Введение в философию права Новгородцев / gl1-8

коллегиальных учреждений, руководствующихся в своих решениях принципом большинства.

Мы не кончили еще однако нашего анализа процесса представительства народной воли. Изучая этот процесс, мы оставляли до сих пор без рассмотрения вопрос о том, в какой мере отдельные члены палат действительно самостоятельны и равны между собою по значению и весу для общего направления законодательной деятельности страны. Между тем, независимо от естественного различия в способностях и знаниях, которое разумеется само собою, есть еще особые условия в деятельности представительных собраний, которые из совокупности всех представителей выделяют некоторых и притом немногих, чтобы поставить их во главе всего представительного собрания и наделить их первенствующим значением и огромной властью. Юридическая теория представительства предполагает, что каждый депутат свободно и самостоятельно — "librement, arbi — trairement", no выражению Эсмена, — говорит от имени народа, в полной независимости от связывающих его волю ограничений. Однако на практике отношения складываются иначе. Прежде всего, как мы уже знаем, при развитии партийных организаций депутаты являются не только избранниками народа, но и ставленниками своих партий и там, где дисциплина партий, как в Англии и Америке, получает значение строгой подчиненности партийным комитетам и их вождям26, руководство парламентскими группами фактически находится в руках немногих партийных политиков. Сравнительно с другими членами партий и парламентских групп, этим руководящим политикам по преимуществу принадлежит участие в определении общего направления политических дел. Но помимо условий партийной жизни, есть и другие причины, способствующие сосредоточению власти законодательных собраний в немногих руках. По мере того как всюду усложняются жизненные отношения, и к законодательству предъявляются все большие и более необъятные задачи. Не всегда эти задачи вырастают в глубину и выигрывают в интересе, но всегда они становятся с течением времени многочисленнее и разнообразнее. Между тем многолюдные собрания народных представителей, уже в силу своей многолюдности, неизбежно испытывают затруднения в быстром выполнении своих задач. Естественным ходом вещей они вынуждаются к тому, чтобы доверять подготовительную работу некоторым комиссиям или комитетам (как они называются в Америке). Но в этой области подготовлять — нередко значит предопределять, и если задача такого подготовления вручается коллегии, пользующейся, независимо от этого, преимущественным положением и наделенной особыми правами, на долю этой коллегии выпадает исключительная власть, почти поглощающая власть законодательного собрания. Внимательные политические наблюдатели уже давно отметили тот факт, что в Англии, классический стране парламентаризма, совершается любопытная эволюция, в смысле перехода руководящей власти от парламента к кабинету министров. Это явление, подробное описание которого, в связи с общей характеристикой фактической конституции современной Англии, составляет заслугу Сиднея Лоу27, было в общих чертах намечено еще Дайси и Брайсом. В прибавлениях к новому изданию своего известного труда по английскому государственному праву Дайси предсказывал, что кабинет может в ближайшем будущем превратиться "из парламентской в непарламентскую исполнительную власть", и находил, что уже в настоящее время общие выборы являются избранием известного государственного деятеля на должность первого министра28. Этот

26См. у: Ostrogorsky Op. cit. I. P. 486, 494, 568; II. P. 171, 369.

27В книге, появившейся в 1904 году под заглавием "The Governance of England".

28Дайси. Основы государственного права Англии. Русск. пер. с шестого английского издания (1902 г.). М., 1907. Прибавление III. С. 502 и след., особенно 508. О создавшейся непосредственной связи

