Добавил:

neus500 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина

Предмет:

Экологическое право

Файл:

V_B_Agafonov_G_V_Vypkhanova_Zemelnoe_prav.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

24.07.2017

Размер:

1.19 Mб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 12 / 32 3 > Следующая >>>

ПРЕДИСЛОВИЕ

Московская государственная юридическая академия имени

О.Е. Кутафина приступает к изданию серии учебников и учебных пособий для бакалавров по направлению подготовки «Юриспруденция».

С2011 года Российская Федерация перешла на уровневую систему высшего профессионального образования, включающую уровни — бакалавриат и магистратуру. Министерством образования и науки Российской Федерации утверждены федеральные государственные образовательные стандарты высшего профессионального образования (ФГОС ВПО) по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция» (квалификации (степени) «бакалавр» и «магистр»), разработанные Учебно-методическим объединением по юридическому образованию вузов Российской Федерации совместно с работодателями и их объединениями, в первую очередь — с Ассоциацией юристов России.

Учебники, вошедшие в серию, полностью соответствуют требованиям ФГОС ВПО по направлению подготовки бакалавров «Юриспруденция», примерной основной образовательной программе бакалавриата, утвержденной Учебно-методическим объединением, и примерным программам учебных дисциплин, являющихся составной частью основной образовательной программы. Более того, все учебники подготовлены профессорско-преподавательским коллективом МГЮА имени

О.Е. Кутафина, который и разрабатывал примерные программы учебных дисциплин базовой части ФГОС ВПО бакалавриата.

Учебники и пособия по учебным дисциплинам вариативной части основной образовательной программы для бакалавров юриспруденции подготовлены в соответствии с учебным планом МГЮА имени

О.Е. Кутафина.

Предложенная серия учебников и учебных пособий адресована студентам, обучающимся по программам бакалавриата, преподавателям вузов, практикующим юристам и всем интересующимся правом.

Ректор МГЮА имени О. Е. Кутафина, сопредседатель Учебно-методического объединения по юридическому образованию вузов Российской Федерации

В.В. Блажеев

ВВЕДЕНИЕ

Земельное право относится к дисциплине базового цикла, необходимой для профессиональной подготовки бакалавров по специальности «Юриспруденция». Целью освоения учебной дисциплины «Земельное право» является формирование у бакалавров комплексных знаний об основных нормах, понятиях и институтах земельного права, сущности и особенностях правового регулирования земельных отношений в Российской Федерации; системе действующего земельного российского законодательства; умений и навыков научной

ипрактической деятельности в области правового регулирования земельных отношений, а также способности самостоятельно применять на практике полученные знания.

Входными знаниями, умениями и готовностью обучающегося, необходимыми для освоения дисциплины «Земельное право» и приобретенными в результате изучения предшествующих дисциплин, являются: владение общей юридической терминологией, понятиями

икатегориями теории государства и права, конституционного, гражданского, административного права, умение анализировать правовые нормы и практику их реализации, владение методами и способами получения информации, способность юридически правильно квалифицировать факты и обстоятельства, умение использовать основные положения и методы социальных, гуманитарных и экономических наук при решении профессиональных задач в сфере земельного права, а также осознание социальной значимости своей будущей профессии, обладание достаточным уровнем профессионального правосознания.

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

БВС СССР (РСФСР, РФ) — Бюллетень Верховного Суда СССР

(РСФСР, РФ).

БНА — Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

ВАС РФ — Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. ВС РФ — Верховный Суд Российской Федерации.

ВВС СССР (РСФСР) — Ведомости Верховного Совета СССР

(РСФСР).

Ведомости СНД и ВС РФ — Ведомости Совета Народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации.

ВК РФ — Водный кодекс Российской Федерации.

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации.

ГрК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации. ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации.

ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации.

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Минприроды РФ — Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Минэкономразвития РФ — Министерство экономического развития Российской Федерации.

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации. РВ — Российские ведомости.

РГ — Российская газета.

САПП РФ — Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации. СУ РСФСР — Собрание узаконений РСФСР.

ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации. УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации.

ГЛАВА 1 ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ

РОССИЙСКОГО ПРАВА

План главы

1.Понятие земельного права. Предмет, система, структура. Метод правового регулирования.

2.Принципы земельного права.

3.Понятие земельных правоотношений. Содержание, виды.

4.Субъекты земельных правоотношений.

5.Объекты земельных правоотношений.

§ 1. Понятие земельного права. Предмет, система, структура. Метод правового регулирования

Земельное право можно определить как систему юридических норм, выраженных в нормативных правовых актах (законах, указах Президента РФ, постановлениях и иных нормативных правовых актах Правительства РФ, министерств и ведомств) и предназначенных для регулирования земельных отношений. Своей целью земельное право ставит конструирование такой модели поведения людей, при которой будет поддерживаться эффективное использование земель для удовлетворения экономических и неэкономических потребностей, их справедливое распределение между субъектами с установлением соответствующих прав на земельные участки с учетом сохранения земель как части единой экосистемы Земли и условия дальнейшего развития общества.

Земельные отношения — предмет правового регулирования земельных отношений. Они представляют собой юридически значимые связи, взаимозависимости между субъектами права, возникающие в процессе их взаимодействия и касающиеся приобретения прав на земельные участки, распоряжения этими правами, охраны земель, государственного управления в области использования и охраны земель. Эти отношения являются самостоятельными, отвечают критериям обособления их в самостоятельную группу, т. е. являются устойчивыми, допускают возможность государственно-правового контроля над ними, и по отношению к ним существует объективная потребность в их урегулировании.

Содержание земельного права образуют правовые нормы или правила поведения субъектов права по отношению к земле, земельным участкам, частям земельных участков, выраженные в нормативных правовых актах.

§ 1. Понятие земельного права. Предмет, система, структура...

Система земельного права относится к предметной характеристике земельного права и, по сути, отражает систему регулируемых этим правом общественных отношений. Это — правовое пространство, в границах которого находятся нормы земельного права. Таким образом, систему земельного права образуют правовые нормы, регулирующие земельные общественные отношения, т. е. отношения по поводу земель, земельных участков, частей земельных участков, прав на земельные участки.

Структура земельного права отражает вертикальное, внутреннее согласованное построение отрасли. Каждая отрасль права, будучи элементом в системе российского права, обладает внутренней структурой. Основной структурной единицей земельного права является правовая норма, или принятое в установленном порядке и обязательное для соблюдения правило поведения соответствующих субъектов по отношению к земле. Группы правовых норм, которые формируются по признаку однородности регулируемых общественных отношений, образуют институты земельного права. Однородными, к примеру, являются отношения землепользования. Соответственно, нормы земельного права, устанавливающие виды землепользования, субъектов и объектов права землепользования, права и обязанности землепользователей, основания возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений, образуют институт права землепользования.

Выделение институтов земельного права — процесс динамичный. Изменения в земельной политике, появление новых видов юридических прав на землю, новых видов сделок с земельными участками, реформирование государственного земельного управления создают условия для появления новых институтов, исчезновения старых. Динамичность структуры земельного права можно наблюдать в новейшей истории развития земельного права, когда в начале 1990-х годов исчез институт права исключительной собственности государства на землю и появился институт права частной собственности. Не так давно расширился институт сделок с земельными участками, когда в число традиционных видов сделок вошли, например, сделка перераспределения земельных участков.

По распространенному правилу в теории права институты земельного права объединяются в общую и особенную части. Институты общей части содержат правовые нормы, имеющие общее для всей отрасли значение. В земельном праве к таковым можно отнести институт права собственности на землю, институт права землепользования, институт государственного земельного управления, институт правовой охраны земель, институт юридической ответственности за земельные правонарушения. Критерием выделения институтов особенной части признается принадлежность земель или земельных участков к той или

12	Глава 1. Земельное право в системе российского права

иной категории. Соответственно особенную часть образуют институты земель сельскохозяйственного назначения, земель населенных пунктов, земель промышленности и иного специального назначения, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель лесного фонда, земель водного фонда, земель запаса. Каждый из этих семи институтов объединяет правовые нормы, устанавливающие особенности правового режима каждой категории земель.

Дополнительным критерием выделения отраслей является наличие особого, соответствующего данным общественным отношениям метода правового регулирования. Общая теория права определяет метод правового регулирования как совокупность юридических приемов, средств, способов правового воздействия на поведение субъектов или регламентации обособленных видов общественных отношений1. Среди общих методов называются дозволение, запрет, предписание, а также метод рекомендаций, поощрения, метод автономных решений. В зависимости от взаимного положения субъектов правоотношений эти методы объединяется в две группы — императивный метод (ад- министративно-правовой) или основанный на отношениях власти и подчинения субъектов, и диспозитивный (гражданско-правовой), т. е. основанный на равенстве субъектов и допускающий возможность выбора вариантов поведения в пределах нормы права2. Выделение той или иной отрасли права не означает, что в правовом регулировании обособленной группы общественных отношений применяется лишь один из указанных методов. По мнению теоретиков права, наличие метода правового регулирования как критерий признания того или иного структурного образования отраслью права означает наличие особого, находящегося в диалектической взаимосвязи сочетания диспозитивного и императивного методов. Такое сочетание и является единым методом правового регулирования, характеризующим отрасль как самостоятельное правовое образование3.

Земельному праву присуще сочетание методов диспозитивного и императивного методов с приоритетным положением последнего. С помощью императивного метода обеспечивается соблюдение основных конституционных и земельно-правовых принципов регулирования земельных отношений, таких как использование и охрана земель как основы жизни и деятельности народов, ограничение свободы владения, пользования и распоряжения земельными участками интересами охраны окружающей среды и третьих лиц, приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды перед исполь-

1 Радько Т. Н. Теория государства и права: учебник. М., 2012. С. 467.

2 Морозова Л. А. Теория государства и права. М.: Юрист, 2002. С. 231; Общая теория государства и права / под ред. В. В. Лазарева. М.: Юрист, 2000. С. 215.

3 Радько Т. Н. Указ. соч. С. 469.

§ 2. Принципы земельного права

зованием земли как недвижимого имущества (ст. 9, 36 Конституции РФ, ст. 1 ЗК РФ). Однако особенностью земельного права является более широкое право применения диспозитивного метода правового регулирования. Это обусловлено, главным образом, введением права частной собственности на земельные участки и необходимостью соблюдения основных принципов гражданского права при регулировании имущественных отношений и, в частности, свободы владения, пользования и распоряжения собственным земельным участком. Но даже в этом случае свобода собственников не беспредельна и ограничивается интересами охраны окружающей среды и третьих лиц, что обеспечивается применением императивного метода.

§ 2. Принципы земельного права

Правовое регулирование земельных отношений осуществляется с учетом принципов земельного права. Принципы земельного права — это основополагающие, исходные начала, определяющие сущность, структуру и смысл правового регулирования земельных отношений. Принципы земельного права могут быть прямо сформулированы в земельном законодательстве, приобретая тем самым юридическую силу нормы права, либо вытекать из смысла нормативного правового акта. В последнем случае принципы, не обладая ясно выраженной юридической силой, формулируются путем толкования норм земельного права и выявления цементирующих основополагающих идей закона. Принципы земельного права предназначены для обеспечения единообразия правового регулирования определенной группы общественных отношений, а также правильного понимания и применения права при его практической реализации. С точки зрения юридической техники те принципы земельного права, которые прямо указаны в земельном законодательстве в качестве принципов, сформулированы в достаточно абстрактной форме — они прямо не определяют прав и обязанностей субъектов земельных отношений, за их нарушение не наступает юридическая ответственность. Однако, закрепляя идею законодателя об общем смысле закона, они играют важную практическую роль, помогая правильно применить другие нормы, в том числе неясно сформулированные, и устранить пробелы.

Сущность и содержание земельного права определяют как общие принципы, определяющие смысл всех отраслей российского права, так и отраслевые принципы земельного права, отражающие специфику земельных правоотношений. К общим принципам, как правило, относят принципы социальной справедливости, гуманизма, равноправия, законности, демократизма и др.

14	Глава 1. Земельное право в системе российского права

Отраслевые принципы земельного права закреплены в земельном законодательстве или могут быть сформулированы в теории права, правоприменительной практике исходя из цели и смысла правового регулирования определенной группы общественных отношений. Наиболее универсальное значение для регулирования земельных отношений имеют принципы, выраженные в кодифицированном акте земельного законодательства — Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ1 (далее — ЗК РФ).

Осмыслению, оценке и выявлению принципов земельного права большое внимание уделяется в науке земельного права2. На основе обобщения достижений научной мысли по этому вопросу и опираясь на анализ земельного законодательства можно выделить следующие наиболее универсальные принципы земельного права:

—признание значения земель как основы жизни и деятельности человека, как природного объекта, природного ресурса и недвижимого имущества;

—многообразие форм собственности на землю и земельные участки с учетом ограничений обороноспособности земельных участков;

—разграничение государственной собственности на землю;

—сочетание публичных и частных интересов при регулировании использования и охраны земель;

—определение правового режима земель исходя из их деления на категории по целевому назначению;

—охрана и рациональное использование земель;

—платность землепользования;

—приоритет сохранения ценных земель, в том числе ценных земель сельскохозяйственного назначения;

—государственное управление земельными отношениями. Принцип признания значения земель как основы жизни и деятель-

ности человека, как природного объекта, природного ресурса и недвижимого имущества прямо закреплен в ст. 1 ЗК РФ. В данном принципе закреплена основополагающая роль земель в жизни общества. Это означает, что граждане не могут быть лишены доступа к землям для удовлетворения своих жизненно важных потребностей, так как земля — это основа жизни и деятельности человека (без основы не может быть жизни). Однако такой доступ не может быть безграничным и абсолютно свободным для всех, учитывая многообразие потребностей и интересов людей по отношению к земле, бесконтрольная реализация которых может стать разрушительной для самой земли. Поэтому со-

1 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

2 Волков Г. А. Принципы земельного права России. М., 2005; Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: учебник. М., 1999. С. 40; Крассов О. И. Земельное право: учебник. М., 2010. С. 35—37.

§ 2. Принципы земельного права

хранение земель как основы жизни и деятельности людей должно учитывать сложный статус земель как природного объекта, природного ресурса и недвижимого имущества. Это означает, что в законодательстве должны быть предусмотрены достаточные меры по охране земель от деградации, обеспечению рационного использования земель и возможность выделения земельных участков и установления по отношению к ним имущественных прав отдельных субъектов. Данный принцип положен в основу главы II ЗК РФ «Охрана земель», Федерального закона от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»1. Он также определяет содержание обязанностей собственников, пользователей, в число которых включена обязанность осуществлять мероприятия по охране земель (ст. 42 ЗК РФ). Статус земли как природного ресурса учитывается при регулировании отношений землепользования, который, в частности, выражен в положениях ЗК РФ, определяющих цели землепользования, допустимые виды использования земель, а также ответственность за загрязнение земель, использование земель способами, которые ведут к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительному ухудшению экологической обстановки. Одновременно земля выступает недвижимым имуществом, что означает использование методов граждан- ско-правового регулирования при определении допустимых прав на земельные участки, гарантий их защиты. Так, прекращение и ограничение прав граждан и юридических лиц допускается при наличии оснований (ст. 45 ЗК РФ). Изъятие земель допускается только для государственных и муниципальных нужд с компенсацией стоимости и убытков. Собственники имеют право по своему усмотрению свободно использовать земельный участок, но в соответствии с его целевым назначением и не нарушая требования экологического, градостроительного и иного законодательства.

Опираясь на принцип многообразия форм собственности на землю и земельные участки с учетом ограничений обороноспособности земельных участков, земельное законодательство устанавливает все формы собственности на землю, предусмотренные ст. 9 Конституции РФ, — частную, государственную и муниципальную, а также режим этих форм собственности. С учетом особой публичной значимости отдельных видов земель либо объектов, расположенных на земельных участках, земельное законодательство устанавливает ограничения для перехода права государственной собственности в частную и ограничения для совершения сделок, допускаемых гражданским законодательством. Так, в соответствии со ст. 27 ЗК РФ запрещен оборот, т. е. передача в частную собственность и совершение иных сделок с зе-

1 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.

16	Глава 1. Земельное право в системе российского права

мельными участками, занятыми объектами обороны и безопасности, объектами использования атомной энергии и др. Также имеются ограничения оборотоспособности земельных участков для иностранных граждан, которые не могут иметь в частной собственности сельскохозяйственные угодья.

Принцип разграничения государственной собственности на землю отражает федеративное государственное устройство России и общую политическую позицию, выраженную в Конституции РФ о разделении государственной власти, в том числе с ее материальной основы, включая земли и другие природные ресурсы, между РФ и субъектами РФ. Разграничение государственной собственности на землю как принцип правового регулирования земельных отношений вытекает из ст. 72 п. (г) Конституции РФ, предусматривающей разграничение государственной собственности в целом. В ст. 71 п. (д) федеральная государственная собственность и управление ею передано в исключительное ведение РФ, что предполагает физическое деление государственных земель между РФ и субъектами РФ и установление полной власти РФ над выделенными федеральными землями. Этот принцип положен в основу правового регулирования отношений собственности на землю. Так, ст. 16—18 также устанавливают два вида государственной собственности — федеральную и субъектов РФ и в качестве одного из оснований возникновения права соответственно РФ и субъектов РФ указывают на разграничение государственной собственности. В других своих положениях ЗК РФ, Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской федерации»1 определяют порядок разграничения государственной собственности на землю.

Принцип сочетания публичных и частных интересов при регулировании использования и охраны земель призван, с одной стороны, сохранить землю как основу жизни и деятельности народов России (публичный интерес), а с другой — обеспечить, не нарушая публичный интерес, гарантии каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (ст. 1 п. 11 ЗК РФ). Этот принцип составляет основу, главным образом регулирования, отношений публичной и частной собственности на землю, определения порядка предоставления земель из государственной и муниципальной собственности, совершения сделок с земельными участками, прекращения прав на земельные участки, в том числе в порядке их изъятия для государственных и муниципальных нужд. Так, в соответствии с земельным законодательством допускается установление как публичной (государственной, муниципальной), так и частной

1 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.

§ 2. Принципы земельного права

собственности на землю. Земли, находящиеся в публичной собственности, с учетом ограничений используются гражданами для прохода, проезда, других личных нужд свободно и бесплатно. Эти земли могут предоставляться для различных хозяйственных целей преимущественно в публичном порядке (в порядке проведения аукционов). Собственники земельных участков хотя и обладают правом свободного владения, пользования и распоряжения своей собственностью, однако эта свобода ограничивается интересами охраны окружающей среды и интересами третьих лиц (публичные интересы). Они не имеют права по своему усмотрению менять целевое назначение земельных участков, обязаны не допускать загрязнения земель, соблюдать другие требования, связанные с публичными интересами. Земельные участки у собственников могут быть изъяты для государственных и муниципальных нужд, а также права на земельные участки граждан и юридических лиц могут быть принудительно прекращены за нарушение требований по надлежащему использованию и охране земель.

Принцип определения правового режима земель, исходя из их деления на категории по целевому назначению, положен в основу регулирования отношений по делению всех земель Российской Федерации на 7 категорий с установлением для каждой своего правового режима, т. е. требований, связанных с возможным использованием, ограничениями прав собственности, организацией государственного управления. В соответствии с данным принципом каждая категория земель имеет строгое целевое назначение и не может использоваться для целей, не предусмотренных для данной категории. Так, использование земель для жилищного строительства допускается только на землях населенных пунктов, а земли сельскохозяйственного назначения предоставляются только для ведения сельского хозяйства. Учитывая, что один и тот же земельный участок может служить с точки зрения его использования для разнообразных целей, земельное законодательство предусматривает порядок перевода земель и земельных участков из одной категории в другую.

На основе принципа целевого и рационального использования земель на собственников и пользователей земельных участков возложена обязанность использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением (ст. 42 ЗК РФ), экономически эффективным образом, не допуская деградации земель. Собственники земельных участков не имеют права менять целевое назначение своего участка при его отчуждении. Нецелевое использование, а также неиспользование земельного участка в течение трех лет, использование земельного участка способами, которые ведут к существенному снижению плодородия почв (т. е. нерациональное использование), влекут прекращение права на земельный участок по решению суда.

18	Глава 1. Земельное право в системе российского права

Платность землепользования как принцип земельного права наполняет содержанием нормы земельного законодательства, регулирующие финансовые аспекты земельных отношений. Так, по общему правилу землепользование является платным. Плата включает земельный налог, который вносят собственники и пользователи земельных участков за исключением арендаторов, и арендную плату, которую уплачивают арендаторы. Отношения по внесению земельного налога регулируются НК РФ, в соответствии с которым данный налог является местным и поступает в местный бюджет. Плата не вносится за земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности и не предоставленные гражданам и юридическим лицам. Такими, к примеру, могут быть земли запаса, земли фонда перераспределения земель (сельскохозяйственные земли), не предоставленные в пользование земли лесного или водного фонда. Налоговое законодательство также устанавливает льготы по уплате земельного налога, освобождая от его уплаты, скажем, религиозные организации (ст. 395 НК РФ (ч. 2) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ1.

В определении содержания земельного законодательства большое значение имеет принцип приоритета сохранения ценных земель, в том числе ценных земель сельскохозяйственного назначения. Данный принцип означает, что если по отношению к земельному участку или землям, обладающим особо ценными характеристиками, имеются одновременно экономические и неэкономические интересы (эстетические, культурные, научные), то их использование для экономических целей может допускаться в установленных законом случаях, при условии, что такое использование не приведет к нарушению неэкономических интересов. Исходя из данного принципа выделяют категорию земель особо охраняемых территорий, по отношению к которым действуют ограничения на их хозяйственное использование. Так, изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ст. 58 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»2). На землях этой категории не допускается строительство объектов, не связанных с охраной ценных экосистем, предоставление земельных участков для добычи полезных ископаемых, строительство дорог, не связанных с деятельностью особо охраняемых природных территорий. В категории земель сельскохозяйственного назначения также выделяются особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, которые в соответствии с законодательством субъектов РФ могут быть включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (ст.

1 СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.

2 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

§ 3. Понятие земельных правоотношений. Содержание, виды

79 ЗК РФ). Ограничения и запреты на свободное владение, пользование и распоряжение земельными участками установлено и по отношению к землям, занятым защитными лесами. В соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации от 6 декабря 2006 г. № 200ФЗ1 в таких лесах существенно ограничиваются сплошные рубки, а сами эти леса подлежат освоению в целях сохранения их ценных природных функций (средообразующих, водоохранных, защитных оздоровительных и др.).

Принцип государственного управления земельными отношениями пронизывает все институты земельного права. В соответствии с данным принципом именно органы государственной власти, а не иные организации, к примеру некоммерческие или негосударственные коммерческие, обладают властными полномочиями по предоставлению земельных участков из государственной собственности, легализации сделок, связанных с отчуждением частной собственности на земельные участки путем регистрации прав на земельные участки, контролю за использованием земельных участков, вынесению решений о переводе земель и земельных участков из одной категории в другую, применению мер юридической ответственности за нарушение земельного законодательства. Только на основании государственных решений осуществляется изъятие земель для государственных нужд. Органы государственной власти выступают стороной договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности, договоров на использование водных объектов, в состав которых входят земли водного фонда.

§ 3. Понятие земельных правоотношений. Содержание, виды

Под земельными правоотношениями следует понимать урегулированные нормами земельного права общественные отношения, участники которых являются потенциальными или фактическими носителями субъективных прав и обязанностей. Иными словами, это отношения, которые возникают, осуществляются, изменяются и прекращаются в соответствии с предписаниями норм земельного права. Права и обязанности участников и субъектов земельных правоотношений, предусмотренные нормами земельного права, составляют содержание земельных правоотношений.

Для характеристики земельных правоотношений используется метод классификации. Наиболее распространена классификация земельных правоотношений по основным институтам земельного права.

1 СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.

20	Глава 1. Земельное право в системе российского права

В соответствии с этим критерием земельные правоотношения можно классифицировать на правоотношения собственности на землю и земельные участки, правоотношения землепользования, государственного земельного управления, правоотношения в области охраны земель и правоотношения юридической ответственности за земельные правонарушения.

Правоотношения собственности имеют место в случаях приобретения и реализации права собственности на земли и земельные участки. Они возникают при предоставлении земельных участков из государственной или муниципальной собственности в частную, совершении сделок с земельными участками, конфискации, реквизиции. Правоотношения собственности занимают основополагающее место в системе юридических прав на земельные участки, так как во многих случаях они определяют содержание других правоотношений.

Правоотношения землепользования являются составной частью правоотношений собственности, поэтому для собственника они возникают одновременно с отношениями собственности и не требуют для этого дополнительных оснований. По своему содержанию они включают права и обязанности собственника в области использования принадлежащего ему земельного участка. Одновременно отношения землепользования могут выделяться из правоотношений собственности и приобретать самостоятельное значение в силу того, что не во всех случаях собственник сам использует свой земельный участок, а заинтересован в передаче прав и обязанностей по его использованию третьим лицам. В этом случае третье лицо самостоятельно осуществляет правоотношения землепользования, реализуя предусмотренные законом права и обязанности.

Правоотношения землепользования можно подвергнуть более детальной классификации. Так, в зависимости от категории земель правоотношения землепользования можно разделить на правоотношения по использованию земель сельскохозяйственного назначения, земель населенных пунктов, промышленности и иного специального назначения, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель лесного и водного фондов, земель запаса. По условиям возникновения права землепользования можно выделить правоотношения общего и специального землепользования. Последние, в свою очередь, включают правоотношения аренды, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования, ограниченного пользования, пожизненного наследуемого владения. По времени реализации правоотношения землепользования можно поделить на правоотношения срочного и бессрочного землепользования.

Правоотношения государственного земельного управления имеют место в случаях, когда органы государственной власти и местного са-

§ 4. Субъекты земельных правоотношений

моуправления (если им переданы отдельные государственные полномочия) выполняют возложенные на них функции управления земельными отношениями. Они включают правоотношения, связанные с предоставлением земельных участков из государственной собственности гражданам и юридическим лицам и выдачей необходимых правоудостоверяющих документов, государственной регистрацией прав на земельные участки, по ведению государственного кадастрового учета земель, проведению территориального землеустройства, контроля за использованием и охраной земель и привлечению нарушителей к юридической ответственности.

Правоотношения в области охраны земель охватывают общественные отношения, урегулированные теми нормами земельного права, которые нацелены на сохранение полезного потенциала земли как основы жизни и хозяйственной деятельности людей и компонента окружающей среды. Их содержание составляют права и обязанности собственников и пользователей по охране земель, включая мероприятия по мелиорации, рекультивации земель и восстановительные мероприятия на загрязненных и деградированных землях.

Правоотношения юридической ответственности возникают при нарушении норм земельного права, субъективных прав собственников, пользователей, владельцев, арендаторов и обладателей сервитутов. Данные правоотношения в отличие от других, упомянутых выше, реализуются на основании норм как земельного, так и других отраслей права. Соответственно месту этих отраслей в структуре права можно выделить правоотношения уголовной, административной, граждан- ско-правовой, материальной, дисциплинарной и земельно-правовой ответственности.

В реальных ситуациях земельные правоотношения проявляются как сложное сочетание различных видов. Скажем, ведение крестьянского (фермерского) хозяйства на земельном участке реализуется через правоотношения собственности, когда для этих целей приобретается земельный участок, правоотношения государственного управления — когда государственные органы осуществляют функции государственного контроля за землепользованием или проводят учетные действия, правоотношения охраны земель — когда фермеры проводят мелиоративные мероприятия и т. д.

§ 4. Субъекты земельных правоотношений

Различают два понятия субъектов земельных правоотношений. В первом случае о субъекте говорится как о возможном по закону участнике земельных правоотношений, во втором — как о реальном носителе субъективных прав и обязанностей. Субъектам земельных право-

22	Глава 1. Земельное право в системе российского права

отношений закон может присваивать специальные наименования. Так, субъектами отношений собственности выступают собственники земельных участков, пожизненного наследуемого владения — владельцы, постоянного (бессрочного) пользования — землепользователи, аренды — арендаторы и арендодатели, ограниченного пользования — обладатели сервитутов.

Все субъекты земельных правоотношений делятся на две группы: физические и юридические лица. По отношению к физическим лицам в российском законодательстве в целом и в земельном в частности используется понятие «гражданин». Юридическое лицо — коллективное образование или организация, которая обладает обособленным имуществом, может от своего имени приобретать имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Особым участником земельных правоотношений являются Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. Особенность их положения заключается в том, что в реальных правоотношениях данные участники представлены различными органами государственной власти и местного самоуправления, которые уполномочены выражать интересы соответственно Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. В соответствии с Конституцией РФ в России правомочия в области регулирования земельных отношений распределены между законодательными и исполнительными органами. В свою очередь, полномочия по обеспечению исполнения законодательства распределены между различными органами исполнительной власти, которые они реализуют через выполнение закрепленных за ними функций.

Современное земельное законодательство с учетом происходящих политических и экономических преобразований развивается по пути максимального расширения круга физических и юридических лиц — субъектов земельных правоотношений, включив в их число российских и иностранных физических лиц и любые виды организаций. Вместе с тем не во всех случаях физические и юридические лица в полном составе могут выступать участниками всех видов земельных правоотношений. В силу различного рода причин у государства возникает необходимость ограничить круг субъектов. К примеру, Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»1 в число субъектов земельных правоотношений, связанных с ведением садоводства, огородничества и дачного хозяйства, включает граждан РФ, а также ограниченный круг юри-

1 СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801.

§ 5. Объекты земельных правоотношений

дических лиц — садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан (ст. 2).

Субъекты земельных правоотношений как потенциальные носители прав и обязанностей должны обладать свойством, которое общей теорией права определяется как правоспособность, т. е. способность лица (физического и юридического) иметь права и нести обязанности.

Понятие субъекта земельных правоотношений имеет второй аспект, когда речь идет о реальных участниках фактически имеющих место земельных правоотношений. В этом случае недостаточно обладать только потенциальным правом участвовать в земельных правоотношениях. Каждый потенциальный субъект должен дополнительно отвечать определенным требованиям, предъявляемым к его субъективным качествам.

Дееспособность юридических лиц возникает с момента их образования (государственной регистрации). Организационная форма юридического лица, хозяйственная или профессиональная ориентация, цели и задачи деятельности учитываются в качестве дополнительных условий для участия в земельных правоотношениях. К примеру, субъектами правоотношений пользования землями обороны могут быть организации, обеспечивающие деятельность Вооруженных Сил РФ, а субъектами правоотношений постоянного (бессрочного) пользования — государственные и муниципальные органы и учреждения, а также казенные предприятия.

§5. Объекты земельных правоотношений

Вземельном праве можно говорить о сложном и не всегда ясном определении понятия «объекты земельных правоотношений». В соответствии со ст. 6 ЗК РФ к объектам земельных отношений относятся:

— земля как природный объект и природный ресурс;

— земельные участки;

— части земельных участков.

Определив точный и законченный перечень объектов, ЗК РФ берет на себя расшифровку лишь понятия земельного участка. Статья

11.1ЗК РФ устанавливает, что земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Следует обратить внимание, что в соответствии с данным определением земельный участок — это, по сути, лишь площадь, пространство, имеющее горизонтальные границы. Все, что находится на этой площади или тесно связано с земельным участком, выступает юридически в качестве самостоятельных объектов иных общественных отношений. Так, произрастающая на земельном участке лесная растительность является объектом лесных отношений. Права на этот объект

24	Глава 1. Земельное право в системе российского права

собственников либо пользователей земельных участков определяются не земельным, а лесным законодательством, и эти права не всегда могут совпадать с правами на земельные участки. Вместе с тем следует подчеркнуть, что в отношениях собственности на земельные участки в соответствии со ст. 130 ГК РФ право собственности на земельный участок распространяется на все, что с ним тесно связано, если иное не установлено законодательством. То есть ст. 130 ГК РФ устанавливает презумпцию права собственности на любые объекты, расположенные на земной поверхности в границах собственного земельного участка. Таким образом, в случаях, когда связанные с земельным участком природные объекты не исключены и не ограничены в обороте, то толкование ст. 130 ГК РФ позволяет сделать вывод о том, что в отношениях собственности можно практически говорить о расширении понятия «земельный участок», который будет в свое содержание включать не просто площадь, но все, что в границах этой площади расположено, включая почвенный слой.

Исключения из оборота или ограничения в обороте природных объектов, тесно связанных с земельными участками, определяются законодательством. В соответствии с Законом РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах»1 недра в границах территории РФ являются государственной собственностью, а сделки, ведущие к отчуждению права государственной собственности, запрещены. Соответственно, будучи собственником земельного участка, субъект не может считать своей собственностью участки недр, расположенные под поверхностью своего земельного участка. Таким образом, в содержание расширенного понятия земельного участка не входят тесно связанные с ним недра.

Определяющими признаками земельного участка является его граница и площадь. Порядок определения границ земельного участка установлен Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»2. Определение границ включает совершение ряда юридически значимых действий кадастровыми инженерами по описанию местоположения границ земельного участка (проекта границ земельного участка, если такие действия были совершены до вступления в силу Федерального закона от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»3), и отражением полученных данных о границах в межевом плане земельного участка с последующей постановкой земельного участка на кадастровый учет

1 СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

2 СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.

3 СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2251.

§ 5. Объекты земельных правоотношений

(ст. 22 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»). Закон устанавливает методику определения местоположения границ земельного участка. Так, в соответствии со ст. 38 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ. Описание местоположения отдельных частей границ может устанавливаться посредством указания на отдельные природные объекты или объекты искусственного происхождения, в том числе линейные объекты.

Допускается возможность изменения границ земельного участка в результате совершения сделок по разделу земельного участка и выделу доли в натуре из земельного участка (ст. 11.4—11.5 ЗК РФ). В результате таких сделок по ст. 24 Федерального закона от 24 июля 2007 г.

№221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» часть разделенного земельного участка или выделенная в натуре доля временно сохраняется в измененных границах и земельный участок приобретает статус измененного земельного участка, который действует в течение максимально двух лет, когда заинтересованное лицо имеет возможность зарегистрировать свое право на измененный земельный участок. Если такие действия не будут произведены, то предоставленные сведения об измененном земельном участке будут аннулированы и исключены из государственного кадастра недвижимости.

Дополнительные требования к границам земельных участков установлены ст. 43, 44 ГрК РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ1 по отношению к земельным участкам на землях населенных пунктов и на иных категориях земель, предназначенных для размещения строений. Этим законом устанавливаются два вида земельных участков — застроенные

инезастроенные земельные участки (ст. 43). Размеры и границы таких земельных участков отображаются в проектах межевания территории

иуказываются в градостроительном плане земельных участков, входящих в состав проекта межевания территории. Размеры и соответственно границы застроенных земельных участков устанавливаются с учетом фактического землепользования, градостроительных нормативов

иправил, действовавших на момент застройки указанных территорий. Границы незастроенных земельных участков определяются в порядке формирования земельного участка, т. е. его межевания по общим правилами, установленным Федеральным законом от 24 июля 2007 г.

№221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».

Земельные участки обособляются не только физически путем

установления границ на местности, но и юридически, когда права

1 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.

26	Глава 1. Земельное право в системе российского права

конкретных субъектов на данный земельный участок закрепляются в документах, имеющих юридическую силу. Таковыми являются правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы, как это определено Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости».

Площадью земельного участка является площадь геометрической фигуры, образованной проекцией границ земельного участок на горизонтальную площадь.

В необходимых случаях с учетом особенностей их расположения земельным участкам присваиваются специальные наименования. Так, ст. 7 ЛК РФ именует земельный участок в составе земель лесного фонда лесным участком, границы которого определяются в порядке лесоустройства и государственного кадастрового учета в соответствии со ст. 67, 68 и 92 ЛК РФ. Особенностью правового режима таких участков является их использование для целей лесопользования и установление по отношению к ним исключительно права федеральной собственности.

Новый вид земельного участка — искусственный земельный участок введен Федеральным законом от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1. По сути, искусственный земельный участок — это стационарное техническое сооружение, размещаемое на дне водного объекта с использованием установленных этим законом технологий — путем намыва или отсыпки грунта, к примеру, искусственный остров, полуостров, дамба, портовое сооружение. Такое сооружение приобретает статус земельного участка по завершении его строительства с момента выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию и, вероятно, теряет статус сооружения по смыслу градостроительного законодательства. Выдача разрешения на ввод в эксплуатацию искусственного земельного участка одновременно является переводом земель водного фонда в другую категорию. Особенностью правового режима таких земельных участков является возможность их использования только для строительства и комплексного освоения в целях строительства. Закон не указывает ясно, о каких водных объектах идет речь, однако из его смысла вытекает, что искусственным земельным участком может быть признано сооружение только на поверхностных водных объектах, за исключением морей.

Если исходить из определения земельного участка, данного в ст. 11.1 ЗК РФ, то можно сделать вывод о том, что часть поверхности земли становится земельным участком с момента определения его гра-

1 СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4594.

§ 5. Объекты земельных правоотношений

ниц. Границы земельного участка будут юридически определены с момента постановки земельного участка на кадастровый учет на основании представленных в Росреестр межевого плана и других документов

ипоследующей выдачи на их основании правоудостоверяющих документов (свидетельства о праве). Для определения границ земельного участка в различных случаях может применяться порядок формирования земельного участка либо образования земельного участка.

Порядок формирования земельного участка применяется в случаях предоставления земель из государственной или муниципальной собственности для строительства, в том числе жилищного строительства,

ицелей, не связанных со строительном (по ст. 30—34 ЗК РФ). Формирование включает работы, производимые собственником (РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями), в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для государственного кадастрового учета сведения по установлению границ земельного участка на местности и постановки его на кадастровый учет [ст. 30 п. 4 (1)].

Образование земельного участка происходит в двух случаях: 1) при появлении нового участка на основе одного или нескольких существующих земельных участков в их границах, принадлежащих гражданам или юридическим лицам на праве собственности; 2) при разделе или объединении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и закрепленных за гражданами или юридическими лицами на правах пользования. При образовании земельных участков происходит изменение конфигурации и границ существующих земельных участков и появление в их границах новых. Порядок образования земельных участков применяется в случаях совершения таких сделок, как выдел земельного участка в счет доли из общей собственности, раздел земельного участка, объединение и перераспределение земельных участков. В отличие от формирования земельных участков объектами образования земельных участков выступают уже существующие земельные участки, а не просто не имеющая определенных границ часть поверхности земли. То есть при образовании земельных участков имеет место изменение границ одного (раздел, выдел) или нескольких земельных участков (перераспределение, объединение). Порядок образования земельных участков установлен ст. 11.2—11.7 ЗК РФ.

Если понятие и признаки земельного участка как объекта земельных отношений определены в законодательстве достаточно ясно, то юридические определения понятий «земля» и «часть земельного участка» отсутствуют. Чтобы понять содержание этих понятий, следует исследовать смысл соответствующих положений земельного и экологического законодательства.

28	Глава 1. Земельное право в системе российского права

Что касается понятий «земля», то главный вопрос — выяснить, является ли юридически земля только земной поверхностью либо включает также почвенный слой и тем самым становится относительно самостоятельным объектом земельных общественных отношений, наполняя их новым содержанием.

Законодательство в этой области крайне запутано. В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1 (ст. 1) земля включена в число компонентов окружающей среды и подлежит охране предусмотренными этим законом мерами. Если исходить из смысла понятия «охрана окружающей среды», то землю нельзя считать только земной поверхностью, так как поверхность не нуждается в охране и не может охраняться с применением этого закона. Вероятно, законодатель подразумевал, что к земле также относится почвенный слой, который имеет не только горизонтальные, но и вертикальные параметры, а также качественные характеристики. В этом случае требования Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» вполне применимы к земле как объекту, обладающему не только пространственными (поверхность), но и качественными характеристиками (состав почв, глубина, плодородие). Но вводит в заблуждение то, что ст. 4 этого же закона почвы наряду с землей названы в качестве самостоятельного объекта охраны окружающей среды, что заставляет предполагать, что земля — это все же только поверхность.

ЗК РФ оперирует термином «земля» достаточно хаотично. Так, ст. 1 признает землю природным объектом и природным ресурсом, т. е. включающим почвы. В этом смысле земля выступает объектом охраны, меры которой предусмотрены гл. 2 ЗК РФ. Статьей 1 земля одновременно признана недвижимым имуществом и по аналогии с понятием «земельный участок» должна включать только земную поверхность. Но ни ГК РФ, ни другие законы, регулирующие отношения по поводу недвижимого имущества, к таковым относят только земельный участок, а не землю. Одновременно тот же ЗК РФ включает землю в число объектов права государственной собственности. ВК РФ и ЛК РФ также признают объектами права федеральной собственности — соответственно земли (а не земельные участки) водного и лесного фондов. Если считать, что отношения собственности — это всегда имущественные отношения, то земля в отношениях государственной собственности выступает в виде земной поверхности и не включает почвенный слой.

Есть и другие достаточно неясные положения, не позволяющие понять, включает ли понятие «земля» только земную поверхность, либо земную поверхность и почвенный слой. Чтобы прояснить ситуацию, попробуем рассуждать следующим образом. В любом случае

1 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

§ 5. Объекты земельных правоотношений

по ЗК РФ и Федеральный закон о 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» земля является объектом охраны. Поэтому в отличие от земельного участка, земля — это земная поверхность в границах РФ, включая почвенный слой (так как экологически охранять можно только почвенный слой). Вся земля в границах РФ выступает в качестве объекта земельных отношений до тех пор, пока из ее состава не будут выделены отдельные ее части в качестве земельных участков. Но будучи выделенными и став юридически земельными участками, они остаются объектами охраны земель. Об этом ясно говорит по крайней мере ст. 41 ЗК РФ, в соответствии с которой собственники и другие правообладатели земельных участков обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, т. е. обеспечивать экологическую охрану почвенного слоя в границах своего земельного участка.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на жесткое определение ст. 11.1 ЗК РФ, земельный участок включает индивидуально определенную часть поверхности земли, включая почвенный слой в этих границах, а земля — это земная поверхность в границах РФ, включая почвенный слой, там где он имеется.

Несколько проще обстоит ситуация с частью земельного участка. Часть земельного участка становится объектом земельных отношений только в двух случаях. Во-первых, по п. 1 ст. 35 ЗК РФ часть земельного участка становится объектом земельных отношений при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящееся на чужом земельном участке. По этой статье собственник такого здания, строения, сооружения приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятого зданием, строением, сооружением и необходимого для их использования на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник. При этом право на использование земельного участка не требует его оформления в виде юридического титула. Такой пользователь имеет преимущественное право покупки или аренды земельного участка в праве общей собственности, которое осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу (ст. 35 п. 3 ЗК РФ). Вовторых, практически часть земельного участка становится объектом земельных отношений в случаях установления права ограниченного пользования земельным участком (сервитута), когда в порядке установления обременения земельного участка в правоустанавливающих документах определяются точные пространственные параметры (границы) пользования правом ограниченного пользования частью чужого земельного участка.

30	Глава 1. Земельное право в системе российского права

Контрольные вопросы

1.Какие нормы составляют содержание земельного права?

2.В чем особенность метода правового регулирования земельных отношений?

3.Какова система и структура земельного права?

4.В соответствии с какими правилами определяются границы земельного участка?

5.Каковы юридические признаки земельного участка?

6.В чем особенности субъектного состава участников земельных отношений?

Список рекомендуемой литературы

1.Радько Т. Н. Теория государства и права: учебник для вузов. М.,

2012.

2.Земельное право / под ред. С. А. Боголюбова: учебник. М.: Проспект, 2002.

3.Крассов О. И. Земельное право: учебник. М., 2011.

4.Краснова И. О. Земельное право. Элементарный курс. М.: Юрист,

2003.

5.Краснова И. О. Особенности института права собственности на природные объекты в экологическом праве // Институционализация в праве: сб. науч. ст. М.: РАГС, 2010.

6.Краснова И. О. Земельные правоотношения. Аграрное и земельное право. № 10. 2005. С. 21—32.

ГЛАВА 2 ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

План главы

1.Понятие и классификация источников земельного права.

2.Конституционные основы правового регулирования земельных отношений.

3.Правовое обеспечение земельной реформы в Российской Федерации.

4.Федеральное земельное законодательство.

5.Земельное законодательство субъектов РФ.

§ 1. Понятие и классификация источников земельного права

Источники права в юридическом смысле представляют собой форму закрепления общеобязательных правовых норм. Такими формами могут быть нормативный правовой акт, нормативный договор, правовой обычай, судебный прецедент. В качестве дополнительного источника права также признается правовая доктрина.

Российская система источников права сегодня является объектом возросшего интереса и изучения со стороны теории права. Констатируется факт, что ограничиться признанием только нормативного акта и нормативного договора в качестве единственных источников права нельзя и следует исходить из учета нормативно-правовой роли обычая и судебного прецедента в регулировании общественных отношений1. Вместе с тем обычай и судебный прецедент как источники российского права понимаются особым образом. Не просто обычай как сложившееся и широко применяемое неписаное правило поведения, а только правовой обычай, т. е. обычай, применение которого допускается законом в строго установленных случаях, может служить в качестве формы закрепления нормы права. При этом нормативный правовой акт сохраняет свое верховенство, и обычное правило может применяться в той мере, в какой оно не противоречит норме закона и не приводит к его нарушению.

Судебный прецедент в классическом англосаксонском понимании как решение высшего судебного органа по конкретному делу, которое считается обязательным для других судов при рассмотрении аналогичных споров, применяется в российской правовой системе особым образом. Правоприменительная практика судов не является источником права, а дополняет правовую систему. Судеб-

1 См. подробнее: Радько Т. Н. Теория государства и права. М.: Академический Проект, 2005. С. 372—380; Теория государства и права / под ред. д. ю. н., проф. Г. Н. Манова. М.: БЕК, 1996. С. 158—171.

32	Глава 2. Источники земельного права

ное толкование тем не менее играет важную роль в регулировании общественных отношений, так как, наполняя положение закона содержанием, направляет поведение субъектов права. Знание закона без учета правоприменительной практики может привести к ошибкам в поведении и иметь неблагоприятные последствия. Такая роль правоприменительной практики в регулировании общественных отношений подтверждена в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»1, который в ст. 74 предусматривает, что Конституционный Суд РФ при проверке конституционности закона по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав и свобод оценивает «как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой».

Несмотря на определенную значимость правового обычая и правоприменительной практики судов в регулировании общественных отношений, нормативный правовой акт играет основную роль в системе источников права. Нормативный правовой акт представляет собой документ, объединяющий совокупность предметно связанных между собой норм (правил поведения), принятый или признанный правотворческим органом в установленном порядке и обеспеченный государственным принуждением. Нормативные правовые акты представлены различными видами, которые включают Конституцию РФ, конституции и уставы субъектов РФ, законы, в том числе кодексы, федеральные законы — регламенты, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и высших органов исполнительной власти субъектов РФ, ведомственные акты органов исполнительной власти, нормативные постановления и решения органов местного самоуправления (муниципальные правовые акты).

Таким образом, понятие источников земельного права можно сформулировать следующим образом: это формы закрепления общеобязательных норм земельного права, или норм, регулирующих земельные отношения. Они включают земельное законодательство, нормативный договор и правовой обычай. Важное влияние на развитие земельного права оказывают также правоприменительная практика судов и правовая доктрина.

К земельному законодательству относятся нормативные правовые акты — законы и подзаконные акты, определяющие виды прав на земли и земельные участки, порядок пользования землями, основания возникновения, изменения и прекращения прав, организационноправовые меры реализации земельно-правовых норм.

1 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

§ 1. Понятие и классификация источников земельного права

В системе источников земельного права представлен также и правовой обычай как санкционированное и защищаемое государством сложившееся и широко применяемое правило поведения. Регулирование земельных отношений в соответствии с обычаем допускается ст. 23 ЗК РФ, которая предусматривает, что при установлении публичного сервитута продолжительность сроков таких видов землепользования, как сенокошение и выпас сельскохозяйственных животных, определяется местными условиями и обычаем. Применение обычая санкционирует также и п. 1 ст. 35 ЗК РФ, которым предусмотрено, что в случае перехода права собственности на здание, строение, сооружение к нескольким собственникам порядок пользования земельным участком определяется с учетом долей в праве собственности на здание, строение, сооружение или сложившегося порядка пользования земельным участком. При помощи обычаев коренных малочисленных народов регулируются отношения в области образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»1. Этим же законом предусмотрено, что использование природных ресурсов, находящихся на территориях традиционного природопользования, для обеспечения ведения традиционного образа жизни, осуществляется лицами, относящимися к малочисленным народам, и общинами малочисленных народов в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также обычаями малочисленных народов (ст. 13). К примеру, одной из распространенных сфер традиционного образа жизни являются оленеводство, ведение которого связано с использованием земель. Соответственно, землепользование в этих целях будет определяться обычаем, если таковой не противоречит закону.

Определенную, но не столь значительную роль в системе правового регулирования земельных отношений играют нормативные договоры. Среди международных договоров можно отметить такой документ, как Конвенция Организации Объединенных Наций по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке2 от 17 июня 1994 г., которая направлена на решение такой экологической проблемы, как деградация земель в результате потери плодородия почв и превращения плодородных земель в пустыню. Явления опустынивания особенно заметны в Калмыкии, Прибайкалье, хотя снижение плодородия земель

1 СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.

2Международное публичное право: сб. док. (извлечения). Т. 2. М.: БЕК, 1996.

С.171—180.

34	Глава 2. Источники земельного права

является острой экологической проблемой земель в целом. Россия присоединилась к Конвенции в 2003 г.1

В соответствии с международными обязательствами по данной Конвенции Российская Федерация, как и другие Стороны Конвенции, должна уделять первоочередное внимание борьбе с опустыниванием и смягчению последствий засухи, выделять адекватные ресурсы на эти меры, рассматривать вопросы устранения причин опустынивания, уделять особое внимание социально-экономическим факторам, способствующим развитию опустынивания, содействовать обеспечению осведомленности местного населения и его участию в борьбе с опустыниванием, принимать необходимое законодательство.

Внутригосударственные договоры о разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, как правило, носят комплексный характер и затрагивают либо отдельные специфические для отношений РФ и конкретного субъекта земельные вопросы, либо земельные вопросы в самом общем плане. Специфическим аспектам, к примеру, посвящен Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы»2 от 16 июня 1998 г. Он определяет особый круг субъектов прав на земельные участки в столице РФ, по отношению к которым Москва берет на себя специальные обязательства. В соответствии со ст. 7 Договора органы государственной власти города Москвы в целях эффективного обеспечения городом функций столицы РФ обязаны обеспечить земельными участками, находящимися в собственности Москвы, органы государственной власти Российской Федерации, представительства субъектов РФ, а также дипломатические представительства иностранных государств. В остальном земельные отношения регулируются в соответствии с общими правовыми нормами.

Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия)»3 от 29 июня 1995 г. лишь формально обращается к земельным отношениям, декларируя в ст. 2, что исполнительные органы государственной власти РФ и Республики Саха (Якутия) разграничивают решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, не устанавливая собственно порядка вынесения решений по такому совместному разграничению.

1 Постановление Правительства РФ от 27 мая 2003 г. № 303 «О присоединении Российской Федерации к Конвенции Организации Объединенных Наций по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке».

2 РГ. 1998. № 116. 23 июня.

3 РВ. 1996. № 48. 14 марта.

§ 1. Понятие и классификация источников земельного права

Вместе с тем вопросы владения, пользования и распоряжения землей уже урегулированы в земельном законодательстве и не могут быть определены в договорах. Межведомственные соглашения, как правило, заключаются в развитии принятых договоров о разграничении полномочий между Российской Федерацией и соответствующими субъектами РФ. Они, как правило, касаются отдельных узких вопросов, в том числе земельных отношений. К примеру, Соглашение от 12 января 1996 г. № 6 между Правительством Российской Федерации

иПравительством Свердловской области «О разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами на территории Свердловской области»1 определяет земельные участки, которые находятся в федеральной собственности, а также полномочия соответствующих органов в области мониторинга, учета, территориального планирования земель. В настоящее время многие такие договоры и соглашения потеряли свою значимость, так как носят в основном рамочный характер, а положения договоров и соглашений часто носят отсылочный характер.

Большое значение для регулирования земельных отношений играет правоприменительная практика судов, а также обобщающие судебную практику постановления высших судебных органов. Среди наиболее значимых судебных прецедентов следует назвать постановление Конституционного Суда РФ от 30 января 2009 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положений п. 2, 3 и 4 ст. 13, абз. 2 п. 1.1 ст. 14 Федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” в связи с жалобой гражданки Л. Г. Погодиной»2, в котором Конституционный Суд РФ признал не противоречащим Конституции РФ

иисключающим любое иное истолкование в правоприменительной практике положений указанного Федерального закона относительно полномочий общего собрания собственников долей по утверждению границ (местоположению) части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенного для выделения в первоочередном порядке в счет земельных долей. В постановлении Конституционного Суда РФ от 28 мая 2010 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности ч. 2, 3 и 5 ст. 16 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса РФ, ч. 1 и 2 ст. 36 Жилищного кодекса РФ, п. 3 ст. 3 и п. 5 ст. 36 Земельного кодекса РФ в связи с жалобами граждан Е. Ю. Дугинец, В. П. Минина и Е. А. Плеханова»3. Конституционный Суд обратился к вопросу о праве граждан — собственников помещений в многоквартирных домах оформлять права на земельные

1 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным СПС «КонсультантПлюс» (эксперт-приложение).

2 СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 889.

3 СЗ РФ. 2010. № 24. Ст. 3069.

36	Глава 2. Источники земельного права

участки, занятые такими домами. Суд признал не соответствующими Конституции РФ те положения Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса РФ»1, которые не допускают оформление права на земельный участок, в том числе обращения с заявлениями о формировании земельного участка под многоквартирным домом, в индивидуальном порядке без решения общего собрания собственников жилых помещений. Впредь до внесения соответствующих изменений в законодательство Конституционный Суд РФ установил право оформления земельного участка под многоквартирными домами в индивидуальном порядке. Своим постановлением от 23 апреля 2004 г. № 8-П Конституционный Суд РФ «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса РФ в связи с запросом Мурманской областной думы»2 признал соответствующими Конституции РФ положения ЗК РФ, ограничивающие права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на земельные участки, мотивируя это необходимостью обеспечения суверенных прав РФ на все ее природные богатства и ресурсы. Этим же постановлением отклонен запрос Мурманской областной думы о признании ЗК РФ в целом не соответствующим Конституции РФ по порядку принятия, как принятого без направления проекта закона субъектам РФ для внесения предложений и замечаний, т. е. без учета их воли по законодательству, являющемуся предметом совместного ведения. Суд указал, что ст. 72 Конституции РФ не предполагает взаимное обязательное направление как федеральных законов, так и законов субъектов РФ, принимаемых в сфере совместного ведения, и их специальное рассмотрение законодательными органами.

Обобщающие практику постановления высших судебных органов включают постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»3 и постановление Пленума Верховного Суда РФ № 10 и Высшего Арбитражного Суда РФ № 22 от 29 апреля 2010 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»4. В этих постановлениях даны разъяснения по вопросам переоформления прав на земельные участки, приватизации земельных участков, определения цены земельного участка, государственной регистрации прав, права на использование части земельного участка, совершения сделок с земельными участками и др. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля

1 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 15. 2 СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1833.

3 ВВАС РФ. 2005. № 5.

4 ВВАС РФ. 2010. № 6.

§ 2. Конституционные основы правового регулирования земельных отношений

2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации»1 разъясняет применение тех статей Жилищного кодекса РФ, которые касаются судьбы жилого помещения и права на него соответствующих субъектов при изъятии земельных участков, занятых жилыми помещениями для государственных и муниципальных нужд, порядка изъятия земельного участка, занятого аварийным или подлежащим сносу многоквартирным домом и др.

ВРоссии идет активный процесс развития науки земельного права,

врамках которой признанные ученые-юристы исследуют теоретические и практические аспекты развития земельного права и законодательства, формулируя доктрины земельного права. Среди наиболее известных ученых можно назвать докторов юридических наук, профессоров С. А. Боголюбова, Г. А. Волкова, А. К. Голиченкова, О. Л. Дубовик, Б. Д. Клюкина, О. М. Козырь, Т. В. Петрову, Н. А. Сыродоева и др. Все они в различные периоды времени являлись авторами комментариев к Земельному кодексу, монографий и научных статей по фундаментальным вопросам науки земельного права. Высказываемые ими точки зрения легли в основу содержания нормативных правовых актов, решений судов, исполнительной государственной деятельности, учебников по земельному праву.

Вместе с тем земельное законодательство занимает ключевые позиции в системе источников земельного права. Оно представлено рядом федеральных земельных законов, начиная с ЗК РФ, которые исключительно регулируют земельные отношения, а также федеральными законами, содержащими лишь отдельные земельные нормы, такие как ГК РФ, Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)», ВК РФ и ЛК РФ, ГК РФ и многие другие. В систему земельного законодательства входят также указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, земельное законодательство субъектов РФ и муниципальные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления по земельным вопросам местного значения.

§2. Конституционные основы правового регулирования

земельных отношений

Конституция РФ выступает в качестве основополагающего источника практически всех отраслей права. Будучи также источником земельного права, она не охватывается понятием земельного законодательства, а является особым нормативным правовым актом, который

1 БВС РФ. 2009. № 9.

38	Глава 2. Источники земельного права

по отношению к законодательству обладает высшей юридической силой и применяется на всей территории страны. Земельное законодательство не должно противоречить Конституции РФ. Земельные нормы и земельные правовые акты, противоречащие Конституции РФ, по решению Конституционного Суда РФ не подлежат применению до их приведения в соответствие с Конституцией.

Кроме федеральной в пределах соответствующих юрисдикций действуют 21 конституция республик и 62 устава других субъектов РФ. Они обладают высшей юридической силой только по отношению к законодательству субъектов РФ.

Конституция РФ содержит ряд статей, как прямо, так и косвенно определяющих основополагающие принципы правового регулирования земельных отношений и развития земельного законодательства.

Значительное внимание в Конституции РФ уделено отношениям собственности на землю. Статья 8 Конституции РФ содержит своего рода общий перечень форм собственности, которые признаются и защищаются в Российской Федерации. Этот перечень не закрыт, и помимо частной, государственной и муниципальной, прямо названных в данной статье, допускается существование иных форм собственности. В ст. 9 провозглашено, что «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности».

Часть 1 ст. 9 Конституции РФ содержит указание на всеобщую публичную значимость земли, провозглашая, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Эта статья Конституции РФ имеет большое значение для земельного законодательства, так как определяет необходимость соблюдения баланса частных и публичных интересов при регулировании отношений собственности на землю и отношений землепользования. Это предполагает, что отношения собственности, в первую очередь частной, должны опираться не только на защиту и охрану индивидуальных интересов, скажем, по извлечению личной прибыли в ущерб использования земли в интересах получения общих благ для всего населения.

Отношениям частной собственности на землю косвенно посвящена ст. 35 и прямо ст. 36 Конституции РФ. Статья 36 подтверждает право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, а ст. 35 гарантирует, что право частной собственности в целом, т. е. в том числе на землю, охраняется законом. Примечательно, что ст. 35 почему-то уделила особое внимание праву частной собственности, не закрепив конституционно-правовые гарантии охраны государственной и муниципальной собственности. На сегодня, однако, такая кон-

§ 2. Конституционные основы правового регулирования земельных отношений

ституционная дискриминация не оказала влияния на реализацию отношений собственности, и право государственной и муниципальной собственности также охраняются на основе земельного и гражданского законодательства различными правовыми мерами. Статья 36 закрепляет два вида права частной собственности — частную собственность физических и юридических лиц, а также право этих субъектов иметь землю в общей собственности. Часть 2 ст. 35 предусматривает, что «каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами». Часть 2 ст. 36 закрепляет право собственников земли

идругих природных ресурсов свободно владеть, пользоваться и распоряжаться ими, в той мере, в какой оно не будет наносить экологического ущерба, а также нарушать права и законные интересы иных лиц. В этой формулировке отражен принцип приоритета общественных интересов перед частными, который стал основой установления в земельном законодательстве юридической ответственности за порчу земли и ее нерациональное использование, определения обязанности собственников не допускать загрязнения земель, ограничения прав собственности на землю в интересах охраны окружающей среды, иных публичных интересах, а также обязанности собственников и пользователей возмещать причиненный вред государству и третьим лицам земельным правонарушением. Часть 3 ст. 35 фактически запрещает государственным органам законодательной и исполнительной власти, равно как и физическим и юридическим лицам, своими решениями или действиями лишать собственников своего имущества. Здесь провозглашено, что «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда». Вместе с тем ст. 235 ГК РФ допускается национализация, т. е. обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц на основании закона, а не по решению суда. В этой части ст. 35 также предусмотрено, что принудительное отчуждение имущества для государственных нужд допускается только при условии предварительного

иравноценного возмещения.

Вкачестве конституционной основы правового регулирования земельных отношений выступает ст. 42 Конституции РФ, провозглашающая право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его имуществу и здоровью экологическим правонарушением. Учитывая, что земля является природным объектом, природным ресурсом (ст. 1 ЗК РФ), а также компонентом окружающей среды (ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»), действие данной статьи Конституции РФ распространяется и на земельные отношения. Право гражданин и юридических лиц на бла-

40	Глава 2. Источники земельного права

гоприятную окружающую среду дополняется обязанностью каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, провозглашенной ст. 58 Конституции РФ. Данное конституционное положение является основанием закрепления в земельном законодательстве обязанностей граждан и юридических лиц в области охраны земель и их рационального использования.

В ст. 71, 72 Конституции РФ определены соответственно предметы ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Регулирование земельных отношений преимущественно относится к совместному ведению, а исключительно за РФ по ст. 71 остается право управления федеральной собственностью, в том числе федеральными землями и гражданское законодательство. По ст. 72 в сферу совместного ведения входят вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничение государственной собственности на землю, природопользования (т. е. также и землепользования) и охраны окружающей среды, земельное законодательство. По предметам совместного ведения могут приниматься как федеральные законы, так и соответствующие им законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

§3. Правовое обеспечение земельной реформы

вРоссийской Федерации

Началом земельной реформы в Российской Федерации официально считается 1 января 1991 г., когда вступили в силу Законы РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе»1, от 22 ноября 1990 г. № 348-1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»2.

Однако до принятия указанных законов 28 февраля 1990 г. были приняты Основы Союза ССР и союзных республик «О земле»3, в которых содержались нормы:

—об отказе от понятия исключительной государственной собственности СССР на землю. Часть полномочий по распоряжению земельными ресурсами была передана советам министров союзных республик;

—введена платность за землю;

—установлен судебный порядок защиты нарушенных земельных

прав;

—возвращен титул аренда земельных участков;

—введен титул пожизненного наследуемого владения.

1 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 26. Ст. 327. Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ.

2 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 26. Ст. 324. Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ.

3 Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 10. Ст. 129.

§ 3. Правовое обеспечение земельной реформы в Российской Федерации

Несомненно, стержнем земельной реформы в России, в странах СНГ и за рубежом является приватизация земель, т. е. переход земельного участка из государственной, муниципальной собственности в частную (разгосударствление). Впервые после 1917 г. предусмотрена возможность передачи земли в частную собственность, возможность свободного выхода из колхозов и совхозов для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства. Создаются фонды перераспределения земель за счет неиспользуемых для наделения желающих землей и т. д.

Развитие и создание начала правообеспечительного механизма приватизации осуществляется с 1991 г. В частности, принимаются:

—Земельный кодекс от 25 апреля 1991 г. № 1103-11, предусматривающий коллективную собственность на землю в колхозах и совхозах;

—Указы Президента и постановления Правительства, направленные на реализацию норм ЗК РФ, в частности: Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»2, постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов»3, установившие процедуру приватизации земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, и др. В 1991 г. принимается Закон РФ от 11 октября 1991 г. № 1738-1 «О плате за землю»4.

Законом РФ от 23 декабря 1992 г. № 4196-1 «О праве граждан РФ на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»5, Указами Президента РФ от 25 марта 1992 г. № 301 «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий»6, от 14 июня 1992 г. № 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам

иих объединениям для предпринимательской деятельности»7, поста-

1 Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768. Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ.

2 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 1. Ст. 53. Утратил силу с 25 февраля 2003 г. в связи с изданием Указа Президента РФ от 25 февраля 2003 г. № 250.

3 СП РФ. 1992. № 1—2. Ст. 9. Утратил силу с 27 января 2003 г. в связи с изданием постановления Правительства РФ от 20 декабря 2002 г. № 912.

4 Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 44. Ст. 1424.

5 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 1. Ст. 26. Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ.

6Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 14. Ст. 761. Утратил силу с 29 марта 2003 г.

всвязи с изданием Указа Президента РФ от 26 марта 2003 г. № 370.

7Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 25. Ст. 1427. Утратил силу с 29 марта 2003 г.

всвязи с изданием Указа Президента РФ от 26 марта 2003 г. № 370.

42	Глава 2. Источники земельного права

новлениями Правительства РФ, в частности от 6 марта 1992 № 138 «О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации»1 и др. регламентируется право ограниченной продажи земельных участков гражданами, являющимися их собственниками, а также покупка лицами, приватизирующими предприятия земель, необходимых для обслуживания нужд этих предприятий, создаются условия для развития новых форм хозяйствования на земле.

Конституционное закрепление права частной собственности на землю и равноправного положения всех форм собственности на нее произошло в 1993 г. Процесс разгосударствления становится необратимым. Принимается Указ Президента от 27 октября 1993 г. № 1761 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»2, дающий право совершать гражданско-правовые сделки с землей. Земля начинает вовлекаться в гражданский оборот.

§ 4. Федеральное земельное законодательство

Земельное законодательство является наиболее значимым источником земельного права. В России как государстве с континентальной системой права именно в законодательстве выражено подавляющее большинство земельно-правовых норм. Правовое регулирование земельных отношений осуществляется на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. Несмотря на конституционное равенство и свободу РФ и субъектов РФ в принятии любых нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения, существуют довольно жесткие правила, ограничивающие правотворческие полномочия субъектов РФ.

Прежде всего Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»3 в ст. 26.3 дает перечень правотворческих полномочий органов государственной власти субъектов РФ по вопросам совместного ведения, тем самым ограничивая их именно этим перечнем. В него, в частности, включены передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность, планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории, резервирование земель,

1 РГ. 1992. № 60. Утратил силу с 27 января 2003 г. в связи с изданием постановления Правительства РФ от 20 декабря 2002 г. № 912.

2 САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4191. Утратил силу с 25 февраля 2003 г. в связи с изданием Указа Президента РФ от 25 февраля 2003 г. № 250.

3 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

§ 4. Федеральное земельное законодательство

изъятие земельных участков для государственных нужд субъектов РФ. По этим вопросам органы государственной власти субъекта РФ имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих это право (п. 3.1 ст. 26.3). До принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта РФ могут устанавливаться не указанные в этом перечне полномочия (п. 5 ст. 26.3). При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам (ст. 76 Конституции РФ). Таким образом, данная статья исключает возможность субъектов РФ принимать нормативные правовые акты по любым земельным вопросам, в том числе включать в них нормы, дублирующие федеральные, за исключением вопросов, не урегулированных федеральными законами.

Кроме того, полномочия по правовому регулированию земельных отношений дополнительно определяются, если это необходимо, в земельных федеральных законах. К примеру, ст. 10 ЗК РФ устанавливает полномочия субъектов РФ по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ, ст. 33 — полномочия по установлению предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства. Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в

действие Земельного кодекса РФ»1 (п. 1 ст. 2) закрепляет за субъектами РФ полномочия по определению цены земельных участков, приобретаемых из государственной или муниципальной собственности собственниками зданий строений и сооружений. Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»2 в ст. 13 дает право субъектам РФ устанавливать порядок проведения согласительных процедур для разрешения споров о местоположении выделяемого земельного участка. К полномочиям субъектов РФ ст. 5 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»3 относит принятие законов и иных нормативных правовых актов в области обеспечения плодородия этой категории земель.

За пределами вопросов, закрепленных за субъектами РФ федеральными законами в области регулирования земельных отношений,

1 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.

2 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.

3 СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399.

44	Глава 2. Источники земельного права

субъекты РФ не имеют права принимать нормативные правовые акты вообще, за исключением случаев, когда тот или иной вопрос оказался не урегулированным федеральным законом. По сути, сложилось такое положение, когда правовое регулирование земельных отношений должно осуществляться не параллельно на двух уровнях, а путем разграничения правотворческих полномочий между РФ и субъектами РФ по предметам совместного ведения. При этом у субъектов РФ остается не так уж много земельных вопросов, по которым они могут принимать нормативные правовые акты.

В систему земельного законодательства входят также нормативные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления или муниципальные правовые акты. Правотворческие полномочия органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений также ограничены и определяются по той же схеме, что и для субъектов РФ. В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно (т. е. за счет средств местных бюджетов) управляют муниципальной собственностью, а также решают иные вопросы местного значения. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»1 дает перечень вопросов местного значения. Это установление, изменение и отмена местных налогов, т. е. земельного налога, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (земельными участками, находящимися в муниципальной собственности), организация обустройства и озеленения территории поселения, утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, другой градостроительной документации, резервирование земель и изъятие земельных участков в границах поселений для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения. В соответствии со ст. 33 ЗК РФ органы местного самоуправления устанавливают предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства.

Такое жесткое ограничение правотворческих полномочий субъектов РФ и органов местного самоуправления практически обеспечивает доминирующее положение федерального земельного законодательства в системе правового регулирования земельных отношений в целом.

Центральное место в системе федерального земельного законодательства занимает ЗК РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ. В течение

1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

§ 4. Федеральное земельное законодательство

последующего периода в ЗК РФ было внесено множество поправок, которые не только увеличили объем документа практически вдвое, но и радикально изменили установленные в первой редакции правила. К примеру, ст. 11.1 введено новое понятие земельного участка, ст. 11.4—11.7 введены новые виды сделок с земельными участками, ст. 30.1, 30.2 установлены особенности предоставления земельных участков для некоторых видов строительства.

ЗК РФ является федеральным законом, регулирующим значительное разнообразие земельных отношений. Он определяет виды прав на земельные участки, порядок предоставления и изъятия земельных участков для строительства и целей, не связанных со строительством, основания изменения и прекращения прав на земельные участки. Здесь содержатся основополагающие нормы, определяющие правовой режим различных категорий земель, регулирующие вопросы платы за землепользование, проведения землеустройства, государственного кадастрового учета земельных участков, юридической ответственности за земельные правонарушения.

Наряду с положениями, детально регулирующими некоторые виды земельных отношений, в ЗК РФ имеется и множество отсылочных норм. В частности, ЗК РФ не определяет правовой режим таких категорий земель, как земли лесного и водного фондов, отсылая соответственно к ЛК РФ и ВК РФ, в то время как правовому режиму земель, скажем, промышленности и иного специального назначения, уделено большое внимание.

Немаловажное значение имеет и Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»1, принятый одновременно с ЗК РФ. Наиболее значимое место занимают такие его положения, которые определяют порядок переоформления юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования, приватизации земельных участков, занятых зданиями, строениями, сооружениями, установления арендной платы для отдельных субъектов и цены земельных участков при их приобретении из государственной или муниципальной собственности.

В развитие положений п. 5 ст. 79 ЗК РФ принят Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»2. Этим законом определены особые условия совершения сделок с земельными участками и долями в праве общей собственности на земельный участок из состава сельскохозяйственных угодий, дано понятие и определен режим невостребованных земельный долей, введены ограничения прав на такие земельные участки иностранных граждан и организаций.

1 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.

2 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.

46	Глава 2. Источники земельного права

Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую»1 имеет значение, когда необходимо изменить целевое назначение земель или земельных участков и перевести их из одной категории в другую. Закон определяет порядок такого перевода, а также полномочия соответствующих органов по принятию решений по данному вопросу.

Вопросам охраны земель посвящены Федеральные законы от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»2 и от 16 июля 1998 г.

№101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». В первом детально сформулированы правила по проведению мероприятий, направленных на улучшение земель, установлены требования по государственной экспертизе документации на строительство мелиоративных систем, их паспортизации, мониторингу и учету мелиорированных земель, определен правовой режим использования земель для проведения мелиоративных мероприятий и порядок финансирования мелиорации. Во втором установлены меры обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении пользователями хозяйственной деятельности. Они включают установление правил проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных и противоэрозийных мероприятий, прав и обязанностей собственников и иных правообладателей земельных участков в области воспроизводства и реабилитации загрязненных земель, порядка государственного нормирования и мониторинга плодородия земель, сертификацию почв, агрохимикатов и пестицидов, а также меры государственного контроля за воспроизводством плодородия земель и их рациональным использованием.

Проведение мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны регулируется Федеральным законом от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»3. Закон определяет объекты землеустройства как территории субъектов РФ, муниципальных образований, населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий и части таких зон, дает понятия внутрихозяйственного и территориального землеустройства.

Пока сохраняет свою значимость Закон РФ от 11 октября 1991 г.

№1738-1 «О плате за землю»4. После внесения изменений к сегодняшнему дню осталась действующей лишь одна ст. 25, содержащая отсылочную норму о порядке определения нормативной цены земли.

1 СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5276. 2 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.

3 СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582.

4 Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 44. Ст. 1424.

§ 4. Федеральное земельное законодательство

В соответствии с п. 13 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г.

№137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» нормативная цена земли применяется в случаях, если не определена кадастровая стоимость земли. Таким образом, после установления кадастровой стоимости для всех земель, данная статья Закона РФ от 11 октября 1991 г. № 1738-1 «О плате за землю» будет отменена, как собственно и весь закон, либо потеряет свою значимость.

Значительное число земельных норм содержится в федеральных законах, регулирующих наряду с земельными также иные разновидности общественных отношений. Первое место среди данной группы законов по объему и значимости правовых норм принадлежит ГК РФ. Фактически все его статьи, где речь идет о недвижимом имуществе, распространяются на отношения по поводу земельных участков, признанных ст. 130 ГК РФ недвижимым имуществом: это гл. 9 «Сделки», соответствующие главы, входящие в раздел II «Право собственности и другие вещные права», гл. 31 и 32 «Мена», «Дарение», гл. 34 «Аренда», гл. 36 «Безвозмездное пользование», гл. 59 «Обязательства вследствие причинения вреда». ГК РФ содержит также гл. 17 «Право собственности и другие вещные права на землю», введенную в действие Федеральным законом от 16 апреля 2001 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации”»1.

Порядок проведения государственного кадастрового учета земельных участков установлен в Федеральном законе от 24 июля 2007 г.

№221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»2. Важное место в законе занимают ст. 38—40, которые устанавливают требования

копределению границ земельного участка.

Основные процессуальные требования, предъявляемые к юридическому оформлению прав на земельные участки, содержатся в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»3. Закон предусматривает обязательность с момента введения в действие данного закона государственной регистрации прав и правоустанавливающих документов на земельные участки, которое является основанием признания прав на них. В нем определен порядок ведения Единого государственного реестра прав (далее — ЕГРП) и содержится перечень и порядок предоставления правоустанавливающих документов в органы государственной регистрации и порядок выдачи правоудостоверяющих документов.

1 СЗ РФ. 2001. № 17. Ст. 1644.

2 СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.

3 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

48	Глава 2. Источники земельного права

Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»1 наряду с установлением общих правил ипотеки недвижимости содержит главу ХI «Особенности ипотеки земельных участков». Для регулирования отношений, связанных с отчуждением земельных участков, на которых расположены здания, строения, сооружения, а также объекты незавершенного строительства, имеет значение Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»2.

Особенности правового режима отдельных категорий земель определены дополнительно к ЗК РФ в ряде федеральных законов. Они включают Лесной кодекс от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (земли лесного фонда), Водный кодекс от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ и Кодекс внутреннего водного транспорта от 7 марта 2001 г. № 24-ФЗ (земли водного фонда), Федеральные законы от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», от 3 декабря 2008 г. № 244-ФЗ «О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов РФ или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон ‘‘Об особо охраняемых природных территориях’’» (земли особо охраняемых природных территорий), Градостроительный кодекс от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ, Федеральный закон от 7 апреля 1999 г.

№70-ФЗ «О статусе наукограда РФ», Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ и Федеральный закон от 29 декабря 2004 г.

№189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса РФ», Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-тер- риториальном образовании», Федеральный закон от 2 июля 2005 г.

№116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ» (земли населенных пунктов), Федеральные законы от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в РФ», от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» (земли транспорта), Федеральные законы от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и данных некоммерческих объединениях граждан», от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» (земли сельскохозяйственного назначения).

Особенности правового режима земель и земельных участков, осуществление градостроительной деятельности, порядок изъятия и прекращения прав на земельные участки на территориях, которые

1 СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.

2 СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.

§ 5. Земельное законодательство субъектов РФ

выделены для проведения таких международных мероприятий, как XXII Олимпийские игры (Сочи, 2014 г.) и встреча глав государств и правительств в рамках форума «Азиатско-Тихоокеанское сотрудничество» (Владивосток, 2012 г.) определены соответственно в Федеральном законе от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитие города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» и от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран — участников форума «Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 г., о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ».

Значительную группу источников земельного права составляют подзаконные нормативные правовые акты, представленные постановлениями Правительства РФ и ведомственными нормативными правовыми актами. По своему назначению они развивают и обеспечивают исполнение отдельных положений федеральных законов, поэтому не носят комплексного характера, а являются тематически узкоспециальными.

§ 5. Земельное законодательство субъектов РФ

Земельное законодательство субъектов РФ, как указывалось выше, касается только тех вопросов, правотворческие полномочия по которым закреплены за ними федеральными законами. Не претендуя на всеобъемлющий анализ регионального земельного законодательства, а лишь опираясь на примеры земельного законотворчества отдельных субъектов РФ, можно выделить пока два типа систем земельного законодательства субъектов РФ.

Одни субъекты РФ ограничиваются принятием земельных законов по отдельным узким вопросам, другие пошли по пути принятия комплексных законов, т. е. охватывающих значительный круг земельных отношений, наряду с принятием и узкоспециальных земельных законов.

Кпервому типу системы земельного законодательства относится,

вкачестве примера, законодательство Ярославской, Тверской, Оренбургской, Иркутской областей. Ко второму типу — законодательство Республики Башкортостан, Республики Татарстан, Республики Дагестан, Московской области.

В Ярославской области действуют такие законы, как от 27 апреля 2007 г. «О бесплатном предоставлении в собственность граждан земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности», от 23 октября 2003 г. «Об особенностях оборота

50	Глава 2. Источники земельного права

земель сельскохозяйственного назначения на территории Ярославской области», от 3 июля 2002 г. «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории Ярославской области из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности», от 3 июля 2002 г. «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Ярославской области», от 18 февраля 2005 г. «О максимальных размерах общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности или ином праве у граждан, ведущих подсобное хозяйство на территории Ярославской области», от 13 июня 2007 г. «О пригородных зонах городов Ярославской области».

В этих законах определены основания и круг лиц, имеющие право на бесплатное приобретение в собственность земельных участков, размеры земельных участков, предоставляемых в собственность граждан бесплатно и за плату из земель, находящихся в государственной собственности Ярославской области, Примерно такой круг вопросов охватывают законы Тверской области: от 9 апреля 2008 г. № 49-ЗО «О регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения в Тверской области», 8 июля 2002 г. № 54-ЗО «Об установлении в Тверской области предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность», от 20 сентября 2001 г. № 170-ОЗ-2 «Об охране плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Тверской области», от 22 июня 2006 г. № 66-ЗО «О распоряжении отдельными земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена».

Законы Иркутской области включают Законы от 10 декабря 2003 г. «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность», от 7 октября 2008 г. «Об отдельных вопросах оборота земель сельскохозяйственного назначения», от 12 марта 2009 г. «О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан», также посвященные тем вопросам, которые входят в ведение субъектов РФ в соответствии с ЗК, Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Наряду с ними в Иркутской области принят также закон, касающийся широкого круга земельных отношений, — Закон от 21 декабря 2006 г. «Об отдельных вопросах использования и охраны земель в Иркутской области», который определяет режим земельных участков, находящихся в собственности области, перевод земельных участков из одной категории в другую, порядок установления публичных сервитутов, порядок отнесения земель к особо охраняемым территориям регионального значения, порядок предоставления информации о возможном изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

§ 5. Земельное законодательство субъектов РФ

ЗК Республики Татарстан от 10 июля 1998 г. построен по типу кодифицированного акта, хотя практическая значимость его статей остается не столь значительной. Это связано с включением в текст закона множества бланкетных норм, отсылающих в соответствующих случаях к федеральному законодательству. К примеру, ст. 6 Кодекса регулирует вопрос о целевом назначении земель — вопроса, уже урегулированного ЗК РФ. Поэтому здесь имеется лишь два положения: одно — дающее понятие целевого назначения, а второе — декларирующее, что целевое назначение определяется федеральным законом. Значимость такой статьи сводится к нулю. Статья 7 Кодекса дублирует ст. 7 ЗК РФ и также не нужна. Статья 8 касается вопросов отнесения земель к той или иной категории. Опять ссылка на федеральный закон. То же самое можно сказать практически о всех других статьях кодекса. По сути, имеют практическое значение лишь положения, касающиеся полномочий органов государственной власти Республики Татарстан, и то они могут касаться только земель, находящихся в собственности Республики Татарстан, что по площади крайне незначительно. Вместе с тем отсутствуют законы, регулирующие намного более значимые вопросы, закрепленные за ними федеральными законами.

В Республике Башкортостан основу земельного законодательства составляет Закон от 5 января 2004 г. «О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан». Данный закон также носит кодифицированный характер, хотя, так же как и в Республике Татарстан,

взначительной части содержит дублирующие федеральное законодательство нормы или бланкетные нормы.

Закон Республики Дагестан от 25 декабря 2003 г. «О земле» также

взначительной части копирует федеральное земельное законодательство, но с указанием в качестве сферы действия — территорию Республики Дагестан. Так, в ст. 4 дан состав земель в Республике Дагестан, который полностью совпадает с тем составом, который определен для всех земель ЗК РФ. Такие же совпадения содержатся и в статьях, регулирующих отношения собственности на землю и права пользования. В законе определены и некоторые особенности регулирования земельных отношений. В частности, полномочия по переводу земель из одной категории в другую закреплены за правительством республики.

Довольно обширно земельное законодательство Московской области, в системе которого Законы от 21 сентября 2004 г. «О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной собственности, для осуществления предпринимательской деятельности на территории Московской области», от 12 июня 2004 г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области», от 20 июля 2003 г. «О пригородных зеленых зонах городов Московской области», от 26 июля 2003 г. «О порядке пользования

52	Глава 2. Источники земельного права

участками лесного фонда для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей в Московской области», от 27 ноября 2002 г. «О плате за земельные участки, предоставляемые в собственность для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства на территории Московской области».

Наряду с ними существует и кодифицированный акт — Закон от 7 июня 1996 г. «О регулировании земельных отношений в Московской области», который наряду с вопросами определения полномочий органов государственной власти Московской области также устанавливает некоторые специальные правила в области земельных отношений. В частности, здесь вводится понятие незастроенного земельного участка и определен прядок предоставления таких участков для различных целей, установлен порядок переоформления прав на земельные участки, правила предоставления земельных участков на торгах, порядок проведения публичных слушаний при установлении публичного сервитута и др.

Контрольные вопросы

1.Определите понятие источников земельного права.

2.Какую роль играет обычай и правоприменительная практика в регулировании земельных отношений?

3.Какие отношения по поводу земель регулирует Конституция РФ?

4.Каково соотношение федерального земельного законодательства

изаконодательства субъектов РФ?

5.Назовите федеральные законы, регулирующие земельные отношения.

6.Какова роль земельного законодательства субъектов РФ в регулировании земельных отношений?

Список рекомендуемой литературы

1.Крассов О. И. Земельное право: учебник. М., 2011.

2.Сыродоев Н. А. Земельное право: курс лекций. М.: Проспект, 2010.

3.Сырых Е. В. Законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы земельного права: научно-практическое пособие. РАП, М., 2011.

4.Галиновская Е. А. Земельное законодательство: особенности формирования и развития // Российское право. 2009. № 11. С. 14—25.

5.Марченко А. В. Источники права. М., 2008.

ГЛАВА 3 ПРАВА НА ЗЕМЛЮ И ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ

План главы

1.Право собственности на землю и земельные участки.

2.Иные права на земельные участки.

§1. Право собственности на землю и земельные участки

1.1.Понятие и формы права собственности на землю

иземельные участки

Общественные отношения собственности на землю составляют основу не только земельных отношений, но и многих экономических и социальных отношений в обществе и государстве. В силу уникальных свойств земли и ее особого публичного значения правовое регулирование отношений собственности на землю и земельные участки отличается существенными особенностями по сравнению с другими видами имущества.

Как известно из гражданского права, право собственности является наиболее полным имущественным правом, предусмотренным законодательством. Гражданский кодекс РФ раскрывает понятие права собственности посредством определения его содержания. В соответствии со ст. 209 ГК РФ собственнику земельного участка принадлежит право владения, пользования и распоряжения земельным участком как своим имуществом.

Право собственности на землю и земельные участки традиционно рассматривается в объективном и субъективном смысле. Право собственности в объективном смысле составляет межотраслевой, комплексный институт конституционного, гражданского и земельного права, включающий совокупность правовых норм, регулирующих отношения собственности на землю и земельные участки, определяющих способы и пределы осуществления права собственности, основания его возникновения, изменения и прекращения.

В субъективном смысле право собственности на землю понимается как совокупность прав и обязанностей собственника земельного участка по осуществлению им наделенных законом правомочий в отношении принадлежащего ему земельного участка — владению, пользованию и распоряжению.

Формы собственности на имущество в российском законодательстве определяются по субъекту, в собственности которого может находиться данное имущество. Статья 9 Конституции РФ устанавливает,

54	Глава 3. Права на землю и земельные участки

что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В настоящее время российское законодательство иных форм собственности не предусматривает. Соответственно, субъектами права собственности на землю и земельные участки могут быть государство в лице Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальные образования и частные лица — физические и юридические лица.

Особенностью отношений собственности на землю в России является то, что до настоящего времени не все земли и земельные участки на территории Российской Федерации находятся в собственности указанных выше субъектов вследствие длительного существования единой государственной собственности на землю.

Однако, учитывая особый публичный статус земли как объекта правоотношений, Гражданский и Земельный кодексы РФ закрепляют презумпцию права государственной собственности на все земли и земельные участки, которые не находятся в собственности каких-либо субъектов. Статья 16 ЗК РФ и ст. 214 ГК РФ устанавливают, что земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, являются государственной собственностью. Поскольку в данном случае не определен собственник в виде конкретного государственного образования, считается, что такие земли и земельные участки находятся в неразграниченной государственной собственности.

Порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, установлен Федеральным законом от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»1.

Согласно п. 10 ст. 3 указанного закона распоряжение такими земельными участками по общему правилу осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Исключение установлено для земельных участков на территории Москвы и Санкт-Петербурга, где распоряжение неразграниченными земельными участками осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации2; а также для земельных участков, расположенных на территориях административных центров субъектов РФ. В последнем случае по общему правилу распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые

1 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.

2 Москве и Санкт-Петербургу дано право своими законами передавать данные полномочия на уровень органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.

§ 1. Право собственности на землю и земельные участки

не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления административных центров, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с гражданским законодательством в гражданском обороте могут находиться индивидуально определенные вещи. Индивидуализация земельного участка осуществляется путем определения местоположения его границ. Кроме того, гражданским законодательством установлено, что право собственности на недвижимое имущество возникает с момента государственной регистрации перехода прав на данное имущество, условием которой является осуществление государственного кадастрового учета данного объекта недвижимого имущества. Таким образом, объектом права собственности на землю конкретных субъектов могут выступать земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет. Исключение могут составлять земли и земельные участки, находящиеся в неразграниченной государственной собственности.

1.2. Государственная и муниципальная собственность на землю и земельные участки

Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).

От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде (ст. 125 и 214 ГК РФ).

Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям1, является муниципальной собственностью. От имени муниципальных образований права собственника осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 и 215 ГК РФ).

1 Виды муниципальных образований в Российской Федерации определены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

56	Глава 3. Права на землю и земельные участки

Право собственности на земельные участки указанных субъектов — Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований — возникает в процессе разграничения государственной собственности на землю.

Втечение советского периода все земли на территории России находились в единой государственной собственности и не разграничивались по форме собственности между публичными образованиями, составляющими Советский Союз. Управление земельными ресурсами,

втом числе распоряжение земельными участками, осуществлялось путем административного разграничения компетенции и полномочий между органами государственной и советской власти.

С начала установления нового государственно-политического устройства в России возникла необходимость разграничения единой государственной собственности на землю между государственными и муниципальными образованиями в целях эффективной организации управления земельными ресурсами и обеспечения публичных и возникающих частных интересов. Разграничение государственной собственности на землю позволяет определить орган власти, уполномоченный распоряжаться соответствующими землями и земельными участками.

Порядок разграничения государственной собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями с начала 90-х годов прошлого столетия существенно менялся. Федеральные нормативно-правовые акты 1990-х годов содержали лишь общие принципы разграничения земель, прежде всего критерии отнесения особо значимых земель к федеральной собственности1.

С 2001 г. по 2006 год разграничение государственной собственности на землю осуществлялось в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»2 путем формирования перечней земельных участков, на которые возникало право собственности государственных и муниципальных образований в установленном данным законом порядке.

В2006 г. указанный закон был признан утратившим силу, а критерии разграничения государственной собственности на землю и, соответственно, основания возникновения права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований были установлены непосредственно в ст. 17, 18 и 19 ЗК РФ и в ст. 3.1 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

1 См., напр.: Указ Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993 г. № 2144 // САПП РФ. 1993. № 51.

2 СЗ РФ. 2001. № 30. Ст. 3060.

§ 1. Право собственности на землю и земельные участки

Согласно указанным статьям к собственности каждого публичного субъекта относятся земельные участки:

—занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися

всобственности соответствующего публичного субъекта;

—предоставленные соответствующим органам власти, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным соответствующими органами власти;

—право собственности каждого публичного субъекта, на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю в соответствии с ранее действовавшим законодательством;

—которые приобретены Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Например, в порядке универсального правопреемства, при изъятии земельных участков путем выкупа для государственных и муниципальных нужд и др.;

—которые признаны таковыми (т. е. относящимися к собственности конкретного публичного субъекта) федеральными законами.

Например, к федеральной собственности на основании прямого указания в законе относятся:

—земли промышленности и иного специального назначения, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, объектами, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы Российской Федерации, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации (п. 4 ст. 87 ЗК РФ). Данную норму ЗК РФ конкретизируют специальные законы, регулирующие соответствующие виды деятельности, в том числе федеральные законы «Об обороне», «О государственной границе Российской Федерации», «О космической деятельности», «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» и другие законы;

—земли лесного фонда (ст. 3 Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»);

—земли государственных природных заповедников и национальных парков (Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях») и т. д.

Основания отнесения земельных участков к собственности субъектов Российской Федерации устанавливаются Федеральным законом

58	Глава 3. Права на землю и земельные участки

от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1.

К муниципальной собственности относятся земельные участки, отнесенные к таковым прежде всего ст. 19 ЗК РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2.

Так, например, право муниципальной собственности регистрируется на земельные участки, от права собственности на которые собственники отказались, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, где на такие земельные участки регистрируется право собственности соответствующих субъектов Российской Федерации.

Собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки может возникать в порядке безвозмездной передачи им земельных участков, находящихся в федеральной собственности. Например, Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 423-ФЗ3 определен порядок безвозмездной передачи военного недвижимого имущества, в том числе земельных участков,

всобственность субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность поселений, городских округов, на территориях которых расположено такое имущество.

Земельные участки, находящиеся в федеральной собственности и

всобственности субъектов Российской Федерации, могут быть переданы безвозмездно в муниципальную собственность для обеспечения их развития, а также в целях их предоставления гражданам бесплатно по основаниям, установленным законодательством.

1.3. Право частной собственности на земельные участки

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому свободу экономической деятельности, право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, признание и защиту собственности, ее охрану законом (ч. 1 и 2 ст. 8, 35).

1 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

2 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

3 Федеральный закон от 8 декабря 2011 г. № 423-ФЗ «О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 50. Ст. 7365.

§ 1. Право собственности на землю и земельные участки

Данные положения Конституции Российской Федерации в полной мере распространяются и на земельные участки как объекты недвижимого имущества.

Право частной собственности на земельные участки возникает и прекращается по основаниям, установленным гражданским и земельным законодательством.

Субъектами права частной собственности на земельные участки в соответствии со ст. 15 ЗК РФ являются граждане и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных или муниципальных учреждений.

Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица также могут обладать на праве собственности земельными участками на территории Российской Федерации. Однако в отношении указанных субъектов законодательством установлена возможность ограничения их права иметь в собственности земельные участки, расположенные на особо установленных территориях Российской Федерации, в соответствии с федеральными законами. К таким случаям в настоящее время относятся следующие:

—иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых установлен Указом Президента Российской Федерации от 9 января 2011 г. № 261 (п. 3 ст. 15 ЗК РФ);

—иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды (ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»2).

Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность, за исключением земельных участков, которые в соответствии с федеральными законами не могут находиться в частной собственности.

Всоответствии со ст. 27 и 28 ЗК РФ к таким земельным участкам относятся земельные участки, расположенные на землях:

1 Указ Президента Российской Федерации от 9 января 2011 г. № 26 «Об утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками» // СЗ РФ. 2011. № 2. Ст. 268.

2 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.

60	Глава 3. Права на землю и земельные участки

—изъятых из оборота (п. 4 ст. 27 ЗК РФ);

—ограниченных в обороте, если их возможность предоставления в частную собственность не предусмотрена другими федеральными законами (п. 5 ст. 27 ЗК РФ);

—приватизация которых запрещена федеральными законами (п. 4 ст. 28 ЗК РФ);

—зарезервированных для государственных и муниципальных нужд (п. 4 ст. 28 ЗК РФ).

Перечень изъятых и ограниченных в обороте земель содержится в ст. 27 ЗК РФ.

Случаи запрета на приватизацию отдельных видов земель могут быть установлены в различных федеральных законах. Например:

—п. 8. ст. 27 ЗК РФ запрещает приватизацию земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с ВК РФ, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры в границах территорий общего пользования;

—в соответствии с п. 12 ст. 85 ЗК РФ не подлежат приватизации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами;

—Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» устанавливает запрет на приватизацию земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами;

—пункт 8 ст. 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» запрещает приватизацию земельных участков в дополнение к вышеуказанным в составе земель:

—лесного фонда и водного фонда, особо охраняемых природных территорий и объектов;

—зараженных опасными веществами и подвергшихся биогенному заражению;

—в составе земель транспорта, предназначенных для обеспечения деятельности в морских портах, речных портах, аэропортах или отведенные для их развития, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Резервирование земель для государственных и муниципальных нужд осуществляется для последующего размещения на данных землях объектов государственного и муниципального значения в соответствии с документами территориального планирования. В целях снижения расходов государственных и муниципальных бюджетов при необходимости изъятия соответствующих земельных участков у их

§ 1. Право собственности на землю и земельные участки

правообладателей запрещается предоставление в собственность частных лиц зарезервированных земельных участков.

Частная собственность на земельные участки может быть индивидуальной и общей, когда собственниками земельного участка являются несколько (два и более) лиц. Отношения общей собственности регулируются гл. 16 ГК РФ. В соответствии со ст. 244 ГК РФ общая собственность на имущество является долевой, за исключением случаев, когда законом предусмотрено образование совместной собственности на это имущество.

Российское законодательство предусматривает два случая возникновения совместной собственности на земельные участки:

—земельные участки, входящие в имущество фермерского хозяйства принадлежит его членам на праве совместной собственности, если соглашением между ними не установлено иное (п. 3 ст. 6 Федерального закона от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»1);

—земельные участки, приобретенные супругами во время брака (ст. 33 СК РФ от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ2).

Особенности правового регулирования отношений общей долевой собственности на земельные участки из состава сельскохозяйственных угодий, если число сособственников превышает пять, устанавливаются Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Содержание права частной собственности на земельные участки определяется гражданским и земельным законодательством.

Статья 261 ГК РФ устанавливает общее правило, что право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся

вграницах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, а также находящиеся на нем растения.

Законодательством установлены ограничения приобретения в частную собственность земельных участков с расположенными на них определенными природными объектами.

Так, например, на земельном участке, находящемся в частной собственности, из всех водных объектов могут оказаться только пруды и обводненные карьеры (ст. 8 ВК РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ3).

Права собственника земельного участка определены п. 1 ст. 260, п. 3 ст. 261 ГК РФ; ст. 40 ЗК РФ.

В соответствии с указанными нормами собственник земельного участка имеет право:

1 СЗ РФ, 2003. № 24, ст. 2249.

2 СЗ РФ. 1996. № 1, ст. 16.

3 СЗ РФ. 2006. № 23, ст. 2381.

62	Глава 3. Права на землю и земельные участки

—продавать земельный участок, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (ст. 209 ГК РФ), если земельный участок на основании закона не ограничен в обороте;

—использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка в соответствии с законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами при условии не нарушения прав других лиц.

В частности, в соответствии со ст. 19 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»1 собственники земельных участков имеют право по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев

искважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения. Использование прудов и обводненных карьеров осуществляется собственниками в соответствии с ВК РФ;

—возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; а также разрешать строительство на своем участке другим лицам (ст. 263 ГК РФ). При этом, если иное не предусмотрено законом или договором, собственник земельного участка приобретает право собственности на здание, сооружение и иное недвижимое имущество, возведенное или созданное им для себя на принадлежащем ему участке;

—проводить в соответствии с разрешенным использованием земельного участка оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и обводненные карьеры в соответствии с экологическими, строительными, санитарно-гигие- ническими и иными специальными требованиями.

Также собственник земельного участка имеет право собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию и доходы от ее реализации, за исключением случаев передачи земельного участка в аренду либо безвозмездное срочное пользование, если договором не установлено иное.

1 СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

§ 2. Иные права на земельные участки

Общие обязанности собственника по использованию земельного участка установлены ст. 42 ЗК РФ, в соответствии с которой собственники земельных участков обязаны:

—использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

—сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;

—осуществлять мероприятия по охране земель, водных объектов

идругих природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности;

—своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;

—своевременно производить платежи за землю;

—соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, сани- тарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

—не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий;

—выполнять иные требования, предусмотренные Земельным кодексом РФ, другими федеральными законами. Дополнительные требования по использованию земельных участков их собственниками могут устанавливаться специальными законами и подзаконными нормативными актами, регулирующими правовой режим земель отдельных категорий (земель сельскохозяйственного назначения, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель различного специального назначения и др.).

В случаях, установленных законом или договором, право частной собственности на земельные участки может быть ограничено в пользу публичных или частных интересов.

§2. Иные права на земельные участки

2.1. Общая характеристика и классификация иных прав на земельные участки

Помимо права собственности российское гражданское и земельное законодательство предусматривает и так называемые иные права на земельные участки — права лиц, не являющихся собственниками земельных участков. Иные права на землю, помимо права собствен-

64	Глава 3. Права на землю и земельные участки

ности, позволяют обеспечить наиболее эффективное и выгодное собственнику использование земельных участков или удовлетворить в определенных случаях публичные или частные интересы, связанные с необходимостью использования чужих земельных участков.

Правовое регулирование отношений в сфере возникновения, осуществления и прекращения иных прав на землю осуществляется нормами земельного и гражданского законодательства, которые в совокупности составляют комплексный правовой институт.

Всоответствии со ст. 264 ГК РФ лица, не являющиеся собственниками земельных участков, осуществляют принадлежащие им права владения и пользования участками на условиях и в пределах, установленных законом или договором (соглашением) с собственником. По общему правилу такие лица не вправе распоряжаться этими участками, если иное не предусмотрено законом1.

Вст. 20—24 ЗК РФ закреплена следующая система прав на землю лиц, не являющихся собственниками:

— постоянное (бессрочное) пользование земельными участками;

— пожизненное наследуемое владение земельными участками;

— аренда земельных участков;

— право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут);

— безвозмездное срочное пользование земельными участками. Вид (титул) и содержание прав лиц, не являющихся собственника-

ми земельных участков, определяется ЗК РФ и ГК РФ.

Часть предусмотренных прав на земельные участки ГК РФ относит

квещным правам. Согласно ст. 216 ГК РФ вещными правами наряду с правом собственности, в частности, являются:

— право пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст. 265);

— право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (ст. 268);

— сервитуты (ст. 274, 277).

Обращаем внимание, что предусмотренные в данной статье ГК РФ право хозяйственного ведения имуществом и право оперативного управления имуществом не относятся к земельным участкам.

Вещные права имеют абсолютный и бессрочный характер, их содержание, основания возникновения и прекращения устанавливаются только законом. Переход права собственности на имущество к другому лицу не является основанием для прекращения иных вещных прав на это имущество.

