во многом это связано с осуществлением программы строительства пространства свободы, безопасности и законности, которая предусматривает расширение сотрудничества судебных органов, а равно органов охраны порядка, и требует особо внимательного изучения и подхода. В какой-то мере это компенсируется более широким применениемКонцепциипродвинутого сотрудничества и ее распространением даже на сферу ОВПБ.
Практическое осуществление Лиссабонского договораоказалось делом не менее сложным, чем его ратификация. Почти на полгода затянулось формирование новой Европейской комиссии (Баррозу-2). Постоянный председатель ЕС избран, но пока сохраняется прежняя ротационная система. В определенной степени возникшие проблемы связаны с трудностями, вызванными мировым финансовым кризисом. Крайне сложное положение сложилось в некоторых странах, входящих в зону евро (Греция, Испания, Португалия). Произошел отход от ряда положений Пакта стабильности и экономического развития стран еврозоны, закрепляющего критерии вхождения в евросистему. Тем не менее ЕС смог довольно активно противостоять возникающим трудностям, а притягательная сила ЕС не только не исчезла, но даже заметно возросла.
Л.М. Энтин,
доктор юридических наук, профессор
"Журнал российского права", N 3, март 2010 г.