последний факт, ставящий первого министра в ббльшую зависимость от избирателей, чем от парламента, отмечается и в сочинении Брайса об американской республике, вышедшем в 1888 году. Этот выдающийся знаток политических отношений обратил внимание на то, что еще на выборах в 1868 г., равно как и на последующих выборах 1874 и 1880 гг., в сущности происходило народное голосование по вопросу о том, кого следует поставить во главе управления — Гладстона или Дизраэли29. Брайс указывал также на возросшее значение министерства, которое, в силу своего положения и авторитета, может противиться воле парламента и нередко не только сдерживать его бессознательные стремления, но и противодействовать его зрело обдуманным намерениям30. Об«ем власти кабинета Брайс уже тогда характеризовал следующим образом: "Теперешняя исполнительная власть, т.е. теперешнее министерство, пользуется некоторыми преимуществами, которые громадны не в силу закона, а на практике. Оно имеет право инициативы во всех сферах законодательной деятельности и исключительное право инициативы в финансовом законодательстве. Оно состоит из небольшого числа лиц, представляющих хорошо организованное целое, а действовать ему приходится в среде собрания и гораздо более многолюдного и хуже организованного (т.е. двух палат), которое, стало быть, ему не трудно подчинить своему влиянию. Оно может раздавать и церковные, и гражданские должности, и хотя оно должно пользоваться этим правом осмотрительно, так чтобы не возбуждать неудовольствия в палате общин, все-таки оно пользуется в этом отношении широким простором. В то время, как открыта парламентская сессия, оно располагает почти всем, а иногда (как, например, в 1887 г.) и всем временем, посвящаемым палатой общин на ее заседания, и стало быть может подвергать обсуждению те меры, которые оно желает, и может не давать ходу тем предложениям, которые ему не нравятся. В течение тех пяти с лишком месяцев, во время которых парламент не заседает и стало быть требования государственного управления могли бы оставаться без удовлетворения, министерство иногда принимает важные меры под своей собственной ответственностью". Брайс заканчивает свою характеристику английской системы сближением ее с двумя конституциями, прусской и общегерманской, которым, как известно, английская конституция противопоставляется обыкновенно в качестве полной противоположности.

Замечательная харатеристика Брайса, разрывавшая с традиционным взглядом на английскую конституцию, в свое время не обратила на себя внимания. И только теперь, благодаря книге Сиднея Лоу и, может быть, еще более благодаря широкому распространению ее основных положений в брошюре Еллинека, всегда умеющего рельефно выдвинуть и подчеркнуть новые взгляды, совершившаяся перемена в английской конституции получает общее признание31. В то время, как в самой палате общин уже раздавались жалобы на то, что она скорее походит на орган, регистрирующий декреты правительства, чем на законодательное собрание, в принятых руководствах и учебниках все еще воспроизводилось учение о всемогуществе парламента. Повторялось и знаменитое изречение Делольма о том, что парламент все может, кроме того, чтобы превратить женщину в мужчину, мужчину в женщину. Но в наши дни эта старая шутка звучит злой иронией над фактическим положением парламента. В то время как, по авторитетным указаниям

кабинета с народом еще ранее этого говориол Anson: The law and custom of the Constitution. Oxford, 1892. Ср. ссылку у: Еллинек. Конституции, их изменения и преобразования. Рус. пер. С. 60. Прим. 2.

29Вrусе. I. Р. 74; Русск. пер. I. С. 77.

30Ibid. P. 218—219, Русск. пер. С. 244—245.

31В русской литературе новейшая фаза в развитии английской конституции была отмечена в статье Б А Кистяковского, в журн. "Свобода и культура". № 3. 1906, "Кабинет министров" (эта статья появилась еще до выхода в свет брошюры Еллинека), а также в брошюре: А С Алексеев. Безответственность монарха и ответственность правительства". М., 1907.