1 Исключение, например, составляют субъекты права пожизненного наследуемого владения земельным участком, которые имеют право передавать земельные участки по наследству (ст. 21 ЗК РФ).

§ 2. Иные права на земельные участки

Вещные права лиц, не являющихся собственниками, защищаются от их нарушения любым лицом в порядке, предусмотренном для защиты права собственности (ст. 305): имеют право на истребование имущества из чужого незаконного владения (ст. 301—303), а также на защиту данных прав от нарушений, не связанных с лишением владения (ст. 304).

Право аренды и право безвозмездного срочного пользования земельным участком в теории принято называть обязательственными в силу относительного, обязательственного характера данных правоотношений1. Обязательственные права имеют временный характер и их содержание определяется не только законом, но и договором.

В качестве вида прав на землю выделяется также право общего пользования землей. В соответствии со ст. 262 ГК РФ граждане имеют право свободно, без разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности. При этом они вправе использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего участка.

Пункт 2 указанной статьи ГК РФ устанавливает право свободного прохода любого лица через земельный участок, если он не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику.

2.2. Право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками

Как уже было указано выше, право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком является вещным правом, предусмотренным ст. 216 ГК РФ, возникновение, осуществление и прекращение которого регулируются ст. 268 и 269 ГК РФ и ст. 20 и 45 ЗК РФ.

Содержанием данного права является пользование земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, субъектом данного права без установленного срока пользования в соответствии с требованиями законодательства.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком является «правопреемником» права бессрочного или постоянного пользования землей, которое возникло в России в результате установ-

1 Подробнее о вещных и обязательственных правах см. учебники по гражданскому и римскому праву, напр.: Дождев Д. В. Римское частное право. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2004; Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. Т. 1. § 18.

66	Глава 3. Права на землю и земельные участки

ления советской власти в 1917 г., когда в результате национализации всех земель бывшей Российской империи все физические и юридические лица стали землепользователями. В советском земельном законодательстве постепенно закрепилось разделение права пользования землей на постоянное или бессрочное и временное1. Субъектами бессрочного или постоянного пользования землей могли быть и физические и юридические лица.

С момента введения права пожизненного наследуемого владения в 1990 г.2, а затем и права собственности граждан на земельные участки в 1991 г.3, предоставление гражданам земельных участков в бессрочное или постоянное пользование действовавшим тогда законодательством более не предусматривалось, хотя прямо и не запрещалось. Однако различным юридическим лицам предоставление земельных участков в постоянное бессрочное пользование осуществлялось до принятия действующего ЗК РФ в 2001 г. Таким образом, до момента введения в действие действующего ЗК РФ субъектами данного права могли быть и физические и любые юридические лица.

ЗК РФ установил конкретный перечень субъектов, которым земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться на данном праве после его введения в действие (с 30 октября 2001 г.). Согласно п. 1 ст. 20 ЗК РФ к таким субъектам относятся:

—государственные и муниципальные учреждения;

—казенные предприятия;

—центры исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий;

—органы государственной власти и органы местного самоуправле-

ния.

Земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования указанным лицам предоставляются на основании решения уполномоченного государственного или муниципального органа власти.

Приведенный перечень субъектов права постоянного (бессрочного) пользования является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Гражданам и юридическим лицам, не указанным

1 Подробнее см., напр.: Крассов О. И. Земельное право: учебник. М., 2011.

2 См.: Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле (приняты ВС СССР 28 февраля 1990 г.) // СЗ СССР. 1990. Т. 4. С. 45.

3См.: Земельный кодекс РСФСР 1991 г. // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991.

№22. Ст. 768.

§ 2. Иные права на земельные участки

в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, с момента введения ЗК РФ земельные участки на этом праве не предоставляются1.

Но право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие действующего ЗК РФ, сохраняется (п. 3 ст. 20 ЗК РФ). Однако для данных субъектов установлено право (для граждан) и обязанность (для юридических лиц) приобрести соответствующие земельные участки в собственность или оформить их в аренду. Порядок переоформления права постоянного (бессрочного) пользования гражданами и юридическими лицами, не указанными в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, регулируется Федеральным законом от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Подробно данный порядок рассмотрен в главе настоящего учебника, посвященной основаниям возникновения прав на земельные участки.

Общее содержание права постоянного (бессрочного) пользования установлено ст. 269 ГК РФ, согласно которой лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование.

Содержание прав и обязанностей субъектов права постоянного (бессрочного) пользования установлено в ст. 40—42 ЗК РФ. В соответствии со ст. 41 такие лица осуществляют все права собственников земельных участков, за исключением права распоряжения земельными участками (п. 4 ст. 20 ЗК РФ).

Здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные такими лицами для себя, являются их собственностью (п. 2 ст. 269 ГК РФ).

Обязанности субъектов права постоянного (бессрочного) пользования по использованию предоставленных им участков определены в ст. 42 ЗК РФ и совпадают с обязанностями всех других правообладателей земельных участков.

1 Согласно п. 2 постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» ненормативные акты полномочных органов о предоставлении земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицам, не указанным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, и гражданам, являющимся индивидуальными предпринимателями, изданные после введения в действие ЗК РФ (30 октября 2001 г.), должны признаваться недействительными в силу ст. 13 ГК РФ либо не подлежащими применению в соответствии со ст. 12 ГК РФ как противоречащие закону.

68	Глава 3. Права на землю и земельные участки

2.3. Право пожизненного наследуемого владения земельными участками

Право пожизненного наследуемого владения земельным участком впервые было предусмотрено в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. Статьей 5 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. было установлено, что граждане имеют право на пожизненное наследуемое владение землей1. Таким образом, субъектом этого права мог быть только гражданин.

Далее возможность предоставления земельных участков гражданам на этом праве была закреплена в Федеральных законах «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» 1990 г., «О земельной реформе» 1990 г.,

вЗемельном кодексе РСФСР 1991 г., а также в Законе РФ от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан Российский Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»2.

Содержание этого права состояло в том, что земельный участок передавался гражданину во владение и пользование бессрочно и с правом перехода по наследству. Данный титул, по существу, являлся переходным правом от права постоянного пользования к праву частной собственности на землю в начальный период земельной реформы

вРоссии 1990-х годов.

ГК РФ, как уже было указано выше, предусматривает право пожизненного наследуемого владения земельным участком в числе вещных прав на имущество (ст. 216) и посвящает данному праву ст. 265—267, однако в части оснований возникновения данного права отсылает к земельному законодательству.

ЗК РФ, сохраняя это право для граждан, которым земельные участки были предоставлены на этом праве до введения его в действие, не допускает предоставление земельных участков гражданам на праве пожизненного наследуемого владения после введения в действие Земельного кодекса РФ.

Права и обязанности субъектов права пожизненного наследуемого владения (землевладельцев) аналогичны субъектам права постоянного (бессрочного) пользования. Отличие заключается в возможности рас-

1 СЗ СССР. 1990. Т. 4. С. 45.

2 Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. № 348-1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 26. Ст. 324; Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 26. Ст. 327; Земельный кодекс РСФСР 1991 г. // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768; РГ. 1993. № 3. 6 янв.

§ 2. Иные права на земельные участки

поряжения таким земельным участком путем передачи по его наследству (по закону или завещанию).

Граждане — субъекты права пожизненного наследуемого владения земельным участком в любой момент по своему желанию имеют право оформить данные земельные участки в собственность бесплатно в том же порядке, что и граждане — субъекты права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, которые им были предоставлены до введения в действие ЗК РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, т. е. для личных целей.

Если земельный участок на праве пожизненного наследуемого владения был предоставлен гражданину для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, то в этом случае гражданин может приобрести его в собственность по правилам, установленным для переоформления права постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицам.

2.4. Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут)

Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) предоставляет возможность в случае необходимости пользоваться чужим, как правило, соседним земельным участком для удовлетворения какой-либо насущной потребности. Правовая конструкция сервитута сложилась в римском праве и, по существу, представляет функционально определенное бессрочное обременение одного земельного участка (служащего) в пользу другого (господствующего) земельного участка1. Сервитуты являются самыми ранними из всех вещных прав на чужие вещи в Риме. Дробность землевладения, семейные разделы, скученность усадебных построек и т. п. были причинами того, что уже очень рано обнаружилась потребность в признании и регулировании именно этого вида вещных прав2.

ЗК РФ в ст. 23 предусматривает два вида сервитута: частный и публичный — в зависимости от того, в чьих интересах устанавливается сервитут.

Частный сервитут устанавливается в соответствии с ГрК РФ. Согласно ст. 274 ГК РФ собственник земельного участка вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых

1 См.: Дождев Д. В. Римское частное право: учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2004. С. 444.

2 Покровский И. А. История римского права. § 56. Цивильные jura in re aliena // СПС «КонсультантПлюс». При поддержке издательства «Статут»; Классика российской цивилистики. М., 2006.

70	Глава 3. Права на землю и земельные участки

случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). Правом требовать установления сервитута обладают также лица, которым земельный участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного (бессрочного) пользования, а также иные лица в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд указанных выше лиц, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен. Как правило, действие сервитута распространяется на часть земельного участка, обременяемого сервитутом.

При этом обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком, что принципиально отличает сервитутные отношения от арендных.

Собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лица, в интересах которого установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком. Размер платы устанавливается соглашением и, исходя из сущности данных отношений, должен соответствовать убыткам, которые несет собственник обременяемого участка1. В случае возникновения спора вопрос о размере платы решается в суде.

Основанием возникновения сервитута является соглашение между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута.

Сервитут может устанавливаться на определенный срок или бессрочно (без указания срока).

Сервитут подлежит государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»2, и вступает в силу с момента внесения соответствующей записи

вЕГРП. Государственная регистрация сервитутов проводится на ос-

1 См.: Временные методические рекомендации по оценке соразмерной платы за сервитут (утв. Росземкадастром 17 марта 2004 г.) (док. опубликован не был) // СПС «КонсультантПлюс».

2 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

§ 2. Иные права на земельные участки

новании заявления собственника недвижимого имущества или лица, в пользу которого установлен сервитут, при наличии у последнего соглашения о сервитуте.

Если сервитут относится к части земельного участка, к соглашению прилагается кадастровый паспорт земельного участка, на котором отмечена сфера действия сервитута, или кадастровая выписка о таком земельном участке, содержащая внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения о части земельного участка, на которую распространяется сфера действия сервитута.

К числу существенных условий соглашения о сервитуте относится только условие о предмете: договор должен содержать признаки, позволяющие индивидуализировать объект (земельный участок и его часть, на которую распространяется действие сервитута), в отношении которого устанавливается сервитут. Не являются существенными условия о плате и сроке действия сервитута.

В случае перехода прав на земельный участок, который обременен сервитутом, к другому лицу сервитут сохраняется.

Сервитут не может быть самостоятельным предметом купли-про- дажи, залога и не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен (ст. 275 ГК РФ).

Сервитут может быть прекращен по требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, если отпали основания, по которым он был установлен.

Также собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута в случаях, когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с целевым назначением участка (ст. 276 ГК РФ).

Публичный сервитут устанавливается в соответствии с п. 2 ст. 23 ЗК РФ, а также нормами других федеральных законов, например ГрК РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ1, Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»2 и др.

Публичный сервитут может устанавливаться непосредственно законом, а также иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом органа местного самоуправления в зависимости от интересов, для обеспечения которых устанавливается публичный сервитут. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.

1 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16. 2 СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.

72	Глава 3. Права на землю и земельные участки

Публичные сервитуты устанавливаются в случаях, когда государственные и местные интересы или нужды могут быть удовлетворены без изъятия земельных участков у их собственников.

Примерный перечень целей установления публичных сервитутов приведен в п. 3 ст. 23 ЗК РФ. Публичный сервитут может быть установлен для:

1)прохода или проезда через земельный участок;

2)использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;

3)размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;

4)проведения дренажных работ на земельном участке;

5)забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя;

6)прогона сельскохозяйственных животных через земельный уча-

сток;

7)сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям;

8)использования земельного участка в целях охоты и рыболов-

ства;

9)временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;

10)свободного доступа к прибрежной полосе.

Федеральными законами и актами органов государственной власти и органов местного самоуправления могут предусматриваться и другие цели установления сервитутов.

Взависимости от целей установления публичный сервитут может устанавливаться на определенный срок (например, на время проведения каких-либо работ) или постоянно (без установления срока). Срок установления публичного сервитута в отношении земельного участка, расположенного в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, не может превышать срок резервирования таких земель.

Публичный сервитут так же, как и частный, подлежит государственной регистрации и возникает и прекращается с момента внесения соответствующих записей в ЕГРП.

Вслучаях, если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату.

§ 2. Иные права на земельные участки

Если же установление публичного сервитута приводит к невозможности использования соответствующего земельного участка, собственник, а также землепользователь и землевладелец этого участка вправе:

—требовать изъятия у него данного земельного участка, в том числе путем выкупа, с возмещением убытков органом власти, установившим публичный сервитут;

—требовать предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков.

Лица, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут осуществлять защиту своих прав

всудебном порядке.

Публичный сервитут может быть прекращен в случае отсутствия общественных нужд, для которых он был установлен, путем принятия органом власти, установившим сервитут, акта об отмене сервитута (ст. 48 ЗК РФ) или на основании судебного решения.

2.5. Аренда земельных участков

Аренда земельных участков является одним из существенных и наиболее распространенных элементов земельного рынка, позволяя собственникам земельных участков наиболее эффективно распоряжаться земельными участками без их отчуждения. В отношении земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в ряде случаев законодательством установлена возможность для частных лиц использовать такие земли только на праве аренды (например, запрещенные к приватизации, ограниченные в обороте и др.).

Арендные отношения носят обязательственный, относительный характер1, поэтому содержание права аренды земельного участка определяется договором аренды в соответствии с требованиями законодательства. Правовое регулирование аренды земельных участков осуществляется ГК РФ и ЗК РФ. Особенности аренды земель отдельных категорий или земельных участков, предназначенных для определенных целей, могут устанавливаться и иными федеральными законами, а порядок заключения и условия договора аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут предусматриваться подзаконными нормативными правовыми актами и законодательством субъектов РФ.

Соответственно, при заключении договоров аренды земельных участков должны согласованно применяться соответствующие нормы гражданского, земельного и в установленных законом случаях —

1 Подробнее см.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Кн. 2: Договоры о передаче имущества. 4-е изд. М.: Статут, 2002. С. 437—442.

74 Глава 3. Права на землю и земельные участки

иных отраслей законодательства — градостроительного, лесного, водного и др.

Общие положения о договоре аренды определены гл. 34 ГК РФ, а общие особенности сдачи в аренду земельных участков — ст. 22 ЗК РФ. При этом общие положения об аренде применяются к аренде земельных участков субсидиарно только в том случае, если специальными нормами не установлено иное (ст. 625 ГК РФ).

Основанием возникновения права аренды земельного участка является договор аренды земельного участка, заключаемый между арендодателем и арендатором.

Взяв за основу общее определение договора аренды (ст. 606 ГК РФ), можно сформулировать договор аренды земельного участка с учетом его особенностей: по договору аренды земельного участка арендодатель обязуется предоставить арендатору земельный участок или его часть за плату во временное владение и пользование или во временное пользование, а арендодатель обязуется уплачивать арендную плату, использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием, условиями договора аренды, соблюдая при этом требования экологического, природоресурсного, градостроительного и иного законодательства.

Плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного земельного участка по общему правилу, если иное не установлено договором аренды, являются его собственностью (абз. 2 ст. 606 ГК РФ).

Арендодателем по действующему законодательству может быть только собственник (ст. 607 ГК РФ, п. 2 ст. 22 ЗК РФ). Арендодателями могут быть также лица, управомоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду, в том числе уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления. В случае наследования земельных участков лицами, не достигшими совершеннолетия, их законные представители могут передать эти земельные участки в аренду на срок до достижения наследниками совершеннолетия.

Арендатором может быть любое право- и дееспособное физическое и юридическое лицо, включая иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц. В настоящее время действующее российское законодательство не предусматривает каких-либо специальных случаев, запрещающих лицам с иностранным элементом использовать земельные участки на праве аренды.

Объектом договора аренды могут быть земельные участки, не изъятые из оборота1, границы которых определены и по общему правилу

1 См.: п. 4 ст. 27 ЗК РФ. При этом существуют исключения из этого правила: например, определенные функциональные зоны территорий национальных парков, земли которых изъяты из оборота, могут предоставляться в аренду в соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях».

§ 2. Иные права на земельные участки

прошедшие государственный кадастровый учет, а также части таких земельных участков. В договоре аренды должны быть указаны сведения, содержащие необходимые для передачи и использования земельного участка или его части характеристики и позволяющие определенно установить земельный участок или его часть, подлежащие передаче: местоположение, площадь. Обязательным приложением к договору аренды является план земельного участка с указанием его границ. К договору аренды, представляемому на государственную регистрацию прав, прилагается кадастровый паспорт земельного участка. В случае передачи в аренду части земельного участка на кадастровом плане земельного участка должна быть указана часть, сдаваемая в аренду (п. 2 ст. 26 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).

При отсутствии в договоре условия об объекте, подлежащем передаче в аренду, соответствующий договор не считается заключенным (ст. 607 ГК РФ).

Договор аренды земельного участка на срок более года, а если хотя бы одной из сторон договора является юридическое лицо, то независимо от срока, должен быть заключен в письменной форме.

По общему правилу (п. 1 ст. 164, п. 2 ст. 609 ГК РФ) договор аренды земельного участка подлежит государственной регистрации в ЕГРП на недвижимое имущество и сделок с ним и, соответственно, считается заключенным с момента государственной регистрации, если иное не установлено законом (п. 3 ст. 433 ГК РФ). Не подлежат государственной регистрации договоры аренды и субаренды земельного участка, заключенные на срок менее одного года (п. 2 ст. 26 ЗК РФ).

Срок договора аренды земельного участка устанавливается по соглашению сторон. Законом могут устанавливаться максимальные (предельные) сроки договора для аренды отдельных видов земельных участков. Например, действующим российским законодательством установлены максимальные сроки договора аренды земельных участков продолжительностью в сорок девять (49) лет для следующих случаев:

—при аренде земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, предназначенных для сельскохозяйственного производства (п. 3 ст. 9 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»1);

—по желанию собственника объекта недвижимости, расположенного на земельном участке, относящемся к государственной или муниципальной собственности, соответствующий земельный участок мо-

1 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.

76	Глава 3. Права на землю и земельные участки

жет быть предоставлен ему в аренду на срок не более чем сорок девять лет (п. 3 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»1);

— при аренде лесных участков (ст. 72 ЛК РФ от 4 декабря 2006 г.

№200-ФЗ2).

Договор аренды земельного участка, находящегося в государствен-

ной или муниципальной собственности и расположенного в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, заключается на срок, продолжительность которого не может превышать срок резервирования таких земель.

Законодательством, в том числе региональным, могут предусматриваться и минимальные сроки договора аренды в отдельных случаях. Например, минимальные сроки аренды земельных участков сельскохозяйственных угодий могут устанавливаться законом субъекта Российской Федерации в зависимости от разрешенного использования сельскохозяйственных угодий, передаваемых в аренду (абз. 2 п. 3 ст. 9 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»). Также минимальные сроки аренды лесных участков установлены ЛК РФ для определенных видов использования лесов (п. 3 ст. 72 ЛК РФ).

Если срок в договоре не определен, то такой договор считается заключенным на неопределенный срок. В этом случае каждая из сторон вправе в любое время отказаться от договора, предупредив об этом другую сторону за три месяца (п. 2 ст. 610 ГК РФ). Таким образом, арендные отношения, возникшие на основании такого договора, являются нестабильными, что следует иметь в виду при заключении договора аренды земельных участков.

Срок договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, а именно до пяти лет включительно и более пяти лет, влияет на объем прав арендодателя и арендатора, о чем будет сказано ниже.

По истечении срока договора аренды земельного участка арендатор имеет преимущественное право на заключение нового договора аренды (ст. 621 ГК РФ, п. 3 ст. 22 ЗК РФ). Исключения составляют случаи, когда на арендованном земельном участке расположены здания, строения, сооружения и арендатор земельного участка не является их собственником (п. 3 ст. 35, п. 1 ст. 36 ЗК РФ), а также если право аренды было прекращено в установленном гражданским и земельным законодательством порядке (ст. 46 ЗК РФ).

Так, если арендуемый земельный участок принадлежит на праве собственности частному лицу, преимущественное право аренды зе-

1 СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.

2 СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.

§ 2. Иные права на земельные участки

мельного участка имеет собственник здания, строения, сооружения, которое осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу. Если земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности, собственник здания, строения, сооружения имеет исключительное право, в том числе на заключение договора аренды соответствующего земельного участка в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК РФ.

В случаях, если арендатор продолжает пользоваться земельным участком после истечения срока договора аренды при отсутствии возражений со стороны арендодателя, договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок и, соответственно, может быть прекращен по инициативе любой из сторон в соответствии со ст. 610 ГК РФ.

Существенным условием договора аренды земельного участка является размер арендной платы (п. 3 ст. 65 ЗК РФ). Если сторонами не определено условие о размере арендной платы или порядке ее определения, то договор аренды считается незаключенным.

Порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в частной собственности, устанавливаются договором аренды земельного участка.

Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия

исроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).

Подробно вопрос об установлении и внесении арендной платы рассмотрен в главе настоящего учебника, посвященной плате за землю.

Права и обязанности сторон договора аренды определяются ЗК РФ

иГК РФ.

Косновной обязанности арендодателя, в соответствии со ст. 611 ГК РФ с учетом специфики земельного участка, прежде всего относится обязанность предоставить земельный участок арендатору в состоянии, соответствующем условиям договора аренды и пригодным к его исполь-

78	Глава 3. Права на землю и земельные участки

зованию в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием данного земельного участка. Земельный участок передается вместе со всеми принадлежностями и документами, необходимыми для его использования. Факт передачи земельного участка от арендодателя к арендатору должен быть зафиксирован передаточным актом, подписанным сторонами, поскольку именно с момента передачи земельного участка у арендодателя возникает право требовать с арендатора уплаты арендной платы, а у арендатора возникает обязанность ее платить.

Основной обязанностью арендатора, согласно ст. 615 ГК РФ и земельного законодательства, является использование арендованного земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием, а также в соответствии с условиями договора аренды, соблюдая при этом требования ст. 42 ЗК РФ.

При прекращении договора аренды, если в договоре аренды не установлено право выкупа земельного участка, арендатор обязан вернуть арендодателю земельный участок в том состоянии, в котором он его получил, или в состоянии, обусловленном договором, пригодном для его дальнейшего использования по целевому назначению. Возврат земельного участка также должен быть подтвержден передаточным актом.

Ко второй основной обязанности арендатора относится своевременное внесение арендной платы.

Права арендатора земельного участка определяются договором аренды, ГК РФ, а также ст. 22 и 41 ЗК РФ.

Так, в соответствии с п. 5 и 6 ст. 22 ЗК РФ арендатор вправе (за исключением резидентов особых экономических зон):

—передавать свои арендные права (права и обязанности по договору аренды земельного участка) третьему лицу, в том числе отдавать арендные права земельного участка в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка;

—передавать арендованный земельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды земельного участка.

При этом арендаторам земельных участков для осуществления указанных прав не требуется получать согласие арендодателя (в отличие от остальных видов имущества1), если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное, но при этом необходимо уведомить арендодателя о совершении соответствующей сделки в разумный срок после ее осуществления2.

1 См.: п. 2 ст. 615 ГК РФ.

2 Разъяснение по поводу порядка надлежащего уведомления см. п. 16 постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» // ВВАС РФ. № 5. 2005.

§ 2. Иные права на земельные участки

Однако следует иметь в виду, что при залоге арендных прав необходимо учитывать требования, установленные п. 1.1 ст. 62 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»1, согласно которому передача арендных прав на земельный участок в залог в пределах срока договора аренды земельного участка осуществляется только с согласия собственника земельного участка, за исключением случаев аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет.

Если земельный участок взят в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, то арендатор имеет право осуществлять все вышеуказанные сделки без согласия собственника в случае, если договор аренды заключен на срок более пяти лет. При этом изменение условий договора аренды земельного участка без согласия арендатора и ограничение установленных договором аренды земельного участка прав арендатора не допускаются. Кроме того, досрочное расторжение такого договора по требованию арендодателя допускается только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором.

При продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, арендатор данного земельного участка имеет преимущественное право его покупки в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу. Исключение составляют случаи, предусмотренные п. 1 ст. 36 ЗК РФ, когда на земельном участке расположены объекты недвижимого имущества и арендатор не является их собственником (исключительное право покупки земельного участка собственником здания, строения, сооружения, расположенного на данном участке).

Земельный кодекс РФ предусматривает в качестве самостоятельной разновидности договора аренды земельного участка краткосрочную аренду (не более чем на один год) для проведения изыскательских работ либо для государственных или муниципальных нужд (п. 7 ст. 22 ЗК РФ). В данном случае на арендатора возлагаются специальные обязанности по приведению земельного участка в состояние, пригодное для его использования в соответствии с его разрешенным использованием; по возмещению убытков, причиненных проведением работ; выполнению необходимых работ по рекультивации земельного участка и исполнению иных обязанностей, установленных законом и (или) договором аренды земельного участка.

1 СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.

80	Глава 3. Права на землю и земельные участки

Порядок заключения договора аренды на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, изложен в главе настоящего учебника, посвященной основаниям возникновения прав на землю.

Основания и порядок прекращения аренды земельного участка изложены в ст. 46 ЗК РФ. В соответствии с п. 1 указанной статьи аренда земельного участка прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством.

Досрочное расторжение договора аренды земельного участка по инициативе арендодателя возможно также в случаях, установленных

п.2 ст. 46 ЗК РФ:

—при ненадлежащем использовании земельного участка арендатором (п. 1—4 п. 2 ст. 46 ЗК РФ);

—при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд в установленном порядке;

—при реквизиции земельного участка в соответствии со ст. 51 ЗК РФ. Федеральными законами могут быть установлены и иные случаи

досрочного прекращения договора аренды земельных участков. Следует иметь в виду, что досрочное прекращение аренды зе-

мельного участка из состава сельскохозяйственных угодий за использование его способами, которые приводят к существенному снижению плодородия или значительному ухудшению экологической обстановки, не допускается в период полевых сельскохозяйственных работ.

2.6. Право безвозмездного срочного пользования земельными участками

Право безвозмездного срочного пользования земельными участками представляет собой бесплатное пользование земельным участком в течение определенного срока, установленного на основании закона или договора. Предоставление земельных участков на этом праве также является безвозмездным.

Правовое регулирование данных отношений осуществляется ст. 24 ЗК РФ и гл. 36 ГК РФ.

Основания и условия возникновения безвозмездного срочного пользования земельным участком зависят от того, в собственности какого лица находится данный участок.

Для земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, ЗК РФ исчерпывающе определены условия предоставления и лица, которым могут быть предоставлены земельные участки в безвозмездное срочное пользование.

§ 2. Иные права на земельные участки

Такие земельные участки (находящиеся в государственной и муниципальной собственности) могут предоставляться на основании актов исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией, установленной ст. 29 ЗК РФ:

—юридическим лицам, указанным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, — субъектам права постоянного (бессрочного) пользования на срок не более чем один год;

—религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения на срок строительства этих зданий, строений, сооружений;

—религиозным организациям, имеющим на праве безвозмездного пользования здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения, на срок безвозмездного пользования этими зданиями, строениями, сооружениями;

—лицам, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта Российской Федерации или средств местного бюджета, на основе заказа, размещенного в соответствии с федеральным законом о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, на срок строительства объекта недвижимости;

—жилищно-строительным кооперативам в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»1;

—в случаях, предусмотренных ЛК РФ (например, гражданам в целях осуществления сельскохозяйственной деятельности (в том числе пчеловодства) для собственных нужд — п. 3.1 ст. 38 ЛК РФ).

Отдельной разновидностью земельных участков, предоставляемых на праве безвозмездного срочного пользования, являются служебные наделы — земельные участки, выделяемые из земель, предоставленных или принадлежащих организациям отдельных отраслей экономики, в том числе организациям транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, организациям, осуществляющим деятельность в сфере охотничьего хозяйства, государственных природных заповедников и национальных парков.

Служебные наделы предоставляются работникам таких организаций на время установления трудовых отношений на основании заявлений работников по решению соответствующих организаций из числа принадлежащих им земельных участков.

1 СЗ РФ. 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3617.

82	Глава 3. Права на землю и земельные участки

Категории работников организаций таких отраслей, имеющих право на получение служебных наделов, условия их предоставления устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Основания и особенности прекращения права на служебный надел установлены в ст. 47 ЗК РФ.

Право на служебный надел работника прекращается одновременно с прекращением им трудовых отношений, в связи с которыми служебный надел был предоставлен, за исключением следующих случаев:

—при переходе его на пенсию по старости или по инвалидности;

—право на служебный надел сохраняется за одним из членов семьи работника:

1) призванного на действительную срочную военную службу или альтернативную службу, на весь срок прохождения службы;

2) поступившего на учебу, на весь срок обучения в образовательном учреждении;

3)погибшего в связи с исполнением служебных обязанностей.

Вэтом случае право на служебный надел сохраняется за нетрудоспособным супругом и престарелыми родителями работника пожизненно, детьми работников до их совершеннолетия.

Прекращение права на служебный надел оформляется решением организации, предоставившей такой служебный надел в пользование.

Важно, что работник, прекративший трудовые отношения с организацией, предоставившей служебный надел в пользование, имеет право использовать этот служебный надел после прекращения трудовых отношений в течение срока, необходимого для окончания сельскохозяйственных работ.

Земельные участки, находящиеся в частной собственности, могут быть предоставлены собственниками в безвозмездное срочное пользование на основании договора безвозмездного пользования (ссуды) в соответствии с правилами, установленными гл. 36 ГК РФ (ст. 689— 701).

При этом следует иметь в виду, что коммерческие организации не вправе передавать имущество в безвозмездное пользование лицам, являющимся ее учредителями, участниками, руководителями, членами ее органов управления или контроля (п. 2 ст. 690 ГК РФ).

Контрольные вопросы

1.Перечислите формы собственности на землю, предусмотренные законодательством РФ.

2.Раскройте юридический смысл и порядок разграничения государственной собственности на землю на федеральную, региональную

имуниципальную.

Список рекомендуемой литературы

3.Перечислите субъектов права частной собственности на землю и выделите субъектов, земельная правоспособность которых ограничивается российским законодательством.

4.Раскройте содержание права частной собственности на землю.

5.Назовите основания возникновения муниципальной собственности на землю.

6.Раскройте юридическое значение и содержание ограничения оборотоспособности земельных участков.

7.Назовите субъектов и раскройте содержание права постоянного бессрочного пользования.

8.Назовите субъектов и раскройте содержание права пожизненного наследуемого владения.

9.Проанализируйте порядок переоформления прав постоянного бессрочного пользования и пожизненного наследуемого владения на земельные участки, предоставленные гражданам и юридическим лицам, не указанным в ч. 1 ст. 20 ЗК РФ, до введения в действие действующего Земельного кодекса.

10.Дайте понятие сервитута, назовите его виды и субъектов.

11.Перечислите виды и раскройте понятие обязательственных прав на земельные участки.

12.Раскройте право аренды земельного участка: понятие, основания возникновения и прекращения, содержание.

13.Выделите специфические особенности аренды земельных участков, установленные земельным законодательством.

14.Дайте понятие права безвозмездного срочного пользования, перечислите его разновидности, субъектов.

Список рекомендуемой литературы

1.Крассов О. И. Земельное право: учебник. М.: Юристъ, 2012.

2.Дождев Д. В. Римское частное право: учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2004.

3.Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. Т. 1.

4.Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Кн. 2. Договоры о передаче имущества. 4-е изд. М.: Статут, 2002.

5.Покровский И. А. История римского права. § 56. Цивильные jura in re aliena // СПС «КонсультантПлюс». При поддержке издательства «Статут»; Классика российской цивилистики. М., 2006.

ГЛАВА 4 ВОЗНИКНОВЕНИЕ, ПРЕКРАЩЕНИЕ

И ОГРАНИЧЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ

План главы

1.Возникновение прав на земельные участки.

2.Прекращение прав на земельные участки.

3.Ограничения прав на земельные участки.

§1. Возникновение прав на земельные участки

1.1.Общая характеристика оснований возникновения прав

на земельные участки

Предусмотренные ЗК РФ права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, другими федеральными законами. Учитывая данное обстоятельство, можно выделить общие основания возникновения прав на земельные участки из предусмотренных ст. 8 ГК РФ оснований возникновения гражданских прав и обязанностей:

1)договоры и иные сделки, предусмотренные законом;

2)акты государственных органов власти и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом;

3)судебные решения;

4)приобретение имущества по основаниям, допускаемым законом;

5)наступление событий, с которыми закон связывает наступление гражданско-правовых последствий.

Указанные основания в нашем случае являются правоустанавливающими юридическими фактами, документальное подтверждение которых является правоустанавливающими документами на земельные участки.

Если гражданское законодательство устанавливает общие основания и способы приобретения недвижимого имущества, к которому относятся земельные участки, то земельное законодательство устанавливает особенности приобретения прав на земельные участки, которые обусловлены спецификой земельных участков как объектов правоотношений, необходимостью обеспечения публичных интересов, а также историей развития правового регулирования земельных отношений в России.

Особенности, предусмотренные земельным законодательством, выражаются в установлении определенных условий и необходимой совокупности конкретных юридических фактов для возможности

§ 1. Возникновение прав на земельные участки

приобретения прав на земельные участки различными субъектами. Своеобразие оснований возникновения прав на земельные участки заключается в том, что они почти всегда выступают не как единичный юридический факт, а как сложный фактический состав. Например, для приобретения права частной собственности на земельный участок, находящийся в государственной собственности, необходимо, как правило, принятие акта уполномоченного органа власти и заключение договора купли-продажи.

Совокупность юридических фактов и условий, установленных гражданским и земельным законодательством, необходимых для возникновения конкретного вида права на земельный участок, можно назвать способом приобретения данного права на земельный участок.

Способы приобретения прав на земельные участки зависят прежде всего от формы собственности на приобретаемые земельные участки, а также от вида субъекта, вида приобретаемого права, категории земель и других факторов, устанавливаемых законодательством.

Необходимым условием возникновения вещных прав на земельные участки как объекты недвижимого имущества является государственная регистрация, что устанавливается ст. 131 ГК РФ и п. 1 ст. 25 ЗК РФ1.

Центральное место в системе оснований возникновения прав на земельные участки занимает возникновение права собственности как абсолютного права, дающего субъекту этого права наиболее полное господство над вещью.

Следует иметь в виду, что основания возникновения права собственности носят относительный характер, так как возникновение права собственности на земельный участок одного лица влечет, соответственно, прекращение права собственности на этот земельный участок предыдущего собственника. Так, договор купли-продажи земельного участка является одновременно основанием возникновения права собственности на земельный участок у покупателя и основанием прекращения права собственности на данный земельный участок у продавца. В то же время основания прекращения права частной собственности на имущество являются основаниями возникновения права государственной или муниципальной собственности на данное имущество.

Основания и способы приобретения права частной собственности на земельные участки зависят от того, в чьей собственности находятся приобретаемые земельные участки — частной или государственной и

1 Обязательной государственной регистрации подлежат права на недвижимое имущество, правоустанавливающие документы на которое оформлены после введения в действие Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

86	Глава 4. Возникновение, прекращение и ограничение прав...

муниципальной. Кроме того, возможность приобретения земельных участков в частную собственность и на других правах зависит от вида субъекта, желающего приобрести земельный участок. Например, действующее земельное законодательство ограничивает земельную правоспособность иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц и юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%.

В соответствии с п. 2 ст. 218 ГК РФ право собственности на имущество, которое имеет собственник, может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества, а также в порядке универсального правопреемства.

1.2. Сделки с земельными участками

Согласно ст. 153 ГК РФ сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.

В сделках земельные участки выступают прежде всего как объекты недвижимого имущества, поэтому на сделки с земельными участками распространяются все требования гражданского законодательства, устанавливающие общие правила их совершения и условия действительности сделок. Земельное законодательство устанавливает определенные особенности совершения сделок с земельными участками, что обусловлено спецификой земельного участка как объекта правоотношений.

По общему правилу объектом сделки может быть земельный участок, прошедший государственный кадастровый учет.

По числу сторон выделяют одно-, двух- и многосторонние сделки (договоры). К многосторонним договорам относятся, например, учредительный договор о создании хозяйственного товарищества или общества, в соответствии с которым в складочный (уставный) капитал юридического лица вносятся земельные участки; договоры аренды с множественностью лиц на стороне арендодателя при аренде земельных участков, находящихся в общей долевой собственности, например, из состава сельскохозяйственных угодий или земельных участков или на которых расположены здания, строения, сооружения, находящиеся в собственности или в аренде различных лиц.

Большинство сделок с земельными участками составляют договоры. Согласно ст. 420 ГК РФ договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении

§ 1. Возникновение прав на земельные участки

гражданских прав и обязанностей. В полной мере это определение относится и к договорам с земельными участками как объектами гражданских прав (недвижимым имуществом).

Сделки с земельными участками всегда совершаются в письменной форме, причем чаще всего по закону требуется именно простая письменная форма договора. Для договора купли-продажи недвижимого имущества ГК РФ устанавливает специальное правило, что данный договор заключается в письменной форме путем составления одного документа, подписанного сторонами. Несоблюдение формы договора продажи недвижимости влечет его недействительность.

Для некоторых сделок с земельными участками требуется нотариальная форма. В частности, нотариальному удостоверению подлежат договор ренты (ст. 584 ГК РФ), завещание (ст. 1124 ГК РФ).

В случаях, предусмотренных федеральными законами, сделки с земельными участками подлежат государственной регистрации. Так, обязательной государственной регистрации подлежат:

—договоры дарения земельного участка (ст. 574 ГК РФ);

—договоры аренды (субаренды) земельного участка, заключенные на срок год и более (ст. 609 ГК РФ, ст. 26 ЗК РФ);

—договоры ренты, предусматривающие отчуждение земельного участка под выплату ренты (ст. 584 ГК РФ)1;

—договоры об ипотеке (ст. 10 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»2 (ст. 339 ГК РФ).

Кчислу основных особенностей сделок с земельными участками (которые можно рассматривать как их ограничение), установленных земельным законодательством, можно отнести следующие:

—сохранение целевого назначения и разрешенного использования земельных участков;

—возможность совершения сделок с земельными участками при условии соблюдения установленных минимальных и максимальных размеров земельных участков;

—соблюдение принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов;

—ограничение оборота земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий;

—ограничение приобретать земельные участки в собственность отдельным субъектам правоотношений (лицам с иностранным элементом) и некоторые другие.

1 Таким образом, данный договор подлежит и нотариальному удостоверению, и государственной регистрации.

2 СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.

88	Глава 4. Возникновение, прекращение и ограничение прав...

1.3. Приобретение прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности

1.3.1. Общая характеристика правового регулирования приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности

Основные особенности возникновения прав на земельные участки земельное законодательство предусматривает в отношении земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

В течение достаточно длительного исторического советского периода — с 1917 г. по 1991 г. — в России не существовало частной собственности на земельные участки.

Несмотря на начавшийся в 1990 г. процесс приватизации государственного имущества, большая часть земель в Российской Федерации до настоящего времени сохраняется в государственной собственности. Поэтому основаниям и способам приобретения прав на земельные участки из земель, которые находятся в государственной и муниципальной собственности, действующее российское земельное законодательство уделяет особое внимание.

ЗК РФ в п. 2 ст. 15 провозглашает, что граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Несмотря на это положение, земельное законодательство предусматривает различные способы и условия приобретения земельных участков в собственность гражданами и юридическими лицами из государственных или муниципальных земель в зависимости от вида субъекта, а также целей и времени предоставления земельных участков.

Так, действующее законодательство различает граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, юридических лиц, не указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, среди которых также выделяются отдельные виды, обладающие специальной земельной правосубъектностью: иностранные юридические лица, религиозные организации, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан и др.

Из целей прежде всего выделяются:

—предоставление земельных участков для сельскохозяйственных целей, в том числе для личных целей граждан, к которым относятся ведение личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства;

—предоставление земельных участков для строительства, в том числе гражданам для индивидуального жилищного и индивидуального гаражного строительства;

§ 1. Возникновение прав на земельные участки

—предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством.

Пункт 1 ст. 28 ЗК РФ закрепляет общее правило, согласно которому земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться гражданам и юридическим лицам только на праве собственности или на праве аренды.

Исключение составляют юридические лица, указанные в ст. 20 ЗК РФ и являющиеся субъектами права постоянного (бессрочного) пользования, и лица, которым в соответствии со ст. 24 ЗК РФ земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться на праве безвозмездного срочного пользования.

Следует обратить внимание, что данное положение действует с момента вступления в силу ЗК РФ, т. е. с 30 октября 2001 г. До вступления в силу действующего ЗК РФ земельные участки гражданам и юридическим лицам могли предоставляться и на иных вещных правах: гражданам — на праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения, юридическим лицам — на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Пункт 2 ст. 28 ЗК РФ в соответствии с принципом платности использования земли в Российской Федерации также устанавливает, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц по общему правилу осуществляется за плату. Случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц могут предусматриваться федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Так, например:

—приобретение в собственность гражданами земельных участков, которые были предоставлены им до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, а также их наследниками (п. 9.1 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г.

№137 «О введении в действие Земельного кодекса РФ»);

—приобретение в собственность земельных участков общероссийскими общественными организациями инвалидов и организациями, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов, на которых расположены здания, строения и сооружения, находившиеся на день введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации в собственности данных организаций (п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137 «О введении в действие Земельного кодекса РФ»);

90	Глава 4. Возникновение, прекращение и ограничение прав...

—приобретение в собственность земельных участков религиозными организациями, на которых расположены находящиеся в собственности данных организаций здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения (абз. 3 п. 1 ст. 36 ЗК РФ);

—приобретение в собственность земельных участков, относящихся к имуществу общего пользования, садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями граждан (п. 2 ст. 28 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»1);

—приобретение в общую долевую собственность земельного участка, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие

всостав такого дома объекты недвижимого имущества, который сформирован до введения в действие ЖК РФ и в отношении которого проведен государственный кадастровый учет, собственниками помещений в данном многоквартирном доме (п. 2 ст. 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»2) и др.

Иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам в соответствии с п. 5 ст. 28 ЗК РФ земельные участки, которые могут быть приобретены ими в собственность, предоставляются в собственность только за плату.

Пунктом 4 ст. 28 ЗК РФ установлено общее правило для органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, уполномоченных распоряжаться земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, согласно которому отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускается. Исключения составляют следующие случаи:

—изъятие земельных участков из оборота;

—запрет на приватизацию земельных участков, установленный федеральным законом;

—резервирование земель для государственных или муниципальных нужд.

Если земельный участок относится к перечисленным землям, он не подлежит приобретению в частную собственность и отказ уполномоченного органа власти в предоставлении данного участка в собственность будет законным. Перечень оснований отказа данной статьей установлен как исчерпывающий и не подлежащий расширительному толкованию.

1 СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801.

2 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 15.

§ 1. Возникновение прав на земельные участки

1.3.2. Способы приобретения прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности

В действующем российском законодательстве можно выделить четыре основных способа приобретения в собственность или в аренду земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности:

—оформление в собственность или в аренду земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам до вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации (так называемое переоформление прав);

—приобретение в собственность или в аренду земельных участков собственниками зданий, строений, сооружений, находящихся на этих участках;

—первичное предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность или в аренду гражданам и юридическим лицам для строительства и для целей, не связанных со строительством;

—приватизация земельных участков одновременно с приватизацией государственного и муниципального имущества в порядке, установленным Федеральным законом от 21 декабря 2001 г.

№178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»1.

Рассмотрим основания и порядок приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, устанавливаемые земельным законодательством в каждом указанном случае.

Оформление в собственность или в аренду земельных участков, предоставленных в пользование гражданам и юридическим лицам до вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации

Данный способ приватизации земельных участков направлен на приведение в соответствие с действующим Земельным кодексом РФ прав на земельные участки, возникших до вступления его в силу, и имеет переходный исключительный характер. Он касается земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам на ограниченных вещных правах до 30 октября 2001 г.

Поскольку ограниченные вещные права на земельные участки не позволяют им участвовать в гражданском обороте, законодателем были установлены меры, направленные на переоформление таких участков в собственность или аренду.

1 СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.

92	Глава 4. Возникновение, прекращение и ограничение прав...

Правовое регулирование переоформления прав осуществляется Федеральным законом от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в

действие Земельного кодекса Российской Федерации», что обусловлено переходным, временным характером данного способа приобретения прав гражданами и юридическими лицами.

Пункт 1 ст. 3 указанного Закона устанавливает, что права на землю, не предусмотренные ст. 15, 20—24 ЗК РФ, подлежат переоформлению со дня введения в действие ЗК РФ.

Порядок переоформления прав зависит от вида субъекта и цели предоставления земельного участка.

Граждане в соответствии со ст. 9.1 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» вправе зарегистрировать право собственности на земельные участки, предоставленные им до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность.

Принятие решений органами власти о предоставлении таких земельных участков в собственность граждан не требуется. Указанные граждане в данном случае должны обращаться с заявлением о приобретении в собственность земельного участка непосредственно в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним (в настоящее время — территориальное отделение Росреестра по месту нахождения земельного участка). Необходимыми документами для государственной регистрации права собственности на земельный участок являются правоустанавливающий документ и кадастровый паспорт земельного участка.

При этом оформление в собственность граждан данных земельных участков сроком не ограничивается.

Определенные особенности предоставления в собственность земельных участков предусмотрены в отношении граждан, являющихся членами садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, при отсутствии у них правоустанавливающих документов на данные участки. Такая ситуация связана с распространенным, особенно в советские годы, порядком предоставления земельных участков для указанных целей не конкретным гражданам, а организациям, при которых создавались соответствующие некоммерческие объединения, распределявшие земельные участки между своими членами. Данные общественные объединения имеют один правоуста-

§ 1. Возникновение прав на земельные участки

навливающий документ на весь земельный участок, предоставленный объединению, а для членов такого объединения доказательством предоставления индивидуального земельного участка является заключение правления данного некоммерческого объединения. В таких случаях для бесплатной приватизации гражданами земельных участков установлена необходимость принятия решения о предоставлении таких земельных участков в собственность исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, обладающими правом предоставления такого земельного участка в соответствии со ст. 28 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан».

Юридические лица, не указанные в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, в соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или приобрести земельные участки в собственность до 1 января 2012 г. в соответствии с правилами ст. 36 ЗК РФ.

В целях стимулирования приобретения в собственность указанных земельных участков Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» был установлен льготный порядок определения выкупной цены и арендной платы, а также был ограничен срок оформления прав на данные земельные участки (в настоящее время — до 1 января 2012 г., а для земельных участков, занятых линейными объектами (линиями электропередачи, связи, трубопроводами, дорогами и другие подобными сооружениями) — до 1 января 2015 г.).

Цена выкупа земельных участков в указанных случаях рассчитывается в соответствии с правилами, предусмотренными соответственно п. 1 и 2 ст. 2 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», размер арендной платы в случаях заключения договора аренды — в соответствии с п. 2 ст. 3 указанного закона.

Особенности приобретения сельскохозяйственными организациями, а также гражданами, осуществляющими деятельность по ведению крестьянского (фермерского) хозяйства, права собственности на земельные участки или права аренды земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий, которые находятся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения, устанавливаются Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

94	Глава 4. Возникновение, прекращение и ограничение прав...

Необходимо иметь в виду, что Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности»1 дополнил Кодекс об административных правонарушениях РФ (далее — КоАП РФ) ст. 7.34, которая предусматривает административную ответственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица «за нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность». Статья 7.34 КоАП РФ вступает в силу с 1 января 2013 г.

Исключения из данного правила установлены в отношении следующих юридических лиц:

—садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан;

—организаций, при которых до вступления в силу Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» были созданы (организованы) садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения граждан;

—гаражных потребительских кооперативов.

Переоформление садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями граждан права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками осуществляется в порядке, установленном ст. 28 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». В соответствии с п. 2 ст. 28 указанного Закона земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования, подлежат передаче в собственность садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения бесплатно.

Переоформление гаражными потребительскими кооперативами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками осуществляется в порядке, установленном ст. 36 ЗК РФ.

При этом переоформление садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями граждан, а также гаражными потребительскими кооперативами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками сроком не ограничивается.

Религиозные организации могут переоформить право постоянного (бессрочного) пользования на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию.

1 СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4009.

§ 1. Возникновение прав на земельные участки

Приобретение в собственность или в аренду земельных участков собственниками зданий, строений, сооружений,

находящихся на этих участках

Данный способ приобретения прав на земельные участки, находящихся в государственной или муниципальной собственности, является способом приватизации земельных участков, занятых объектами недвижимого имущества (зданиями, строениями, сооружениями), и направлен на реализацию принципа единства судьбы земельного участка и объектов недвижимого имущества, на нем расположенных.

Основания возникновения права собственности или права аренды на земельные участки граждан и юридических лиц в этом случае и общий порядок приобретения права собственности или права аренды на земельные участки собственниками зданий, строений, сооружений, на них расположенных, устанавливаются ст. 35 и 36 ЗК РФ. Дополнительные требования к собственникам зданий, строений, сооружений при приватизации соответствующих земельных участков содержатся также в ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178 «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Следует отметить, что правила ст. 35 ЗК РФ распространяются и на земельные участки, находящиеся в частной собственности, в случаях, когда земельные участки и объекты недвижимости, на них расположенные, имеют разных собственников. При такой ситуации собственник здания, строения, сооружения, находящихся на чужом земельном участке, имеет преимущественное право покупки или аренды земельного участка, которое осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу (п. 3 ст. 35 ЗК РФ).

Если же земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности, то применяются правила, установленные п. 1 ст. 36 ЗК РФ, в соответствии с которым граждане и юридические лица — собственники зданий, строений, сооружений имеют исключительное право на приватизацию или приобретение права аренды земельных участков. Это означает, что органы власти, уполномоченные распоряжаться соответствующими земельными участками, не имеют права отказать в их приватизации собственникам зданий, строений, сооружений, расположенных на этих участках, и предоставить данные земельные участки иным лицам, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Таким образом, основанием возникновения права собственности или права аренды на земельный участок, занятый зданиями, строениями, сооружениями, для граждан и юридических лиц является приоб-

96	Глава 4. Возникновение, прекращение и ограничение прав...

ретение ими в собственность соответствующих объектов недвижимого имущества.

Статья 36 ЗК РФ регулирует также особенности возникновения прав на земельный участок, занятый объектом недвижимого имущества, находящегося либо в общей собственности, либо на различных правах.

Всоответствии с п. 3 ст. 36 ЗК РФ в случаях, если здание (помещения в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора с учетом долей в праве собственности на здание.

Если помещения в таком здании принадлежат одним лицам на праве собственности, другим лицам на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления или всем лицам на праве хозяйственного ведения, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка только в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено ЗК РФ, федеральными законами. При этом договор аренды земельного участка заключается с условием согласия сторон на вступление в этот договор иных правообладателей помещений в этом здании.

Существенное значение при приобретении права собственности на земельные участки или заключении договора аренды собственниками зданий, строений, сооружений имеет определение выкупной цены земельного участка или размера арендной платы.

Всоответствии с п. 1.2 ст. 36 ЗК РФ цена или порядок определения выкупной цены данных земельных участков может устанавливаться уполномоченными органами власти в соответствии с п. 1.1 ст. 36 ЗК РФ, но в размере, не превышающем их кадастровую стоимость. До установления уполномоченным органом государственной власти или органом местного самоуправления порядка определения цены земельного участка эта цена устанавливается в размере его кадастровой стоимости.

Однако в настоящее время в целях стимулирования оформления законных прав граждан и юридических лиц на земельные участки, занятые находящимися в их собственности объектами недвижимого имущества, ст. 1 и 2 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» установлен временный льготный порядок определения выкупной цены и размера арендной платы при приобретении данных земельных участков. До 1 января 2012 г. выкупная цена таких земельных участков может устанавливаться субъектами Российской Федерации в пределах, установленных Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

§ 1. Возникновение прав на земельные участки

В отношении ряда субъектов — собственников зданий, строений, сооружений земельное законодательство предусматривает бесплатное предоставление соответствующих земельных участков. К таковым относятся:

—граждане — собственники жилых домов, приобретенных ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. № 1305-1 «О собственности в СССР» (п. 4 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»);

—общероссийские общественные организации инвалидов и организации, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов, имеющие в собственности здания, строения и сооружения, право собственности на которые возникло до введения в действие ЗК РФ (п. 4 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»);

—религиозные организации, собственники зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения (абз. 3 п. 1 ст. 36 ЗК РФ);

При рассмотрении оснований приобретения прав на земельные участки собственниками недвижимого имущества, расположенного на этих участках, следует также иметь в виду, что законом установлено не только право, но и обязанность лица, использующего земельный участок, надлежащим образом оформить права на него.

Пункт 3 ст. 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»1 прямо указывает, что собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся

кгосударственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства

идля целей, не связанных со строительством

Вотличие от рассмотренных выше способов приобретения прав гражданами и юридическими лицами на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, под предоставлением земельных участков, как правило, понимается действие уполномоченного органа власти по передаче земельного участка

1 СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.

98	Глава 4. Возникновение, прекращение и ограничение прав...

лицу, ранее не приобретавшему права на него и не используемого данный участок по другим основаниям.

Предоставление земельных участков в собственность или в аренду гражданам и юридическим лицам для строительства и для целей, не связанных со строительством, является общим способом приобретения прав граждан и юридических лиц на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

Предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со ст. 9, 10 и 11 ЗК РФ.

Соответственно, обязательным основанием возникновения прав на земельные участки в этом случае является акт уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления.

При этом в ряде случаев акт органа власти является единственным основанием возникновения прав на земельные участки (например, при предоставлении земельного участка на праве постоянного бессрочного пользования, при бесплатном предоставлении земельного участка и некоторых других). В остальных случаях необходимо совершение и других действий, таких, например, как организация и проведение торгов по продаже земельных участков, заключение договора купли-продажи или договора аренды.

Предоставление земельных участков из земель, которые находятся в государственной или муниципальной собственности, может осуществляться уполномоченными органами власти на торгах и без проведения торгов.

Общим способом предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, частным лицам в собственность или в аренду является предоставление земельных участков на торгах. В соответствии со ст. 447 ГК РФ торги являются одним из способов заключения договоров. В земельных отношениях целью торгов как процедуры, обладающей признаками публичности и состязательности, является обеспечение равного и справедливого доступа к приобретению имущественных прав при наличии интереса широкого круга лиц к конкретному земельному участку1.

Основания и порядок проведения торгов по продаже земельных участков устанавливаются на основании общих положений ст. 447—

1 Подробнее см.: Дихтяр А. И., Попова И. В. Приобретение прав на земельный участок из государственных и муниципальных земель на торгах: вопросы теории и практики. Подготовлен для СПС «КонсультантПлюс». 2009.

§ 1. Возникновение прав на земельные участки

449 ГК РФ ст. 30—32, 38 ЗК РФ, а также Правилами организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков (утв. постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков»1).

Следует учитывать, что данные правила не распространяются на случаи продажи в собственность либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства либо для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, порядок организации которых регулируется соответственно ст. 38.1 и 38.2 ЗК РФ.

Помимо случаев обязательного предоставления земельных участков на торгах, установленных ЗК РФ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе устанавливать дополнительный перечень случаев, когда предоставление земельных участков, которыми в соответствии с земельным законодательством они вправе распоряжаться, может осуществляться исключительно на торгах (п. 1.1 и 1.2 ст. 30 ЗК РФ).

Особое внимание уделяется законодателем порядку предоставления земельных участков из земель, которые находятся в государственной или муниципальной собственности, для целей строительства. Необходимо при этом иметь в виду, что поскольку строительство различных объектов входит в понятие градостроительной деятельности, то нормы ЗК РФ, регулирующие отношения по предоставлению земельных участков для строительства, следует применять во взаимосвязи с нормами градостроительного законодательства.

Предоставление земельных участков для строительства уполномоченными органами власти должно осуществляться не произвольно, а на основании документов территориального и градостроительного планирования и Правил землепользования и застройки, утвержденных в установленном гл. 3 ГрК РФ2 порядке. Данное положение следует из принципа градостроительного законодательства, согласно которому осуществление строительства возможно только на основе

1 СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4587.

2 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.

100	Глава 4. Возникновение, прекращение и ограничение прав...

документов территориального планирования и правил землепользования и застройки (п. 4 ст. 2 ГрК РФ).

Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности урегулирован ст. 30 ЗК РФ.

ЗК РФ устанавливает две основные процедуры предоставления земельных участков для строительства:

1)без предварительного согласования мест размещения объектов строительства;

2)с предварительным согласованием мест размещения объектов строительства.

1) Предоставление земельных участков без предварительного согласования мест размещения объектов строительства

Общим способом предоставления земельных участков для строительства в собственность или в аренду является предоставление земельных участков без предварительного согласования мест размещения объектов строительства. Предоставление земельных участков в этом случае осуществляется по инициативе уполномоченных органов власти на основании и в соответствии с документами территориального и градостроительного планирования, Правил землепользования и застройки поселений и населенных пунктов. Именно поэтому в данной процедуре не предусматривается согласование всех уполномоченных и заинтересованных в строительстве лиц места размещения объекта строительства, поскольку такое согласование уже должно быть осуществлено при разработке документов территориального и градостроительного планирования.

Предоставление земельных участков для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов в собственность или в аренду по общему правилу осуществляется на торгах (конкурсах, аукционах). При этом предоставление земельных участков в собственность может осуществляться исключительно на торгах в соответствии со ст. 38 ЗК РФ.

Из этого правила ЗК РФ предусматриваются следующие исключения:

— без проведения торгов земельный участок для строительства может быть предоставлен лицу, с которым в установленном ГрК РФ порядке заключен договор о развитии застроенной территории в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии1. По выбору лица, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, земельный участок в этом случае может быть

1 См.: ст. 46.1— 46.3 ГрК РФ // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.

§ 1. Возникновение прав на земельные участки

101

предоставлен бесплатно в собственность или в аренду. Размер арендной платы за указанный земельный участок определяется в размере земельного налога;

—без проведения торгов земельный участок может быть предоставлен в аренду пользователю недр для ведения работ, связанных с пользованием недрами. Порядок расчета размера арендной платы за указанные земельные участки определяется Правительством Российской Федерации;

—без проведения торгов осуществляется предоставление земельных участков из земель, которые находятся в федеральной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, в аренду государственной компании «Российские автомобильные дороги», для осуществления ее деятельности. Порядок расчета размера арендной платы за такие земельные участки устанавливается в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1.

Кроме того, случаи предоставления земельных участков для строительства в аренду без проведения торгов и предварительного согласования мест размещения объектов установлены в отношении земельных участков, находящихся на территории особых экономических зон на прилегающей к ним территории Российской Федерации. В соответствии с п. 13 и 14 ст. 30 ЗК РФ в таком порядке предоставляются земельные участки следующим лицам на основании их заявлений в соответствии с законодательством РФ об особых экономических зонах2:

—акционерным обществам, 100% акций которых принадлежит Российской Федерации, и управляющим компаниям, привлеченным в порядке, предусмотренном законодательством РФ об особых экономических зонах, для выполнения функций по созданию за бюджетный счет (федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета) объектов недвижимости в указанных границах и по управлению этими и ранее созданными объектами;

—резидентам особых экономических зон;

—лицам, с которыми уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти заключено соглашение о взаимодействии в сфере развития инфраструктуры особой экономической зоны для строительства объектов инфраструктуры.

1 СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3582.

2 Федеральный закон от 22 июля 2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 2). Ст. 3127.

102	Глава 4. Возникновение, прекращение и ограничение прав...

Обязательным предварительным этапом предоставления земельных участков для строительства является формирование данного земельного участка, которое включает следующие виды работ:

—выполнение в отношении земельного участка работ, предусмотренных Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»1, обеспечивающих определение границ и осуществление государственного кадастрового учета такого земельного участка;

—определение разрешенного использования земельного участка;

—определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения;

—принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов;

—публикация сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов. Передача земельных участков в аренду без проведения торгов допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка.

Следующими этапами предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта является проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка и подписание протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов). Протокол о результатах торгов является основанием для заключения с победителем торгов договора куплипродажи или аренды земельного участка. Договор подлежит заключению в срок не позднее 5 дней со дня подписания протокола (п. 26 раздела IV Правил организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков2).

Вслучаях предоставления земельного участка без проведения торгов после процедуры формирования земельного участка следует решение уполномоченного органа власти о предоставлении земельного участка в аренду на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка,

иподписание договора аренды данного земельного участка.

1 СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.

2 Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4587.

§ 1. Возникновение прав на земельные участки

103

Земельное законодательство предусматривает существенные особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В этом случае земельные участки могут предоставляться исключительно по процедуре без предварительного согласования мест размещения объектов и только на открытых аукционах.

Порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства либо права на заключение договоров аренды таких земельных участков регулируется ст. 38.1 ЗК РФ.

2)Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов строительства

Земельные участки для строительства с предварительным согласованием могут предоставляться уполномоченным органом власти по заявлению заинтересованного лица при необходимости или желании данного лица в строительстве конкретного объекта, не являющегося объектом жилищного строительства.

Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется только в аренду; лицам, указанным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, — в постоянное (бессрочное) пользование; религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения — в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, строений, сооружений.

Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта регулируется п. 5 ст. 30, 31 и 32 ЗК РФ. ЗК РФ предусматривает следующие обязательные этапы предоставления земельных участков в этом случае:

1)выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта;

2)определение границ выбранного земельного участка и осуществление его государственного кадастрового учета;

3)принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Порядок выбора земельного участка устанавливается ст. 31 ЗК РФ. Одним из важных вопросов при выборе земельного участка является участие населения (граждан) в процедуре предоставления земельных участков. Граждане, общественные организации, объединения и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием (выкупом) земельных участков для государственных или муниципальных

104	Глава 4. Возникновение, прекращение и ограничение прав...

нужд, предоставлением земельных участков, затрагивающих интересы населения. На органы местного самоуправления городских или сельских поселений возлагается обязанность информирования местного населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Выяснение мнения местного населения возможно посредством проведения публичных слушаний, местных референдумов или созывов собраний (сходов) граждан и т. п.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны.

Уполномоченный орган власти на основании представленных материалов принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка или об отказе в размещении объекта.

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет.

В случае, если по истечении срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта решение о предоставлении земельного участка не было принято, лица, права которых были ограничены, вправе требовать возмещения от исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших такое решение, понесенных убытков.

Завершающая стадия предоставления земельного участка — принятие уполномоченным органом власти решения о предоставлении земельного участка (ст. 32 ЗК РФ) на основании заявления заинтересованного в предоставлении земельного участка для строительства лица, и приложенного к нему кадастрового паспорта земельного участка.

Решение о предоставлении земельного участка для строительства является основанием заключения договора аренды (или безвозмездного срочного пользования) данного земельного участка между заявителем и принявшим указанное решение органом власти.

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам и юридическим лицам для целей, не связанных со строительством

Цели, не связанные со строительством, весьма разнообразны: ведение сельскохозяйственного производства, ведение гражданами садоводства, огородничества, дачного хозяйства, личного подсобного хозяйства, осуществление лесопользования, недропользования, водопользования, изыскательской и научной деятельности, рекреационной деятельности и т. д.

§ 1. Возникновение прав на земельные участки

105

Перечня таких целей и общего порядка предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, земельное законодательство не предусматривает, правовое регулирование предоставления земельных участков осуществляется различными специальными нормативными правовыми актами, регламентирующими соответствующие виды деятельности. При этом земельные участки в зависимости от конкретной цели использования и вида субъекта могут предоставляться и на торгах и без проведения торгов.

Например, ст. 34 ЗК РФ устанавливает общий заявительный порядок (без проведения торгов) предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, гражданам.

К таким целям земельное законодательство относит ведение гражданами садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства, дачного хозяйства, сенокошение для личных нужд и др. При этом установление конкретной процедуры, критериев предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений, возлагается на уполномоченные органы государственной власти или местного самоуправления путем принятия данными органами соответствующих актов1.

Порядок предоставления земельных участков гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства устанавливает ст. 28 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»2.

Общий порядок предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду из земель сельскохозяйственного назначения для осуществления сельскохозяйственного производства в предпринимательских целях устанавливает ст. 10 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»3.

1 См., напр.: Закон Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 г. № 447-113 «О порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством» // Петербургский дневник. № 29. 2 августа 2010 г.; решение Совета депутатов городского округа Электросталь МО от 24 сентября 2010 г. № 582/88 «Об утверждении Порядка предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, на территории городского округа Электросталь Московской области» // СПС «КонсультантПлюс»; решение Совета депутатов Рузского муниципального района МО от 30 июня 2010 г. № 95/12 «О принятии Порядка предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, на территории Рузского муниципального района Московской области» // СПС «КонсультантПлюс» и др.

2 СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801.

3 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.

106	Глава 4. Возникновение, прекращение и ограничение прав...

Приватизация земельных участков при приватизации государственного и муниципального имущества

Данный способ приватизации касается земельных участков, на которых расположены подлежащие приватизации объекты государственного и муниципального имущества в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 178 «О приватизации государственного и муниципального имущества»1. Особенности приватизации таких земельных участков устанавливаются ст. 28 указанного закона.

Со дня введения в действие ЗК РФ приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе зданий, строений, сооружений промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается2.

Исключения составляют случаи, когда такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте, зарезервированы для государственных или муниципальных нужд и не подлежат отчуждению в частную собственность в соответствии с федеральными законами. В том числе в ст. 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» содержится перечень земель, не подлежащих приватизации, который был рассмотрен выше.

Вдругих случаях приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Вслучае необходимости обеспечения государственных и муниципальных интересов при отчуждении земельных участков могут быть установлены публичные сервитуты в отношении данных участков.

Решение об установлении публичных сервитутов принимается одновременно с принятием решения об условиях приватизации государственного или муниципального имущества. В этом случае условия публичных сервитутов являются существенным условием сделки приватизации. Сведения об установлении публичных сервитутов должны быть указаны в информационном сообщении о приватизации государственного или муниципального имущества.

Установленные публичными сервитутами ограничения прав собственника имущества, приобретенного в порядке приватизации государственного или муниципального имущества, сохраняются при всех

1 СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.

2 Пункт 7 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.

§ 2. Прекращение прав на земельные участки

107

сделках с этим имуществом, вплоть до их отмены (прекращения публичного сервитута).

§ 2. Прекращение прав на земельные участки

2.1. Общая характеристика оснований прекращения прав на земельные участки

Прекращение прав на земельные участки представляет собой утрату правообладателем земельного участка всех принадлежащих ему правомочий по владению, пользованию и распоряжению данного земельного участка вследствие наступления событий или совершения действий, предусмотренных законодательством. Прекращение права собственности на земельный участок включает в себя передачу земельного участка и переход соответствующих правомочий другому лицу. Прекращение иных прав на земельные участки влечет возврат земельного участка собственнику и утрату правомочий по владению и пользованию данным земельным участком.

Общие основания прекращения права собственности на имущество установлены в ст. 235 ГК РФ, а в отношении земельных участков конкретизированы в ст. 44 ЗК РФ.

В соответствии с указанной статьей право собственности на земельный участок прекращается при отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам, отказе собственника от права собственности на земельный участок, а также в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством1.

То есть право собственности на земельный участок может прекращаться либо на основании добровольного волеизъявления собственника либо в силу принудительного изъятия земельного участка по основаниям, установленным гражданским и земельным законодательством.

Пункт 2 ст. 235 ГК РФ также устанавливает, что принудительное изъятие у собственника имущества возможно только по основаниям и в порядке, предусмотренным законом.

Особенности прекращения иных прав на землю определены ст. 45— 48 ЗК РФ.

1 Следует отметить, что ЗК РФ не упоминает о таком основании прекращения права собственности на имущество, предусмотренное ГК РФ, как гибель или уничтожение имущества, которое практически не применимо по отношению к земельным участкам на территории Российской Федерации и потому не воспроизводится ЗК РФ. Однако некоторые природные явления могут привести и к полной гибели земельного участка, такие, как оползни, землетрясения, сход селя и т. п. Представляется, что в этом случае остается применять соответствующее положение п. 1 ст. 235 ГК РФ.

108	Глава 4. Возникновение, прекращение и ограничение прав...

По критерию волеизъявления правообладателей земельных участков все основания прекращения права собственности и других прав на земельные участки можно подразделить на добровольные и принудительные (не связанные с волеизъявлением собственника).

К добровольным основаниям прекращения прав на земельные участки относятся следующие основания:

—отчуждение собственником своего земельного участка другим лицам путем совершения сделок отчуждения, предусмотренных ГК РФ, — купли-продажи, мены, дарения, ренты с учетом предусмотренных земельным законодательством особенностей и ограничений их оборотоспособности;

—отказ собственника от права собственности на земельный участок. ЗК РФ предусматривает также и отказ от права постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения.

Принудительные основания прекращения прав на земельные участки перечислены в п. 2 ст. 235 ГК РФ. Их можно подразделить на:

1) не связанные с неправомерными действиями правообладателей земельных участков — обращение взыскания на земельный участок по обязательствам собственника (ст. 237 ГК РФ); отчуждение земельных участков, которые в силу закона не могут принадлежать данному лицу; изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд; реквизиция земельных участков;

2) основанные на неправомерных действиях правообладателей земельных участков, которые, по существу, являются санкциями за совершенные земельные правонарушения — конфискация, принудительное прекращение прав на земельный участок за ненадлежащее использование земельного участка.

2.2. Отказ от прав на земельный участок

Условия и порядок отказа лица от прав на земельный участок определены в ст. 53 ЗК РФ.

ЗК РФ устанавливает различные процедуры отказа от права на земельный участок для собственника участка и для лиц, владеющих земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве пожизненного наследуемого владения.

2.2.1. Отказ от права собственности на земельный участок

ГК РФ содержит общую норму об отказе лица от права собственности в отношении любого имущества (ст. 236).

ЗК РФ устанавливает, что отказ от права собственности на такой вид имущества, как земельный участок, должен быть совершен ис-

§ 2. Прекращение прав на земельные участки

109

ключительно в письменной форме и подлежит государственной регистрации.

Согласно ч. 1 ст. 53 ЗК РФ лицо, желающее отказаться от права собственности на земельный участок, подает заявление о таком отказе в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В настоящий момент таким органом является Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр)1 и ее территориальные отделения.

Порядок государственной регистрации отказа от права собственности на земельный участок определен в ст. 30.2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»2.

Если право собственности на земельный участок ранее не было зарегистрировано, то согласно ч. 1 ст. 30.2 указанного Закона к заявлению собственника об отказе от права на земельный участок также прилагается правоустанавливающий документ на земельный участок. Предоставление указанных документов не требуется в случае, если право собственности на такой земельный участок ранее было зарегистрировано в установленном данным Законом порядке.

Часть 1.1 ст. 19 ЗК РФ устанавливает, если иное не предусмотрено другими федеральными законами, что земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него является собственностью городского округа, городского или сельского поселения либо (в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории) собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка.

Таким образом, по общему правилу земельный участок, от права собственности на который лицо отказалось, переходит в муниципальную собственность.

Исключение, например, установлено ч. 3 ст. 19 ЗК РФ, согласно которой в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью соответственно субъектов Российской Федерации — города федерального значения Москвы и города федерального значения Санкт-Петербурга, если законами указанных субъектов Российской Федерации не установлено, что такой земельный участок яв-

1 Положение о Росреестре утверждено постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» // СЗ РФ. 2009. № 25. Ст. 3052.

2 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

110	Глава 4. Возникновение, прекращение и ограничение прав...

ляется собственностью муниципальных образований, находящихся на территориях указанных субъектов Российской Федерации.

2.2.2.Отказ от права постоянного (бессрочного) пользования

иправа пожизненного наследуемого владения на земельный участок

Лицо, владеющее земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве пожизненного наследуемого владения и желающее отказаться от такого права, должно обратиться с заявлением об отказе в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.

2.3. Прекращение права собственности на земельные участки, которые в силу закона не могут принадлежать данному лицу

Данное основание прекращения права собственности на земельные участки связано с возможностью установления земельным законодательством запретов или условий иметь в собственности определенные земельные участки отдельным субъектам правоотношений.

Общие основание и порядок прекращения права собственности лица на имущество, которое не может ему принадлежать, устанавливает ст. 238 ГК РФ. В соответствии с указанной статьей, если по основаниям, допускаемым законом, в собственности лица оказалось имущество, которое в силу закона не может ему принадлежать, это имущество должно быть отчуждено собственником в течение года с момента возникновения права собственности на имущество, если законом не установлен иной срок.

Если данное имущество не будет отчуждено собственником добровольно в установленный законом срок, такое имущество, с учетом его характера и назначения, подлежит либо принудительной продаже по решению суда, вынесенному по заявлению государственного органа или органа местного самоуправления с передачей бывшему собственнику вырученной суммы с вычетом затрат на отчуждение имущества, либо передаче в государственную или муниципальную собственность с возмещением бывшему собственнику стоимости имущества, определенной судом.

Действующим российским земельным законодательством в настоящее время установлены три случая запрета возможности иметь в собственности земельные участки на территории Российской Федерации.

Два случая касаются земель сельскохозяйственного назначения и установлены Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»:

— в соответствии со ст. 3 указанного Закона иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а так-

§ 2. Прекращение прав на земельные участки

111

же юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды;

— в соответствии с п. 2 ст. 4 указанного Закона ограничивается максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица. Такой максимальный размер может устанавливаться законом субъекта Российской Федерации, но не менее чем 10% общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на указанной территории в момент предоставления и (или) приобретения таких земельных участков.

Третий случай ограничения земельной правоспособности, влекущий обязанность отчуждения земельного участка, установлен п. 3 ст. 15 ЗК РФ, в соответствии с которым иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях. Перечень таких территорий установлен в настоящее время Указом Президента Российской Федерации от 9 января 2011 г. № 261. Поскольку в данном случае специального порядка отчуждения земельных участков не определено, следует руководствоваться нормами ст. 238 ГК РФ.

2.4. Изъятие земель для государственных или муниципальных нужд

При определенных обстоятельствах у государства возникает необходимость изъятия земельного участка, ранее предоставленного гражданам и организациям в частную собственность, на праве постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования, аренды. Эти обстоятельства включают различного рода публичные, общественные потребности, для удовлетворения которых требуется конкретный земельный участок либо часть земельного участка.

Для подобных случаев земельное и гражданское законодательство устанавливает способы, условия и процедуры изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Общие правила в этой области отношений установлены ст. 49 и 55 ЗК РФ, ст. 279—283 ГК РФ.

112	Глава 4. Возникновение, прекращение и ограничение прав...

Специальные правила, предусматривающие особые условия и процедуру изъятия, установлены ст. 6 Федерального закона от 8 мая 2009 г.

№93-ФЗ «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран — участников форума «Азиатско-Тихоокеанское сотрудничество» в 2012 г., о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 (далее — ФЗ о форуме АТЭС), ст. 15 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских игр и XI Паралимпийских зимних игр, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2 (далее — ФЗ об Олимпийских играх), ст. 24 Федерального закона от 8 ноября 2007 г.

№257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»3. Порядок изъятия земельных участков, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, устанавливается законодательством субъектов РФ.

Так как изъятие земельных участков связано с причинением неудобств, убытков и других негативных последствий для правообладателей, ЗК РФ строго регламентирует случаи, при которых допускается применение данной процедуры, путем определения перечня государственных или муниципальных нужд. В соответствии со ст. 49 ЗК РФ такие нужды включают:

1)выполнение международных обязательств РФ;

2)размещение следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов:

— объектов федеральных энергетических систем и энергетических систем регионального значения;

— объектов использования атомной энергии;

— объектов обороны и безопасности;

— объектов федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;

— объектов, обеспечивающих космическую деятельность;

— объектов, обеспечивающих статус Государственной границы РФ;

— линейных объектов федерального и регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий;

1 СЗ РФ. 2009. № 19. Ст. 2283.

2 СЗ РФ. 03.12.2007. № 49. Ст. 6071.

3 СЗ РФ. 2007. № 46. Ст. 555.

§ 2. Прекращение прав на земельные участки

113

—объектов электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;

—автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального и местного значения;

3) иные случаи, предусмотренные федеральными законами либо законами субъектов РФ.

Примечательно, что при размещении объектов федерального и регионального значения изъятие земельных участков у собственников, владельцев, пользователей, арендаторов производится только в крайнем случае, если нет иных вариантов размещения объекта. Общее правило по этому поводу содержится в ст. 239 ГК РФ, которой предусмотрено, что требование в суд об изъятии недвижимого имущества не подлежит удовлетворению, если государственный орган или орган местного самоуправления, обратившийся с этим требованием в суд, не докажет, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на данное недвижимое имущество.

Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в отдельных случаях ограничивается. К примеру, не могут изыматься земли, в том числе для государственных или муниципальных нужд, государственных природных заповедников. Земли заповедников образуют природно-заповедный фонд, изъятие которых на основании ст. 58 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», запрещено. Изъятие земельных участков в населенных пунктах производится на основании документов территориального планирования (генерального плана) в соответствии со ст. 9 ГК РФ. При их отсутствии принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд не допускается.

Объектом прекращения прав на земельный участок в порядке их изъятия для государственных или муниципальных нужд являются право частной собственности, право постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования, пожизненного наследуемого владения земельным участком либо аренды, если арендуемый земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности. В случае, если для государственных или муниципальных нужд требуется не весь, а часть земельного участка, то на основании решения об изъятии производится образование нового земельного участка путем раздела прежнего.

Субъектами отношений по изъятию земельных участков выступают, с одной стороны, правообладатели земельных участков, а с другой стороны, органы государственной власти или местного самоуправления. На федеральном уровне полномочиями по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд обладают раз-

114	Глава 4. Возникновение, прекращение и ограничение прав...

личные федеральные и региональные ведомства, а также органы местного самоуправления соответственно. Так, вынесение решений об изъятии, в том числе путем выкупа, для федеральных нужд земельных участков для строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования федерального значения принимает Федеральное дорожное агентство1, а для размещения олимпийских объектов федерального значения — Администрация Краснодарского края на основании заявления Корпорации2. На местном уровне решения по изъятию земель осуществляют департаменты строительства и архитектуры.

Гражданское и земельное законодательство подробно определяет общий порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

По ст. 279 ГК РФ он включает:

1)принятие решения государственного или муниципального органа об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд; если необходимо принятие решения о резервировании изымаемого земельного участка с соответствующим уведомлением;

всоответствии с судебной практикой по смыслу ст. 49, 55, 63 ЗК РФ собственник изымаемого земельного участка должен быть также уведомлен о планируемом выкупе земельного участка;

2)письменное уведомление собственника о принятом решении, об изъятии;

3)государственная регистрация решения об изъятии с извещением правообладателя о произведенной регистрации;

4)в случае изъятия земельного участка, находящегося в частной собственности, — достижение соглашения о выкупе или обращение в суд с иском о выкупе земельного участка.

Принятие решения об изъятии земельного участка. Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд является формой прекращения права на земельный участок, производимого по волеизъявлению одной стороны — соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления. Волеизъявление государственного органа либо органа местного самоуправления оформляется административным актом в виде решения об изъятии. Принятое решение может быть оспорено в суд.

Решение об изъятии земельного участка, независимо от вида прекращаемого права, является основанием для прекращения прав на

1 Пункт 5.4.1 (1) Положения о Федеральном дорожном агентстве (утв. постановлением Правительства РФ от 23 июль 2004 г. № 374).

2 Пункт 16 ст. 15 ФЗ «Об организации и проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ.

§ 2. Прекращение прав на земельные участки

115

имущество, расположенное в границах такого участка. По ст. 239 ГК РФ в случае, когда изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд невозможно без прекращения права собственности на здания, сооружения или другое недвижимое имущество, это имущество может быть изъято у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов. В соответствии со ст. 32 ЖК РФ жилое помещение может быть изъято у собственника путем выкупа в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Решение об изъятии жилого помещения принимает орган государственной власти или местного самоуправления, принявший решение об изъятии земельного участка, занятого жилым помещением. Права собственников и пользователей земельных участков по возведению недвижимого имущества после принятия решения об изъятии ограничиваются. Все затраты и убытки, связанные с новым строительством, реконструкцией и расширением зданий и сооружений на земельном участке с момента государственной регистрации решения об изъятии земельного участка, могут быть отнесены на такого собственника или пользователя при определении выкупной цены.

В некоторых случаях, специально предусмотренных законодательством, решению об изъятии должно предшествовать решение о резервировании земельного участка, предназначенного для изъятия. Такое решение принимается соответствующим органом государственной власти или местного самоуправления, подлежит государственной регистрации и является основанием для ограничения прав правообладателей на срок резервирования по отношению к своему земельному участку.

Уведомление правообладателя о принятом решении об изъятии. В соответствии со ст. 279 ГК РФ и ст. 63 ЗК РФ собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы должны быть не позднее чем за 1 год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлены об этом исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшим решение об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков. Изъятие, в том числе путем выкупа земельного участка, до истечения года со дня получения уведомления собственником такого уведомления допускается только с согласия правообладателей изымаемых земельных участков. Также не допускается предъявление исков в арбитражный суд в срок ранее чем по истечении 1 года с момента принятия решения об изъятии и не позднее двух лет с момента направления такого уведомления. (п. 27 постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»).

116	Глава 4. Возникновение, прекращение и ограничение прав...

Несмотря на такие жесткие правила, специальным законодательством установлены существенные исключения по вопросу о сроках уведомления. В соответствии с п. 16 ст. 6 Федерального закона от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ «Об организации проведения встречи глав государств

иправительств стран — участников форума «Азиатско-Тихоокеан- ское сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 и п. 18 ст. 15 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских игр и XI Паралимпийских зимних игр, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» о принятых решениях об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектах недвижимого имущества для размещения необходимых для проведения саммита объектов собственники земельных участков уведомляются в течение семи дней со дня принятия указанных решений. Такой же срок предварительного уведомления (7 дней) о принятом административном решении об изъятии предусмотрен и для других правообладателей — землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности для размещения объектов саммита. Также Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации

ио проведении XXII Олимпийских игр и XI Паралимпийских зимних игр, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» не предусматривает возможности выкупа земельного участка у собственника и получения им рыночной стоимости, а безальтернативное предоставление только нового земельного участка взамен изымаемого. В целях предоставления земельных участков взамен изымаемых этим законом даже предусмотрено создание специального перечня земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для их предоставления гражданам и юридическим лицам взамен изымаемых. Сделано и еще одно исключение о том, что

втакой перечень могут быть включены земельные участки, расположенные по второй и третьей зонах округа санитарной охраны. В соответствии со ст. 27 ЗК РФ земельные участки, расположенные в первом

ивтором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, ограничены в обороте, т. е. не могут предоставляться в частную собственность. Это означает, что предоставление таких участков, если

1 СЗ РФ. 2009. № 19. Ст. 2283.

§ 2. Прекращение прав на земельные участки

117

они расположены в таких зонах взамен изымаемых в частную собственность, невозможно.

Государственная регистрация решения об изъятии. В соответствии со ст. 279 ГК РФ решение об изъятии такого земельного участка принимается соответствующим органом государственной власти или местного самоуправления и подлежит государственной регистрации. Не требуется государственная регистрация решений об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, в соответствии с п. 17 ст. 15 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских игр и XI Паралимпийских зимних игр, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Выкуп земельного участка, находящегося в частной собственности. Прекращение иных прав на земельные участки. Изъятие земельного участка, находящегося в частной собственности граждан и организаций, для государственных и муниципальных нужд производится:

—добровольно — в случае согласия собственника с решением об изъятии и достижения соглашения собственника с соответствующим органом о выкупной цене или других условий выкупа (ст. 282 ГК РФ);

—в порядке принудительного отчуждения — в случае отсутствия согласия собственника на изъятие либо недостижения соглашения о выкупной цене, по решению суда по иску государственного органа, принявшего решение об изъятии.

Изъятие земельного участка, находящегося в частной собственности, производится при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка путем выкупа. Выкуп производится из средств соответствующих бюджетов, соответственно, в собственность РФ, субъектов РФ или муниципальных образований

взависимости от того, для чьих нужд изымается земельный участок. В соответствии с разъяснениями Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах применения земельного законодательства» (п. 28) возмещение будет равноценным, если в выкупную цену изымаемого земельного участка включается рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он понесет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. Порядок определения размера убытков в связи с изъятием земельных участков для государственных или муници-

118	Глава 4. Возникновение, прекращение и ограничение прав...

пальных нужд определен в постановлении Правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 262 «Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц»1. Выкупная цена по ст. 281 ГК РФ определяется соглашением с собственником, которое включает обязательство РФ, субъекта РФ или муниципального образования уплатить выкупную цену за изымаемый земельный участок. Если с собственником не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган может предъявить иск о выкупе земельного участка в арбитражный суд в течение двух лет с момента направления собственнику уведомления о принятом решении об изъятии. Выкупная цена в этом случае определяется судом.

Допускается альтернатива по ст. 63 ЗК РФ и ст. 281 ГК РФ в виде права собственника изымаемого земельного участка требовать предоставления равноценного земельного участка. Изъятие в этом случае осуществляется после предоставления такого участка бесплатно.

При изъятии земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на различных правах пользования, изъятие производится в общем порядке прекращения этих прав на основании решения о расторжении договоров аренды, безвозмездного срочного пользования или аренды в одностороннем порядке, выносимого соответствующим органом, без выкупа этого участка, но с возмещением убытков, связанных с прекращением прав. Также предусматривается альтернатива предоставления равноценного земельного участка по желанию лица, у которого изымается земельный участок. Решения соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления могут быть обжалованы в суд.

Специальными законами установлены сроки информирования правообладателей о прекращении договоров. В частности, в соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских игр и XI Паралимпийских зимних игр, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» о досрочном прекращении договоров правообладатели информируются в срок 2 дня с момента вынесения решения об изъятии. Действие соответствующих договоров прекращается в течение 5 дней со дня получения уведомления.

1 СЗ РФ. 2003. № 19. Ст. 184.

§ 2. Прекращение прав на земельные участки

119

2.5. Реквизиция земельного участка

Реквизиция также представляет собой изъятие имущества у правообладателей в целях обеспечения государственных и публичных интересов, но осуществляется в особых условиях. Общие положения о реквизиции установлены гражданским законодательством. В соответствии со ст. 242 ГК РФ реквизиция представляет собой изъятие имущества у собственника в интересах общества по решению государственных органов в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, в порядке и на условиях, которые установлены законом, с выплатой собственнику стоимости имущества.

ЗК РФ устанавливает особенности реквизиции земельных участков, которые заключаются прежде всего во временном характере изъятия земельных участков.

Статья 51 ЗК РФ устанавливает, что в случаях чрезвычайных обстоятельств — стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных подобных обстоятельств, в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз, уполномоченными исполнительными органами государственной власти земельный участок может быть временно изъят у его собственника.

Реквизиция может осуществляться с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков в связи с невозможностью использования земельного участка и выдачей ему специального документа о реквизиции. Такой документ является основанием восстановления права на земельный участок после прекращения действия чрезвычайных обстоятельств.

Порядок возмещения собственнику возникших в связи с реквизицией убытков законом специально не определен, поэтому следует руководствоваться общими нормами гражданского законодательства.

Пункт 4 ст. 51 ЗК РФ устанавливает, что, если реквизированный земельный участок после прекращения действия обстоятельств, в связи с которыми была осуществлена реквизиция, не возвращается собственнику, собственник данного земельного участка вправе требовать его возврата в судебном порядке.

В случае невозможности возврата реквизированного земельного участка при прекращении действия чрезвычайных обстоятельств собственник вправе по своему усмотрению потребовать возмещения рыночной стоимости реквизированного участка или предоставления равноценного земельного участка. Одновременно собственник вправе требовать возмещения иного причиненного реквизицией реального ущерба, а также упущенной выгоды. В случае несогласия собственни-

120	Глава 4. Возникновение, прекращение и ограничение прав...

ка с компенсацией он может оспорить оценку земельного участка и причиненные убытки в судебном порядке.

Реквизиция земельных участков является и основанием прекращения и иных прав на землю: права пожизненного наследуемого владения, постоянного бессрочного пользования, аренды, безвозмездного срочного пользования, что предусматривают ст. 45—47 ЗК РФ. В этих случаях при реквизиции земельных участков их правообладателям возмещаются убытки, понесенные ими вследствие реквизиции.

2.6. Конфискация земельного участка

Статья 50 ЗК РФ предусматривает возможность конфискации земельного участка путем его безвозмездного изъятия у собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления.

Следует отметить, что Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ1 конфискация имущества была исключена из перечня видов наказаний, которые могут применяться к лицу, признанному виновным в совершении преступления. Однако затем Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 153-ФЗ2 разд. VI Уголовного кодекса РФ дополнен гл. 15.1 «Конфискация имущества», в соответствии с которой конфискация имущества относится к иным мерам уголовно-пра- вового характера и представляет собой принудительное безвозмездное обращение имущества по решении суда в собственность государства.

2.7. Порядок прекращения прав на земельные участки за ненадлежащее использование

(рассмотрен в главе настоящего учебника, посвященной юридической ответственности за земельные правонарушения)

§ 3. Ограничение прав на землю и земельные участки

Ограничение осуществления предусмотренных российским законодательством прав на землю вызвано необходимостью обеспечения публичных и частых интересов при использовании земель и земельных участков.

1 Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4848.

2 Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации конвенции совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона “О противодействии терроризму”» // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3452.

§ 3. Ограничение прав на землю и земельные участки

121

Ограничения прав на землю могут устанавливаться только в целях, предусмотренных п. 3. ст. 55 Конституции РФ и п. 2 ст. 1 ГК РФ.

Под ограничениями прав на землю и земельные участки в земельном праве понимается установление законом или договором дополнительных ограничений осуществления прав на земельные участки по отношению к основному правовому режиму земельного участка, определяемого категорией земель и разрешенным использованием земельного участка.

Содержание ограничений прав на землю в земельном законодательстве не раскрывается, однако в доктрине земельного права под «ограничениями прав на землю» понимаются «запреты на осуществление определенных видов деятельности и требования о воздержании от совершения определенных действий, связанных с использованием земли, иных природных объектов, которые предусмотрены законодательством, в зависимости от местоположения земельных участков, и которые не применяются в отношении других земельных участков, имеющих аналогичное целевое назначение»1.

Ограничения прав на землю могут устанавливаться актами исполнительных органов государственной власти и актами органов местного самоуправления или решением суда, ограничение (обременение) прав на земельный участок в пользу частных лиц могут устанавливаться на основании соглашения (договора) или решения суда.

В зависимости от вида и цели установления ограничения прав на землю могут устанавливаться бессрочно или на определенный срок.

Ограничения прав на землю подлежат государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»2.

Ограничения прав на землю и земельные участки могут быть не связаны с существующими границами (категорий земель, админи- стративно-территориальными и др.), в том числе границами земельных участков, их действие может распространяться на часть земельного участка или на несколько земельных участков или их частей. При этом, если ограничение прав устанавливается на часть земельного участка, границы этой части обязательно должны быть определены и учтены в сведениях государственного кадастра недвижимости в соответствии с подп. 10 п. 2 ст. 7 Федерального закона от 24 июля 2007 г.

№221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»3.

При переходе права собственности на земельный участок к другому

лицу ограничения прав на землю сохраняются.

1 Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., перераб. М.: Норма, 2009.

2 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

3 СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.

122	Глава 4. Возникновение, прекращение и ограничение прав...

При образовании новых земельных участков из земельных участков, в отношении которых установлены ограничения прав, данные ограничения сохраняются и в отношении образуемых земельных участков и измененных земельных участков в прежних границах, за исключением обременений (ограничений) прав, возникших на основании договоров, к которым применяются правила о заключении и об изменении договоров (п. 6 ст. 11.8 гл. 1.1 ЗК РФ).

В случаях, если ограничение прав на земельные участки влечет причинение убытков правообладателям данных участков, вызванные ограничением прав убытки подлежат возмещению в полном объеме, в том числе и упущенная выгода, в соответствии со ст. 57 ЗК РФ.

Лица, чьи права ограничены, могут обжаловать установленные ограничения прав на землю в судебном порядке.

Примерный перечень видов публичных ограничений прав на землю установлен ст. 56 ЗК РФ. В соответствии с данной статьей по основаниям, установленным ЗК РФ и другими федеральными законами могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю:

1)особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;

2)особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

3)условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности.

Приведенный перечень ограничений прав на землю не является исчерпывающим, ЗК РФ и другими федеральными законами могут предусматриваться и иные ограничения использования земельных участков (подп. 4 п. 2 ст. 56 ЗК РФ).

Особым случаем ограничения прав на землю является достаточно новый правовой механизм, предусмотренный действующим земельным законодательством, — резервирование земель для государственных или муниципальных нужд.

Близкими по характеру к резервированию земель для государственных и муниципальных нужд случаями ограничения прав на земельные участки являются решение о предварительном согласовании места размещения объекта строительства, действующее в течение трех лет с момента его принятия (ст. 31 ЗК РФ), и решение об изъятии земельно-

§ 3. Ограничение прав на землю и земельные участки

123

го участка для государственных или муниципальных нужд, действующее в течение одного года (ст. 279—281 ГК РФ).

Наиболее распространенной правовой формой установления ограничений прав на землю и земельные участки являются так называемые зоны с особыми условиями использования территорий.

Примерный перечень таких зон содержится в ГрК РФ, п. 4 ст. 1 которого относит к ним охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, а также иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации1.

Зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются, как правило, в отношении какого-либо объекта — антропогенного или природного происхождения, и их правовой режим направлен либо на обеспечение охраны соответствующего объекта, его нормальной эксплуатации или безопасности осуществляемой на нем деятельности, либо (и) на охрану окружающей среды и населения от негативного воздействия самого объекта. Границы зон с особыми условиями использования могут не совпадать (и, как правило, не совпадают) с границами существующих земельных участков. Соответственно, ограничения прав на земельные участки, вызванные правовым режимом зон с особыми условиями использования, распространяются на части земельных участков, оказавшихся в границах данных зон.

Содержание ограничения прав на земельные участки в зонах с особыми условиями использования территорий определяется специальным законодательством, регулирующим деятельность по использованию и эксплуатации объектов, в отношении которых устанавливаются такие зоны.

Например, в отношении объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи и т. д. устанавливаются охранные и санитарно-за- щитные зоны.

Охранные зоны устанавливаются в целях обеспечения нормальной эксплуатации сооружений, устройств и других объектов инженерной

итранспортной инфраструктуры, в которых вводятся особые условия землепользования. Порядок установления охранных зон, их размеров

ирежим пользования землями охранных зон определяются для каждого вида инженерной инфраструктуры и вида транспорта в соответствии с действующим законодательством.

Ограничение прав на земельные участки в целях создания особых условий охраны окружающей среды и объектов истории и культуры

1 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.

124	Глава 4. Возникновение, прекращение и ограничение прав...

может устанавливаться созданием предусмотренных экологическим, природоресурсным и историко-культурным законодательством зон и особо охраняемых территорий и объектов в случаях, если такие территории и земельные участки, на которых расположены подлежащие охране объекты, не отнесены к категории земель особо охраняемых территорий и объектов.

Например, в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека могут создаваться особо охраняемые природные территории. Виды, порядок создания и правовой режим данных территорий и их охранных зон устанавливаются ст. 95 ЗК РФ, Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»1 и Федеральным законом от 27 января 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»2.

Вцелях обеспечения сохранности объектов культурного наследия

вих исторической среде на сопряженной с ними территории в соответствии со ст. 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»3 устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия.

К зонам с особыми условиями использования территорий, устанавливающими ограничения прав на землю в природоохранных целях, относятся водоохранные зоны — территории, прилегающие к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности. Размеры и правовой режим водоохранных зон устанавливаются в соответствии со ст. 65 Водного кодекса РФ4 для предотвращения загрязнения, засорения и истощения поверхностных вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности.

Вцелях сохранения водных биологических ресурсов на прибрежных территориях водных объектов рыбоохранного значения в соответ-

1 СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024. 2 СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 713.

3 СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5270. 4 СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.

§ 3. Ограничение прав на землю и земельные участки

125

ствии со ст. 48 и 49 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»1 могут создаваться рыбоохранные зоны и рыбохозяйственные заповедные зоны.

Действующее российское законодательство предусматривает и иные виды зон с особыми условиями использования территорий.

Сведения об установлении зон с особыми условиями использования территорий, согласно ч. 6 ст. 15 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости в соответствии с Положением об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18 августа 2008 г. № 618 «Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости»2.

Еще одной правовой формой установления ограничения прав на землю и земельные участки являются публичные сервитуты.

Помимо понятия «ограничение прав» на землю или земельные участки существует понятие «обременение» земельных участков (имущества). Российское законодательство рассматривает данные понятия как синонимы.

Статья 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»3 содержит единое понятие «ограничений» (обременений) — наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества. В том числе в понятие ограничений (обременений) прав на недвижимое имущество включаются ограничения гражданско-правового характера — сервитуты, ипотека, аренда, концессионное соглашение, арест имущества и др.

Однако в науке земельного права существует мнение, что ограничения и обременения — самостоятельные правовые категории4. Если под ограничением прав на землю прежде всего понимается установление запретов на осуществление определенных видов деятельности, то под обременением земельного участка чаще всего понимается установление дополнительных обязанностей по содержанию и пользова-

1 СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. I). Ст. 5270. 2 СЗ РФ. 2008. № 34. Ст. 3927.

3 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

4 См., напр.: Крассов О. И., Лужина А. Н. Ограничения и обременения прав на недвижимое имущество в России и Франции. М., 2009. С. 14.

126	Глава 4. Возникновение, прекращение и ограничение прав...

нию земельным участком, а также по соблюдению прав или интересов третьих лиц.

Обременения, как правило, устанавливаются по соглашению сторон. «Обременения — это мера возможного поведения субъектов гражданских правоотношений, которые субъекты устанавливают между собой самостоятельно с учетом норм действующего законодательства»1. Примером установления обременения соглашением сторон могут служить следующие виды сделок: аренда земельного участка, частный сервитут, рента, залог и др. Обременения обоюдовыгодны для сторон и носят возмездный характер. Обременения прав на земельные участки подлежат государственной регистрации, однако не во всех случаях. Так, к примеру, договор аренды, заключенный на срок менее одного года, государственной регистрации не подлежит.

Контрольные вопросы

1.Выделите особенности осуществления сделок с земельными участками. Раскройте основные виды.

2.Дайте понятие и перечислите способы приватизации земельных участков.

3.Раскройте порядок предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства.

4.Раскройте порядок предоставления земельных участков строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством.

5.Раскройте порядок приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, собственниками зданий, строений, сооружений.

6.Раскройте порядок переоформления прав на земельные участки гражданами и юридическими лицами.

7.Раскройте основания добровольного прекращения права собственности на земельные участки.

8.Раскройте основания принудительного прекращения права собственности на земельные участки.

9.Раскройте условия и порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд и выделите особенности такого изъятия у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов.

1 Лужина А. Н. Ограничения и обременения прав на недвижимое имущество в России и Франции: монография. М., 2009. С. 14.

Список рекомендуемой литературы

127

10. Перечислите виды и порядок установления ограничений прав на земельные участки.

Список рекомендуемой литературы

1.Крассов О. И. Земельное право: учебник. М.: Юристъ, 2012.

2.Анисимов А. П., Дзагоев С. В., Кокоева Л. Т. Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики / под ред. А. Я. Рыженкова. М.: Новый индекс, 2009.

3.Дихтяр А. И., Попова И. В. Приобретение прав на земельный участок из государственных и муниципальных земель на торгах: вопросы теории и практики // подготовлен для СПС «КонсультантПлюс», 2009.

4.Крассов О. И., Лужина А. Н. Ограничения и обременения прав на недвижимое имущество в России и Франции. М., 2009.

5.Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., перераб. М.: Норма, 2009.

6.Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (постатейный) / С. Н. Волков, М. И. Васильева, Е. А. Галиновская [и др.]; отв. ред. С. Н. Волков, науч. ред.

Ю.Г. Жариков. М.: Юстицинформ, 2009.

ГЛАВА 5 УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

План главы

1.Общая характеристика управления в области использования и охраны земель.