видных публицистов, место парламентского правления заняло в Англии правление кабинета, о всемогуществе парламента можно говорить лишь в условном смысле. Было бы чрезвычайно важной задачей показать, как и в силу каких причин совершился этот переход фактического значения от парламента к кабинету министров. Причины эти сложны и разнообразны, но среди них несомненно имело значение и то обстоятельство, что парламент просто не мог справляться с бесконечной массой подлежащих ему дел. "Парламент перегружен, — говорил Гладстон, — парламент почти завален". Это было сказано около тридцати лет тому назад, и конечно, это указание не потеряло ничего из своей силы в продолжение периода, протекшего с тех пор. Палата общин подавлена многочисленностью ее номинальных обязанностей, разнообразием ее функций, необъятностью ее интересов. Результатом попытки справиться с этими колоссальными задачами является то, что деятельность палаты, после немногих первых недель сессии, обыкновенно оказывается отставшей, и члены ее, против воли или с облегченным сердцем, сдают все ведение дел в руки министров32. Деловые преимущества министерства являются, конечно, лишь одной стороной этого явления, но стороной в высшей степени важной. Это — естественный путь сосредоточения деятельной власти в руках немногих, способных по своей организации и по своему положению справиться с массой текущих политических дел и законодательных задач, которые не под силу многолюдному собранию. В Соединенных Штатах также совершилось аналогичное явление, но там главное руководство делами перешло к деловым комитетам палаты или, точнее, к их председателям, которые вместе с спикером палаты, назначающим комитеты, и играют первенствующую роль. Практическая сторона этого явления очень хорошо была разъяснена Брайсу самими же американцами: "У нас триста двадцать пять членов палаты, — говорили ему здесь, — из которых почти каждый желает произносить речь, и которые почти все являются на заседания палаты. Число биллей, вносимых в палату, так велико, что в течение двух сессий, из которых одна продолжается семь или восемь месяцев, а другая только три, и одна двадцатая часть их не могла бы сделаться предметом обстоятельных прений при их вторичном чтении или при их рассмотрении в комитетском заседании всей палаты... В Англии у вас существует в лице министров один обширный и могущественный комитет, который ведает самые важные дела и даже рассматривает билли, вносимые отдельными членами парламента. Ваша палата общин не была бы в состоянии работать даже в течение одного заседания, если бы не было такого комитета, — это видно из того факта, что, когда вы остаетесь даже на очень короткое время без министерства, палата на время прекращает свои заседания"33. И подобно тому, как в Англии фактическое руководство всей политикой страны находится в руках кабинета министров, так в Соединенных Штатах во главе всего стоят также немногие лица. Это заставило одного американского дипломата утверждать, что форма правления в Северо-Американском Союзе — абсолютный деспотизм, прикрывающийся конституционными формами; это — деспотизм немногих лиц, а именно президента Соединенных Штатов, статс-секретаря, секретаря казначейства, спикера палаты

представителей и назначаемых последним председателей двух важнейших комитетов палаты34.

Надо ли прибавлять, что это сосредоточение власти в руках немногих лиц облегчается влиянием партийных организаций? То, что ранее мы говорили относительно общественного мнения, указывая, что руководство им в конце концов принадлежит немногим партийным политикам, теперь нам приходится установить относительно всей политической и законодательной деятельности, в которую

32Sidney Low Op. cit. P. 88. Подробное изложение см.: Ch. III, IV, V, VI. 112

33Вrусе I, 163; Русск. пер. I. С. 179.

34См. ссылку у Еллинек. Конституции, их изменения и преобразования. С. 57.

претворяется мнение страны. Партийные организации переходят в организацию власти, и дисциплина партий поддерживает тот порядок, который создается для власти необходимостью более успешного руководства и более быстрого направления политических дел. Как утверждает Сидней Лоу относительно Англии, объяснение этого явления заключается не в честолюбии и не в жажде власти министров, а в простой необходимости справляться с массой дел35, или, как выражается Брайс, в необходимости приискания средств для того, чтобы многолюдные собрания работали без задержек36.

Итак, после продолжительного анализа мы приходим к заключению, что в странах с наиболее развитыми демократическими формами народная воля в сущности определяется волей немногих, стоящих наверху. Теория народного суверенитета приходит здесь, с другой стороны, к точке исхода, описав своего рода круг постепенных превращений. Она отправляется от того, чтобы властвующей воле немногих противопоставить верховную волю народа, волю всех граждан без исключения. Но силою вещей воля всего народа заменяется волей большинства, воля большинства — волей тех активных граждан, которые умеют заставить признать себя за большинство, и наконец, воля этих активных элементов — волей нескольких политических деятелей, стоящих во главе власти и направляющих ход политической жизни.