2.Система, структура и полномочия специальных органов государственной власти в области управления использования и охраны земель.

3.Понятие и виды функций управления в области использования и охраны земель.

4.Территориальное планирование.

5.Государственный мониторинг земель.

6.Землеустройство.

7.Государственный кадастровый учет земельных участков.

8.Государственная регистрация прав на землю и сделок с ней.

9.Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд.

10.Земельный надзор и контроль.

11.Охрана земель от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности.

§1. Общая характеристика управления

вобласти использования и охраны земель

Центральным институтом земельного права является управление в области охраны и использования земель.

Под управлением в сфере охраны и использования земель понимается совокупность осуществляемых органами государственной власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации и контролю, упорядочению и надзору за соблюдением и исполнением требований земельного законодательства всеми субъектами земельных отношений.

Взависимости от статуса субъектов, осуществляющих управление

вуказанной сфере, оно подразделяется на государственное и муниципальное управление.

Центральное место в системе земельного управления занимает государственное управление, которое осуществляется в процессе испол- нительно-распорядительной деятельности органов государственной власти в сфере охраны и использования земель. Органы, осуществляющие государственное управление в сфере охраны и использования земель, традиционно подразделяются на органы общей и специальной компетенции. К органам общей компетенции относятся Правитель-

§ 1. Общая характеристика управления в области использования и охраны земель 129

ство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ. К органам специальной компетенции относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Полномочия Правительства Российской Федерации в области охраны

ииспользования земель.

Всоответствии со ст. 13 Федерального конституционного закона от 17 января 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»1 Правительство РФ осуществляет следующие полномочия общего характера, в том числе и в сфере земельных правоотношений:

— реализация внутренней политики в пределах своих полномочий;

— осуществление регулирования в социально-экономической сфере;

— формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации.

Кроме того, в соответствии со ст. 18 указанного Закона Правительство РФ организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования.

Указанные полномочия конкретизируются и развиваются в федеральных законах таких, например, как ЗК РФ и др. Так, в соответствии со ст. 8 ЗК РФ в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, Правительство РФ осуществляет перевод земель из одной категории в другую. В соответствии с п. 5 ст. 13 ЗК РФ для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством РФ устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ.

Полномочия субъектов Российской Федерации в области земельных отношений.

Всоответствии со ст. 10 ЗК РФ к полномочиям субъектов РФ относятся резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ, разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в их границах; управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ. Кроме того, в соответствии со ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации»2 к полномочиям органов власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ

исубъектов РФ, осуществляемым за счет собственных средств субъектов РФ, отнесено планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель; резервиро-

1 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

2 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

130	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

вание земель, изъятие земельных участков для государственных нужд субъектов РФ; определение границ муниципальных образований; утверждение схем территориального планирования субъектов РФ, утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства, в случаях, предусмотренных градостроительным законодательством.

Указанные полномочия конкретизируются в земельном законодательстве субъектов РФ. Так, в Законе города Москвы от 19 декабря 2007 г. № 48 «О землепользовании в городе Москве»1 предусмотрены следующие полномочия Правительства Москвы: разработка правил землепользования и застройки; установление порядка определения границ территориальных зон, линий градостроительного регулирования, а также зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных и муниципальных нужд города Москвы; резервирование земель для государственных и муниципальных нужд города Москвы; принятие решений об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд города Москвы; установление видов разрешенного использования земельных участков и т. д. (ст. 3).

Муниципальное управление. В соответствии со ст. 11 ЗК РФ органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности. К общим полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений указанная статья относит: резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа земельных участков для муниципальных нужд, установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель. Указанные полномочия конкретизируются в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 в зависимости от уровня муниципального образования. Так, к вопросам местного значения поселения относятся: владение, пользование и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности поселений; утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд,

1 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. № 71.

2 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

§ 2. Система, структура и полномочия специальных органов...

131

осуществление земельного контроля за использованием земель поселения; обеспечение выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков для нужд поселения, проведение открытого аукциона на право заключит договор о создании искусственного земельного участка (ст. 14).

К вопросам местного значения муниципального района относятся утверждение схемы территориального планирования муниципального района, подготовленной на ее основе документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в его границах для муниципальных нужд (ст. 15).

На уровне городского округа утверждаются генеральные планы городского округа, правила землепользования и застройки, подготовленная на их основе документация по планировке территории; местные нормативы градостроительного проектирования городского округа; ведется информационная система обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа; осуществляется резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществляется земельный контроль за использованием земель городского округа (ст. 16).

§ 2. Система, структура и полномочия специальных органов государственной власти в области управления использования и охраны земель

Современная система и структура исполнительных органов государственной власти установлена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»1.

Центральное место среди исполнительных органов государственной власти федерального уровня в этой сфере занимает Министерство экономического развития РФ, которое осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра недвижимости, государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного

1 СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290.

132	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество.

Министерство действует на основании Положения о нем, утвержденного постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 4371. Оно координирует и контролирует деятельность подведомственных ему Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и Федерального агентства по управлению государственным имуществом.

Министерство принимает следующие нормативные правовые акты: порядок ведения государственного кадастра недвижимости; форму декларации об объекте недвижимости, направляемой для государственной регистрации прав на такой объект; перечень документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок; порядок проведения государственной экспертизы землеустроительной документации; порядок согласования и утверждения землеустроительной документации; порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или прав на заключение договоров аренды таких земельных участков; форму предупреждения о допущенных земельных правонарушениях; порядок государственного земельного контроля, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, и др.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, действующая на основании Положения о нем, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 4572, осуществляет государственную регистрацию прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ними, ведет Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственный кадастровый учет недвижимого имущества, государственный кадастр недвижимости, контроль за проведением землеустройства, государственный мониторинг земель в Российской Федерации (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственный земельный контроль и др.

Положение о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом (Росимущество) было утверждено постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 4323. Агентство контролирует управление, распоряжение, использование по назначению и сохранность земельных участков, находящихся в федеральной собственности; обеспечивает поступление в федеральный бюджет средств от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, продажи права на заключение договора аренды земельных участков на

1 СЗ РФ. 2008. № 24. Ст. 2867.

2 СЗ РФ. 2009. № 25. Ст. 3052.

3 СЗ РФ. 2008. № 23. Ст. 2721.

§ 2. Система, структура и полномочия специальных органов...

133

торгах (аукционах, конкурсах); определяет существенные условия договора купли-продажи земельных участков, заключаемых по результатам аукциона; выступает организатором торгов при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договора аренды таких земельных участков; заключает договоры аренды и купли-продажи земельных участков по результатам торгов и др.

Согласно Положению о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 4501, Минсельхоз России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правово- му регулированию в сфере использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорацию земель, плодородие почв и устойчивое развитие сельских территорий.

Министерство принимает следующие нормативные правовые акты: правила и нормы в области мелиорации земель; планы проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения; порядок государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения; порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков, входящих в состав земель сельскохозяйственного назначения, или права на заключение договоров аренды таких змельных участков; порядок проведения государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и государственного земельного контроля в отношении земель сельскохозяйственного назначения и др.

Федеральные службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) выполняет функции государственного надзора в сфере земельных отношений в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения; безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв. Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 3272.

В соответствии с Положением о Министерстве регионального развития РФ (Минрегион России), утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 января 2005 г. № 403, министерство разрабатывает государственную политику и осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере строительства, архитектуры, градостроительства.

1 СЗ РФ. 2008. № 25. Ст. 2983.

2 РГ. 2004. 15 июля.

3 СЗ РФ. 2005. № 5. Ст. 390.

134	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

Министерство принимает следующие нормативные правовые акты: федеральные градостроительные нормативы и правила в области градостроительства, проектирования и инженерных изысканий в области градостроительства; форму градостроительного плана земельного участка; форму разрешения на строительство; форму разрешения на ввод объекта в эксплуатацию; порядок согласования документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии при согласовании документов территориального планирования; положение о территориях традиционного природопользования федерального значения и др.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России) действует на основании Положения о нем, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 4041. Министерство разрабатывает государственную политику и нормативно-право- вые акты в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира и среду их обитания, в области охоты, в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в том числе регулирования радиационного контроля и мониторинга. Оно реализует государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ принимает нормативные правовые акты в установленной области деятельности, координирует и контролирует деятельность подведомственных ему Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию.

Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 4002. Служба (Росприроднадзор) ведет государственный земельный надзор в пределах своих полномочий; осуществляет государственный лесной надзор на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения и др.

Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) действует на основании Положения о нем, утвержденного постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 2823. Агентство в порядке и

1 СЗ РФ. 2008. № 22. Ст. 2581.

2 СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3347.

3 СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2564.

§ 2. Система, структура и полномочия специальных органов...

135

пределах, определенных законодательством РФ, отвечает за владение, пользование и распоряжение водными объектами (в том числе землями водного фонда), отнесенными к федеральной собственности.

К компетенции Федерального агентства по недропользованию (Роснедра), Положение о котором утверждено постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 2931, относится организация выдачи заключений об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки и разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых.

Согласно Положению о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденному постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. № 7362, Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях); по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях); по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений. Руководство деятельностью Рослесхоза осуществляется Правительством РФ.

Принимая нормативные правовые акты, Рослесхоз регулирует порядок проведения лесоустройства, подготовку и заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности; утверждает форму примерного договора аренды лесного участка, нормативы для определения площадей лесопарковой и зеленой зон, нормативы благоустройства мест активного отдыха и прогулочной зоны в лесопарковой зоне, акт, определяющий содержание ходатайства о переводе земель лесного фонда в другую категорию, и состав прилагаемых к нему документов и др.

Положение о Федеральной службе по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия, утвержденное постановлением Правительства РФ от 6 июня 2007 г. № 3543, возлагает на эту службу государственный надзор за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов культурного наследия федерального значения, включая контроль за состоянием таких объектов, за разработкой градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов.

Эта служба согласовывает проекты зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, землеустроительную, градо-

1 СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2669.

2 СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 5068.

3 СЗ РФ. 2005. № 5. Ст. 390.

136	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

строительную и проектную документацию по сохранению объектов культурного наследия федерального значения, градостроительные регламенты, проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ. Руководство деятельностью Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия осуществляется Правительством РФ.

Деятельность Министерства транспорта РФ и подведомственных ему органов также связана с управлением в сфере использования и охраны земель. Согласно Положению о министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 3951, это министерство координирует и контролирует деятельность подведомственных ему Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федерального агентства воздушного транспорта, Федерального агентства железнодорожного транспорта и Федерального агентства морского и речного транспорта.

Так, к компетенции Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзора) относится в соответствии с Положением о нем, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 3982, согласование строительства в зоне действия средств навигационной обстановки морских путей.

Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация) на основании Положения о нем, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 3963, осуществляет согласование размещения линий связи и линий электропередачи, сооружений различного назначения в зоне действия систем посадки, вблизи объектов радиолокации и радионавигации, предназначенных для обеспечения полетов воздушных судов, и размещения радиоизлучающих объектов.

Федеральное дорожное агентство (Росавтодор), действующее на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 3744, организует работу по изъятию, в том числе путем выкупа, и закреплению земельных участков, по резервированию земель для государственных нужд в целях размещения автомобильных дорог общего пользования федерального значения, включая заключение договоров с собственниками, владельцами земельных участков и расположенных на них иных объектов недвижимого имущества, а также по регистрации соответствующих прав на эти земельные участки и объекты. Агентство принимает решения об изъятии, в том числе путем выкупа, для федеральных нужд земельных участков

1 СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3342.

2 СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3345.

3 Там же. Ст. 3343.

4 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3264.

§ 3. Понятие и виды функций управления в области использования и охраны земель 137

и(или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования федерального значения, а также о резервировании земель для указанных целей; о подготовке документации по планировке территории для развития таких дорог.

Положение о Федеральном агентстве морского и речного транспорта (Росморречфлот), которое было утверждено постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 3711, наделяет это агентство полномочиями в сфере земельных отношений по осуществлению работ по изъятию, в том числе путем выкупа, и предоставлению земельных участков, резервированию земель для государственных нужд

вцелях строительства и расширения морских портов, включая заключение договоров с собственниками, владельцами земельных участков

ирасположенных на них иных объектов недвижимого имущества, а также по регистрации соответствующих прав на указанные земельные участки и объекты. Агентство также принимает решения об изъятии, в том числе путем выкупа, для федеральных нужд земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для строительства и расширения морских портов, о резервировании земель для указанных целей.

§3. Понятие и виды функций управления

вобласти использования и охраны земель

Содержание управления земельными ресурсами составляют функции управления, представляющие собой закрепленные в законодательных и иных нормативных правовых актах, основные и, как правило, постоянные направления деятельности уполномоченных исполнительных органов государственной власти и исполнительных органов местного самоуправления в сфере охраны и использования земель.

К таким функциям относятся:

—территориальное планирование;

—мониторинг земель;

—землеустройство;

—учет (ведение государственного кадастра недвижимости);

—регистрация;

—предоставлениеземельныхучастков,находящихсявгосударственной и муниципальной собственности;

—резервирование и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд;

—перевод земель и земельных участков из одной категории в другую;

1 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3261.

138	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

— контроль и надзор за рациональным использованием земель и соблюдением земельного законодательства.

Ряд ученых выделяют также охранительную функцию, заключающуюся в охране земель различными субъектами земельных отношений от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности.

§4. Территориальное планирование

Всоответствии со ст. 1 ГрК РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Задачи территориального планирования заключаются в том, чтобы обеспечить прогнозируемое, организованное экономическое развитие путем использования территорий для разнообразных целей: размещения различных объектов государственного и муниципального значения, создания особо охраняемых природных территорий и т. п.1

Воснове назначения территориального планирования находится согласование использования существующих с созданием (строительством) новых объектов недвижимости. Территорию как объект территориального планирования можно рассматривать, например, как территорию размещения объекта недвижимости2.

Согласно ст. 2 ГрК РФ одним из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности является осуществление строительства на основе документов территориального планирования.

Документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и городских округов. Документами территориального планирования Российской Федерации являются схемы территориального планирования Российской Федерации, которые могут включать в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения, в том числе градостроительное зонирование и проект планировки территории. Итак, схемы территориального планирования содержат положения о территориальном планировании, карты, отображают границы земельных участков, предоставленных для размещения

1 Крассов О. И. Земельное право: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; Инфра-М, 2012. С. 218.

2 Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С. А. Боголюбов, Е. А. Галиновская, Н. А. Игнатюк [и др.]; под ред. С. А. Боголюбова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009.

§ 4. Территориальное планирование

139

объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения, объектов, находящихся в собственности РФ, субъекта РФ или муниципалитета либо границы зон планируемого размещения указанных объектов, предусмотренных ст. 10, 14, 19 ГрК, включая создание искусственных земельных участков. В соответствии со ст. 9 ГрК РФ в документах территориального планирования определяется назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Значительная часть указанной информации должна воспроизводиться в генеральном плане города на основе сведений, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В основу системы территориального планирования заложен принцип функционального деления территории. Функциональные зоны по определению представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение1.

Действие схем территориального планирования не ограничивается населенными пунктами и может охватывать территорию всей Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования.

Министерство регионального развития Российской Федерации (Минрегион России) утверждает порядок согласования документов территориального планирования муниципальных образований, порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, порядок внесения изменений в проектную документацию.

С 31 декабря 2012 г. вступает в силу п. 4 ст. 9 ГрК РФ. Согласно данной норме не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами2.

1 Андрианов Н. А. Территориальное планирование как основа регулирования городской застройки // Правовые вопросы строительства. 2005. № 2.

2 См., напр.: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

140	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

По указанному закону предусмотрено создание Федеральной государственной информационной системы территориального планирования, которая должна обеспечить доступ к проектам, а также к самим документам территориального планирования и материалам по обоснованию их проектов, правилам землепользования и застройки, цифровым топографическим картам, к информации о зонах с особыми условиями использования территорий, о территориях объектов культурного наследия, об особо охраняемых природных территориях и т. п.

§5. Государственный мониторинг земель

Всоответствии со ст. 67 ЗК РФ государственный мониторинг земель является частью государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) и представляет собой систему наблюдений за состоянием земель.

Объектами государственного мониторинга земель являются все земли в Российской Федерации.

Мониторинг земель является полномочием государственного управления земельными ресурсами. Изучение земель требует единого государственного подхода, который должен осуществляться на основе систематических и комплексных наблюдений для своевременного выявления изменений, их оценки, прогноза, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. Термин «мониторинг» произошел от латинского monitor (предостерегающий, наблюдающий, впередсмотрящий).

Всистему государственного мониторинга земель входят: мониторинг качества земель; мониторинг правового режима земель; мониторинг использования земель и др.

При осуществлении мониторинга качества земель проводятся наблюдения за изменением экологического состояния земель всех категорий, включая следующие негативные процессы: подтопление и затопление, переувлажнение, заболачивание, эрозия, засоление, загрязнение земель токсичными веществами, опустынивание, нарушенность земель, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем, захламление земель промышленными и бытовыми отходами, вырубки и гари на землях лесного фонда, карст, сели, землетрясения и другие процессы. С учетом данных мониторинга земель осуществляется также подготовка предложений по консервации земель на основании Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота, утвержденного постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота»1.

1 СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4676.

§ 5. Государственный мониторинг земель

141

Всоответствии со ст. 16 Федерального закона от 16 июля 1998 г.

№101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения предусматривает проведение почвенных, агрохимических, фитосанитарных и токсикоэкологических обследований. Мониторинг мелиорированных земель представляет собой систематические наблюдения за состоянием этих земель по их гидротехническим, техническим и иным характеристикам. На основе данных наблюдений, в частности, выявляются происходящие изменения состояния мелиорированных земель, производится их оценка1.

Мониторинг осуществляется на всей территории РФ по единой системе.

По результатам оценки состояния земель составляются научные прогнозы и рекомендации. Одним из этапов ведения государственного мониторинга земель является реализация методов хранения, систематизации, оперативной обработки и выдачи информации для оперативного предупреждения органов управления и контроля за состоянием и использованием земель, а также граждан о негативных изменениях состояния и использования земель. Федеральным законом от 27 июля 2006 г. №149 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»2 и другими нормативными правовыми актами регулируются состав информационных ресурсов, информационные технологии и средства их обеспечения, защита информации и прав субъектов, участвующих в информационных процессах.

Документированная информация государственного мониторинга земель является открытой и общедоступной, за исключением данных, отнесенных законодательством Российской Федерации к информации ограниченного доступа. Указанная информация вносится в государственный кадастр недвижимости.

Решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающих право на доступ к информации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд.

Вслучае, если в результате неправомерного отказа в доступе к информации, несвоевременного ее предоставления, предоставления за-

1 См.: Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (ст. 19, 21); Комментарий к Федеральному закону от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (постатейный) / М. В. Пономарев, В. В. Попов, И. Г. Иутин [и др.]; под ред. М. В. Пономарева. М.: Юстицинформ, 2010.

2 СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3448.

142	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

ведомо недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации были причинены убытки, такие убытки подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством.

В зависимости от целей наблюдения и охватываемой территории осуществляется федеральный, региональный и локальный мониторинг земель.

Порядок осуществления государственного мониторинга земель, согласно статье 67 ЗК РФ, устанавливается Правительством Российской Федерации, а именно на основании Постановления Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель»1. В Москве приняты: Закон г. Москвы от 20 октября 2004 г. № 65 «Об экологическом мониторинге в городе Москве»2, постановление Правительства Москвы от 20 сентября 2005 г. № 717-ПП «Об утверждении Положения о мониторинге земельных участков, входящих в состав земель общего пользования города Москвы»3, Закон г. Москвы от 4 июля 2007 г.

№31 «О городских почвах»4 и др.

Оказание государственных услуг в сфере ведения государственно-

го мониторинга земель возложено на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (далее — Росреестр)5, ее территориальные органы6, во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Указанные органы разрабатывают и реализуют федеральные, региональные и местные целевые программы государственного мониторинга земель, а также иных государственных программ, планов, мероприятий, проектов, договоров и соглашений по природоохранным и другим проблемам в части мониторинга земель, с использованием материалов, данных и сведений, получаемых другими подсистемами ЕГСЭМ.

1 СЗ РФ. 2002. № 49. Ст. 4882.

2 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. № 64.

3 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. № 55.

4 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. № 43.

5 См.: Указ Президента РФ от 25 декабря 2008 г. № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6366; постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» (вместе с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии) // СЗ РФ. 2009. № 25. Ст. 3052.

6 См., напр.: постановление Правительства Москвы от 11 марта 2011 г. № 65-ПП «Об утверждении Положения о Департаменте земельных ресурсов города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы». 2011. № 16.

§ 5. Государственный мониторинг земель

143

Полномочия по осуществлению государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения возложены на Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляет ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения государственного мониторинга земель в Российской Федерации (за исключением земель сельскохозяйственного назначения).

Сбор и обработка данных, полученных в ходе проведения мониторинга, а также подготовка прогнозов и рекомендаций, касающихся особо опасных явлений и процессов, связанных с состоянием земель, осуществляются территориальными органами и организациями Росреестра и других федеральных органов исполнительной власти1, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвующими в осуществлении мониторинга, а также органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются при подготовке государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации, ежегодно представляемого Росреестром, по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в Правительство Российской Федерации.

Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются для информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан.

Порядок предоставления указанных данных определяется Росреестром.

Данные о выявленных особо опасных процессах и явлениях доводятся до сведения Правительства Российской Федерации незамедлительно. Все перечисленные органы участвуют в разработке и реализации иных государственных программ, планов, мероприятий, проектов, договоров, соглашений по природоохранным и другим проблемам в части мониторинга земель.

Информация о состоянии земельных ресурсов областей, краев, республик в составе Российской Федерации, автономных областей и автономных округов оформляется в виде отчетов, научных прогнозов, докладов и публикуется в специальных периодических изданиях.

1 См.: постановление Правительства РФ от 9 февраля 2012 г. № 109 «О полномочиях Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по изъятию, предоставлению земельных участков и резервированию земель» // РГ. 2012. № 35.

144	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

Органы местного самоуправления участвуют в разработке и реализации региональных программ, разрабатывают и реализуют муниципальные программы и мероприятия мониторинга земель1.

Министерство сельского хозяйства РФ организует учет и проведение мониторинга мелиорированных земель. Первичные данные, получаемые при непосредственных наблюдениях за состоянием земельных угодий, полей, участков, обобщаются по районам, городам, автономным образованиям, областям, краям, республикам в составе Российской Федерации и Российской Федерации в целом, а также по отдельным природным комплексам.

Принципами ведения мониторинга являются: достоверность и точность данных мониторинга земель фактическому состоянию и использованию земельных ресурсов; непрерывность ведения мониторинга земель; единство методов и технологий, согласованность ведения мониторинга земель; взаимная совместимость и сопоставимость разнородных данных; наглядность; доступность сведений, за исключением сведений, составляющих государственную или коммерческую тайну; экономичность и эффективность; централизованное руководство по единой методике в масштабе Российской Федерации2.

Собранные путем мониторинга материалы, выработанные рекомендации (природоохранными, сельскохозяйственными, санитарноэпидемиологическими, водохозяйственными, геолого-разведочны- ми, лесохозяйственными, землеустроительными, а также научными и проектными организациями) служат правовым основанием для принятия необходимых решений компетентных органов в соответствии с их задачами в области использования и охраны земель.

Данные мониторинга могут использоваться органами государственного земельного надзора при проведении проверок хозяйствующих субъектов. На основании полученных материалов, характеризующих, например, уровень загрязнения почв, водных объектов, последствия влияния на растительный и животный мир, органы государственного земельного надзора имеют возможность привлекать виновных в этих нарушениях лиц к ответственности.

Росреестр с участием других федеральных органов исполнительной власти обобщают полученные предложения, разрабатывают и представляют в Правительство Российской Федерации федеральную программу

1 См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// CЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

2 Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (постатейный) / С. Н. Волков, М. И. Васильева, Е. А. Галиновская [и др.]; отв. ред. С. Н. Волков, науч. ред. Ю. Г. Жариков. М.: Юстицинформ, 2009.

§ 6. Землеустройство

145

мониторинга земель на соответствующий период и ежегодно, не позднее 1 сентября, уточняют ее с учетом поступивших предложений.

Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, систематизируются и передаются на хранение в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства и банках данных автоматизированной информационной системы.

Основной задачей хранения, систематизации, оперативной обработки и выдачи информации является организация оперативного предупреждения органов управления и контроля (надзора) за состоянием и использованием земель, а также граждан о негативных изменениях состояния и использования земель.

§6. Землеустройство

Всоответствии со ст. 68 ЗК РФ и Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»1 землеустройство включает мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» определяет основные цели проведения землеустройства: обеспечение рационального использования земель и их охраны, создание благоприятной окружающей среды и улучшение ландшафтов, отдавая, таким образом, приоритет экологическому началу в правовом регулировании землеустроительных отношений.

Изучение состояния земель, которое проводится в целях получения информации об их количественном и качественном состоянии включает в себя следующие виды работ:

— почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания;

— оценка качества земель;

— инвентаризация земель (ст. 9).

Основой для перечисленных работ являются геодезические и картографические материалы. При этом земельные участки для проведения изыскательских работ не изымаются.

К объектам землеустройства отнесены территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований, терри-

1 СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582.

146	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

тории населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон1.

Землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях:

—изменения границ объектов землеустройства;

—выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям2;

—проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

Основаниями для проведения землеустройства являются:

—решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о проведении землеустройства;

—договоры о проведении землеустройства;

—судебные решения3.

Всоответствии со ст. 5 Федерального закона от 18 июня 2001 г.

№78-ФЗ «О землеустройстве» к полномочиям Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства относятся:

— установление порядка проведения землеустройства;

— координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при проведении землеустройства;

— проведение землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности;

— принятие нормативных правовых актов о землеустройстве;

— установление порядка государственной экспертизы землеустроительной документации;

1 Статья 1 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»; Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С. А. Боголюбова. СПб.: Питер-Пресс, 2009.

2 Помимо закона о землеустройстве см. также: постатейный комментарий к Федеральному закону «О землеустройстве» (под ред. А. А. Ялбулганова). Подготовлен для СПС «КонсультантПлюс». 2008.

3 См.: ст. 4 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве».

§ 6. Землеустройство

147

—организация и осуществление федерального государственного надзора в области землеустройства1;

—разработка, согласование и реализация генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации;

—управление государственным фондом данных, полученных в результате проведения землеустройства;

—другие установленные федеральными законами полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства.

Специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, организующим проведение землеустройства, в настоящее время является Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее органы на местах.

Согласно ст. 69 ЗК РФ юридические лица или индивидуальные предприниматели могут проводить любые виды работ по землеустройству без специальных разрешений, если иное не предусмотрено федеральными законами. Как следует из ст. 19 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»2, к видам землеустроительной документации относятся:

—генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, схема землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, схема землеустройства муниципальных образований, схемы использования и охраны земель;

—карты (планы) объектов землеустройства;

—проекты внутрихозяйственного землеустройства;

—проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий;

—материалы почвенных, геоботанических и других обследований

иизысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель;

—тематические карты и атласы состояния и использования земель. Порядок создания и ведения государственного фонда данных, по-

лученных в результате проведения землеустройства, а также порядок их использования определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Землеустроительная документация, включенная в государственный

1 См.: Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4590.

2 СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582.

148	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, является федеральной собственностью и не подлежит приватизации1. Документы, подготовленные в результате проведения землеустройства, используются при осуществлении мониторинга земель.

Сведения о землеустройстве носят открытый характер, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, и сведений, относящихся к личности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельных участков2.

Документированная информация о проведении землеустройства включается в состав документов государственного кадастра недвижимости. Споры, возникающие при проведении землеустройства, разрешаются в соответствии с законодательством Российской Федерации

§ 7. Государственный кадастровый учет земельных участков

Согласно ст. 70 ЗК РФ государственный кадастровый учет земельных участков осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ3 «О государственном кадастре недвижимости».

В соответствии со ст. 1 указанного закона государственным кадастровым учетом недвижимого имущества признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных законом сведений о недвижимом имуществе.

Государственный кадастровый учет земельных участков представляет собой систему сведений, включающих описание и индивидуализацию земельных участков, т. е. сведения о местоположении, площади, категории земель и разрешенном использовании земельных участков, а также описание границ земельных участков и их отдельных частей. При описании земельных участков используются материалы землеустроительной документации вновь образуемых земельных участков

1 См.: постановление Правительства РФ от 11 июля 2002 г. № 514 «Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2870.

2См.: Закон РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. № 5485-1 (ст. 2)

//СЗ РФ. 1997. № 41. С. 8220—8235.

3 СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.

§ 7. Государственный кадастровый учет земельных участков

149

или уточнение сведений о ранее учтенных земельных участках1, градостроительная и иная документация, содержащая необходимые для государственного кадастрового учета земельных участков сведения. Основанием для определения налоговой базы по земельному налогу является кадастровая стоимость земельного участка, содержащаяся в государственном кадастре недвижимости.

Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» дает определение государственного кадастра недвижимости, как систематизированного свода сведений об учтенных в соответствии с настоящим законом земельных участках и прочно связанных с ними объектах недвижимости, а также о прохождении Государственной границы РФ и иных границ и предусмотренных Федеральным законом сведений, т. е. это упорядоченный по определенному принципу перечень сведений (федеральный государственный информационный ресурс), необходимых для ведения учета и идентификации недвижимого имущества2.

Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» регулирует отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности (п. 1 ст. 1). Указанные действия законом объединены в единую систему, которая названа «кадастровые отношения». Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» определяет условия и устанавливает порядок регулирования кадастровых правоотношений.

Каждый объект недвижимости, сведения о котором внесены в государственный кадастр недвижимости, имеет не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации государственный учетный номер, который присваивается органом кадастрового учета. Для этого орган кадастрового учета осуществляет кадастровое деление территории Российской Федерации на кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы. При установлении или изменении единиц кадастрового деления территории Российской Федерации

1 Афонина А. В. Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (постатейный). 2-е изд. // СПС «КонсультантПлюс», 2010; Прусакова В. А. Изменения в правовом регулировании государственного кадастрового учета земельных участков // Бюллетень нотариальной практики, 2009. № 2.

2Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) /

С.А. Боголюбов, Д. С. Бондаренко, Е. А. Галиновская [и др.]; под ред. С. А. Боголюбова. СПб.: Питер-Пресс, 2009. Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (постатейный) / Н. С. Долганова, В. А. Зюзин, А. Н. Королев, А. А. Назимова. М.: Юстицинформ, 2008.

150	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

соответствующие сведения вносятся в государственный кадастр недвижимости на основании правовых актов органа кадастрового учета.

Всоответствии со ст. 7 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» в государственный кадастр недвижимости вносятся шесть уникальных характеристик объекта недвижимости, в их числе, например:

1) вид объекта недвижимости (земельный участок, здание, сооружение, помещение, объект незавершенного строительства);

2) кадастровый номер и дата внесения данного кадастрового номера в государственный кадастр недвижимости;

3) описание местоположения границ объекта недвижимости, если объектом недвижимости является земельный участок;

4) площадь, определенная с учетом, установленных в соответствии

снастоящим Федеральным законом требований, если объектом недвижимости является земельный участок, здание или помещение и др.

Вгосударственный кадастр недвижимости вносятся также дополнительные сведения об объекте недвижимости, среди которых:

— кадастровый номер земельного участка, в пределах которого расположены здание, сооружение или объект незавершенного строительства, если объектом недвижимости является здание, сооружение или объект незавершенного строительства;

— кадастровые номера расположенных в пределах земельного участка зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, если объектом недвижимости является земельный участок;

— сведения о вещных правах на объект недвижимости в объеме сведений, определенных порядком ведения государственного кадастра недвижимости1;

— сведения об ограничениях (обременениях) вещных прав на объект недвижимости в объеме сведений, определенных порядком ведения государственного кадастра недвижимости, а также сведения о границах охранной зоны, установленных в отношении объекта недвижимости2;

— сведения о кадастровой стоимости объекта недвижимости, в том числе дата утверждения результатов определения такой стоимости;

— сведения о лесах, водных объектах и об иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка, если объектом недвижимости является земельный участок;

1 См.: Федеральный закон от 21 декабря 2009 г. № 334-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6410.

2 См.: Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 257-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» // СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4605.

§ 7. Государственный кадастровый учет земельных участков

151

—категория земель, к которой отнесен земельный участок, если объектом недвижимости является земельный участок;

—разрешенное использование, если объектом недвижимости является земельный участок, и др.

В ст. 13 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» перечисляются разделы государственного кадастра недвижимости:

1) реестр объектов недвижимости;

2) кадастровые дела;

3) кадастровые карты.

Основанием осуществления кадастрового учета земельных участков в соответствии со ст. 16 Закона является образование земельного участка, прекращение его существования либо изменение уникальных

идополнительных характеристик земельного участка. Кадастровый учет земельного участка осуществляется по месту его нахождения.

Статья 20 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» перечисляет круг лиц, которые имеют право на обращение с заявлениями о кадастровом учете, а в ст. 21 определен порядок представления заявителями документов для осуществления кадастрового учета. Орган кадастрового учета не вправе требовать от заявителя или его представителя представлять документы, не установленные Законом о государственном кадастре недвижимости, а также документы, которые в соответствии со ст. 22 запрашиваются в порядке межведомственного информационного взаимодействия.

Необходимыми для кадастрового учета земельных участков документами в том числе являются:

—межевой план земельного участка, а также копия документа, подтверждающего разрешение земельного спора о согласовании местоположения границ земельного участка в установленном земельным законодательством порядке (если в соответствии со ст. 38 Закона местоположение таких границ подлежит обязательному согласованию и представленный с учетом настоящего пункта межевой план не содержит сведений о состоявшемся согласовании местоположения таких границ);

—копия документа, устанавливающего или удостоверяющего право собственности заявителя на земельный участок либо подтверждающего установленное или устанавливаемое ограничение (обременение) вещных прав на такой земельный участок в пользу заявителя.

Законом установлены основания отказа осуществления кадастрового учета земельных участков, в том числе:

—земельный участок, о кадастровом учете которого представлено заявление, образуется из земельного участка, в котором раздел или выдел доли в натуре либо иное совершаемое при таком образовании действие не допускается в соответствии с установленными федеральным законом требованиями;

152	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

—земельный участок, о кадастровом учете которого представлено заявление, образован из земельного участка, внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения о котором носят временный характер;

—межевой план, технический план или акт обследования заверен подписью неуправомоченного лица;

—размер образуемого земельного участка или земельного участка, который в результате преобразования сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок), не будет соответствовать установленным в соответствии с земельным законодательством требованиям к предельным (минимальным или максимальным) размерам земельных участков;

—доступ (проход или проезд от земельных участков общего пользования) к образуемому или измененному земельному участку не будет обеспечен, в том числе путем установления сервитута;

—одна из границ земельного участка пересекает границу муниципального образования и (или) границу населенного пункта;

—земельный участок образован из земельных участков, относящихся к различным категориям земель, за исключением установленных федеральным законом случаев, и др.

Как следует из Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», кадастровые работы выполняются кадастровым инженером1 на основании заключаемого договора подряда на выполнение кадастровых работ, а также на основании определения суда. Кадастровая деятельность представляет собой выполнение кадастровым инженером кадастровых работ, по результатам которых готовятся документы, содержащие необходимые для кадастрового учета сведения о таком недвижимом имуществе (п. 4 ст. 1 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»).

Результатом кадастровых работ являются следующие документы:

1)межевой план;

2)технический план;

3)акт обследования.

Статья 15 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» регулирует информационное взаимодействие органа кадастрового учета при ведении государственного кадастра недвижимо-

1 См.: приказ Минэкономразвития РФ от 4 февраля 2009 г. № 34 «О перечне специальностей среднего профессионального образования, полученных физическими лицами, претендующими на получение квалификационного аттестата кадастрового инженера» // РГ. 2009. № 45; приказ Роскомзема от 16 апреля 1996 г. № 28 «О форме Договора на выполнение проектных и изыскательских работ по землеустройству, земельному кадастру, мониторингу земель и соблюдении договорной дисциплины»; Манылов И. Е. Оборот недвижимости в России: экономика и право // Журнал российского права. 2012. № 1. С. 21—28.

§ 8. Государственная регистрация прав на землю и сделок с ней

153

сти с государственными органами, определенными Правительством Российской Федерации, в частности, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Общедоступные сведения, внесенные в государственный кадастр недвижимости, предоставляются органом кадастрового учета по запросам любых лиц. За предоставление сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости, предоставление информации взимается плата, за исключением случаев, установленных федеральными законами. В Федеральном законе «О государственном кадастре недвижимости» определены сроки предоставления сведений из государственного кадастра недвижимости.

§8. Государственная регистрация прав на землю

исделок с ней

Государственная регистрация прав на землю и сделок с ней представляет собой юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на земельные участки. Она является единственным доказательством существования зарегистрированного права на земельный участок, которое может быть оспорено только в судебном порядке.

Поскольку земельные участки являются недвижимым имуществом, государственная регистрация прав на них и сделок с ними осуществляется на основании норм ГК РФ (ст. 130—132, 164), Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и в силу требований ЗК РФ (ст. 11.2, 22, 25, 26 и др.).

Согласно ст. 131 ГК РФ государственной регистрации подлежат не только право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, но и ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение.

Статьей 25 ЗК РФ предусмотрена обязательность государственной регистрации права собственности на земельные участки, права пожизненного наследуемого владения, права постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования участками, аренды и сервитута. При этом договоры аренды, субаренды земельного участка, безвозмездного срочного пользования земельным участком, заключенные на срок менее чем один год, не подлежат государственной регистрации, за исключением случаев, установленных федеральными законами (ст. 26 ЗК РФ).

Государственная регистрация сделок с земельными участками обязательна в случаях, указанных в федеральных законах. Специальны-

154	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

ми нормами ГК РФ предусмотрена государственная регистрация некоторых сделок, предметом которых может быть земельный участок. В их числе договоры: об ипотеке — залоге недвижимого имущества (ст. 339), о продаже предприятия (ст. 560), дарения недвижимого имущества (ст. 574), ренты (ст. 584), пожизненного содержания с иждивением (ст. 601), доверительного управления имуществом (ст. 1017). На земельные участки распространяется требование о государственной регистрации перехода права собственности на недвижимость (ст. 551).

Помимо обязательной государственной регистрации законодательством устанавливаются и случаи, когда она не требуется. В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» права на недвижимое имущество, возникшие до момента вступления в силу Закона, признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации, введенной этим Законом. Государственная регистрация таких прав проводится по желанию их обладателей. Эта норма корреспондируется с п. 9 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в

действие Земельного кодекса Российской Федерации», которым закреплено признание ранее возникших прав на земельные участки. Вместе с тем совершение сделок с земельными участками, права на которые не были зарегистрированы, или сделок с правами на землю требует их государственной регистрации.

Государственная регистрация прав на земельный участок удостоверяется специальным свидетельством о государственной регистрации права, которое является правоудостоверяющим документом. Оно служит подтверждением зарегистрированного права. Таким документом удостоверяется возникновение, прекращение, переход, ограничение (обременение) права собственности или иных вещных прав на земельный участок. Государственная регистрация договоров и иных сделок с землей удостоверяется посредством совершения специальной регистрационной надписи на договоре или ином документе, выражающем сделку.

При государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними следует отличать от правоудостоверяющих документов правоустанавливающие документы — документы, на основании которых возникает, прекращается и переходит право собственности или иное вещное право, возникает и прекращается ограничение (обременение) таких прав на объекты недвижимого имущества.

Правоустанавливающими документами прав на земельные участки в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-Ф «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» могут быть акты, изданные органами государ-

§ 8. Государственная регистрация прав на землю и сделок с ней

155

ственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции, договоры и другие сделки, свидетельства о праве на наследство, вступившие в законную силу судебные решения, иные акты и документы.

Государственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальными органами.

Права на земельные участки и сделки с ними подлежат регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП), являющемся основным регистрационным документом, в который вносятся соответствующие записи по установленной законом единой для всей территории Российской Федерации системе. Он содержит информацию о существующих и прекращенных правах на земельные участки и другие объекты недвижимого имущества, данные об указанных объектах и сведения о правообладателях.

Порядок проведения государственной регистрации прав, определенный в ст. 13 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», включает в себя следующие стадии:

—прием документов, представленных для государственной регистрации прав, регистрацию таких документов;

—правовая экспертиза документов и проверка законности сделки;

—установление отсутствия противоречий между заявляемыми правами и уже зарегистрированными правами на данный объект недвижимого имущества, а также других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав;

—внесение записей в ЕГРП при отсутствии указанных противоречий и других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав;

—совершение надписей на правоустанавливающих документах и выдача удостоверений о произведенной государственной регистрации прав.

В соответствии с Законом на государственную регистрацию представляются:

—заявление о государственной регистрации, за исключением случаев, указанных в п. 3 ст. 28 Закона;

—документ об уплате государственной пошлины;

—документы, подтверждающие полномочия представителя правообладателя и участников сделок, в том числе полномочия представителя юридического лица действовать от имени юридического лица;

—документы, устанавливающие наличие, возникновение, прекращение, переход, ограничение (обременение) права;

—кадастровый план земельного участка, план участка недр и (или) план объекта недвижимости с указанием его кадастрового номера

156	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

(представление кадастрового плана земельного участка не требуется, если кадастровый план данного земельного участка ранее уже представлялся и был помещен в соответствующее дело правоустанавливающих документов);

— физическое лицо, в том числе представитель юридического лица, предъявляет документ, удостоверяющий личность. Представитель юридического лица также предъявляет учредительные документы юридического лица или нотариально удостоверенные копии учредительных документов юридического лица.

Требования к документам, представляемым на государственную регистрацию прав, установлены ст. 18 Закона. Если такие документы не соответствуют требованиям данной статьи, а также в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, на государственную регистрацию могут истребоваться дополнительные документы (п. 2 ст. 17).

Государственная регистрация прав проводится не позднее чем в месячный строк со дня подачи заявления и документов, необходимых для регистрации.

В государственной регистрации прав может быть отказано в случаях, установленных Законом, например, если: с заявлением о регистрации прав обратилось ненадлежащее лицо; представленные на регистрацию документы не соответствуют требованиям действующего законодательства; правоустанавливающий документ свидетельствует об отсутствии у заявителя прав на данный объект недвижимого имущества и др.

Наличие судебного спора о границах земельного участка не является основанием для отказа в государственной регистрации прав на него. Отказ в регистрации прав может быть обжалован в судебном порядке.

До внесения в ЕГРП записи о сделке, о праве или об ограничении (обременении) права либо до принятия решения об отказе в государственной регистрации права рассмотрение заявления (заявлений) о государственной регистрации права и иных представленных на государственную регистрацию прав документов может быть прекращено на основании заявлений сторон договора.

Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» предусмотрены особенности порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество, в составе которого выделяются земельные участки (права на земельные участки и иные объекты недвижимого имущества, входящие в состав предприятия как имущественного комплекса — ст. 22), регистрации отдельных видов сделок, ограничений (обременений) прав на земельные участки, иное недви-

§ 8. Государственная регистрация прав на землю и сделок с ней

157

жимое имущество (аренды земельного участка — ст. 26, сервитута земельного участка или его части — ст. 27, ипотеки — ст. 29 и т. п.).

Вст. 22.2 Закона определены особенности государственной регистрации прав собственности и иных вещных прав на земельные участки, образуемые при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков. В п. 1—3 данной статьи установлены перечни оснований государственной регистрации прав на земельные участки в этих случаях, а также приложений к документам, подтверждающим наличие таких оснований. Для государственной регистрации необходимо волеизъявление в виде заявления собственника, либо заявления исполнительного органа государственной власти, органа местного самоуправления или действующего по их поручению лица, либо заявления лиц, которым такие земельные участки предоставлены в соответствии с ЗК РФ.

Вп. 4 ст. 22.2 Закона установлено общее правило, согласно которому государственная регистрация прав осуществляется одновременно

вотношении всех земельных участков, образуемых при разделе, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков. Исключение составляют случаи, когда государственная регистрация прав осуществляется на земельные участки, образуемые при разделе, объединении земельных участков или выделе из земельных участков, предоставленных садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению граждан, а также на земельные участки, образуемые при выделе из земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в общей долевой собственности более чем пяти лиц.

Возможны ситуации, когда на подлежащий разделу участок права не были зарегистрированы. Указанное обстоятельство само по себе не препятствует осуществлению государственной регистрации прав на ранее существовавшие и вновь возникшие земельные участки.

Новые положения содержатся в ст. 22.3 Закона, предусматривающей особенности государственной регистрации права собственности на искусственно созданный земельный участок. Это право регистрируется на основании решения о создании искусственного земельного участка и разрешения на его ввод в эксплуатацию, а также договора о создании такого земельного участка в случае, если на него возникает право общей долевой собственности.

На восполнение пробела, существовавшего до 2011 г., направлена ст. 24.1 Закона, которая содержит перечень оснований и документов, необходимых для государственной регистрации прав на земельную долю, в том числе в случае перехода права собственности на земельную долю вследствие ее продажи или внесения в уставный (складочный) капитал.

158	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

Упрощенные регистрационные процедуры содержатся в ст. 25.2 Закона, предусматривающей особенности государственной регистрации права собственности гражданина на земельный участок, предоставленный до введения в действие ЗК РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования либо если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право гражданина на данный земельный участок, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права.

Основанием для государственной регистрации права собственности гражданина на земельные участки в этих случаях являются следующие документы: акты органов государственной власти и местного самоуправления, подтверждающие предоставление земельного участка гражданину либо свидетельствующие о его праве на земельный участок, иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право такого гражданина на данный земельный участок. Статья содержит императивное правило о том, что никаких дополнительных документов при регистрации не требуется.

Запрет государственной регистрации права собственности гражданина распространяется на те земельные участки, которые не могут быть в частной собственности в соответствии с федеральным законом.

Правила ст. 25.2. Закона распространяются на случаи, если к гражданину перешло в порядке наследования или по иным основаниям право собственности на расположенное на земельном участке здание (строение) или сооружение. В п. 7 указан перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности такого гражданина на данный земельный участок.

В целях обеспечения надлежащего совершения регистрационных действий Законом установлена ответственность регистрирующих органов при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, которая наступает в соответствии с законодательством РФ.

§ 9. Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд

Резервирование — это одна из функций по управлению земельными ресурсами. Оно является способом обеспечения запланированного в будущем использования земель, предпосылкой к изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд1.

1 Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С. А. Боголюбова. СПб.: Питер-Пресс, 2009.

§ 9. Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд

159

Порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд установлен ст. 70.1 ЗК РФ «Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд».

Резервирование земель, как правило, является предварительным этапом изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и может осуществляться по тем же основаниям, что и изъятие, в случаях:

1)выполнения международных обязательств Российской Федера-

ции;

2)размещения следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов:

— федеральных энергетических систем и энергетических систем регионального значения;

— использования атомной энергии;

— обороны и безопасности;

— федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;

— обеспечивающих космическую деятельность;

— обеспечивающих статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;

— линейных объектов федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

— электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения1;

— автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения;

3)иных обстоятельств в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации (ст.49 ЗК РФ).

Перечень не является закрытым. Так, по п. 5 ст. 95 ЗК РФ в целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо

1 В соответствии с Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. № 417-ФЗ с 1 января 2013 г. абз. 9 подп. 2 п. 1 ст. 49 будет изложен в следующей редакции: «Объекты систем электро-, газоснабжения, объекты систем теплоснабжения, объекты централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения государственного или муниципального значения».

160	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

Пунктом 3 ст. 102 ЗК РФ предусмотрено резервирование земель для строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов.

Резервирование земель допускается в установленных документацией по планировке территории зонах планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, в пределах территории, указанной в заявке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования на создание особой экономической зоны, а также в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий1.

ЗК РФ допускает иные обстоятельства, установленные федеральными законами, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, основания, установленные законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, под резервирование для государственных или муниципальных нужд, находящихся в собственности у физических и (или) юридических лиц, или предоставленных им в пользование, могут попадать только те земли, на которых предполагается размещать объекты или осуществлять деятельность, перечисленные в ст. 49 ЗК РФ. Кроме того, резервирование таких земель может быть обусловлено и иными обстоятельствами, но только в случае прямого указания об этом в федеральном законе или законе субъекта Российской Федерации. В субъектах РФ могут устанавливаться случаи резервирования земель для нужд субъекта федерации или муниципальных нужд, что соответствует ст. 10—11 и подп. 3 п. 1 ст. 49 ЗК РФ2.

1См.: Федеральные законы от 20 марта 2011 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений

вГрадостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования» // СЗ РФ. 2011. № 13. Ст. 1688; от 30 ноября 2011 г. № 365-ФЗ «О внесении изменений

вФедеральный закон “Об особых экономических зонах в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7043.

2 Сидорова Е. Л. Анализ арбитражной практики по изъятию земельных участков

для государственных или муниципальных нужд // Законодательство и экономика. 2010. № 10. С. 54—59; Волков Г. А. Разрешительный тип правового регулирования земельных отношений как основное начало земельного права // Хозяйство и право. № 2. 2005. С. 91.

§ 9. Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд

161

Так, по ст. 25 Закона г. Москвы от 19 декабря 2007 г. № 48 «О землепользовании в городе Москве»1 резервирование земель для государственных нужд города Москвы осуществляется в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, а также иных объектов в соответствии с федеральным законодательством. Резервирование осуществляется в границах зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных нужд города Москвы, а также в пределах иных территорий в соответствии с федеральным законодательством.

Перечисленные основания резервирования связаны с планируемым использованием земельных участков. При этом субъективные права собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков на использование земельных участков могут быть ограничены в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд.

В случае осуществления собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка строительства или осуществления иных улучшений земельного участка, расположенного в границах зарезервированных земель, после информирования указанных лиц о резервировании земель собственник такого земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор такого земельного участка несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на таком земельном участке или с иным его улучшением (п. 8 ст. 31 ЗК РФ).

Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд является основанием отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (п. 4 ст. 28 ЗК РФ).

Резервирование осуществляется органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках предоставленных им полномочий.

Пунктом 3 ст. 70.1 ЗК РФ установлены предельные (максимальные) сроки резервирования. Земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем семь лет, а при резервировании земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и указанных в заявке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования на создание особой экономической зоны, на срок не более чем два года. Допускается резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предостав-

1 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. № 71; Ведомости Московской городской думы. 2008. № 2. Ст. 290.

162	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

ленных гражданам и юридическим лицам, для строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов на срок до двадцати лет.

Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд может осуществляться на основании документов территориального планирования. Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Например, Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 установлены особенности осуществления градостроительных и земельных отношений в целях организации и проведения Олимпийских игр и Паралимпийских игр и развития города Сочи как горноклиматического курорта. В частности, Российская Федерация с 1 января 2008 г. до 1 января 2014 г. передает Краснодарскому краю осуществление полномочий по резервированию земель и изъятию земельных участков для федеральных нужд, а также указано, что резервирование земель и изъятие земельных участков в целях размещения олимпийских объектов допускается при отсутствии документов территориального планирования.

Порядок принятия решения о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд урегулировано постановлением Правительства РФ от 22 июля 2008 г. № 561 «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд»2, которым утверждено Положение о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд3.

Подготовка решения о резервировании земель осуществляется на основании сведений государственного кадастра недвижимости4.

Решение о резервировании земель и схема резервируемых земель должны содержать необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельных участках (их частях), права на которые ограничиваются решением о резервировании земель.

1 СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6071.

2 СЗ РФ. № 30 (ч. 2). 2008. Ст. 3646. 3 СЗ РФ. № 30 (ч. 2). 2008. Ст. 3646.

4 См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.

§ 9. Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд

163

Решение о резервировании земель, принятое органами государственной власти, подлежит опубликованию в официальных средствах массовой информации субъекта, на территории которого расположены резервируемые земельные участки. Оно вступает в силу не ранее его опубликования.

Орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие решение о резервировании земель, направляют копию решения о резервировании земель и прилагаемую к нему схему резервируемых земель в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ведение государственного кадастра недвижимости в порядке, установленном ст. 15 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ1 «О государственном кадастре недвижимости».

Государственная регистрация ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, а также прекращения таких ограничений осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»2.

В случае прекращения действия ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие такое решение, обязаны в течение 30 дней с даты наступления обстоятельств, указанных в п. 10 Положения3, обратиться в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ведение государственного кадастра недвижимости, с заявлением об исключении из государственного кадастра недвижимости сведений о зарезервированных землях, а также в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, с заявлением о государственной регистрации прекращения ограничений прав, вызванных резервированием земель.

1 СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.

2 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

3 См.: п. 10 Положения: Действие ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, прекращается в связи со следующими обстоятельствами:

а) истечение указанного в решении срока резервирования земель; б) предоставление в установленном порядке зарезервированного земельного

участка, не обремененного правами третьих лиц, для целей, установленных решением о резервировании земель;

в) отмена решения о резервировании земель органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшим решение о резервировании земель;

г) изъятие в установленном порядке, в том числе путем выкупа, зарезервированного земельного участка для государственных или муниципальных нужд;

д) решение суда, вступившее в законную силу.

164	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

§ 10. Земельный надзор и контроль

Земельный контроль — важнейшая функция управления и традиционная правовая мера, предусмотренная земельным законодательством. Выделение в ходе административной реформы надзорной функции государственного управления и возложение ее исполнения на соответствующие федеральные органы исполнительной власти привело к разделению понятий надзора и контроля в различных сферах, включая область использования и охраны земель.

Согласно ст. 71 ЗК РФ под государственным земельным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных земельным законодательством, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти согласно их компетенции в соответствии с ЗК РФ, законодательством РФ в области охраны окружающей среды и Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1 в порядке, установленном Правительством РФ.

Государственный земельный надзор осуществляют следующие специально уполномоченные государственные органы и их территориальные подразделения:

1. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляет надзор за соблюдением:

— выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков

1 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

§ 10. Земельный надзор и контроль

165

без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;

—порядка переуступки права пользования землей;

—выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению в соответствии с принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием, а также о выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

—выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;

—порядка предоставления сведений о состоянии земель;

—исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;

2. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет надзор за соблюдением:

—выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;

—выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

—выполнения требований законодательства РФ о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков;

—режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;

3. Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений надзор за соблюдением:

—выполнения в соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли;

166	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

—выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.

Названные специально уполномоченные органы осуществляют надзор выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Государственный земельный надзор осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в порядке, установленном специально уполномоченными органами, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

При проведении проверок должностные лица специально уполномоченных органов, являющихся государственными инспекторами по надзору в области использования и охраны земель, имеют право:

—запрашивать в соответствии со своей компетенцией и безвозмездно получать от федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и граждан необходимые для осуществления государственного земельного надзора сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель,

втом числе документы, удостоверяющие права на земельные участки и находящиеся на них объекты, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, в части, относящейся к предмету проверки;

—посещать при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а также земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами (в порядке, установленном для их посещения), для осуществления государственного земельного надзора;

—давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий;

—составлять протоколы в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности;

§ 10. Земельный надзор и контроль

167

— обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению государственными инспекторами законной деятельности, а также в установлении лиц, виновных в нарушении земельного законодательства.

Наряду с указанными правами главные государственные инспекторы по надзору в области использования и охраны земель имеют также право: в пределах своей компетенции рассматривать в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные штрафы; выносить предупреждения о допущенном земельном правонарушении в соответствии с ЗК РФ; направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности; вносить в органы государственной власти субъектов РФ

иорганы местного самоуправления, издавшие акты, касающиеся вопросов земельных отношений, предложения о приведении указанных актов в соответствие с земельным законодательством.

ЗК РФ установлены следующие виды земельного контроля: муниципальный, общественный, производственный.

Статьей 72 ЗК РФ предусмотрено проведение муниципального и общественного земельного контроля.

Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Такой контроль проводится ими в соответствии с законодательством РФ

ив порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Например, постановлением Городской думы города Калуги от 25 ноября 2003 г. № 279 утверждено Положение «О муниципальном земельном контроле в г. Калуге», в котором предусмотрены органы и должностные лица, уполномоченные на осуществление муниципального земельного контроля; права, обязанности и ответственность должностных лиц, осуществляющих муниципальный земельный контроль; порядок проведения мероприятий по осуществлению муниципального земельного контроля.

Всоответствии со ст. 14, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 муниципальный земельный контроль организуется на территории городских и сельских поселений, городских округов.

Общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими обществен-

1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

168	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

ными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель.

Общественный земельный контроль является одним из способов реализации принципа земельного законодательства, закрепленного в ст. 1 ЗК РФ, — участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому они имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

Одна из форм такого участия предусмотрена ст. 31 ЗК РФ, в соответствии с которой при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы указанных народов и общностей.

Согласно ст. 73 ЗК РФ производственный земельный контроль осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке. Порядок его проведения определяется этими лицами самостоятельно. Проведение производственного земельного контроля является их обязанностью. Кроме того, они обязаны предоставить сведения об организации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля. Приказом Роснедвижимости от 7 апреля 2005 г. № П/00601 определен порядок получения сведений по проведению производственного земельного контроля. Пунктом 2 постановления Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689 «О государственном земельном контроле»2 предусмотре-

2 СЗ РФ. 2006. № 47. Ст. 4919.

§ 11. Охрана земель от негативного воздействия хозяйственной и иной...

169

но, что сведения об организации производственного земельного контроля предоставляются лицами, использующими земельные участки, по письменному запросу Росреестра и ее территориальных органов не чаще одного раза в год.

Непредставление или несвоевременное представление собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами, арендаторами земельных участков указанной информации влечет за собой привлечение этих лиц к административной ответственности в соответствии со ст. 19.7 КоАП РФ «Непредставление сведений (информации)».

§ 11. Охрана земель от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности

Понятие, цели и содержание охраны земель

Земля является базовым компонентом окружающей среды, ее составной частью, и в совокупности с иными ее компонентами (недрами, водами, лесами и др.) обеспечивает благоприятные условия для жизни каждого человека. Основная конституционная обязанность каждого — охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 57 Конституции РФ).

Учитывая такие уникальные свойства земли (почвы), как плодородие, невоссоздаваемость, неперемещаемость и другие, ЗК РФ (п. 1 ст. 12) не только воспроизводит конституционную норму об охране земель как основе жизни и деятельности народов, но и конкретизирует ее содержание, устанавливая, что землепользование должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.

Учитывая то, что земля как объект охраны рассматривается как с точки зрения экосистемного подхода — как компонент природной среды, а также как экономическая категория и операционно-простран- ственный базис — природный ресурс, т. е. объект, который используется или может быть использован при осуществлении хозяйственной и иной деятельности и имеющий потребительскую ценность, можно дать следующее понятие охраны земель.

Охрана земель — это деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленная на рациональное использование, воспроизводство земли как компонента природной среды и природного ресурса, на предотвращение ухудшения качественного со-

170	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

стояния земель в результате негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и на ликвидацию ее последствий.

При этом под рациональным использованием земель понимается обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в осуществлении целей землепользования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами (ГОСТ 26640-851).

По данным государственного статистического наблюдения, площадь земельного фонда РФ на 1 января 2011 г. составила 1709,8 млн га. Обширная территория России создает ошибочное представление о неисчерпаемости земельных и почвенных ресурсов. Фактически эти ресурсы крайне ограничены природно-климатическими условиями и антропогенными негативными изменениями. Более 60% территории России находятся в условиях вечной мерзлоты, значительная площадь земель в непригодных для сельскохозяйственной деятельности полупустынной и сухостойных зонах.

Наибольшую ценность представляют земли сельскохозяйственного назначения. Это объясняется наличием у земли такого ценнейшего свойства, как плодородие, и использованием в связи с этим земли как средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве.

Однако за последние годы из оборота выведено около 30 млн га земель сельскохозяйственного назначения.

На протяжении нескольких последних лет отмечалось ежегодное сокращение площади сельскохозяйственных угодий в целом по стране.

На 1 января 2011 г. площадь земель сельскохозяйственного назначения составила 393,4 млн га. По сравнению с 2009 г. площадь этой категории земель в составе земельного фонда Российской Федерации уменьшилась на 6,6 млн га2.

Применительно к таким экологозначимым мерам, как охрана земель от загрязнения и другим видам ее деградации, необходимо говорить также о таком ее компоненте, как почва. Почвы являются ценнейшей составляющей определенной категории земель, выделяемой земельным законодательством — земель сельскохозяйственного назначения. Плодородный слой почвы — верхняя гумусированная часть почвенного профиля, обладающая благоприятными для роста растений химическими, физическими и агрохимическими свойствами.

На качество почв влияют различные негативные процессы — нарушение почвенного покрова, гидрологического режима и образование техногенного рельефа в результате производственной деятельности человека — при разработке месторождений полезных ископаемых и

1 См.: М.: Изд-во Стандартов, 1986.

2 См.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году» // www.mnr.gov.ru

§ 11. Охрана земель от негативного воздействия хозяйственной и иной...

171

торфа, выполнении геологоразведочных, изыскательских строительных и других работ. Все это приводит к нарушению земель — утрачиванию своей хозяйственной ценности.

Среди опасных негативных процессов на территории Российской Федерации интенсивно развиваются эрозия, заболачивание, засоление, опустынивание, подтопление, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем и другие процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и выводу их из хозяйственного оборота. Водной эрозии подвержено 17,8% площади сельскохозяйственных угодий, ветровой — 8,4%, переувлажненные и заболоченные земли занимают 12,3%, засоленные и солонцеватые — 20,1% сельскохозяйственных угодий. Опустыниванием земель охвачено 27 субъектов Российской Федерации на площади более 100 млн га.

Пункт 2 ст. 12 ЗК РФ определяет две основные цели охраны земель. Первая цель — профилактическая, направленная на сохранение земли в процессе ее хозяйственного использования способами и при-

емами, предотвращающими негативные воздействия.

Вторая цель — обеспечение восстановления и улучшения земель уже подвергшихся негативным (вредным) воздействиям в процессе хозяйственной деятельности. Под восстановлением понимаются, главным образом, меры по рекультивации земель. Улучшение состава земель означает меры мелиоративного характера, в результате которых повышается плодородие земель.

В целях охраны земель в соответствии со ст. 13 ЗК РФ проводятся мероприятия по:

—сохранению почв и их плодородия, сохранению достигнутого уровня мелиорации, рекультивации нарушенных земель, своевременному вовлечению земель в оборот;

—защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного, и других негативных (вредных воздействий, в результате которых происходит деградация земель), а также ликвидации последствий такого загрязнения;

—защите сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарниками, мелколесъем, иных видов ухудшения состояния земель.

Для реализации этих мероприятий:

—разрабатываются программы охраны земель (федеральных, региональных и местных), которые должны включать в себя перечень

172	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий;

— ведется учет установленных законодательством санитарно-ги- гиенических норм и требований, а также экологической экспертизы при осуществлении оценки состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель.

Достижению целей охраны земель способствует также запрет на внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв в случае их несоответствия экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям.

Земельным законодательством (п. 3 ст. 13 ЗК РФ) устанавливается особое требование рационального использования плодородного слоя почвы — при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых его (плодородный слой почвы) необходимо снимать и использовать для улучшения малопродуктивных земель.

Для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ. Для проведения проверки соответствия почвы экологическим нормативам проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.

В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота.

Специальные меры охраны предусмотрены для земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами. Кроме норм земельного законодательства охрана и пользование данными землями регулируется Федеральным законом от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»1.

Меры по охране земель предусматриваются также при переводе земель из одной категории в другую в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»2. Одним из условий перевода земель промышленности и иного специального назначения в другую категорию является восстановление нарушенных земель в соответствии с утвержденным проектом рекультивации земель.

1 СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.

2 СЗ РФ. 2004. № 52. Ст. 5276.

§ 11. Охрана земель от негативного воздействия хозяйственной и иной...

173

Перечисленные мероприятия, как правило, подразделяют на две группы: по защите земель от негативных воздействий и по ликвидации последствий негативного воздействия на землю.

Требования по охране земель содержатся также в экологическом законодательстве. Так, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 42) устанавливает, что при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, проводиться мероприятия по охране земель, почв, водных объектов, растений, животных и других организмов от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Объекты сельскохозяйственного назначения должны иметь необходимые сани- тарно-защитные зоны и очистные сооружения.

При осуществлении мелиорации земель, строительстве мелиоративных сооружений должны приниматься меры по охране земель и почв. Редкие и находящиеся под угрозой исчезновения почвы подлежат охране государством и в этих целях учреждаются Красная книга почв Российской Федерации и Красные книги почв субъектов Российской Федерации.

Перечисленные мероприятия по охране земель обеспечиваются с помощью мер административного (организационно-правового) характера и экономического регулирования.

Так, к административным мерам можно отнести установленные законодательством ограничения, разрешения, государственное принуждение, обязанности и т. д. К наиболее значимым из них относятся: мелиорация; консервация; рекультивация; использование земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению.

К экономическим мерам относятся: стимулирование; прогнозирование и планирование; финансирование и т. д.

Административные меры государственного регулирования охраны земель

Специальные требования охраны земель

Основополагающим специальным актом в сфере охраны земель при осуществлении сельскохозяйственной и лесохозяйственной деятельности является Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»1.

В законе установлены права землепользователей по проведению агротехнических, агрохимических, мелиоративных и противоэрозионных мероприятий по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

1 СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399.

174	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

В обязанность землепользователям вменяется:

—осуществление производства сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду;

—соблюдение стандартов, норм, нормативов, правил и регламентов проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий;

—содействие проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и экологотоксикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения и др.

Одной из наиболее существенных административных мер охраны земель, повышения плодородия почв является мелиорация земель.

Осуществление данных мероприятий регулируется Федеральным законом от 10 января 1996 г. «О мелиорации земель»1.

Мелиорация — коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий, в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий.

Мелиорация земель проводится на основе проектов, разработанных

всоответствии с технико-экономическими обоснованиями и учитывающих строительные, экологические, санитарные и иные стандарты, нормы и правила (ст. 24 Закона). Проектирование и строительство мелиоративных систем, в процессе функционирования которых используются водные объекты, осуществляются на основании полученных

всоответствии с водным законодательством Российской Федерации лицензий на водопользование и заключенных в соответствии с ними договоров пользования водными объектами.

Земельное законодательство в целях охраны земель предусматривает систему административных мер по предоставлению и изъятию мелиорируемых земельных участков. Так, земельные участки, которые находятся в государственной собственности и на которых размещены государственные мелиоративные системы и гидротехнические сооружения, предоставляются безвозмездно организациям, осуществляющим эксплуатацию указанных систем на праве постоянного

1 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 149.

§ 11. Охрана земель от негативного воздействия хозяйственной и иной...

175

(бессрочного) пользования. Земельные участки, которые граничат

сучастками мелиорируемых земель, могут быть использованы для обеспечения мелиорации земель на праве ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитутом) в соответствии с гражданским и земельным законодательством Российской Федерации. Предоставление гражданам в собственность, владение и пользование земельных участков в границах мелиоративной системы общего пользования допускается при условии соблюдения технологической системы эксплуатации сооружений, являющихся общими для нескольких граждан.

Данным законом предусмотрен ряд мер, направленных на защиту различных объектов мелиорации. Например, строительство объектов на мелиорируемых землях и проведение других работ, не связанных

смелиорацией земель, не должны ухудшать водного, воздушного и питательного режимов почв на таких землях, а также препятствовать эксплуатации мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений.

Вцелях охраны земель все пользователи земельных участков обязаны проводить мероприятия по рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, вовлечению земель в оборот (подп. 6 п. 1 ст. 13 ЗК РФ).

Под рекультивацией понимается восстановление земель и плодородного слоя почвы, нарушенных юридическими лицами и гражданами при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении всех видов строительных, геолого-разведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы, а также при складировании, захоронении промышленных, бытовых и других отходов, загрязнении участков поверхности земли, если по условиям восстановления этих земель требуется снятие плодородного слоя почвы.

Мероприятия по рекультивации земель включают: проведение проектно-изыскательских работ и государственной экологической экспертизы проекта рекультивации; работы по снятию плодородного слоя почвы и (или) нанесению его на рекультивируемые земли потенциально плодородных пород и плодородного слоя почвы; очистку рекультивируемой территории от производственных отходов; ликвидацию промышленных площадок; посадку саженцев и т. д.

Рекультивация осуществляется за счет собственных средств юридических лиц и граждан в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель.

Порядок проведения мероприятий по рекультивации земель регулируется постановлением Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном

176	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

использовании плодородного слоя почвы»1 и приказом Минприроды России № 525 и Роскомзема № 67 от 22 декабря 1995 г., утвердившим «Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»2.

Условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы, устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Разработка проектов рекультивации осуществляется на основе действующих экологических, санитарно-гигиенических, строительных, водохозяйственных, лесохозяйственных и других нормативов и стандартов с учетом региональных природно-климатических условий и месторасположения нарушенного участка.

Особое место в системе мер, направленных на охрану земель, занимает консервация земель с изъятием их из оборота в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий (ст. 14 ЗК РФ).

Консервация земель — это временное исключение деградированных сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель из хозяйственного оборота для предотвращения развития и устранения процессов деградации почв, восстановления их плодородия и реабилитации загрязненных территорий.

В зависимости от способа восстановления деградированных сельскохозяйственных угодий и степени загрязнения земель вместо консервации могут вводиться специальный режим их использования или производиться изменения целевого назначения земель.

Порядок консервации земель установлен Положением о порядке консервации земель с изъятием их из оборота, утвержденным постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 8303.

Консервации подлежат земли:

—подвергшиеся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земли в районах Крайнего Севера, занятые оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом;

—имеющие просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов;

1 РГ. 1994. № 44.

2 РВ. 1996. № 147.

3 СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4676.

§ 11. Охрана земель от негативного воздействия хозяйственной и иной...

177

—загрязненные радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов), включая земли, на которых в результате радиоактивного, химического или биогенного загрязнения не обеспечивается производство продукции, соответствующей требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.

Инициаторами процедуры консервации земель выступают органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности,

атакже собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков, при этом учитываются данные государственного мониторинга земель или специальных исследований.

Решение о консервации земель принимается на основании:

—заключения об оценке состояния земель и их дальнейшем использовании;

—карты с нанесенными границами земельных участков и частей земельных участков, подлежащих консервации (с указанием типов и степени деградации или загрязнения земель, собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков);

—предложения об участии собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков в осуществлении мероприятий по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий;

—расчетов убытков и потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, понесенных в результате деградации земель.

Решения о консервации земель, находящихся в частной собственности, принимаются в отношении земель сельскохозяйственного назначения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а в отношении земель иного целевого назначения — органами местного самоуправления.

Решение о консервации может предусматривать изъятие из оборота земельных участков с сохранением за собственниками, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков или перевод консервируемых земельных участков в земли запаса в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

После завершения мероприятий по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий уполномоченные федеральные органы исполнительной власти на ос-

178	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

новании специальных обследований подготавливают предложения о дальнейшем использовании восстановленных земель.

В ст. 14 ЗК РФ содержится система специальных ограничений и требований при использовании земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению. Такой вид загрязнения земель является наиболее тяжелым видом нанесения вреда земельному участку, а также самой почве, на таких землях не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям, они подлежат ограничению в использовании с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия, исключаются из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.

Лица, виновные в радиоактивном и химическом загрязнении земель, обязаны: полностью возместить убытки и потери сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства; компенсировать затраты на дезактивацию земель и затраты на приведение их в состояние, пригодное для использование по целевому назначению, или возместить собственникам земельных участков их стоимость в случае перевода их в земли запаса для консервации.

Восстановление земель, т. е. приведение их в состояние, позволяющее использовать по целевому назначению (например, сельскохозяйственные земли — для производства сельскохозяйственной продукции), занимает длительное время и требует значительных денежных средств. Поэтому важно предотвратить загрязнение земель радиоактивными и химическими веществами и ликвидировать последствия такого загрязнения, для этого необходимо выполнять требования, предусмотренные не только земельным законодательством, но и законодательными и иными нормативными правовыми актами, регулирующими порядок обращения с опасными веществами.

Основными законодательными актами в данной области являются Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»1 и Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»2, Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»3, в которых предусматривается система мер по обеспечению радиационной безопасности и охране окружающей среды

1 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.

2 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 41.

3 СЗ РФ. 2011. № 29. Ст. 4281.

§ 11. Охрана земель от негативного воздействия хозяйственной и иной...

179

(в том числе земель) при хранении и переработке ядерных материалов, радиоактивных веществ и отходов.

Соблюдение этих и иных требований по транспортировке, переработке и хранению радиоактивных веществ должно способствовать предотвращению случаев загрязнения земель. Лица, допустившие подобное загрязнение, привлекаются к ответственности не только за нарушение требований по охране земель, но и за несоблюдение законодательства об использовании атомной энергии и обеспечении радиационной безопасности.

Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории»1 предусматривает разработку специальных программ, направленных на общее снижение риска воздействия радиации и улучшение экологической ситуации на радиационно загрязненных участках территории путем проведения мероприятий по их реабилитации, утилизации или ликвидации выведенных из эксплуатации радиационно опасных объектов.

Основными критериями для финансирования специальных экологических программ в соответствии с Положением «О финансировании специальных экологических программ реабилитации радиационно загрязненных участков территории»2, утвержденным постановлением Правительства РФ от 22 сентября 2003 г. № 588, являются уровень снижения риска воздействия радиации; степень улучшения экологической ситуации на радиационно загрязненных участках территории в результате реализации этих специальных экологических программ и т. д.

Предотвращению загрязнения земель химическими веществами способствует Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»3. Хранение пестицидов и агрохимикатов разрешается только в специализированных хранилищах. При этом необходимо соблюдать требования, исключающие причинение вреда здоровью и окружающей природной среде, которые устанавливаются федеральными органами исполнительной власти в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами. Применение пестицидов и агрохимикатов осуществляется с учетом фитосанитарной, санитарной и экологической обстановки, потребности растений в агрохимикатах, состояния плодородия земель (почв), а также с учетом рационов животных. Безопасность применения пестицидов и агрохимикатов обеспечивается соблюдением установленных регламентов и правил применения этих веществ, исклю-

1 СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2947.

2 СЗ РФ. 2003. № 39. Ст. 3771.

3 СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3510.

180	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

чающих их негативное воздействие на здоровье людей и окружающую природную среду.

Экологические и природоресурсные требования по охране земель

Общие нормы экологического права, устанавливающие обязательные для исполнения всеми субъектами права правила использования и охраны природных объектов (экологические императивы), распространяются и на отношения по использованию и охране земель как составной, важнейшей части природной среды. Основными экологическими мерами по предупреждению негативных последствий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду в целом и на такой ее компоненты, как земля и почвы, являются: экологическое нормирование и государственная экологическая экспертиза.

Например, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает систему нормативов в области охраны окружающей среды (природоохранные нормативы) — нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие.

Общие требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности установлены в гл. 7 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Так, при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов должны соблюдаться установленные требования, а именно: должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности (ст. 34).

При эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, проводиться мероприятия по охране земель, почв, водных объектов, растений, животных и других организмов от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Объекты сельскохозяйственного назначения должны иметь необходимые санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение почв, поверхностных и подземных вод, водосборных площадей и атмосферного воздуха (ст. 42).

При осуществлении мелиорации земель, размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных ги-

§ 11. Охрана земель от негативного воздействия хозяйственной и иной...

181

дротехнических сооружений также должны приниматься меры по обеспечению водохозяйственного баланса и экономному использованию вод, охране земель, почв, лесов и иной растительности, животных и других организмов, а также предупреждению другого негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении мелиоративных мероприятий (ст. 43). При этом мелиорация земель не должна приводить к ухудшению состояния окружающей среды, нарушать устойчивое функционирование естественных экологических систем.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает требования в области охраны не только земель сельскохозяйственного назначения, но и земель других категорий.

Так, при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений устанавливаются следующие требования в области охраны окружающей среды, обеспечивающие благоприятное состояние окружающей среды для жизнедеятельности человека, а также для обитания растений, животных и других организмов, устойчивого функционирования естественных экологических систем:

—здания, строения, сооружения и иные объекты должны размещаться с учетом требований в области охраны окружающей среды, са- нитарно-гигиенических норм и градостроительных требований;

—при планировании и застройке городских и сельских поселений должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, приниматься меры по санитарной очистке, обезвреживанию

ибезопасному размещению отходов производства и потребления, соблюдению нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, а также по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий и иные меры по обеспечению охраны окружающей среды и экологической безопасности в соответствии с законодательством;

—в целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-за- щитные зоны, озелененные территории, зеленые зоны, лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования (ст. 44).

Охране земель от вредного воздействия отходов производства и потребления способствует действующий Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»1.

Запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных

1 СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.

182	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяй- ственно-бытового водоснабжения. Запрещается захоронение отходов в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ.

Особо следует отметить в качестве мер охраны земельных участков требования законодательства, касающиеся как учета отходов, что входит в обязанности лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, так и ведения государственного кадастра отходов и объектов их размещения по единой для Российской Федерации системе в порядке, определяемом федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами.

Ряд мер по охране земель предусмотрен в природоресурсном законодательстве. Так, в соответствии с Законом РФ от 21 февраля 1992 г.

№2395-I «О недрах»1 пользователь недр обязан обеспечить приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования. Постановление Госгортехнадзора РФ от 6 июня 2003 г.

№71 «Об утверждении “Правил охраны недр”»2 предусматривает, что при пользовании недрами обеспечиваются безопасность для жизни и здоровья населения, охрана земель, лесов, вод и других объектов окружающей среды. При производстве работ, связанных с нарушением почвенного покрова, плодородный слой почвы снимается, хранится и наносится на рекультивируемые земли или малопродуктивные угодья.

Вцелях предотвращения загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод Водным кодексом Российской Федерации3 предусмотрено установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос.

Вграницах водоохранных зон запрещается: использование сточных вод для удобрения почв; размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов захоронения радиоактивных отходов; осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений; движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

Кроме того, в границах прибрежных защитных полос запрещаются: распашка земель; размещение отвалов размываемых грунтов; вы-

1 СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

2 РГ. 2003. № 118.

3 СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.

§ 11. Охрана земель от негативного воздействия хозяйственной и иной...

183

пас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей и т. д.

Ряд дополнительных требований по охране земель устанавливаются законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»1 государство организует охрану особо охраняемых природных территорий, включающих в себя участки земли, путем установления особого правового режима использования земельных участков, природных ресурсов и иных объектов недвижимости, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий. В зависимости от вида особо охраняемых природных территорий устанавливается соответствующий правовой режим охраны.

На территориях округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения устанавливается режим хозяйственной деятельности, запрещающий всякие работы, загрязняющие почву, воду и воздух, наносящие ущерб лесам, зеленым насаждениям, ведущие к развитию эрозионных процессов и отрицательно влияющие на природные лечебные ресурсы и санитарное и экологическое состояние территорий.

Санитарно-гигиенические и градостроительные требования в области охраны земель

Санитарно-гигиенические требования, соблюдение которых предусмотрено земельным законодательством, устанавливаются Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидеми- ологическом благополучии населения»2.

Под санитарно-эпидемиологическим благополучием населения понимается состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности. Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается в том числе посредством обязательного соблюдения санитарных правил всеми субъектами земельных отношений, как при разработке, так и при реализации программ, направленных на улучшение (восстановление) земель и повышение плодородия почв.

Санитарные правила должны соблюдаться при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, маги-

1 СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

2 СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.

184	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

стралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации промышленных и иных объектов.

Градостроительный кодекс Российской Федерации1 от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ вводит понятие устойчивого развития территорий — обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

В этих целях предусматривается установление зон с особыми условиями использования территорий — охранных, санитарно-защитных зон, зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории

икультуры) народов Российской Федерации, водоохранных зон, зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зон охраняемых объектов и иных зон, устанавливаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Охрана земель населенных пунктов и их рациональное использование обеспечивается в том числе посредством градостроительного регламента — устанавливаемыми в пределах границ соответствующей территориальной зоны видами разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельными (минимальными

и(или) максимальными) размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничениями использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Экономические меры государственного регулирования охраны земель

Охрана земель как компонента окружающей природной среды осуществляется в том числе путем применения государством методов экономического регулирования. К таким методам, установленным Федеральным законом от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» (гл. 4), относятся:

— разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации;

1 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.

§ 11. Охрана земель от негативного воздействия хозяйственной и иной...

185

—проведение экономической оценки природных объектов и при- родно-антропогенных объектов;

—предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды

всоответствии с законодательством Российской Федерации;

—поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;

—возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде;

—иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.

Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 99 была утверждена Федеральная целевая программа «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006—2010 годы и на период до 2013 года»1.

Целью Программы является сохранение и рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов, создание условий для увеличения объемов производства высококачественной сельскохозяйственной продукции на основе восстановления и повышения плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения при выполнении комплекса агрохимических, гидромелиоративных, культуртехнических, агролесомелиоративных, водохозяйственных и организационных мероприятий с использованием современных достижений науки и техники.

На финансирование мероприятий Программы предусматривается выделение средств федерального бюджета в размере 82 608,9315 млн руб.

Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг.»2 предусмотрено выделение средств федерального бюджета на финансирование мероприятий Программы в 2012 г. в размере 10 846 500,0 млн руб.

В соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» одной из мер, способствующих достижению целей Закона, является финансирование мероприятий по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

1 СЗ РФ. 2006. № 10. Ст. 1101.

2 СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7049 (прил. 1, 2, 3, 4, 5, 6). (Ч. 2). Ст. 7049 (прил. 6, 9); (ч. 3). Ст. 7049 (прил. 9, 12); (ч. 4). Ст. 7049 (12, 14, 18, 21, 24, 32, 33) (прил. 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41); (ч. 5). Ст. 7049.

186	Глава 5. Управление в области использования и охраны земель

В соответствии с ч. 2 гл. 25 НК РФ предусмотрен ряд льгот для субъектов земельных отношений, например таких, как уменьшение налоговой базы для расчета налога на прибыль при осуществлении природоохранных мер, направленных на содержание и эксплуатацию очистных сооружений, захоронение экологически опасных отходов, восстановление плодородного слоя почвы при добыче полезных ископаемых.

Контрольные вопросы

1.Раскройте понятие и дайте общую характеристику управления в области охраны и использования земель.

2.Раскройте систему и полномочия федеральных государственных уполномоченных органов исполнительной власти в области охраны и использования земель.

3.Раскройте полномочия государственных органов исполнительной власти субъектов РФ в области охраны и использования земель.

4.Раскройте полномочия органов местного самоуправления в области охраны и использования земель.

5.Перечислите функции управления в области использования и охраны земель.

6.Раскройте понятие, юридическое значение и содержание территориального планирования. Перечислите виды документов территориального планирования.

7.Раскройте порядок разработки и утверждения документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, поселений.

8.Раскройте понятие и содержание мониторинга земель.

9.Раскройте понятие и содержание землеустройства.

10.Раскройте понятие, содержание и порядок государственного кадастрового учета земельных участков.

11.Раскройте порядок государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними.

12.Раскройте порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд.

13.Раскройте понятие, содержание и порядок осуществления государственного земельного надзора.

14.Перечислите основные направления охраны земель от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности.

Список рекомендуемой литературы

1.Боголюбов С. А. Земельное право: учебник. М.: Проспект, 2010.

2.Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., перераб. М.: Норма, 2009.

§ 11. Список рекомендуемой литературы

187

3.Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (постатейный) / В. В. Алешин, О. В. Есина, Д. Н. Зайцев [и др.]; под ред. В. В. Алешина. М.: Деловой двор, 2010.

4.Ялбулганов А. А. Нормативно-правовая база землеустройства: Научно-практический комментарий к статье 2 Федерального закона «О землеустройстве» // Реформы и право. 2009. № 1.

5.Пашова М. С. Правовое регулирование государственного кадастрового учета земельных участков (по состоянию на 1 декабря 2009 г.) // СПС «КонсультантПлюс», 2009.

6.Калугина О. В. Административно-правовое регулирование государственного земельного контроля // Административное и муниципальное право. 2011. № 3. С. 51—54.

ГЛАВА 6 ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

План главы

1.Платность землепользования и формы платы за землю.

2.Земельный налог.

3.Арендная плата за землю.

4.Кадастровая и рыночная стоимость земельных участков. Нормативная цена земли.

§1. Платность землепользования и формы платы за землю

Основу экономического регулирования земельных отношений составляет принцип платности использования земли, предусмотренный подп. 7 п. 1 ст. 1 ЗК РФ, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.

Впервые плата за землю была предусмотрена в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 г. В РСФСР плата за землю (земельный налог, арендная плата за землю и плата за приобретение земли в собственность) была установлена положениями Земельного кодекса РСФСР 1991 г. (гл. VIII), которые получили развитие и конкретизацию в Законе РСФСР от 11 октября 1991 г. № 1738-1 «О плате за землю»1. Целью введения платы за землю являлось стимулирование рационального использования, охраны и освоения земель, повышения плодородия почв, выравнивание социально-экономиче- ских условий хозяйствования на землях разного качества, обеспечение развития инфраструктуры в населенных пунктах.

В действующем ЗК РФ сохранены основные формы платы за использование земли — земельный налог и арендная плата. При этом земельный налог применяется до введения в действие налога на недвижимость.

Нормативную правовую базу платежей за землю составляют ЗК РФ (гл. Х «Плата за землю и оценка земли»), НК РФ (гл. 31 «Земельный налог»), ГК РФ (гл. 34 «Аренда»), Закон РФ «О плате за землю» в части, не противоречащей НК РФ.

Земельный налог является формой платы за землю, имеющей налоговую природу. Как и любой налог, он представляет собой обязательный и индивидуальный безвозмездный платеж (ст. 8 НК РФ). Зе-

1 Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 44. Ст. 1424.

§ 2. Земельный налог

189

мельный налог является местным налогом, который устанавливается НК РФ, а также нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах, и обязателен к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований, если на этих территориях не действуют специальные налоговые режимы, предусматривающие освобождение от уплаты земельного налога (в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге земельный налог устанавливается Налоговым кодексом и законами этих субъектов РФ, является обязательным к уплате на их территориях).

В отличие от земельного налога, порядок исчисления и уплаты которого устанавливается законодательством РФ о налогах и сборах, арендная плата за земельные участки является отражением возмездного характера арендных отношений, регулируемых гражданским и земельным законодательством. При этом в отношении аренды земли нормы гражданского законодательства применяются в случаях, если они не урегулированы ЗК РФ, Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», другими актами земельного законодательства.

Размер, условия и порядок внесения арендной платы устанавливается договором. При этом размер арендной платы является существенным условием договора аренды земельного участка (п. 3 ст. 65 ЗК РФ).

§ 2. Земельный налог

Главой 31 НК РФ предусмотрены следующие основные элементы налогообложения по земельному налогу.

Плательщиками земельного налога в соответствии со ст. 388 НК РФ являются юридические и физические лица, обладающие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения. В отношении земельных участков, входящих в имущество, составляющее паевой инвестиционный фонд, налогоплательщиками признаются управляющие компании.

Не признаются налогоплательщиками организации и физические лица в отношении земельных участков, находящихся у них на праве безвозмездного срочного пользования или переданных им по договору аренды.

Объектом налогообложения согласно ст. 389 НК РФ являются земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга), на территории которого введен налог.

Не признаются объектами налогообложения:

— земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с законодательством РФ;

190	Глава 6. Экономическое регулирование земельных отношений

— земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ. К ним относятся земельные участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов РФ, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-куль- турными заповедниками, объектами археологического наследия; предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд; занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда, а также земельные участки из состава земель лесного фонда.

Основу налоговой базы составляет кадастровая стоимость земельных участков, признаваемых объектом налогообложения, которая определяется в процессе государственной кадастровой оценки земель. Такая оценка проводится для определения кадастровой стоимости земельных участков различного целевого назначения в соответствии с постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316 «Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель»1. Результаты государственной кадастровой оценки земель содержатся в государственном кадастре недвижимости.

В соответствии с порядком, предусмотренным ст. 391 НК РФ, налоговая база определяется в отношении каждого земельного участка как его кадастровая стоимость по состоянию на 1 января года, являющегося налоговым периодом. Отчетными периодами для налогопла- тельщиков-организаций и физических лиц, являющихся индивидуальными предпринимателями, признаются первый квартал, полугодие и девять месяцев календарного года.

Налогоплательщики-организации и индивидуальные предприниматели определяют налоговую базу самостоятельно на основании сведений государственного кадастра недвижимости о каждом земельном участке.

Налоговая база для налогоплательщиков — физических лиц, определяется налоговыми органами на основании сведений, которые представляются в налоговые органы органами, осуществляющими ведение государственного кадастра недвижимости, органами, осуществляющими регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и органами муниципальных образований.

В случае, если земельный участок расположен на территории нескольких муниципальных образований, налоговая база по нему определяется отдельно по каждому муниципальному образованию.

Статьей 392 НК РФ предусмотрены особенности определения налоговой базы в отношении земельных участков, находящихся в общей собственности.

1 СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1709.

§ 2. Земельный налог

191

Налоговая база в отношении земельных участков, находящихся в общей долевой собственности, определяется для каждого из налогоплательщиков, являющихся собственниками данного земельного участка, пропорционально его доле в общей долевой собственности.

Налоговая база в отношении земельных участков, находящихся в общей совместной собственности, определяется для каждого из налогоплательщиков, являющихся собственниками данного земельного участка, в равных долях.

Если при приобретении здания, сооружения или другой недвижимости к приобретателю (покупателю) в соответствии с законом или договором переходит право собственности на ту часть земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования, налоговая база в отношении данного земельного участка для указанного лица определяется пропорционально его доле в праве собственности на данный земельный участок.

Если приобретателями (покупателями) здания, сооружения или другой недвижимости выступают несколько лиц, налоговая база в отношении части земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования, для указанных лиц определяется пропорционально их доле в праве собственности (в площади) на указанную недвижимость.

Налоговые ставки согласно ст. 394 НК РФ устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) и не могут превышать:

а) 0,3% в отношении земельных участков:

—отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах и используемых для сельскохозяйственного производства;

—занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса или приобретенных (предоставленных) для жилищного строительства;

—приобретенных (предоставленных) для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства, а также дачного хозяйства;

б) 1,5% в отношении прочих земельных участков.

Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка.

Законодательство о налогах и сборах предусматривает порядок и сроки предоставления информации и налоговой отчетности по утвержденным формам.

192	Глава 6. Экономическое регулирование земельных отношений

Согласно ст. 396 НК РФ органы, осуществляющие кадастровый учет, ведение государственного кадастра недвижимости и государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, ежегодно до 1 февраля года, являющегося налоговым периодом, представляют в налоговые органы по месту своего нахождения сведения о земельных участках, признаваемых объектом налогообложения (по состоянию на 1 января года, являющегося налоговым периодом).

Статьи 391 и 395 НК РФ предусматривают две формы льгот по уплате земельного налога:

1)уменьшение налоговой базы на не облагаемую налогом сумму в размере 10 000 руб. на одного налогоплательщика на территории одного муниципального образования (городов федерального значения Москвы

иСанкт-Петербурга) в отношении земельного участка, находящегося в собственности, постоянном (бессрочном) пользовании или пожизненном наследуемом владении некоторых категорий налогоплательщиков:

а) Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации, полных кавалеров ордена Славы;

б) инвалидов, имеющих I группу инвалидности, а также лиц, имеющих II группу инвалидности, установленную до 1 января 2004 г.;

в) инвалидов с детства; г) ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, ветера-

нов и инвалидов боевых действий; д) физических лиц, имеющих право на получение социальной

поддержки в соответствии с федеральными законами, указанными в подп. 5 п. 5 ст. 391 НК РФ;

е) физических лиц, принимавших в составе подразделений особого риска непосредственное участие в испытаниях ядерного и термоядерного оружия, ликвидации аварий ядерных установок на средствах вооружения и военных объектах;

ж) получивших или перенесших лучевую болезнь или ставших инвалидами в результате испытаний, учений и иных работ, связанных с любыми видами ядерных установок, включая ядерное оружие и космическую технику;

2)полное освобождение от налогообложения:

а) организации и учреждения уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ — в отношении земельных участков, предоставленных для непосредственного выполнения возложенных на эти организации и учреждения функций;

б) организации — в отношении земельных участков, занятых государственными автомобильными дорогами общего пользования;

в) религиозные организации — в отношении принадлежащих им земельных участков, на которых расположены здания, строения и сооружения религиозного и благотворительного назначения;

§ 2. Земельный налог

193

г) общероссийские общественные организации инвалидов (в том числе созданные как союзы общественных организаций инвалидов), среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80%, — в отношении земельных участков, используемых ими для осуществления уставной деятельности, а также в др. случаях и иных условиях, предусмотренных НК РФ;

д) организации народных художественных промыслов — в отношении земельных участков, находящихся в местах традиционного бытования народных художественных промыслов и используемых для производства и реализации изделий народных художественных промыслов; е) физические лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также общины таких народов — в отношении земельных участков, используемых для сохранения и развития их традиционного образа жиз-

ни, хозяйствования и промыслов; ж) организации — резиденты особой экономической зоны — в от-

ношении земельных участков, расположенных на территории особой экономической зоны, сроком на пять лет с месяца возникновения права собственности на каждый земельный участков;

з) организации, признаваемые управляющими компаниями в соответствии с Федеральным законом от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»1, — в отношении земельных участков, входящих в состав территории инновационного центра «Сколково» и предоставленных (приобретенных) для непосредственного выполнения возложенных на эти организации функций в соответствии с указанным Федеральным законом;

и) судостроительные организации, имеющие статус резидента про- мышленно-производственной особой экономической зоны, — в отношении земельных участков, занятых принадлежащими им на праве собственности и используемыми в целях строительства и ремонта судов зданиями, строениями, сооружениями производственного назначения, с даты регистрации таких организаций в качестве резидента особой экономической зоны сроком на десять лет.

Нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) могут также устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения, включая установление размера не облагаемой налогом суммы, для отдельных категорий налогоплательщиков.

Налогоплательщики, имеющие право на налоговые льготы, должны представить документы, подтверждающие такое право, в налоговые органы по месту нахождения земельного участка.

1 СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 4970.

194	Глава 6. Экономическое регулирование земельных отношений

§ 3. Арендная плата за землю

Арендная плата взимается за землю, переданную в аренду. Плательщиками арендной платы, размер которой определяется договором, являются арендаторы земельных участков. При этом порядок определения и уплаты арендной платы за земельные участки, находящиеся в публичной и частной собственности, различается.

Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в публичной собственности (РФ, субъектов РФ или муниципальной собственности), устанавливаются соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления (п. 3 ст. 65 ЗК РФ).

Вотношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ, что предусмотрено п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Кроме того, в п. 3 ст. 3 Закона указано, что арендная плата для юридических лиц за использование земельных участков, право постоянного (бессрочного) пользования которыми переоформлено на право аренды, определяется в соответствии с п. 3 ст. 65 ЗК РФ.

При этом размер арендной платы на год устанавливается в пределах 2% кадастровой стоимости арендуемых земельных участков; 0,3% кадастровой стоимости арендуемых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения; 1,5% кадастровой стоимости арендуемых земельных участков, изъятых из оборота или ограниченных в обороте. Изменение годового размера арендной платы может предусматриваться договорами аренды указанных земельных участков в связи с изменением кадастровой стоимости соответствующего земельного участка.

Вслучае, если по истечении трех лет с даты предоставления в аренду земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства, за исключением случаев предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства, не введен в эксплуатацию построенный на таком земельном участке объект недвижимости, арендная плата за такой земельный участок устанавливается в размере не менее двукратной налоговой ставки земельного налога на соответствующий земельный участок, если иное не установлено земельным законодательством.

§ 3. Арендная плата за землю

195

Арендная плата при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, определяется исходя из основных принципов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16 июля 2009 г. № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации»1. К ним относятся принципы: экономической обоснованности, предсказуемости и предельно допустимой простоты расчета размера арендной платы, недопущения ухудшения экономического состояния землепользователей и землевладельцев при переоформлении ими прав на земельные участки, учета необходимости поддержки социально значимых видов деятельности посредством установления размера арендной платы в пределах, не превышающих размер земельного налога, а также защиты интересов лиц, освобожденных от уплаты земельного налога, запрета необоснованных предпочтений.

Указанным постановлением Правительства РФ утверждены, кроме того, Правила определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности РФ.

Размер арендной платы при аренде таких земельных участков в расчете на год определяется федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в отношении таких земельных участков полномочия собственника одним из следующих способов:

а) на основании кадастровой стоимости земельных участков; б) по результатам торгов (конкурсов, аукционов);

в) в соответствии со ставками арендной платы либо методическими указаниями по ее расчету, утвержденными Министерством экономического развития РФ;

г) на основании рыночной стоимости земельных участков, определяемой в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности.

При заключении договора аренды земельного участка федеральные органы исполнительной власти предусматривают в таком договоре случаи и периодичность изменения арендной платы за пользование земельным участком. При этом арендная плата ежегодно, но не ранее чем через год после заключения договора аренды земельного участка изменяется в одностороннем порядке арендодателем на размер уровня инфляции, установленного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, который применяется ежегодно по состоянию на начало очередного финансо-

1 СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3821.

196	Глава 6. Экономическое регулирование земельных отношений

вого года, начиная с года, следующего за годом, в котором заключен указанный договор аренды.

В случае, если на стороне арендатора выступают несколько лиц, арендная плата для каждого из них определяется пропорционально их доле в праве на арендованное имущество в соответствии с договором аренды земельного участка.

При заключении договора аренды земельного участка федеральные органы исполнительной власти предусматривают в таком договоре, что арендная плата перечисляется не реже одного раза в полгода в безналичной форме на счета территориальных органов Федерального казначейства для ее распределения указанными территориальными органами в соответствии с бюджетным законодательством РФ.

Порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в частной собственности, согласно п. 4 ст. 65 ЗК РФ устанавливаются договорами аренды земельных участков.

Общие положения об арендной плате установлены в ст. 614 ГК РФ, согласно которой, во-первых, арендатор обязан своевременно вносить плату за пользование имуществом (арендную плату) и, во-вторых, порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором аренды. В случае, когда договором они не определены, считается, что установлены порядок, условия и сроки, обычно применяемые при аренде аналогичного имущества при сравнимых обстоятельствах.

Арендная плата устанавливается за все арендуемое имущество в целом или отдельно по каждой из его составных частей в виде:

1)определенных в твердой сумме платежей, вносимых периодически или единовременно;

2)установленной доли полученных в результате использования арендованного имущества продукции, плодов или доходов;

3)предоставления арендатором определенных услуг;

4)передачи арендатором арендодателю обусловленной договором вещи в собственность или в аренду;

5)возложения на арендатора обусловленных договором затрат на улучшение арендованного имущества.

Стороны могут предусматривать в договоре аренды сочетание указанных форм арендной платы или иные формы оплаты аренды.

Условие о размере арендной платы может периодически пересматриваться, если в договоре не установлен запрет на такой пересмотр. Это правило действует в отношении договоров, срок действия которых превышает один год, поскольку п. 3 ст. 614 ГК РФ запрещает производить такое изменение чаще одного раза в год. Стороны могут предусмотреть в договоре более длительный срок моратория на пересмотр арендной платы.

§ 4. Кадастровая и рыночная стоимость земельных участков...

197

§ 4. Кадастровая и рыночная стоимость земельных участков. Нормативная цена земли

Земельное законодательство предусматривает следующие правовые категории, которые применяются для определения стоимостных характеристик земли: кадастровая и рыночная стоимость земельного участка, а также нормативная цена земли.

Кадастровая стоимость земельного участка в соответствии с п. 5 ст. 65 ЗК РФ устанавливается для целей налогообложения и в иных случаях, предусмотренных Кодексом, федеральными законами. Кадастровая стоимость земельного участка также может применяться для определения арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности.

Согласно п. 2 ст. 66 ЗК РФ для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится государственная кадастровая оценка земель. Порядок ее проведения устанавливается законодательством РФ об оценочной деятельности.

Понятие государственной кадастровой оценки предусмотрено Федеральным законом от 29 июня 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»1. В соответствии со ст. 24.11 Закона под государственной кадастровой оценкой понимается совокупность действий, включающих в себя:

—принятие решения о проведении государственной кадастровой оценки;

—формирование перечня объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке;

—отбор исполнителя работ по определению кадастровой стоимости и заключение с ним договора на проведение оценки;

—определение кадастровой стоимости и составление отчета об определении кадастровой стоимости;

—экспертизу отчета об определении кадастровой стоимости;

—утверждение результатов определения кадастровой стоимости;

—опубликование утвержденных результатов определения кадастровой стоимости;

—внесение результатов определения кадастровой стоимости в государственный кадастр недвижимости.