Любители реакционных выводов из опытов современного парламентаризма могли бы сделать из сказанного вывод, что, следовательно, ничто не переменилось и что слабая человеческая природа по-прежнему пришла к- тому, от чего она хотела уйти, поверив в свою силу. Но такой вывод был бы столь же тенденциозным, сколько легкомысленным. Между старым господством олигархии привилегированных и современным господством олигархии политических вождей народа лежит целая пропасть, и эта пропасть заключается прежде всего в том, что "деспотизм" современных политиков проявляется лишь в узких пределах текущей политик, устои же демократии и естественные права граждан остаются для него неприкосновенными37. Последней основой политики, хотя бы и в виде ее отдаленного источника, является все же воля народа, и сознание народное едва ли ошибается в своем скрытом могуществе, о котором говорят американцы: "when the American people will rise in their might and majesty"... Практически это выражается в том, что те немногие, которые теперь стоят во главе власти, все же зависят от народа и избираются им. Борьба народного представительства с всемогуществом власти имела своей целью ограничить ее безответственный произвол. После того как эта цель достигнута и исполнительная власть воспиталась на уважении к закону и народным нуждам, нет уже причин ограничивать эту власть там, где предоставление ей больших полномочий требуется общим благом. И если, как в Англии,

исполнительная власть пользуется все большей независимостью от парламента, то исключительно потому, что она стала в более непосредственную связь с народом.

Имея всегда возможность распустить парламент и представить на суд народный свое разногласие с парламентом, министерство чувствует под собой тем более прочную почву, чем вернее оно может рассчитывать на сочувствие народа38.

Все эти и подобные соображения дают даже возможность утверждать, что новая фаза в развитии английского парламентаризма "обещает стать типической для

35Sidney Low. Op. cit. P. 87 О влиянии партий см. особенно интересные указания лорда Сольсбери в

письмах к Сиднею Лоу от 2 дек. 1894, Op. cit. P. 112—113.

36См.: Вrусе. I. 154; Русск. пер. I. 168.

37См. по этому поводу замечание мыслителя, которого никак нельзя заподозрить в пристрастии к современной политике. W.E.H. Lecky. Democracy and liberty. Vol. I. P. 118.

38Bryce. I. 220; Русск. перев. I. 245. См. также чрезвычайно интересные подробности у: Сидней Лоу.

Op. cit. Р. 106—111.

правового государства ближайшего будущего", в качестве нового политического образования, идущего на смену прежнего парламентского правления. Таково, в сущности, заключение Еллинека, не выраженное им, впрочем, с полной ясностью, и аналогичное заключение, высказанное недавно в русской литературе проф. Алексеевым: "Этим новым политическим образованием является конституционнодемократическая монархия, в которой министры перестанут играть роль подчиненных монарху агентов или слуг только парламентского большинства, а возвысятся на степень самостоятельных органов государства и образуют правительство, которое, идя рука об руку с народным представительством, будет чувствовать себя вождем и доверенным народа"39. "Можно представить себе, — предсказывает Дайси, — что придет время, когда, несмотря на то, что все формы английской конституции останутся неизменными, английский первый министр будет так же несомненно избираться всенародной подачей голосов, как и американский президент"40.

Как видно из этих указаний, весьма характерных для современных воззрений, публицисты наших дней далеко не склонны видеть в "кризисе парламентаризма", о котором до утомления много говорили в последние годы, вместе с тем и торжество абсолютизма. "Как бы далеко ни зашло прогрессивное уменьшение политического значения парламентов, — таков авторитетный диагноз Еллинека, — старые силы абсолютизма прошлых времен никогда этим не будут призваны к жизни. Как невозможно, чтобы войска будущего сражались снова луком и стрелами, вместо современных пулеметов, так же не может случиться, чтобы снова воскрес неограниченный самодержец прошлых столетий"41. Или, как выражает ту же мысль ярый критик современного государства Бенуа, задача будущего — "не разрушать современное государство и не переделывать его на новых основаниях, а только закончить его"42.