Применительно к земельным участкам специальные требования содержатся в Правилах проведения государственной кадастровой оценки земель, утвержденных постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316 «Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель»2. Правилами предусмотрено проведение такой оценки не реже одного раза в пять лет.

1 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3813.

2 СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1709.

198	Глава 6. Экономическое регулирование земельных отношений

Государственная кадастровая оценка земель основывается на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования. Например, государственная кадастровая оценка земель городских и сельских населенных пунктов, садоводческих, огороднических и дачных объединений осуществляется на основании статистического анализа рыночных цен и иной информации об объектах недвижимости, а также иных методов массовой оценки недвижимости.

В процессе государственной кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование территории. При этом оценочной зоной признается часть земель, однородных по целевому назначению, виду функционального использования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков. В зависимости от территориальной величины оценочных зон их границы совмещаются с границами земельных участков с учетом сложившейся застройки и землепользования, размещения линейных объектов (улиц, дорог, рек, водотоков, путепроводов, железных дорог и др.), а также с границами кадастровых районов или кадастровых кварталов.

По результатам оценочного зонирования составляется карта (схема) оценочных зон и устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон.

Органы исполнительной власти субъектов РФ по представлению территориальных органов Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии утверждают результаты государственной кадастровой оценки земель.

При этом органам исполнительной власти субъектов РФ предоставлено право утверждать средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), что предусмотрено п. 2 ст. 66 ЗК РФ.

Сведения о кадастровой стоимости объекта недвижимости, в том числе дата утверждения результатов определения такой стоимости, вносятся в государственный кадастр недвижимости. Указанные сведения предоставляются органом кадастрового учета по запросам любых лиц.

Сведения о кадастровой стоимости земельных участков для целей налогообложения также размещаются на официальном сайте органа кадастрового учета в сети Интернет.

Споры, возникающие при проведении государственной кадастровой оценки земель, рассматриваются в судебном порядке.

В случаях, если кадастровая стоимость земли не определена для целей, указанных в ст. 65 ЗК РФ, а именно для целей налогообложения и для определения арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, применяется

§ 4. Кадастровая и рыночная стоимость земельных участков...

199

нормативная цена земли. Эта норма предусмотрена п. 13 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

В соответствии со ст. 25 Закона РФ от 11 октября 1991 г. № 1738-1 «О плате за землю» нормативная цена земли — показатель, характеризующий стоимость участка определенного качества и местоположения исходя из потенциального дохода за расчетный срок окупаемости.

Согласно Порядку определения нормативной цены земли, утвержденному постановлением Правительства РФ от 15 марта 1997 г. № 319 «О порядке определения нормативной цены земли»1, нормативная цена земли ежегодно должна определяться органами исполнительной власти субъектов РФ для земель различного целевого назначения по оценочным зонам, административным районам, поселениям или их группам.

Органы местного самоуправления (администрации) по мере развития рынка земли могут своими решениями уточнять количество оценочных зон и их границы, повышать или понижать установленную нормативную цену земли, но не более чем на 25%.

При этом нормативная цена земли, установленная органами исполнительной власти субъектов РФ и уточненная органами местного самоуправления не должна превышать 75% уровня рыночной цены на типичные земельные участки соответствующего целевого назначения.

Наряду с применением нормативной цены земли только в указанных выше случаях, установленных ЗК РФ, последним также определены ситуации, когда для установления кадастровой стоимости земельного участка не нужно проводить государственную кадастровую оценку земель. Такое исключение распространяется на случай, если в отношении земельного участка уже определена его рыночная стоимость. В данной ситуации кадастровая стоимость этого земельного участка устанавливается равной его рыночной стоимости (п. 3 ст. 66 ЗК РФ).

От кадастровой стоимости необходимо отличать рыночную стоимость земельного участка, которая устанавливается в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».

Кроме того, методические основы оценки рыночной стоимости земельных участков, общие рекомендации по ее проведению, методы оценки и ее особенности применительно к землям сельскохозяйственного назначения содержатся в Методических рекомендациях по определению рыночной стоимости земельных участков, утвержденных

1 СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1539.

200	Глава 6. Экономическое регулирование земельных отношений

распоряжением Минимущества РФ от 6 марта 2002 г. № 568-р1. В них, в частности, определены следующие принципы оценки рыночной стоимости земельных участков:

1)стоимость имеют те земельные участки, которые способны удовлетворять потребности пользователя (потенциального пользователя) в течение определенного времени (принцип полезности);

2)рыночная стоимость земельного участка зависит от спроса и предложения на рынке и характера конкуренции продавцов и покупателей (принцип спроса и предложения);

3)рыночная стоимость земельного участка не может превышать наиболее вероятные затраты на приобретение объекта эквивалентной полезности (принцип замещения);

4)рыночная стоимость земельного участка зависит от ожидаемой величины, срока и вероятности получения дохода от земельного участка за определенный период времени при наиболее эффективном его использовании без учета доходов от иных факторов производства, привлекаемых к земельному участку для предпринимательской деятельности (принцип ожидания);

5)рыночная стоимость земельного участка изменяется во времени

иопределяется на конкретную дату (принцип изменения);

6)рыночная стоимость земельного участка зависит от изменения его целевого назначения, разрешенного использования, прав иных лиц на земельный участок, разделения имущественных прав на земельный участок;

7)рыночная стоимость земельного участка зависит от его местоположения и влияния внешних факторов (принцип внешнего влияния);

8)рыночная стоимость земельного участка определяется исходя из его наиболее эффективного использования, т. е. наиболее вероятного использования земельного участка, которое является физически возможным, экономически оправданным, соответствующим требованиям законодательства, финансово осуществимым и в результате которого расчетная величина стоимости земельного участка будет максимальной (принцип наиболее эффективного использования).

Наиболее эффективное использование земельного участка определяется с учетом возможно обоснованного его разделения на отдельные части, отличающиеся формами, видом и характером использования. Наиболее эффективное использование может не совпадать с текущим использованием земельного участка.

При определении наиболее эффективного использования принимаются во внимание:

— целевое назначение и разрешенное использование;

Контрольные вопросы

201

—преобладающие способы землепользования в ближайшей окрестности оцениваемого земельного участка;

—перспективы развития района, в котором расположен земельный участок;

—ожидаемые изменения на рынке земли и иной недвижимости;

—текущее использование земельного участка.

Особенности имеет оценка земельных участков сельскохозяйственного назначения, которая производится исходя из их разрешенного, неистощительного и наиболее эффективного использования с учетом особенностей сельскохозяйственного районирования территории.

Для проведения оценки в границах земельного участка сельскохозяйственного назначения в соответствии с его экспликацией выделяются:

—сельскохозяйственные угодья (пашня, сенокосы, пастбища, залежь и многолетние насаждения);

—земли, занятые зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции;

—земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутые водоемы.

Рыночная стоимость земельного участка сельскохозяйственного назначения определяется на основе оценки входящих в его состав сельскохозяйственных угодий, иных земель, а также экономических, экологических и других факторов (плодородия земельного участка, нормативной урожайности сельскохозяйственных культур и т. д.).

Таким образом, земельный налог, арендная плата за землю, кадастровая и рыночная стоимость земельных участков, а также нормативная цена земли являются основными средствами экономического регулирования земельных отношений.

Контрольные вопросы

1.Назовите формы платы за землю.

2.Охарактеризуйте основные элементы налогообложения по земельному налогу.

3.Каков порядок исчисления и уплаты земельного налога?

4.В каких формах и каким налогоплательщикам предоставляются льготы по уплате земельного налога?

5.В каком порядке определяется размер арендной платы, условия и сроки внесения за земли, находящиеся в собственности РФ, субъектов РФ или муниципальной собственности?

202	Глава 6. Экономическое регулирование земельных отношений

6.Охарактеризуйте порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в частной собственности.

7.Для каких целей устанавливается кадастровая стоимость земельного участка и каков порядок проведения государственной кадастровой оценки земель?

8.В каких случаях и в каком порядке применяется нормативная цена земли?

9.В каком порядке определяется рыночная стоимость земельного участка?

Список рекомендуемой литературы

1.Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (постатейный) / С. Н. Волков, М. И. Васильева, Е. А. Галиновская [и др.]; отв. ред. С. Н. Волков, науч. ред.

Ю.Г. Жариков. М.: Юстицинформ, 2009.

2.Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С. А. Боголюбов, Д. С. Бондаренко, Е. А. Галиновская [и др.]; под ред. С.А. Боголюбова. СПб.: Питер-Пресс, 2009.

3.Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., перераб. М.: Норма, 2009.

4.Голованов Г. Р. О новых проблемах правового регулирования земельного налога // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. № 1. С. 30—37.

5.Дудник Д. В. Правовое регулирование применения земельного налога как инструмента экономического управления земельными ресурсами Российской Федерации // Современное право. 2010. № 4. С. 96—100.

6.Ершов В. А. Все о земельных отношениях: кадастровый учет, право собственности, купля-продажа, аренда, налоги, ответственность. М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2009.

7.Кузнецова Н. Г. Земельный налог: практика применения судами норм главы 31 Налогового кодекса Российской Федерации // Арбитражные споры. 2011. № 1. С. 85—130.

8.Панфилова М. Р. Оценка земли как одно из условий рационального использования земельных ресурсов: разбираемся с понятиями // Экологическое право. 2009. № 5/6. С. 72—74.

9.Хотько А. В. Кадастровая оценка земли приобретает рыночную основу // Юрист. 2010. № 10. С. 35—41.

ГЛАВА 7 ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ

План главы

1.Понятие и состав земельного правонарушения.

2.Понятие и виды юридической ответственности за земельные правонарушения.

3.Уголовная ответственность.

4.Административная и дисциплинарная ответственность.

5.Возмещение вреда, причиненного земельным правонарушением.

6.Прекращение прав на земельный участок, используемый с нарушением законодательства.

7.Рассмотрение земельных споров.

§ 1. Понятие и состав земельного правонарушения

Правонарушение является вторичной категорией по отношению к праву. Оно представляет собой один из результатов действия права, выражающееся в его несоблюдении. Выявленное и зафиксированное в установленном порядке правонарушение является юридическим фактом, инициирующим наказательный процесс, который заканчивается исполнением решения административного органа или суда о наказании виновного лица.

Земельные правонарушения включают действия или бездействия, совершаемые по поводу земель и земельных участков и запрещенные законом. Они включают нарушения прав физических и юридических лиц на земельные участки, порядка государственного управления, требований в области охраны земель. К земельным правонарушениям относятся также действия или бездействия должностных лиц, связанные с неисполнением, ненадлежащим исполнением или нарушением возложенных на них обязанностей и государственных функций в области обеспечения исполнения земельного законодательства.

Таким образом, земельное правонарушение — общественно опасное, противоправное деяние (действие или бездействие), нарушающее земельное законодательство, приводящее к негативным последствиям или создающих угрозу возникновения таких последствий и наказуемое по закону. Это такие действия или бездействия, предметом посягательства которых является земля или земельный участок в их юридическом понимании либо земельные права граждан и юридических лиц.

Земельное правонарушение состоит из элементов, которые характеризуют совершенное деяние как правонарушение. Совокупность

204	Глава 7. Юридическая ответственность за земельные правонарушения

этих элементов, к которым относятся объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона, образуют состав правонарушения.

Объектом правонарушения выступают закрепленные в законодательстве общественные отношения по поводу земли, земельных участков, прав на земельные участки, которые в свою очередь являются предметом посягательства. Соответственно, деяния, предметом посягательства которых выступают земля, земельные участки и права на земельные участки, будут земельными правонарушениями.

Объективную сторону образует противоправное деяние, нарушающее земельное законодательство и обладающее определенной степенью общественной опасности. Противоправное поведение может быть выражено в действии, например, загрязнении земель, незаконном изъятии земельного участка решением органа государственной власти или местного самоуправления, принуждении к совершению сделки с земельным участком либо бездействии, заключающемся в неисполнении собственником либо пользователем возложенных на него обязанностей по уплате земельного налога, невыполнении требований юридическим лицом по переоформлению в установленный срок права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Деяние будет признано правонарушением на основании зафиксированного надлежащим образом факта нарушения законодательства. Обязанность по выявлению и оформлению деяния лежит на правоохранительных органах и органах государственного земельного надзора. Оформление правонарушения производится путем составления протокола об административном правонарушении либо путем предъявления документов в органы прокуратуры о возбуждении уголовного дела. Объективная сторона может содержать указания на способы, место, время и орудия совершения правонарушения.

Признаком объективной стороны является также причинение вреда либо создание реальной угрозы его причинения. Правонарушение будет относиться к категории земельного правонарушения как в случае, если оно находится в причинно-следственной связи с наступившими общественно опасными последствиями, так и в случае отсутствия таковых. По этому признаку различают материальные и формальные составы правонарушений. Соответственно, признаком материального состава земельного правонарушения является фактическое наступление общественно опасных последствий. Так, ст. 254 УК РФ «Порча земель» содержит указание на материальный состав земельного преступления. Она предусматривает уголовную ответственность за отравление и загрязнение земель опасными химическими веществами, повлекшее причинение вреда здоровью человека или окружающей среде. Статья 7.1 КоАП РФ «Самовольное занятие земельного участка» указывает на формальный состав правонарушения и предусматри-

§ 1. Понятие и состав земельного правонарушения

205

вает ответственность за сам факт использования земельного участка без оформленных правоустанавливающих документов, независимо от того, был ли причинен этим деянием материальный или моральный вред.

Правонарушение и наступившие последствия должны находиться в причинно-следственной связи, что означает, что при квалификации деяния как правонарушения уполномоченным органам государственной власти необходимо доказать, что наступившие негативные последствия для здоровья и имущества граждан, состояния земель и других природных объектов, права собственности государства вызваны совершенным земельным правонарушением.

Ксубъектам земельного правонарушения относятся физические и юридические лица. Физические лица как субъекта земельного правонарушения, в свою очередь, делятся на граждан и должностных лиц, меры ответственности для которых в соответствующих случаях устанавливаются отдельно. К примеру, за одно и то же правонарушение Кодекс об административных правонарушениях (КоАП РФ) устанавливает различные размеры штрафа для граждан и должностных лиц.

Кпримеру, по ст. 7.1 «Самовольное занятие земельного участка» граждане наказываются штрафом в размере от 500 до 1000 руб., должностные лица — от 1000 до 2000 руб.

Кдолжностным лицам по ст. 2.4. КоАП РФ относятся лица, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющие функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или админи- стративно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных или муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях.

Ксубъектам юридической ответственности предъявляются определенные индивидуальные требования: субъектом правонарушения может быть вменяемое физическое лицо, достигшее определенного возраста. Признание гражданина индивидуальным предпринимателем либо организации юридическим лицом производится на основании факта его регистрации в Едином государственном реестре юридических лиц.

Наконец, четвертым элементом состава земельного правонарушения является его субъективная сторона, которая выражается в наличии вины правонарушителя. По определению ст. 24 УК РФ существуют две формы вины — умысел и неосторожность. По ст. 25 УК РФ преступление признается совершенным с прямым умыслом, если лицо осознава-

206	Глава 7. Юридическая ответственность за земельные правонарушения

ло общественную опасность своих действий (бездействия), предвидело возможность или неизбежность наступления общественно опасных последствий и делало их наступления. Если лицо осознавало общественную опасность своих действий (бездействия), предвидело опасность наступления общественно опасных последствий, не желало, но сознательно допускало эти последствия либо относилось к ним безразлично, то преступление будет признано как совершенное с косвенным умыслом. Неосторожность как другая форма вины может быть допущена как по легкомыслию или небрежности. По ст. 26 УК РФ преступление признается совершенным по легкомыслию, если лицо предвидело возможность наступления общественно опасных последствий своих действий (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение этих последствий. Небрежно совершенное преступление — это случай, если лицо не предвидело возможность наступления общественно опасных последствий своих действий (бездействия), хотя при необходимой внимательности и предусмотрительности должно было и могло предвидеть эти последствия.

Все виды деяний, за исключением гражданских правонарушений, будут признаны правонарушениями при наличии четырех элементов состава. Однако для привлечения к ответственности юридического лица, допустившего земельное правонарушение в результате аварии на опасном производственном объекте, наличие вины не требуется. В соответствии со ст. 1079 ГК РФ вина не является обязательным элементом гражданского правонарушения, если оно совершено источником повышенной опасности. По смыслу законодательства об источниках повышенной опасности к таковым относятся транспортные средства, механизмы, источники электрической энергии высокого напряжения, объекты, производящие атомную энергию, объекты строительной деятельности, объекты горнодобывающей промышленности и иные, признанные опасными производственными объектами. Так, аварийный разлив нефти на нефтепроводе, вызвавший загрязнение земель, является правонарушением, даже если в действиях правонарушителя не будут обнаружены признаки вины. Разъясняя данное правило, Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении от 3 ноября 1998 г. № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения»1 специально указал, что в случае причинения вреда предприятием, учреждением, организацией, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающей среды, ответственность наступает независимо от наличия вины, если причинитель вреда не докажет, что вред возник вследствие непреодолимой силы либо умысла потерпевшего.

1 БВС РФ. № 1. 1999.

§ 2. Понятие и виды юридической ответственности за земельные правонарушения

207

Составы земельных правонарушений определены уголовным, гражданским и административным законодательством. Однако для выявления элементов состава правонарушения в большинстве случаев требуется обращение к земельному законодательству. К примеру, для правильной квалификации деяния по ст. 7.16 КоАП РФ «Незаконное предоставление земельного участка из состава земель историко-куль- турного назначения», требуется обращение к ЗК РФ, который определяет, что такое предоставление земельного участка, а также какие земли относятся к землям историко-культурного назначения.

Земельные правонарушения по видам ответственности можно классифицировать на уголовные преступления, административные и дисциплинарные проступки, а также гражданские правонарушения. Земельные преступления определяются как уголовно-наказуемые посягательства на земли, земельные участки и права на земельные участки. Административные проступки — это такие действия или бездействия, которые влекут наказание виновных лиц в административном порядке. От уголовного преступления административное правонарушение отличает меньшая степень общественной опасности. Степень общественной опасности определяется путем выяснения обстоятельств, характеризующих составы правонарушений, последствия противоправного деяния, размер причиненного ущерба. Дисциплинарные проступки, нарушающие нормы земельного законодательства, влекут применение разного рода взысканий по службе со стороны нанимателя, вышестоящего начальника или руководящего органа. Гражданские правонарушения сопряжены с причинением имущественного вреда либо вреда здоровью граждан.

§ 2. Понятие и виды юридической ответственности за земельные правонарушения

Земельное правонарушение является основанием для применения мер юридической ответственности к правонарушителю. Правовые нормы, регулирующие отношения юридической ответственности за земельные правонарушения, образуют институт земельного права. Особенностью данного института является то, что образующие его нормы носят преимущественно отсылочный характер. В соответствии со ст. 74 ЗК РФ лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством. Таким образом, для применения мер уголовной или административной ответственности необходимо опираться на уголовное и административное законодательство, хотя содержание составов правонарушений, выраженных соответственно в УК РФ или КоАП РФ, не будет ясным без обращения к земельному законодательству.

208Глава 7. Юридическая ответственность за земельные правонарушения

Внеобходимых случаях нормы отсылочного характера, закрепленные в земельном законодательстве, адресуют к процессуальному законодательству или процессуальным нормам, установленным иным законодательством. Это нормы, регулирующие:

— порядок привлечения к дисциплинарной ответственности. По ст. 75 ЗК РФ порядок привлечения к дисциплинарной ответственности определяется трудовым законодательством, законодательством о государственной и муниципальной службе, законодательством о дисциплинарной ответственности глав администраций, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. При этом трудовое законодательство не содержит указаний на составы земельных правонарушений;

— порядок рассмотрения земельных споров. В соответствии со ст. 64 ЗК РФ земельные споры рассматриваются в судебном порядке, т. е. следует обращаться к Гражданско-процессуальному и Арбитраж- но-процессуальному кодексам о выяснении порядка рассмотрения земельных споров.

Вместе с тем в систему данного института входят и нормы прямого действия, применение которых прямо предусмотрено земельным законодательством. К ним относятся нормы, регулирующие отношения в области:

— применения особого вида земельно-правовой ответственности о принудительном изъятии у собственников и пользователей земельных участков ввиду ненадлежащего использования (ст. 45, 46, 54 ЗК РФ);

— возмещения убытков, причиненных нарушением прав собственников или пользователей земельных участков (ст. 62 ЗК РФ);

— проведения государственного земельного надзора (ст. 71 ЗК РФ), которыми установлен порядок административного оформления земельных правонарушений, права и обязанности государственных инспекторов, порядок наложения административных взысканий.

Для характеристики отношений юридической ответственности как предмета института земельного права следует рассмотреть основные свойства этих отношений. Одним из таких свойств юридической ответственности является ее государственный принудительный характер, выражающийся в праве государства возлагать на правонарушителя обязанность нести неблагоприятные последствия. Неблагоприятные последствия личного, имущественного, организационного и иного характера называются санкциями. Санкции включают административные и уголовные штрафы, приостановление землепользования, прекращение права землепользования путем принудительного изъятия земельного участка, возложение обязанности на причинителя вреда возместить причиненный ущерб и другие меры, предусмотрен-

§ 3. Уголовная ответственность

209

ные уголовным, административным, гражданским и земельным законодательством.

Исходя из этого, юридическую ответственность можно определить как систему принудительных мер, применяемых к нарушителям земельного законодательства в целях наказания виновных, пресечения и предупреждения правонарушений и восстановления нарушенных прав.

Одновременно юридическая ответственность — это правоотношение, одной из сторон которого выступает государство в лице уполномоченных органов государственной власти. Другим участником этих отношений являются граждане, должностные лица либо юридические лица, состав которых уточняется применительно к каждому виду земельного правонарушения.

Обобщая вышеизложенное, юридическую ответственность за земельные правонарушения можно определить как государственное принуждение к исполнению требований земельного законодательства, правоотношение, одна из сторон которого обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной — обществом, государством.

Юридическая ответственность за земельные правонарушения делится на виды по материальному признаку, который позволяет определить принадлежность того или иного вида ответственности к той или иной отрасли права. Соответственно, выделяется уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная и земельноправовая ответственность.

Юридическая ответственность наступает при наличии условий, именуемых в праве юридическими и фактическими основаниями. Они включают:

—наличие нормы, запрещающей поведение или обязывающей предпринять то или иное действие;

—факт несоблюдения норм права или правонарушение, имеющее негативные последствия или создающее угрозу возникновения таких последствий;

—наличие вины правонарушителя,

—наличие причинно-следственной связи между негативными последствиями и совершенным правонарушением.

§ 3. Уголовная ответственность

Уголовная ответственность за земельные правонарушения применяется при совершении таких правонарушений, которые квалифицируются как преступления. Земельное преступление — это виновно совершенное, общественно опасное деяние, запрещенное уголовным законодательством под угрозой наказания. Уголовная ответственность

210	Глава 7. Юридическая ответственность за земельные правонарушения

за земельные преступления применяется в соответствии с Уголовным кодексом РФ1.

Субъектами уголовной ответственности могут быть только физические лица, которые в уголовном праве делятся на две группы: граждане и должностные лица. Меры уголовной ответственности применяются только в судебном порядке в соответствии с уголовно-процессу- альным законодательством, вынесению решения суда по уголовному преступлению предшествует проведение следствия правоохранительными органами и органами прокуратуры. Вынесенное судом обвинение служит основанием применения к правонарушителю уголовных санкций. Уголовные санкции, применяемые к нарушителям земельного законодательства, включают штраф, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, обязательные или исправительные или принудительные работы, арест, лишение свободы. Привлечение лица, виновного в совершении земельного преступления, к уголовной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенное правонарушение и возместить причиненный им вред.

Уголовным законодательством устанавливается три состава земельного правонарушения: в ст. 254 УК РФ «Порча земли» (гл. 26 «Экологические преступления»), ст. 170 «Регистрация незаконных сделок с землей» и ст. 179 «Принуждение к совершению сделки или к отказу от ее совершения» (гл. 22 «Преступления в сфере экономической деятельности»).

В соответствии с ч. 1 ст. 254 УК РФ уголовная ответственность наступает за отравление, загрязнение или иную порчу земли продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде. Понятие загрязнения дано в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» как поступление в окружающую среду, частью которой является земля, вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывает негативное воздействие на окружающую среду. Кроме того, для правильной квалификации деяния по ст. 254 УК РФ имеет значение приказ Минприроды России от 25 мая 1994 г. № 160 «Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России»2. В соответствии с данным документом загрязнение земель —

1 СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

2 БНА РФ. 1994. № 9.

§ 3. Уголовная ответственность

211

это ухудшение в результате антропогенной деятельности (включая аварии) качества земель, в том числе лишенных плодородного слоя почвы (карьеры, каменистые поверхности и т. д.), характеризующееся увеличением (появлением) химических веществ или уровня радиации по сравнению с их ранее существовавшими значениями (фоновыми или на начало сравниваемого периода). Загрязнение земель применяемыми в сельском и лесном хозяйстве средствами химизации характеризуется увеличением содержания этих средств свыше предельно или ориентировочно допустимых концентраций в почве.

Правила обращения с удобрениями установлены Федеральным законом от 10 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасности обращении с пестицидами и агрохимикатами»1, а порядок обращения с химическими и биологическими веществами — множеством нормативных правовых актов, включая Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об обращении с отходами производства и потребления» 2 (по отношению к опасным отходам), от 5 сентября 1996 г. № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности»3 (по отношению к генно-инженерно-модифициронным организмам), ст. 47 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»4 (по отношению к потенциально опасным химическим веществам, радиоактивным и иным веществам и микроорганизмам. Санкции по ч. 1 ст. 254 включают уголовный штраф до 200 тыс. руб., либо лишение права занимать определенные должности либо заниматься определенной деятельностью до 3 лет, либо обязательные или исправительные работы. Части 2 и 3 ст. 254 предусматривают более жесткие санкции за эти же деяния при наличии дополнительных квалифицирующих признаков — их совершения в зоне экологического бедствия и чрезвычайной экологической ситуации (ч. 2), в том числе повлекшее по неосторожности смерть человека (ч. 3). В этом случае предусмотрено наказание в виде лишения свободы соответственно на срок до двух лет и на срок до трех лет. Порча означает частичное или полное уничтожение почвенного слоя в результате неумышленных или неосторожных действий и выражается в потере почвами физических и химических свойств, формирующих такое их качество, как плодородие.

Регистрация заведомо ложных сделок с земельными участками, искажение учетных данных государственного кадастра недвижимости, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинте-

1 СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3510.

2 СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.

3 СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3348.

4 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

212	Глава 7. Юридическая ответственность за земельные правонарушения

ресованности должностным лицом с использованием своего служебного положения влечет применение мер уголовной ответственности по ст. 170 УК РФ. Обязательным квалифицирующим признаком, позволяющим квалифицировать такие действия как преступление, является их совершение должностным лицом из корыстной или личной заинтересованности и с использованием своего служебного положения. За это преступление может быть назначена санкция в отношении должностного лица в виде штрафа до 80 000 руб., либо лишения права занимать определенные должности или заниматься определенными видами деятельности на срок до трех лет, либо обязательных работ на срок до 360 ч.

Статья 179 УК РФ устанавливает уголовную ответственность за принуждение к совершению сделки или отказ от ее совершения под угрозой применения насилия, уничтожения или повреждения чужого имущества, а равно распространения сведений, которые могут причинить существенный вред правам и законным интересам потерпевшего или его близких, при отсутствии признаков вымогательства. За его совершение судом может быть назначена санкция в виде штрафа до 300 000 руб., ограничения свободы либо принудительных работ до двух лет, ареста до 6 месяцев либо лишения свободы на срок до двух лет со штрафом до 80 000 руб. При наличии дополнительных квалифицирующих признаков, таких как совершение этого преступления с применением насилия либо организованной группой, применяется более жесткая мера уголовного наказания в виде лишения свободы на срок до 10 лет.

§ 4. Административная и дисциплинарная ответственность

Административная ответственность применяется за совершение противоправных деяний, которые по сравнению с уголовными преступлениями характеризуются меньшей степенью общественной опасности. Меньшая степень общественной опасности означает отсутствие причинения ущерба здоровью или имуществу граждан, окружающей среде при совершении правонарушения. Так, название ст. 8.6 сформулировано так же, как и ст. 254 УК РФ — «Порча земель». Однако если порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления произошла без причинения вреда здоровью или окружающей среде, то применяется не ст. 254 УК РФ, а ст. 8.6 КоАП РФ.

Главный признак административной ответственности — преимущественно внесудебный, административный порядок назначения и применения санкций.

§ 4. Административная и дисциплинарная ответственность

213

Составы административных правонарушений, а также меры административной ответственности за их совершение установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП)1, которые применяются с учетом положений земельного законодательства, в частности, устанавливающих права и обязанности собственников и пользователей земельных участков, порядок пользования, требования охраны земель, нарушение которых является основанием для применения соответствующих статей КоАП РФ.

Всего КоАП РФ прямо предусматривает административную ответственность за земельные правонарушения в 15 статьях, которые можно объединить в три большие группы.

К первой группе административных правонарушений относятся деяния, нарушающие право собственности и право пользования земельным участком. Они включают:

—самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1);

—уничтожение или повреждение межевых знаков границ земельных участков, невыполнение обязанностей по сохранению этих знаков (ст. 7.2);

—самовольная уступка права пользования землей и самовольная мена земельного участка (ст. 7.10);

—нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность (ст. 7.34) (вступает в силу с 1 января 2013 г.);

—загрязнение полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог, распашка земельных участков в границах этих полос (ст. 11.21).

Большую группу земельных правонарушений, за которые предусмотрена административная ответственность, образуют нарушения требований в области охраны земель. К ним относятся:

—порча земель, которая охватывает самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы, его уничтожение, порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами, иными опасными веществами (ст. 8.6);

—невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от водной и ветровой эрозии, других форм качественного ухудшения состояния земель (ст. 8.7);

—использование земельных участков не по целевому назначению

ив соответствии с разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственно-

1 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

214	Глава 7. Юридическая ответственность за земельные правонарушения

го использования или строительства в течение установленного срока, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использованию по целевому назначению (ст. 8.8);

—выжигание травы на земельных участках, примыкающих к лесам (ст. 8.32);

—сооружение и (или) эксплуатация линий связи, линий электропередачи, трубопроводов, дорог или других объектов на мелиорируемых (мелиорированных) землях без согласования со специально уполномоченным государственным органом в области мелиорации земель (ст. 10.10).

Следующую группу образуют земельные правонарушения против порядка управления. К ним относятся:

—действия или бездействия граждан и должностных лиц, связанные с сокрытием, умышленным искажением или несвоевременным предоставлением сведений о состоянии земель (ст. 8.5);

—несвоевременное или неточное внесение сведений о недвижимом имуществе в государственный кадастр недвижимости должностными лицами органа, осуществляющего государственный кадастровый учет недвижимого имущества и ведение государственного кадастра недвижимости, незаконный отказ в предоставлении или несвоевременное предоставление должностными лицами внесенных в государственный кадастр недвижимости, внесение лицом, осуществляющим кадастровую деятельность, заведомо ложных сведений в межевой план, акт согласования местоположения границ земельных участков, технический план или акт обследования, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния (ст. 14.35);

—нарушение должностным лицом установленных законодательством сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении земельных участков или сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда (ст. 19.9);

—нарушение порядка предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков в водоохранных зонах, а также нарушение режима их использования (ст. 8.12);

—незаконное предоставление земельных участков из состава земель историко-культурного назначения и незаконное изменение их правового режима (ст. 7.16).

В отличие от уголовной ответственности субъектами административной ответственности могут быть не только физические лица (граждане и должностные лица), но и юридические лица (организации и индивидуальные предприниматели).

За совершение земельных административных правонарушений предусмотрен главным образом административный штраф, который устанавливается КоАП РФ в фиксированных размерах по

§ 4. Административная и дисциплинарная ответственность

215

каждому субъекту. В некоторых случаях предусмотрена такая мера административной ответственности, как административное приостановление деятельности на срок максимально до 90 дней. Решение о приостановлении деятельности выносится судом. Наложение штрафа или применение иных мер административной ответственности не освобождает правонарушителя от его обязанности устранить допущенное земельное правонарушение и возместить причиненный им вред.

Полномочия по применению мер административной ответственности распределены между Росреестром, Росприроднадзором, Россельхознадзором постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689 «О государственном земельном контроле»1. Данным постановлением также предусмотрено, что эти органы имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности.

Дисциплинарная ответственность наступает за нарушение земельного законодательства в процессе выполнения работниками предприятий и учреждений своих трудовых обязанностей. Составы таких правонарушений устанавливаются внутриведомственными или внутрипроизводственными нормативными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с трудовым и земельным законодательством. По своему характеру дисциплинарные проступки не являются общественно опасными.

Субъектами дисциплинарной ответственности выступают должностные лица и работники организаций. Она применяется в случаях, когда такие лица допустили нарушение земельного законодательства

врезультате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей, и только если организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение или ввод

вэксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами (ст. 74 ЗК РФ). Это положение имеет большое значение, так как защищает работников предприятий от привлечения к дисциплинарной ответственности в необоснованных случаях.

Санкции за совершение дисциплинарных проступков установлены Трудовым кодексом РФ2. В соответствии со ст. 192 ТК РФ дисциплинарные взыскания включают замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям.

1 СЗ РФ. 2006. № 47. Ст. 4919. 2 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

216	Глава 7. Юридическая ответственность за земельные правонарушения

§ 5. Возмещение вреда, причиненного земельным правонарушением

Вред, причиненный земельным правонарушением, подлежит возмещению причинителем вреда в соответствии с нормами земельного и гражданского права. В соответствии со ст. 75 ЗК РФ юридические лица и граждане, виновные в совершении земельного правонарушения, обязаны возместить его в полном объеме. В соответствии со ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Учитывая, что земельный участок является недвижимым имуществом, то к отношениям возмещения вреда применяются положения данной статьи ГК РФ.

Право на возмещение морального вреда возникает по ст. 1100 ГК РФ только в случае, если речь идет о возмещении вреда, причиненного гражданину источником повышенной опасности, в результате незаконного привлечения к уголовной или административной ответственности либо путем распространения сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию гражданина. Это означает, что практически возмещение морального вреда в результате совершения земельного правонарушения требовать достаточно трудно.

Таким образом, вред, причиненный нарушением земельного законодательства, — это материальный вред в виде убытков, в том числе упущенной выгоды, которые несет государство, физические и юридические лица, собственники либо пользователи принадлежавших им земельных участков, в результате умышленного или неосторожного нарушения правовых земельных требований иными лицами либо в результате неправомерной правотворческой или административной деятельности органов государственной власти.

Такой материальный вред выражается в утрате качественных характеристик почвенного слоя земельного участка либо земель, загрязнении земель, самовольном занятии земельного участка, незаконном изъятии или использовании земельного участка. В экономическом аспекте это трансформируется в стоимость утраченного или поврежденного земельного участка, вынужденных расходов на очистку или рекультивацию земель, а также в стоимость неполученных доходов в результате утраты или повреждения земель или земельных участков.

Предусматриваются два способа возмещения вреда (ст. 1082 ГК РФ):

—возмещение вреда в натуре (реальное возмещение вреда);

—возмещение вреда в денежной форме (возмещение убытков). Возмещение вреда в натуре означает обязанность правонарушите-

ля своими силами и за счет собственных средств очистить земельный участок от загрязнения, восстановить или рекультивировать землю,

§ 5. Возмещение вреда, причиненного земельным правонарушением

217

снести незаконно возведенные здания, строения, сооружения, восстановить уничтоженные межевые знаки. Такой порядок предусмотрен ст. 62 ЗК РФ, в соответствии с которой на основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре (восстановлению плодородия почв, восстановлению земельных участков в прежних границах, возведению снесенных зданий, строений, сооружений или сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению межевых и информационных знаков, устранению других земельных правонарушений и исполнению возникших обязательств).

Возмещение вреда в натуре в случаях самовольного занятия земельного участка также включает обязанность нарушителя возвратить его законному владельцу. В соответствии со ст. 76 ЗК РФ самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства, за время незаконного пользования этими земельными участками.

Возмещение убытков в денежной форме связано с проведением математических подсчетов всех потерь и расходов, связанных с восстановлением нарушенного права. В соответствии со ст. 15 ГК РФ под убытками следует понимать расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Если лицо, нарушившее право, получило вследствие этого доходы, лицо, право которого нарушено, вправе требовать возмещения наряду с другими убытками упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы.

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в соответствии со ст. 61 ЗК РФ, издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Размер причиненных убытков определяется добровольно сторонами либо судом при рассмотрении дел о земельных правонарушениях. Расчетным путем определяется сумма — стоимость причиненных

218	Глава 7. Юридическая ответственность за земельные правонарушения

убытков, а потом решается вопрос об их полной или частичной компенсации потерпевшей стороне. Эти отношения регулируются в развитие земельного и гражданского законодательства Постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 262 «Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц»1.

В соответствии с данным постановлением при определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, учитываются убытки, которые они несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также затраты на проведение работ по восстановлению качества земель.

Убытки, вызванные ухудшением качества земель, включают затраты на проведение почвенных, почвохимических и других специальных обследований, а также мероприятий, обеспечивающих восстановление качества земель. Упущенная выгода является частью убытков, причиненных собственникам или пользователям земель. Убытки в виде упущенной выгоды — недополученные денежные доходы собственников и землепользователей в расчете на предстоящий период, необходимый для восстановления нарушенного производства.

Для расчета убытков, причиненных загрязнением земель (почв), применяется Методика исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденная приказом Минприроды России 8 июля 2010 г. № 2382, которой установлена формула исчисления стоимости размера вреда. Порядок привлечения к ответственности за загрязнение почв в виде возложения обязанности на правонарушителя возместить причиненный вред определен Методическими указаниями по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений, утвержденных Госкомэкологии РФ 6 сентября 1999 г.3 В соответствии с данным документом при выявлении правонарушения должностные лица органов государственного земельного контроля выносят постановление о возмещении вреда с приложением Акта о

1 СЗ РФ. 2003. № 19. Ст. 1843

2 БНА. 2010. № 40.

3 Документ опубликован не был. Размещен в СПС «КонсультантПлюс».

§ 6. Прекращение прав на земельный участок, используемый с нарушением...

219

размерах причиненных убытков. Исчисление убытков осуществляется путем специальных обследований и аналитических расчетов на основании нормативных правовых актов, методической документации, кадастровой стоимости земельного участка.

Закон не устанавливает приоритета той или иной формы возмещения вреда, причиненного земельным правонарушением. Поэтому выбор формы осуществляют заинтересованные стороны добровольно либо суд. На практике наиболее удобной формой возмещения земельного вреда является денежная форма, что, по сути, снижает эффективность института возмещения вреда, причиненного земельным правонарушением, так как не всегда полученные потерпевшим денежные средства используются на восстановление нарушенных земель, особенно при восстановлении земельных участков в частной собственности. При причинении вреда государственным землям механизм распределения финансовых средств (через утверждение бюджетов) не позволяет оперативно восстанавливать состояние государственных земель. Такой механизм предусматривает две возможности: а) распределение средств между соответствующими органами государственной власти на выполнение государственных функций, в том числе по охране земель, и б) выделение средств на выполнение целевых программ. Реализация и того и другого механизма требует немалого времени и поэтому становится малоэффективной при решении вопроса о восстановлении состояния конкретного земельного участка или земель.

§ 6. Прекращение прав на земельный участок, используемый с нарушением законодательства

Земельное правонарушение является основанием для вынесения уполномоченным органом государственной власти либо судом решения о прекращении права собственности правонарушителя на принадлежащий ему либо на предоставленный ему в пользование земельный участок и его изъятия как санкции за допущенное правонарушение. Данный вид ответственности регулируется земельным законодательством и поэтому может быть отнесен к особому виду юридической ответственности — земельно-правовой.

Основания и порядок прекращения прав на земельный участок и его изъятия регулируется рядом статей гл. VII ЗК РФ, ст. 284—287 ГК РФ. В порядке изъятия как санкции за допущенное земельное правонарушение возможно прекращение права собственности, аренды, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования земельным участком, ограниченного пользования чужим земельным участком.

220	Глава 7. Юридическая ответственность за земельные правонарушения

Земельное и гражданское законодательство допускает возможность прекращения права на земельный участок за допущенное правонарушение:

—добровольно, т. е. с согласия правообладателя на прекращение права;

—в порядке принудительного прекращения права, т. е. по решению суда, либо для права аренды — по требованию арендодателя.

Действия либо бездействия, которые служат основанием для вынесения решения об изъятии в этих случаях, указаны в ст. 45—48 ЗК РФ, ст. 284—287 ГК РФ.

Право аренды прекращается ввиду совершения нарушений земельного законодательства, перечисленных в ст. 45 и 46 ЗК РФ:

1) использование земельного участка не в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель;

2) использовании земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;

3) неустранения совершенных умышленно следующих земельных правонарушений: отравление, загрязнение, порча или уничтожение плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде;

4) неиспользовании земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства в указанных целях в течение трех лет, за исключением времени, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

Эти же нарушения, а также нарушение установленного соответствующими нормами ЗК РФ режима использования земель особо охраняемых природных территорий, земель природоохранного, рекреационного назначения, земель историко-культурного назначения, особо ценных земель, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению; систематическое невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии

ипредотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв; систематическая неуплата земельного налога является основанием прекращения всех иных видов права пользования земельным участком (ст. 47 ЗК РФ).

§ 6. Прекращение прав на земельный участок, используемый с нарушением...

221

Виды нарушений земельного законодательства, служащих основаниями прекращения права собственности и изъятия земельного участка у собственника, указаны в ст. 284—286 ГК РФ, хотя, по существу, они алогичны основаниям прекращения иных прав на земельный участок. Они включают случаи:

—когда земельный участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного, либо иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом;

—если использование земельного участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.

Прекращение права на земельный участок и его изъятие производится в порядке, установленном ст. 54 ЗК РФ.

Этот порядок включает следующее:

—наложение административного взыскания государственным органом исполнительной власти по осуществлению государственного земельного контроля на лицо, допустившее нарушение земельного законодательства административного взыскания в виде штрафа;

—одновременное вынесение этим органом предупреждения о допущенном правонарушении с уведомлением об этом органа, предоставившего земельный участок.

Такое предупреждение должно содержать указание на допущенное правонарушение, срок, в течение которого земельное правонарушение должно быть устранено, указание на возможное принудительное прекращение права на земельный участок в случае неустранения земельного правонарушения, разъяснение прав лица, виновного в нарушении земельного законодательства, в случае возбуждения процедуры принудительного прекращения права на земельный участок, иные необходимые условия:

—в случае неустранения указанных в предупреждении правонарушений в установленный срок, орган государственного земельного контроля, вынесший предупреждение, направляет материалы о прекращении права на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования в орган государственной власти или местного самоуправления, предоставившего земельный участок;

—орган государственной власти или местного самоуправления направляет в суд заявление о прекращении права на земельный участок;

222Глава 7. Юридическая ответственность за земельные правонарушения

—по истечении 10-дневного срока с момента принятия решения суда о прекращении права на земельный участок орган государственной власти или местного самоуправления направляет заявление о государственной регистрации прекращения права с приложением акта (решения) о прекращении права в орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Вышеуказанные действия осуществляются органами государственного земельного контроля. В соответствии с Положением о государственном земельном контроле, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689, государственный земельный контроль осуществляют Росреестр, Росприроднадзор, Россельхознадзор и их территориальные органы в предусмотренных Положениями об этих органах сферах полномочий.

Следует обратить внимание, что прекращение предусмотренных ЗК РФ прав за правонарушение допускается при установлении факта совершения административного правонарушения. Поэтому органы государственного земельного контроля при квалификации деяния как правонарушения применяют наряду с ЗК РФ также КОАП РФ.

Прекращение права на земельный участок не освобождает лицо, виновное в нарушении земельного законодательства, от возмещения причиненного вреда.

Прекращение права постоянного (бессрочного) пользования за совершенное нарушение земельного законодательства осуществляется по решению органа, предоставившего земельный участок на этом праве. Право аренды может быть прекращено по инициативе арендодателя, а право ограниченного пользования на основании частного сервитута — собственником земельного участка, обремененного сервитутом.

§ 7. Рассмотрение земельных споров

Спор — надлежащим образом оформленное несогласие одной стороны с действиями (бездействиями) другой стороны, поступившее на рассмотрение органов, уполномоченных своим решением подтвердить или опровергнуть такое несогласие. Иными словами, это такое разногласие, рассмотрение которого поступило на рассмотрение в административные или судебные органы. Оспариваемые действия (бездействия) граждан и организаций, в том числе органов государственной власти или местного самоуправления, составляют предмет спора. Спор считается разрешенным с момента вступления в силу вынесенного уполномоченным органом решения по предмету спора.

Соответственно, земельный спор — это разногласие между сторонами по поводу земель, земельных участков, прав на земельные участ-

§ 7. Рассмотрение земельных споров

223

ки, поступившее на рассмотрение административных либо судебных органов. Они включают споры, связанные с признанием права на земельный участок, определением порядка пользования земельными участками, возмещением причиненного вреда, совершением различного рода земельно-правовых сделок. Более детально они включают споры, возникающие в связи с приватизацией земельного участка, наследованием земельного участка, разделом земельного участка, признанием права на земельный участок на основании приобретательной давности, в порядке уточнения и установления границ земельного участка, споры, связанные с оспаривании решений органов государственной власти и местного самоуправления об отказе в предоставлении земельного участка, об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд и др.

Земельные споры разрешаются в административном или судебном порядке. Административный порядок разрешения споров включает право граждан и организаций обращаться в соответствующие органы государственной власти с жалобами на действия (бездействия) должностных лиц этих органов либо неправомерные решения, принятые нижестоящими органами. Порядок представления жалоб граждан установлен Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»1. В соответствии с данным законом граждане имеют право на обращение с жалобами о восстановлении или защите их нарушенного права, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Такие жалобы подлежат обязательному рассмотрению.

Административный порядок применяется не во всех случаях. В частности, по ст. 58 ЗК РФ признание права на земельный участок осуществляется в судебном порядке. По ст. 11.2 споры об образовании земельных участков рассматриваются в судебном порядке. По ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества кроме как по решению суда. Это означает, что все вопросы, в том числе споры о прекращении права собственности на земельный участок, в том числе в порядке изъятия земель для государственных или муниципальных нужд, решаются только судом.

Кроме того, в любом случае решение административного органа по жалобе может быть оспорено в суде. Любой спор по выбору заявителя может быть направлен в административный орган, если он уполномочен решать вопрос по жалобе, либо прямо в суд, минуя административные процедуры разрешения спора. В соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»2 каждый гражданин

1 СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

2 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685.

224	Глава 7. Юридическая ответственность за земельные правонарушения

вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

Судебное решение по делам об установлении гражданских прав и обязанностей, является в соответствии со статье 8 ГК РФ основанием возникновения гражданских прав и обязанностей и основанием для государственной регистрации права.

Рассмотрение земельных споров судом осуществляется в общем порядке, установленном Гражданско-процессуальным и Арбитраж- но-процессуальным кодексами РФ в порядке искового производства. Арбитражный суд рассматривает экономические земельные споры, сторонами которого являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, т. е. споры, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Суды общей юрисдикции уполномочены рассматривать земельные споры с участием граждан, органов государственной власти, местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим в том числе из земельных отношений (ст. 22 ГПК РФ).

Земельные споры занимают весомую часть работы судов. В целом можно в качестве примеров дать общую характеристику некоторым видам земельных споров. Споры, связанные с предоставлением земельных участков для жилой застройки, касаются вопросов бездействия органов местного самоуправления по вынесению решения о предоставлении земельного участка с условием, что организация предоставила все необходимые документы для предоставления такого участка1. Предметом судебного рассмотрения выступают также отказы органов государственной власти или местного самоуправления в утверждении акта выбора земельного участка для строительства. В случаях, когда организации, обращающиеся в соответствующие органы за утверждением акта выбора земельного участка, соблюдают порядок, установленный ст. 31 ЗК РФ, то отказ в утверждении такого акта является неправомерным2. Немало спорных ситуаций, поступающих на рассмотрение судов, порождают отношения, связанные с нарушением сроков переоформления права постоянного (бессрочного) пользования юридических лиц на право собственности либо право аренды (ст. 20 ЗК РФ, ст. 3 Федерального закона от 25 октября

1 Определение Высшего арбитражного суда РФ от 26 августа 2009 г. № ВАС10784/09 «Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего арбитражного суда».

2 Определение ВАС РФ от 15 мая 2009 г. № ВАС-5487/09 «Об отказе в передаче дела в Президиум ВАС РФ».

§ 7. Рассмотрение земельных споров

225

2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ»). Спорным по этим положениям является вопрос о том, является ли непереоформление права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право собственности либо право аренды основанием для прекращения права на земельный участок. По этому вопросу мнение судов является однозначным: непереоформление права не может быть основанием прекращения прав на земельный участок юридического лица, нарушившего сроки переоформления1. Довольно обширная и противоречивая судебная практика складывается по спорам, связанным с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд, предусмотренных ст. 49 ЗК РФ. Учитывая значимость данного вопроса, Пленумом Верховного Суда РФ было издано постановление от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении Жилищного кодекса»2, который дал расширительное толкование понятию «государственные и муниципальные нужды», по сути, признав правомерным такие решения об изъятии земельных участков, которые необходимы для строительства детской площадки, строений для размещения органов местного самоуправления.

Решения некоторых вопросов применения земельного законодательства содержатся в решениях судов. Они включают постановление Конституционного Суда РФ от 30 января 2009 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положений п. 2, 3 и 4 ст. 13 и абз. 2 п. 1.1 ст. 14 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в связи с жалобой гражданки Л. Г. Погодиной»3, постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса в связи с запросом Мурманской областной думы»4, постановление Пленума Верховного Суда РФ № 10 и Высшего Арбитражного Суда РФ № 22 от 22 апреля 2010 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»5, постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»6.

1 Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. «Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства».

2 БВС РФ. 2009. № 9.

3 ВКС РФ. 2009. № 1.

4 ВКС РФ. 2004. № 4.

5 ВВАС РФ. 2010. № 6; БВС РФ. 2010. № 6. 6 ВВАС РФ. 2005. № 5.