Но так или иначе, если оставаться только в области рассмотренных нами явлений, можно было бы прийти к заключению, что совершающееся в демократических государствах фактическое сосредоточение власти в немногих руках коренным образом разрывает с той теорией народного суверенитета, которую высказал Руссо как завет новому миру. Принцип народовластия, как показывает практика жизни, состоит вовсе не в том, чтобы народ фактически все решал и делал сам, и даже не в том, чтобы он за всем фактически надзирал, - это оказывается неисполнимым и невозможным, - а только в том, чтобы юридически все от него исходило, чтобы, не будучи законодателем фактическим, он все же был, согласно известному выражению, тем "дремлющим законодателем", за которым сохраняется юридический суверенитет и юридическая возможность проявить свои верховные права через органы своей воли.

Однако указанные нами явления, сводящиеся в общем к сосредоточению власти в немногих руках, не исчерпывают тех новых изменений, которые могут быть отмечены в современном политическом мире. Мы заметили выше, что в Англии усиление исполнительной власти идет рядом с установлением непосредственной связи ее с избирателями. И если окинуть взором различные предвестия на политическом горизонте, то надо будет прийти к заключению, что ослабление власти и значения парламентов совершается повсюду не только в пользу тех немногих политических вождей, которые стоят наверху, но также и в пользу вырастающей в своем значении совокупности избирателей. Не перечисляя всех частных явлений, знаменующих это растущее значение народа, мы прямо обратимся к тому главному и

39А.С. Алексеев. Безответственность монарха и ответственность правительства. С. 43.

40Дайси. Основы государственного права Англии. Русск. пер. М., 1907. С. 508.

41Еллинек. Конституции... С. 84.

42Benoist. La crise de 1'Etat moderne. P. 29.

основному, что намечается в этой области, - к идее и практике референдума, которая как раз в. последнее время всплывает на поверхность политической жизни, чтобы привлечь к себе общее внимание в качестве нового разрешения старых затруднений. К референдуму обращаются не только горячие сторонники народоправства, на него возлагают также большие надежды умеренные и даже консервативные политики, вроде Еллинека, Дайси и Лекки, которые ожидают, что эта система спасет современное представительство от различных злоупотреблений и затруднений. Как всякая система, которая еще не имеет широкого распространения и для многих стран представляется лишь идеальной целью стремлений, референдум сосредоточивает на себе многочисленные и разнообразные ожидания.

Для наших целей нет необходимости подвергать подробному исследованию преимущества референдума, как политической системы. Мы можем наперед согласиться и с тем, что референдум представляет лучший оплот против легкомысленного изменения конституций, как думают Дайси43 и Лекки44, и с тем, что народное голосование, как утверждает Еллинек45, имеет много преимуществ сравнительно с парламентскими прениями, исключая, например, возможность мелких торгов и компромиссов, применение обструкции и т.п. Но нам интересно взглянуть на референдум с той точки зрения, которая вытекает из задачи нашего изложения. Нам интересно рассмотреть, в какой мере референдум, этот сравнительно мало изведанный и для многих привлекательный институт, споосбствует торжеству народной воли и осуществлению народного суверенитета. Со времени Французской революции и до наших дней в референдуме видят наиболее полное воплощение идеи народного суверенитета, и притом не только юридическое и формальное, а фактическое и реальное. В какой мере справедлив этот взгляд? И правда ли, что осуществление принципа народного законодательства даст, наконец, возможность превратить народный суверенитет из недостижимой цели в жизненную практику?

43Dicey. Ought the Referendum to be introduced into England // Contemporary Review. 1890. April. P. 505.

44Lecky. Democracy and liberty. I. P. 287.

45Еллинек. Конституции... С. 89.