226	Глава 7. Юридическая ответственность за земельные правонарушения

Контрольные вопросы

1.Какие виды ответственности предусмотрены за нарушение земельного законодательства?

2.Каковы особенности состава земельного правонарушения?

3.Какие составы уголовных преступлений и административных правонарушений в сфере земельных отношений предусмотрены законодательством?

4.Каков порядок возмещения вреда, причиненного земельным правонарушением?

5.Каким образом определяется размер убытков, причиненных земельным правонарушением?

6.Понятие земельного спора и основные вопросы, поступающие на рассмотрение судов.

Список рекомендуемой литературы

1.Практика разрешения судами отдельных видов земельных споров: научно-практическое пособие. М.: РАП, 2010.

2.Ефимов А. Ф., Толкачев Н. К. Земельные споры. Чему не учат студентов. М., 2010.

3.Карлова Н. В., Михеева Л. Ю. Прибретательная давность и правила ее применения: практическое пособие. М.: Палеотип, 2002.

4.Фаткулин С. Т. Уголовно-правовая охрана земли. М.: РАП, 2008.

5.Краснова И. О. Правовое регулирование возмещения экологического вреда // Российская юстиция. 2005. № 1—2. С. 51—55.

ГЛАВА 8 ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ

И ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

План главы

1.Понятие и содержание правового режима земель.

2.Деление земель на категории, целевое назначение земель. Порядок перевода земель и земельных участков из одной категории в другую.

3.Зонирование территорий. Разрешенное использование земельных участков.

4.Правовой режим земельных участков.

§ 1. Понятие и содержание правового режима земель

Понятие «правовой режим земель» является одной из основных правовых категорий российского земельного права, широко используемое в земельном и других отраслях законодательства в качестве общего понятия, позволяющего выделить особенности правового регулирования использования и охраны земель Российской Федерации в целом и отдельных их разновидностей.

Отметим, что термин «правовой режим» употребляется в различных отраслях права, как правило, для характеристики объекта правоотношений и определения возможного и должного поведения субъектов правоотношений по поводу данного объекта1.

Поскольку специфика правового регулирования земельных отношений обусловлена именно особенностями земли и земельных участков как объектов отношений, термин «правовой режим» получил наиболее широкое распространение именно в земельном праве.

Несмотря на то что понятие «правовой режим земель» широко и давно употребляется в земельном праве и законодательстве, однако легальное определение данного понятия отсутствует, в теории земельного права также не сложилось однозначного подхода к его толкованию и раскрытию.

Термин «правовой режим земель» возник в земельном законодательстве и праве в советский период и постоянно был предметом исследования советских и российских ученых2.

1 См., напр.: Юридическая энциклопедия / отв. ред. Б. Н. Топорнин. М.: Юрист, 2001. С. 812; Гражданское право: учебник / отв. ред. Е. А. Суханов. М.: БЕК, 2000. Т. 1. С. 295.

2 См., напр.: Евтихеев И. И. Регулирование земельных отношений в городах. Горки, 1929; Земельное право. М., 1969. С. 250; Общая теория советского земельного права. М.: Наука, 1983. С. 21; и др.

228	Глава 8. Правовой режим земель и земельных участков

Понятие правового режима земель исследовалось в науке сначала применительно к землям отдельных категорий, позднее и к земельному фонду в целом. В научной литературе отмечается, что «…длительное время в земельном праве рассматриваемый термин употреблялся весьма непоследовательно, для характеристики лишь отдельных категорий земель. Но с 70-х годов XX века он уже прочно закрепился в земельноправовой науке, а позднее и в законодательстве о природных ресурсах, приобретя «универсальное значение для характеристики различных категорий земель»1.

То есть понятие «правовой режим земель» прежде всего стало использоваться в качестве характеристики особенностей управления, использования и охраны земель конкретных категорий, на которые подразделялись все земли, входящие в государственный земельный фонд.

Первое доктринальное общее определение правового режима земель было предложено и развито Н. И. Красновым2. Под «правовым режимом земельного фонда» он понимал «установленный нормами советского земельного права порядок возможного или должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, государственного управления земельным фондом, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования в качестве всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства в сельском хозяйстве»3.

После этого, как указывает О. И. Крассов4, данный термин использовался в юридической литературе с учетом именно такого его содержания.

Однако развитие современного земельного законодательства, ликвидация государственной монополии на землю потребовало уточнения содержания понятия «правовой режим земель». Различные ученые в области земельного права предлагали свои подходы к определению данного понятия, однако единое понятие до настоящего времени не выработано, поскольку понятие «правовой режим земель» многозначно. Одними авторами правовой режим земель рассматривается с субъективной точки зрения — как права и обязанности субъектов правоотношений по использованию и охране земель, включая действия органов власти; другие авторы определяют данное понятие с объективной точки зрения — как совокупность норм, устанавливающих порядок использования и охраны соответствующих земель.

1 Минаева А. А. Понятие «правовой режим земель» и его значение в земельном праве // Правовые вопросы недвижимости. 2005. № 1.

2 См.: Краснов Н. И. Правовой режим земель специального назначения. С. 11.

3 Общая теория советского земельного права / отв. ред. Г. А. Аксенёнок,

И.А. Иконицкая, Н. И. Краснов. М.: Наука, 1983. С. 346. 4 Крассов О. И. Земельное право. М.: Юрист, 2000.

§ 1. Понятие и содержание правового режима земель

229

Например, по мнению И. А. Иконицкой, под правовым режимом земель следует понимать установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту управления государственными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняющего определенные Конституцией Российской Федерации важнейшие социально-экономические функции — основы жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории1.

О. И. Крассов формулирует понятие правового режима земель с объективной точки зрения: как «совокупность правовых норм, определяющих содержание и особенности таких его элементов, как право собственности на землю, права на землю лиц — не собственников земельных участков, управление в сфере использования и охраны земель, основания и порядок принудительного прекращения прав на землю и регулирование оборота земельных участков»2.

А. А. Минаевой предложено понимать под правовым режимом земель «установленный нормами и основанный на принципах земельного права порядок возможного и должного поведения к земле как объекту права собственности, других вещных и обязательственных прав, управления и правовой охраны, направленный на обеспечение рационального использования и охраны земли как основы жизни и деятельности народов России»3.

Приведенные подходы к определению данного понятия отражают различные аспекты правового режима земель и, как представляется, не противоречат друг другу.

Понятие «правовой режим земель» употребляется в российском земельном праве и законодательстве, как правило, в двух значениях в зависимости от объекта правового режима:

—как общее понятие по отношению ко всем землям на территории России, обозначающее установление государством особенностей порядка использования и охраны земель Российской Федерации как особого объекта правоотношений;

—как правовой режим определенных земель, объединенных по ка- кому-либо признаку (в советском и действующем земельном законодательстве прежде всего по целевому назначению).

1Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации. М.: Юрист, 2002.

С.200.

2 Крассов О. И. Способы определения правового режима земель // Экологическое право России: сб. материалов науч.-практич. конф. Вып. 5. 2005—2007 / под ред. проф. А. К. Голиченкова; сост. А. К. Голиченков, Е. И. Ефимова. М.: Форгрейфер, 2009. С. 512.

3 Минаева А. А. Понятие правовой режим земель и его значение в земельном праве // Правовые вопросы недвижимости. 2005. № 1.

230	Глава 8. Правовой режим земель и земельных участков

Таким образом, можно различать общий правовой режим земель, объектом которого являются все земли Российской Федерации; особенный правовой режим земель, устанавливаемый в отношении земель каждой категории, предусмотренной в настоящее время земельным законодательством; а также может устанавливаться специальный правовой режим земель, выделенных по какому-либо специальному признаку.

Соответственно, общее понятие «правовой режим земель» относится к общей характеристике земли как объекта правоотношений и означает установление общих положений, регулирующих земельные отношения с учетом особенностей земли как природного объекта и природного ресурса. Данные положения составляют общую часть ЗК РФ.

Правовой режим отдельных земель устанавливает особенности правил поведения субъектов правоотношений по поводу использования данных земель с учетом специфики именно этих земель. Как уже было указано, в российском земельном законодательстве под правовым режимом земель понимается прежде всего правовой режим земель конкретной категории, поскольку основным способом установления правового режима земель в настоящее время является определение целевого назначения земель путем деления всех земель Российской Федерации на категории. Нормы, регулирующие правовые режимы предусмотренных категорий земель, содержатся в особенной части ЗК РФ и специальных федеральных законах, а также в подзаконных актах, конкретизирующие положения законов.

Законодательное установление правового режима земель направлено на реализацию конституционного принципа учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, позволяя государству дифференцированно и обоснованно подходить к решению вопросов, связанных с управлением земельными ресурсами и их использованием. Понятие «правовой режим земель» имеет публичный характер, определяя пределы правовой самостоятельности всех субъектов земельных отношений, включая органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Установление правового режима земель в России является основным способом правового воздействия на поведение субъектов земельных отношений, позволяя регулировать земельные отношения в зависимости от совокупности свойств и характеристик конкретных земель и цели их использования. Одним из важнейших принципов земельного законодательства является дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы (п. 10 ст. 1 ЗК РФ)

§ 2. Деление земель на категории, целевое назначение земель...

231

в целях организации наиболее эффективного их использования в государственных и общественных интересах.

Правовой режим земель позволяет определить в объективном смысле — порядок предоставления, оборота, использования и охраны земель и земельных участков, отнесенных к данным землям; а в субъективном — права и обязанности конкретных субъектов соответствующих земельных правоотношений.

Учитывая вышеизложенное, правовой режим земель можно рассматривать в качестве:

—характеристики объекта правоотношений (всех земель на территории Российской Федерации; земель конкретной категории, установленной ЗК РФ; земель, объединенных по другому признаку);

—совокупности норм, устанавливающих порядок предоставления, использования и охраны соответствующих земель;

—совокупности прав и обязанностей субъектов правоотношений, складывающихся в сфере использования и охраны данного вида земель.

Для характеристики правового режима конкретных земель обычно выделяют отдельные его элементы, к основным из которых можно отнести:

—формы собственности и иные права на соответствующие земли;

—особенности оборота земель (оборотоспособность земель);

—порядок изменения правового режима земель или земельных участков (перевод в другие категории, изменение разрешенного использования земельных участков);

—права и обязанности субъектов по использованию и охране земель;

—полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области использования и охраны земель;

—основания и порядок реализации юридической ответственности

в области использования и охраны земель.

Обобщая вышеизложенное, правовой режим земель можно определить как установленный нормами земельного и других отраслей законодательства порядок предоставления, оборота, использования и охраны земель, обязательный для всех субъектов земельных правоотношений.

§ 2. Деление земель на категории, целевое назначение земель. Порядок перевода земель

и земельных участков из одной категории в другую

Как уже было указано, в основе установления правового режима земель лежит определенное подразделение или классификация земель по какому-либо общему критерию, установленному законодателем в

232	Глава 8. Правовой режим земель и земельных участков

зависимости от цели правового регулирования общественных отношений по использованию и охране земель.

В настоящее время основным и общим способом установления правового режима земель в России является деление земель на категории по признаку целевого назначения земель. Деление земель на категории является одним из основных принципов земельного законодательства, установленных ЗК РФ в п. 8 ст. 1, согласно которому правовой режим земель определяется прежде всего исходя из их принадлежности к определенной категории.

Деление земель на категории является традиционным для России методом регулирования земельных отношений. Начало классификации земель на основе целевого назначения было положено Земельным кодексом РСФСР 1922 г.1, в котором тогда уже были предусмотрены земли сельскохозяйственного назначения и городские земли. Все последующее советское и российское законодательство характеризуется развитием такой классификации и соответствующего правового регулирования по использованию и охране земель каждой категории.

Согласно ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1)земли сельскохозяйственного назначения;

2)земли населенных пунктов;

3)земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4)земли особо охраняемых территорий и объектов;

5)земли лесного фонда;

6)земли водного фонда;

7)земли запаса.

Сущность деления земель на категории состоит в том, что для всех земель и земельных участков на территории Российской Федерации уполномоченными органами власти определяется так называемое целевое назначение, которое можно определить как основную цель использования данных земель или их предназначение в общественных и государственных интересах. Целевое назначение земель соответствует определенной перечисленной выше категории земель. Таким образом, при определении целевого назначения земель или земельных участков им присваивается соответствующая категория.

Важно, что определение целевого назначения земель или земельных участков должно осуществляться в зависимости от совокупности различных факторов — наличия плодородия почв, других природных

1 СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901.

§ 2. Деление земель на категории, целевое назначение земель...

233

и антропогенных объектов, местоположения, физико-географических условий, традиционных видов деятельности, осуществляемой на данных землях, и т. д. Исключение составляют земли запаса, для которых целевого назначения не установлено.

Для каждой категории земель ЗК РФ установлен свой правовой режим, предусматривающий специфические особенности их использования и охраны, обусловленные целевым назначением соответствующих земель.

Помимо ЗК РФ правовой режим земель каждой категории конкретизируется другими федеральными законами и подзаконными актами, регулирующими виды деятельности, которые осуществляются на землях отдельных категорий в соответствии с их целевым назначением. В настоящем учебнике правовой режим всех предусмотренных земельным законодательством категорий земель рассмотрен в соответствующих главах.

Категория земель позволяет сразу определить основные элементы правового режима земель и земельных участков, отнесенных к данной категории.

Отнесение земель или земельных участков к одной из установленных ЗК РФ категорий земель является обязательным (п. 1 ст. 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»1). Категория земель указывается в:

1)актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков;

2)договорах, предметом которых являются земельные участки;

3)государственном кадастре недвижимости;

4)документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

5)иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В случае, если категория земель не указана в документах государственного кадастра недвижимости, правоустанавливающих документах на земельный участок или документах, удостоверяющих права на землю, принимается решение органа местного самоуправления городского округа или муниципального района об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся. При этом земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат

1 СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5276.

234	Глава 8. Правовой режим земель и земельных участков

отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов — к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.

Отнесение земельного участка к определенной категории земель в указанных выше случаях осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»1, для перевода земель в другую категорию.

Для использования земельных участков в соответствии с другим целевым назначением земельным законодательством установлен порядок изменения целевого назначения земельного участка путем его перевода в другую категорию.

Порядок перевода земель или земельных участков в другие категории установлен ст. 8 ЗК РФ и вышеуказанным Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Перевод земель или земельных участков из одной категории в другую осуществляется по инициативе заинтересованного в переводе лица путем подачи ходатайства в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства и принятия решения о переводе.

Уполномоченный орган определяется в соответствии со ст. 8 ЗК РФ и ст. 15 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»:

—в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, — Правительство Российской Федерации;

—в отношении земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной и частной собственности, — органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

—в отношении земель, находящихся в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, — органы местного самоуправления;

—в отношении земель, находящихся в неразграниченной государственной собственности:

• при переводе земель или земельных участков, необходимых для федеральных нужд, а также для установления или изменения черты городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга, — Правительство Российской Федерации;

1 СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5276.

§ 2. Деление земель на категории, целевое назначение земель...

235

•в остальных случаях — органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации, органы местного само-

управления.

Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» устанавливает требования к содержанию ходатайства, составу других документов, необходимых для перевода земельных участков в другую категорию, порядок рассмотрения ходатайства и принятия решения уполномоченным органом власти и переводе или об отказе в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую.

Следует иметь в виду, что акт (решение) о переводе земель или земельных участков не может быть принят на определенный срок, т. е. такое решение не может носить временный характер.

Акт о переводе земель или земельных участков либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков может быть обжалован в суд.

Сведения об изменении категории земельных участков подлежат внесению в Государственный кадастр недвижимости. Перевод земель или земельных участков из одной категории в другую считается состоявшимся с даты осуществления государственного кадастрового учета соответствующих земельных участков в связи с изменением их категории.

Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установлены безусловные основания отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую:

1)установление в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;

2)наличие отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;

3)установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Ограничения перевода земель или земельных участков из одной категории в другую устанавливаются Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» в отношении отдельных категорий земель в гл. 2 данного закона, посвященной особенностям перевода земель отдельных категорий. Наибольшие ограничения возможности перевода земель в другие категории предусматриваются в отношении сельско-

236	Глава 8. Правовой режим земель и земельных участков

хозяйственных угодий, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель водного фонда, земель лесного фонда, занятых защитными лесами.

Особенности перевода различных категорий земель или земельных участков в составе таких земель являются неотъемлемым элементом правового режима земель и рассматриваются в настоящем учебнике в главах, посвященных правовому режиму земель соответствующих категорий.

§ 3. Зонирование территорий, разрешенное использование земельных участков

Еще одним способом установления правового режима земель и земельных участков, используемым в мировой практике, является зонирование территорий. Зонирование представляет собой подразделение земель или территорий на зоны с однородным правовым режимом или выделение зон, как правило, по какому-либо функциональному назначению.

Зонирование как способ правового воздействия на земельные отношения изначально начал применяться в градостроительной деятельности для регулирования застройки населенных пунктов. Считается, что впервые он был применен в США1, где зонирование территорий стало осуществляться на местном уровне, и заключалось в подразделении различных видов землепользования и установлении их общественно значимых параметров путем выделения на территории административных единиц целевых зон землепользования, установления в их границах соответствующего правового режима и контроля за его соблюдением.

Еще в 1924 г. для распространения зонирования и обеспечения единообразия статутного права Департамент торговли США разработал и издал модель уполномочивающего закона штата по зонированию (Standart State Zoning Enabling Act). Через год 11 штатов приняли уполномочивающие статуты по зонированию, а в начале 1930-х гг. большинство штатов наделили местные органы самоуправления, главным образом городских поселений, полномочиями по зонированию2. Нормативные акты местных органов самоуправления по зонированию (ордонансы) были обращены непосредственно к частным лицам и устанавливали их права и обязанности по использованию находящейся в границах данной зоны земельной собственности. В ордонансе приводится исчерпывающий перечень разрешенных в данной зоне видов землепользования

1 См.: Крассов О. И. Земельное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С. 64.

2 Подробнее см.: Галятин М. Ю. Зонирование — способ правового регулирования земельных отношений в США // Правоведение. 1983. № 6. С. 86—90. Электронный доступ: http://law.edu.ru/article/article.asp?articleID=186961

§ 3. Зонирование территорий, разрешенное использование земельных участков 237

(от строительства завода до размещения рекламных щитов). Все виды землепользования делятся на разрешенные по праву и условные, осуществляемые только при получении специального разрешения администрации. За нарушение правового режима зон устанавливается юридическая ответственность в виде денежного штрафа или лишения свободы на срок от нескольких дней до одного года. Таким образом, с помощью зонирования в США стал устанавливаться конкретный правовой режим земельных участков в населенных пунктах, за нарушение которого предусматривалась юридическая ответственность.

В дальнейшем помимо урбанистического зонирования (в городских населенных пунктах) стало развиваться сельскохозяйственное и экологическое зонирование1.

По аналогии с американской моделью зонирование территорий стало применяться и в других странах для регулирования земельных отношений в государственных и общественных интересах, в том числе и в России.

Но в России, начиная с советского периода, зонирование территорий стало не самостоятельным способом установления правового режима земель, а, как правило, дополнительным по отношению к делению земель на категории. Действующее законодательство предусматривает, в основном, зонирование территорий для дифференциации правового режима земель отдельных категорий, например: населенных пунктов, земель сельскохозяйственного назначения, особо охраняемых территорий и др.; а также для установления специальных правовых режимов определенных территорий в целях выполнения специальных функций (охранных, экологических и др.) в виде зон с особыми условиями использования.

ЗК РФ устанавливает, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (п. 8 ст. 1 ЗК РФ).

В настоящее время отсутствует общее правовое регулирование деятельности по зонированию территорий, как и единая законодательная терминология в данной сфере. В разных нормативных правовых актах, прежде всего в федеральных законах и законах субъектов РФ, термин «зонирование» применяется по отношению к разным объектам для достижения различных целей.

Например:

— Земельный кодекс РФ, как было показано выше, предусматривает зонирование территорий для уточнения правового режима земель без установления видов, оснований и порядка такого зонирования;

1 Галятин М. Ю. Указ. соч.

238	Глава 8. Правовой режим земель и земельных участков

—Градостроительный кодекс РФ регулирует деятельность по градостроительному зонированию территорий поселений, в результате которого в границах поселений устанавливаются территориальные зоны с определенными видами разрешенного использования земельных участков1;

—также Градостроительным кодексом РФ предусмотрено определение функциональных зон в процессе территориального планирования территории Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для размещения и функционирования объектов государственного и муниципального значения;

—Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»2 предусмотрено зонирование территорий национальных и природных парков;

—Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»3 предусматривает зонирование территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений;

—Лесной кодекс РФ предусматривает, по существу, различные виды зонирования земель лесного фонда (установление целевого назначения лесов, районирование лесов, разработка лесохозяйственных регламентов), хотя в Лесном кодексе не употребляется термин «зонирование».

Федеральными законами и законами субъектов РФ могут предусматриваться и другие случаи.

Заметим также, что выделение в составе земель каждой категории различных видов земель (сельскохозяйственные угодья, земли энергетики, транспорта, обороны, безопасности, радиационных и ядерных объектов и т. д.), по существу, является зонированием соответствующих земель.

Кособому виду зонирования территорий можно отнести установление зон с особыми условиями использования. К ним в соответствии

сГК РФ относятся различные охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. В границах данных зон вводятся дополнительные ограничения прав

1 Подробнее о градостроительном зонировании см. главу настоящего учебника «Правовой режим населенных пунктов».

2 СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

3 СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801.

§ 3. Зонирование территорий, разрешенное использование земельных участков 239

на соответствующие земельные участки, связанные с необходимостью обеспечения специальных задач и целей, ради которых создаются такие зоны1.

Результатом зонирования территорий, за исключением установления зон с особыми условиями использования, как правило, является установление так называемого разрешенного использования земельных участков, расположенных и образуемых в границах соответствующих зон.

При этом следует заметить, что разрешенное использование земельных участков может устанавливаться и без осуществления зонирования территорий на основании актов уполномоченных органов власти о предоставлении земельных участков.

Разрешенное использование земельного участка, как и целевое назначение, является неотъемлемой характеристикой земельного участка как объекта недвижимого имущества и земельных отношений, подлежащей обязательному внесению в сведения Государственного кадастра недвижимости о соответствующем земельном участке2.

По существу, именно разрешенное использование земельного участка определяет его правовой режим, непосредственно устанавливая вид или виды деятельности, которые может осуществлять на земельном участке его правообладатель (собственник, владелец, пользователь, арендатор).

Однако понятие «разрешенное использование земельных участков» действующим законодательством не раскрывается, также не установлено соотношение между целевым назначением земель и видами разрешенного использования земельных участков, хотя, исходя из сущности правового регулирования земельных отношений, возможные виды разрешенного использования земельных участков должны соответствовать целевому назначению земель соответствующей категории или не противоречить ему.

Виды, порядок установления и изменения разрешенного использования земельных участков регулируется в настоящее время только ГК РФ в отношении территориальных зон при осуществлении градостроительного зонирования, что относится к правовому режиму земель населенных пунктов.

В отношении других категорий земель порядка установления и изменения разрешенного использования земельных участков земельным законодательством не установлено, на практике при необходимости

1 Подробно о зонах с особыми условиями использования рассматривается в главах настоящего учебника, посвященных ограничениям прав и правовым режимам земель отдельных категорий.

2 См.: ст. 7 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.

240	Глава 8. Правовой режим земель и земельных участков

изменения разрешенного использования земельного участка применяются соответствующие нормы ГК РФ по аналогии закона.

Следует отметить, что, несмотря на то что термин «разрешенное использование земельного участка» был заимствован из американского законодательства, по существу, данная характеристика земельного участка, определяющая конкретный разрешенный вид деятельности на земельном участке, возникла с приходом советской власти и установлением исключительной государственной собственности на землю. С самого начала советского периода земельные участки стали предоставляться физическим и юридическим лицам в пользование для конкретной цели, что указывалось в акте уполномоченного органа власти о предоставлении земельного участка. Государство как единоличный собственник определяло хозяйственное назначение отдельных участков земли, определяло условия и порядок использования земли в соответствии с ее назначением1.

В Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г.2, а затем и в Земельном кодексе РСФСР 1970 г.3 была закреплена обязанность землепользователей использовать предоставленный им земельный участок именно в тех целях, для которых он предоставлен (абз. 1 ст. 12 Основ 1968 г., ст. 20 ЗК РСФСР 1970 г.).

За нарушение данной обязанности предусматривалась ответственность в виде лишения земельного участка. Важно отметить, что обязывание землепользователя по использованию земельного участка связывалось именно с целью предоставления, а не с классификацией земель. При этом Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. различали термин «основное целевое назначение», которое применялось в отношении категорий земель, а в отношении земельного участка использовался термин «целевое назначение», которое могло не совпадать с основным целевым назначением, установленным для соответствующей категории земель. Следует согласиться с Бандориным Л. Е., который полагает, что по форме целевое назначение земельного участка» — это прообраз разрешенного использования земельных участков, понимаемого как конкретизация правового режима в рамках определенной категории земель. «Целевое назначение земельного участка» могло пониматься исключительно как использование в соответствии «с целью предоставления», которая фиксировалась в документе о предоставлении земельного участка в пользование4.

1 См.: Земельное право / под ред. Н. Д. Казанцева и А. А. Рускола. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1949. С. 13.

2 ВВС СССР. 1968. № 51. Ст. 485. 3 ВВС РСФСР. 1970. № 28. Ст. 581.

4 Бандорин Л. Е. Разрешенное использование земельных участков. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 12.

§ 3. Зонирование территорий, разрешенное использование земельных участков 241

Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 г.1 (абз. 2 п. 1 ст. 17) возлагали на землепользователей обязанность обеспечить использование земли в соответствии с целевым назначением и условиями ее предоставления. Условия предоставления земельных участков определялись в акте уполномоченного органа власти о предоставлении такого земельного участка и обязательно содержали конкретную цель предоставления и использования данного земельного участка, как правило, путем указания вида деятельности, которую мог осуществлять на земельном участке его правообладатель. Например, для индивидуального жилищного строительства, для ведения сельскохозяйственного производства, для строительства и эксплуатации конкретного производственного объекта, для ведения садоводства и т. д.

Указанная в правоустанавливающем акте цель предоставления земельного участка обязательно вносилась в сведения о земельном участке, фиксировавшиеся в государственных и муниципальных учетных базах и документах: государственном земельном кадастре, похозяйственных книгах, земельно-шнуровых книгах и, соответственно, в правоудостоверяющих и кадастровых документах на каждый земельный участок, став его неотъемлемой характеристикой. Постепенно данная характеристика стала именоваться в земельном законодательстве «разрешенным использованием земельного участка» по аналогии с градостроительным законодательством.

Действующий ЗК РФ, принятый в 2001 г., закрепил понятие «разрешенное использование земельного участка» и его юридическое значение, установив, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Таким образом, разрешенное использование земельного участка является самостоятельной правовой категорией земельного права, специальным способом воздействия на поведение субъектов земельных отношений.

Именно разрешенное использование является основным элементом правового режима земельного участка, непосредственно определяющего возможные действия правообладателя соответствующего земельного участка.

Как было указано выше, в настоящее время законодательно не определены способы установления разрешенного использования земельных участков, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов, разрабатываемых в процессе градостроительного зонирования.

1 Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. // СЗ СССР. 1990. Т. 4. Ст. 45.

242	Глава 8. Правовой режим земель и земельных участков

Однако в дальнейшем предполагается перейти на определение видов разрешенного использования земельных участков в соответствии с документами территориального планирования, в том числе путем создания классификатора видов разрешенного использования земельных участков.

Также планируется установление порядка определения видов разрешенного использования земельных участков при отсутствии документов территориального планирования. Это предусмотрено в принятом 3 марта 2012 г. распоряжении Правительства РФ № 297-р «Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012—2017 гг.»1.

§ 4. Правовой режим земельных участков

Рассмотренные выше способы установления правового режима земель и территорий направлены в конечном итоге на определение правового режима конкретного земельного участка, позволяющего точно установить права и обязанности каждого субъекта земельных отношений. Поэтому для практики особое значение имеет понятие «правовой режим земельного участка», под которым можно понимать установленный законодательством порядок использования и оборота земельного участка как объекта земельных правоотношений. В отличие от правового режима земель данное понятие имеет частный характер, поскольку воздействует на поведение частных субъектов правоотношений — граждан и юридических лиц, являющихся правообладателями земельных участков.

Хотя понятие правового режима земельных участков изначально появилось как производное от понятия «правовой режим земель», поскольку земельные участки всегда располагаются на определенных землях и на них, соответственно, распространяется и правовой режим соответствующих земель, особенности развития и содержания земельных отношений обусловливают самостоятельное юридическое значение и содержание понятия «правовой режим земельного участка».

Общее и неотъемлемое содержание правового режима земельных участков определяется нормой ЗК РФ, устанавливающего основную обязанность всех правообладателей земельных участков использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием (ст. 42 ЗК РФ).

Соответственно, основными элементами и одновременно характеристиками правового режима земельного участка в настоящее время

1 СЗ РФ. 2012. № 12. Ст. 1425.

§ 4. Правовой режим земельных участков

243

является категория земель, к которой отнесен земельный участок и его установленное разрешенное использование.

Неотъемлемость данных характеристик правового режима земельных участков закреплена в п. 3 ст. 11.2 ЗК РФ, устанавливающей, что при образовании новых земельных участков целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых образуются земельные участки.

Кроме того, правовой режим земельного участка составляют также общие и специальные требования земельного и других отраслей законодательства (градостроительного, экологического, природоресурсного, санитарно-эпидемиологического и др.) по использованию и охране земельных участков. Данные общие требования перечислены в ст. 42 ЗК РФ, в соответствии с которой к ним помимо вышеуказанных относятся:

—использовать земельные участки способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

—осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов;

—своевременно приступать к использованию земельных участков

вслучаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;

—своевременно производить платежи за землю;

—выполнять иные требования, предусмотренные Земельным кодексом и федеральными законами.

Целевое назначение, разрешенное использование и требования законодательства по использованию и охране земель и земельных участков являются основными и неотъемлемыми элементами правового режима земельных участков, имеющими постоянный характер.

Но правовой режим земельного участка определяется также и наличием специальных правовых режимов, устанавливаемых в публичных целях, — зон с особыми условиями использования, публичных сервитутов и др., устанавливающих дополнительные по отношению к общему правовому режиму ограничения прав в виде запретов на со-

244	Глава 8. Правовой режим земель и земельных участков

вершение определенных видов деятельности или дополнительных обязанностей по совершению каких-либо действий; обременениями земельных участков, устанавливаемых в частных интересах, — частных сервитутов, аренды, залога и т. п.

В качестве специфического элемента правового режима земельных участков можно назвать требования земельного законодательства к образованию новых земельных участков, установленные ст. 11.9 ЗК РФ, в том числе:

—установление предельных (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, которые не должны нарушаться при совершении сделок с земельными участками;

—зависимость образования новых земельных участков от существующих границ муниципальных образований и (или) границ населенных пунктов; от возможности осуществления разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости; от нарушения других требований законодательства, направленных на обеспечение рационального использования и охраны земель.

Таким образом, к элементам правового режима земельных участков можно отнести:

—категорию земель;

—разрешенное использование земельного участка;

—общие и специальные требования земельного и других отраслей законодательства по использованию и охране земель и земельных участков;

—ограничения прав на земельный участок в публичных интересах;

—обременения земельного участка в пользу частных лиц;

—требования земельного законодательства к образованию новых земельных участков.

Следует отметить, что в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012— 2017 гг., принятых вышеуказанным Распоряжением Правительства РФ № 297-р, в дальнейшем предполагается исключение из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории и переход на определение правового режима земельных участков исключительно на основании видов разрешенного использования, устанавливаемых путем зонирования территорий в процессе территориального планирования.

Контрольные вопросы

1.Раскройте понятие и содержание правового режима земель.

2.Назовите способы установления правового режима земель.

Список рекомендуемой литературы

245

3.Дайте характеристику зонирования территорий как способа определения правового режима земель.

4.Раскройте понятие и юридическое значение разрешенного использования земельного участка.

5.Определите понятие и содержание правового режима земельного участка.

Список рекомендуемой литературы

1.Общая теория советского земельного права / отв. ред. Г. А. Аксененок, И. А. Иконицкая, Н. И. Краснов. М.: Наука, 1983.

2.Крассов О. И. Земельное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006.

3.Крассов О. И. Правовой режим земель как правовая категория // Экологическое право России: сб. материалов науч.-практич. конф. Вып. 2. 1999—2000 гг. М., 2001.

4.Крассов О. И. Способы определения правового режима земель // Экологическое право России: сб. материалов науч.- практич. конф. Вып. 5. 2005—2007 гг. / под ред. проф. А. К. Голиченкова; сост.: А. К. Голиченков, Е. И. Ефимова. М.: Форгрейфер, 2009. С. 512.

5.Минаева А. А. Понятие правовой режим земель и его значение в земельном праве // Правовые вопросы недвижимости. 2005. № 1.

6.Галятин М. Ю. Зонирование — способ правового регулирования земельных отношений в США // Правоведение. 1983. № 6. С. 86—90. Электронный доступ: http://law.edu.ru/article/article.asp?articleID=186961

7.Бандорин Л. Е. Разрешенное использование земельных участков. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.

8.Правовое зонирование: опыт разработки правил землепользования и застройки в городах России / под ред. А. Высоковского, У. Валлетты. М.: Русская панорама, 1999.

ГЛАВА 9 ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ

СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

План главы

1.Понятие, состав и общие положения правового режима земель сельскохозяйственного назначения.

2.Правовой режим сельскохозяйственных угодий.

3.Фонд перераспределения земель.

§ 1. Понятие, состав и общие положения правового режима земель сельскохозяйственного назначения

Одним из важнейших свойств земли как природного объекта, имеющего для общества первостепенное значение, является ее плодородие — способность земли (вернее, верхнего слоя земли — почвы) обеспечивать жизнедеятельность растений, т. е. их потребности в элементах питания, воде, воздухе и тепле для нормального роста и развития1. Именно благодаря наличию плодородных почв земля может выступать в качестве основного средства производства в сельском хозяйстве.

Современные научные знания показывают абсолютную незаменимость роли почвенного покрова для всей экосистемы планеты, а также для многих отраслей деятельности человека, и прежде всего для сельского хозяйства. Сохранение плодородных земель и их грамотное использование является одним из условий существования человечества в целом и отдельных государств в частности. Удовлетворение растущих потребностей населения в продуктах питания и одежде составляют важнейшие условия подлинной политической и экономической независимости государства и залог прогресса в социальной и культурной сферах жизни общества.

Между тем уровень плодородия почв весьма неоднороден на различных землях и зависит от сочетания многих физико-географических и антропогенных факторов. Современный почвенный покров сформировался на протяжении тысячелетий в условиях, которые в настоящее время существенно изменились. Отсюда возникает необходимость рационального и эффективного использования и сохранения земельных участков, обладающих плодородным почвенным слоем. Поэтому для общества и государства жизненно необходимо выделять земли, обладающие повышенным плодородием, и обеспечивать их использование исключительно для целей сельского хозяйства, причем способами, не

1 См., напр.: Большой энциклопедический словарь. М., 2000.

§ 1. Понятие, состав и общие положения правового режима земель...

247

приводящими к снижению плодородия этих земель. Данная задача решается российским земельным законодательством путем выделения специальной категории земель — земель сельскохозяйственного назначения с установлением в отношении соответствующих земель и земельных участков, отнесенных к этой категории, особого правового режима их использования и охраны.

Правовое регулирование отношений в сфере использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения осуществляется Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом РФ, Земельным кодексом РФ, Федеральными законами «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»1, «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»2, «О мелиорации земель»3, «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»4, «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», «О личном подсобном хозяйстве»5 и др., а также законами субъектов Российской Федерации.

Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения определяется ст. 77 ЗК РФ.

Всоответствии с п. 1 данной статьи землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Таким образом, целевым назначением данной категории земель является обеспечение сельскохозяйственного производства.

Земли данной категории выступают как основное средство производства в сельском хозяйстве, поэтому в их отношении устанавливается особый правовой режим использования и охраны, направленный на сохранение их площади, предотвращение развития негативных процессов и повышение плодородия почв.

Поскольку виды сельскохозяйственной деятельности разнообразны, состав данных земель неоднороден.

Всоответствии с п. 2 ст. 77 ЗК РФ в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются прежде всего плодородные сельскохозяйственные угодья, на которых непосредственно осуществляется сельскохозяйственное производство.

Помимо этого, в состав земель данной категории включаются земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лес-

1 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.

2 СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399.

3 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.

4 СЗ РФ. 2003. № 24. Ст. 2249.

5 СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2881.

248	Глава 9. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

ными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений; водными объектами; зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, и другие земельные участки, предназначенные для обслуживания сельскохозяйственного производства.

Взависимости от вида земель, перечисленных выше, границы которых определяются на основании изучения состояния и оценки качества земель в процессе проведения внутрихозяйственного землеустройства, соответствующие земельные участки могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

Также земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения могут предоставляться гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства. Правовой режим таких участков регулируется ст. 33, 34 ЗК РФ, федеральными законами «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», «О личном подсобном хозяйстве», а также законами субъектов РФ.

Вслучаях необходимости допускается временное использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель без перевода в земли иных категорий для строительства дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе ли- нейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов при наличии утвержденного проекта рекультивации1 таких земель.

Кроме того, земли сельскохозяйственного назначения или земельные участки в составе таких земель могут использоваться для осуществления деятельности в сфере охотничьего хозяйства, т. е. одновременно быть охотничьими угодьями, если иное не предусмотрено ЗК РФ.

Субъектами использования земель сельскохозяйственного назначения в соответствии со ст. 78 ЗК РФ могут быть:

1 См.: постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» // САПП РФ. 1994. № 10. Ст. 779; приказ Минприроды РФ № 525, Роскомзема № 67 от 22 декабря 1995 г. «Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» // БНА РФ. 1996. № 4.

§ 1. Понятие, состав и общие положения правового режима земель...

249

—граждане, в том числе ведущие крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество;

—хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия, иные коммерческие организации;

—некоммерческие организации, в том числе потребительские кооперативы, религиозные организации;

—казачьи общества;

—опытно-производственные, учебные, учебно-опытные и учеб- но-производственные подразделения научно-исследователь- ских организаций, образовательных учреждений сельскохозяйственного профиля и общеобразовательных учреждений;

—общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и

Дальнего Востока Российской Федерации.

Федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации могут предусматриваться особенности предоставления и использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения для отдельных перечисленных субъектов, что в большинстве предусмотренных случаев указывается по тексту данной главы.

В зависимости от вида субъекта земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения могут ими использоваться на праве собственности или аренды; в установленных законом случаях — на праве постоянного (бессрочного) пользования (например, государственными и муниципальными унитарными предприятиями; опытно-производственными, учебными, учебно-опытными и учебнопроизводственными подразделениями научно-исследовательских организаций, образовательными учреждениями сельскохозяйственного профиля и общеобразовательными учреждениями), на праве безвозмездного срочного пользования (например, религиозными организациями).

Общий порядок предоставления гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, устанавливает ст. 10 Федерального закона от 24 июля 2002 г. №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Согласно данной статье общим порядком предоставления земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам и юридическим лицам является продажа земельных участков или права на заключение договора аренды таких земельных участков на торгах (конкурсах, аукционах).

250	Глава 9. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

При наличии только одного заявления о передаче земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в аренду, при условии предварительного и заблаговременного опубликования сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в средствах массовой информации, определенных субъектом Российской Федерации, земельный участок может быть передан в аренду заявителю без проведения торгов в порядке, установленном ст. 34 ЗК РФ. При этом принятие решения о передаче земельного участка в аренду допускается при условии, что в течение месяца с момента опубликования сообщения не поступили иные заявления.

Организация и проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, а также права на заключение договоров аренды таких земельных участков осуществляются в соответствии со ст. 38 ЗК Российской Федерации.

Федеральными законами и законами субъектов РФ могут предусматриваться случаи предоставления земельных участков без торгов в аренду или в собственность за плату или бесплатно конкретным субъектам аграрных и земельных отношений.

Например, без торгов, в порядке, установленном ст. 34 ЗК РФ, в аренду могут передаваться земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, религиозным организациям (объединениям), казачьим обществам, научно-исследовательским организациям, образовательным учреждениям сельскохозяйственного профиля, общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, гражданам для сенокошения и выпаса скота. При этом выкуп арендуемого земельного участка в собственность не допускается (п. 5 ст. 10 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).

Федеральный закон от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»1 в ст. 12 предусматривает заявительный порядок (без проведения торгов) предоставления земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения гражданам для создания фермерского хозяйства и осуществления его деятельности.

Также, гражданам и их объединениям, созданным в соответствии с Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. «О садоводческих, ого-

1 СЗ РФ. 2003. № 24. Ст. 2249.

§ 1. Понятие, состав и общие положения правового режима земель...

251

роднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», земельные участки для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства могут предоставляться в собственность без проведения торгов за плату или бесплатно в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 28 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»).

Без проведения торгов в собственность или в аренду в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ, предоставляются земельные участки субъектам сельскохозяйственных отношений, фактически использующих данные земельные участки для сельскохозяйственного производства на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения или аренды.

Например, без торгов может быть продан земельный участок его арендатору (гражданину или юридическому лицу) по рыночной стоимости, сложившейся в данной местности, или по цене, установленной законом субъекта Российской Федерации, по истечении трех лет с момента заключения договора аренды при условии надлежащего использования этого земельного участка (п. 4 ст. 10 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).

Новеллой Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» является правило, закрепленное в п. 5.1 ст. 10 указанного закона, введенное Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. № 435 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения»1. Данное правило устанавливает возможность выкупа или заключения договора аренды земельного участка, находящегося в муниципальной собственности и выделенного в счет невостребованных земельных долей2, использующим такой земельный участок сельскохозяйственной организации или крестьянскому (фермерскому) хозяйству без проведения торгов при соблюдении требований, установленных данным пунктом.

Субъекты права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения могут приобрести в собственность или заключить договор аренды соответствующих земельных участков в порядке переоформления данных прав, установленных Федеральным законом от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении

1 СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 47, 2 См.: ст. 12.1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте

земель сельскохозяйственного назначения».

252	Глава 9. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

в действие Земельного кодекса Российской Федерации»1. Выкупная цена таких земельных участков устанавливается законом субъекта Российской Федерации в размере не более 15% кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий. Законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться случаи бесплатного предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.

Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, предоставленные религиозным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, в соответствии со ст. 28 ЗК РФ могут предоставляться религиозным организациям в собственность бесплатно в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Правовой режим земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения зависит от того, к какой разновидности земель сельскохозяйственного назначения относится данный участок, что определяется установленным видом разрешенного использования земельного участка.

§ 2. Правовой режим сельскохозяйственных угодий

Особый правовой режим использования и охраны устанавливается земельным законодательством в отношении сельскохозяйственных угодий — земельных участков, которые обладают плодородием и систематически используются для получения сельскохозяйственной продукции.

Кним относятся пашни, кормовые угодья (сенокосы, пастбища), залежи, а также земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.). В составе сельскохозяйственных угодий выделяются мелиорированные земли — земли, на которых проведены мелиоративные мероприятия2.

Всоответствии с п. 1 ст. 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране, что обеспечивается системой правовых мер, установленных специальными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Ктаким федеральным законам прежде всего относятся Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сель-

1 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.

2 В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» под мелиоративными мероприятиями понимается проектирование, строительство, эксплуатация и реконструкция мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, обводнение пастбищ, создание систем защитных лесных насаждений, проведение культуртехнических работ, работ по улучшению химических и физических свойств почв, научное и про- изводственно-техническое обеспечение указанных работ.

§ 2. Правовой режим сельскохозяйственных угодий

253

скохозяйственного назначения»1, а также федеральные законы от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»2, от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»3.

Данными законами установлена система правовых мер, направленных на обеспечение рационального использования и охраны сельскохозяйственных угодий, среди которых можно выделить:

—сохранение целевого назначения сельскохозяйственных угодий;

—установление специальных обязанностей по использованию

земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий, в том числе по сохранению и восстановлению плодородия почв при осуществлении сельскохозяйственного производства, за неисполнение которых предусматриваются меры юридической ответственности вплоть до прекращения прав на соответствующие земельные участки;

—ограничение оборота земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий;

—установление дополнительных требований по использованию и охране мелиорированных земель;

—установление особенностей владения, пользования и распоряжения земельными участками из состава сельскохозяйственных угодий, находящихся в долевой собственности;

—установление особого порядка оборота земельных долей. Сохранение целевого назначения сельскохозяйственных угодий

является основным принципом регулирования их использования и охраны, установленным Федеральным законом от 24 июля 2002 г.

№101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». В целях реализации данного принципа земельное законодательство прежде всего ограничивает возможность изменения целевого назначения земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий.

Особенности перевода сельскохозяйственных угодий в другие категории закреплены в ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г.

№172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Основные ограничения перевода земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий касаются прежде всего наиболее плодородных земель. Юридическим и экономическим показателем уровня плодородия почв конкретных земельных участков из

1 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.

2 СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399.

3 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.

254	Глава 9. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

состава сельскохозяйственных угодий является их кадастровая стоимость1.

Согласно п. 2 указанной статьи перевод земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также участки особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в п. 4 ст. 79 ЗК РФ2, из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию не допускается.

В то же время запрет перевода таких земель в другую категорию не является абсолютным. Исключения из правила возможны в связи с:

—выполнением международных обязательств РФ;

—установлением или изменением границ населенных пунктов; обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов;

—строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других линейных объектов при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов;

—добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.

Перевод земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), в другую категорию допускается также, помимо вышеперечисленных, в исключительных случаях, связанных с:

1) консервацией земель3;

1 См.: приказ Минэкономразвития РФ от 20 сентября 2010 г. № 445 «Об утверждении Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения» // СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

2 К ним п. 4 ст. 79 ЗК РФ относит особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производ- ственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опыт- ных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу).

3 См.: постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота» // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4676.

§ 2. Правовой режим сельскохозяйственных угодий

255

2)созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения;

3)размещением промышленных объектов при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;

4)включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса;

5) размещением объектов социального, коммунально-бытово- го назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

Таким образом, изменение целевого назначения земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий возможно только в установленных федеральным законом случаях.

Основной обязанностью, которая возлагается на всех правообладателей земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий указанными законами, является обязанность использовать данные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием. При этом использование указанных земельных участков должно осуществляться способами, которые не должны причинять вред земле как природному объекту и природному ресурсу, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Обязательные требования по охране земель, почв и их плодородия установлены гл. 2 ЗК РФ «Охрана земель» и Федеральным законом от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». Особенности использования и охраны мелиорированных земель устанавливаются Федеральным законом от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель».

Неисполнение указанных обязанностей являются земельными правонарушениями, за которые в зависимости от вида правонарушения и степени причиненного ущерба предусматривается административная (ст. 8.6—8.8 КоАП РФ), уголовная (ст. 254 УК РФ), гражданско-право- вая (возмещение причиненного ущерба) и специальная земельно-пра- вовая ответственность в виде принудительного прекращения прав на земельный участок1.

Определение размера причиненного окружающей среде вреда, в том числе земле как природному объекту, осуществляется на основа-

1 Подробнее см. главу настоящего учебника, посвященную юридической ответственности за земельные правонарушения.

256	Глава 9. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

нии нормативов в области охраны окружающей среды в соответствии

сФедеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Основания и порядок принудительного прекращения права собственности на земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения установлены ст. 284—286 ГК РФ и ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», иных прав — ст. 44 ЗК РФ.

Вст. 6 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» конкретизированы основания и порядок принудительного прекращения права собственности на земельные участки из состава сельскохозяйственных угодий.

Принудительное прекращение права собственности на такой земельный участок возможно только в судебном порядке путем продажи земельного участка на публичных торгах в случаях, если:

— земельный участок используется с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки. Критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и критерии значительного ухудшения экологической обстановки устанавливаются Правительством Российской Федерации1;

— в течение трех и более лет подряд со дня возникновения у такого собственника права собственности на земельный участок он не используется для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности. Признаки неиспользования земельных участков

сучетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации должны быть установлены Правительством Российской Федерации.

Важно, что в указанный срок не включается срок, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование, а также срок освоения земельного участка. При этом срок освоения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения не может составлять более чем два года.

Иск в суд о принудительном прекращении права собственности на такой земельный участок может быть подан органом исполнительной

1 Критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения установлены постановлением Правительства РФ от 22 июля 2011 г. № 612.

§ 2. Правовой режим сельскохозяйственных угодий

257

власти субъекта Российской Федерации при условии неустранения собственником земельного участка указанных выше фактов ненадлежащего использования земельного участка после назначения административного наказания государственным органом земельного надзора.

Если публичные торги по продаже земельного участка признаны несостоявшимися, такой земельный участок может быть приобретен в государственную или муниципальную собственность по начальной цене этих торгов в течение двух месяцев со дня признания торгов несостоявшимися. Средства, вырученные от продажи земельного участка с публичных торгов либо приобретения земельного участка в государственную или муниципальную собственность, выплачиваются бывшему собственнику земельного участка за вычетом расходов на подготовку и проведение публичных торгов.

Всилу особого публичного значения сельскохозяйственных угодий Законом об обороте установлены определенные ограничения совершения сделок с земельными участками из их состава.

Вцелях сохранения отгонного оленеводства как традиционной деятельности коренных малочисленных народов Севера, имеющей особую ценность для государства и общества, Закон запрещает приватизацию земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами и устанавливает, что такие земельные участки могут предоставляться только на праве аренды на срок не менее пяти лет.

Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» введены ограничения возможности иметь в собственности земельные участки из состава сельскохозяйственных угодий по субъектам и по площади:

1) иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды (ст. 3);

2) ограничивается максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица. Такой максимальный размер устанавливается законом субъекта Российской Федерации, но равным не менее чем 10% общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на указанной территории в момент предоставления и (или) приобретения таких земельных участков (ст. 4).

Вслучаях, если в собственности лица по основаниям, допускаемым законом (например, в порядке универсального правопреемства), ока-

258	Глава 9. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

зались земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения или доля в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения и это повлекло нарушение указанных выше требований, такие земельный участок (часть земельного участка) или доля должны быть отчуждены собственником. Порядок отчуждения земельных участков в таких случаях подробно рассмотрен в главе настоящего учебника, посвященной прекращению прав на земельные участки.

Вцелях обеспечения эффективного сельскохозяйственного производства Закон об обороте устанавливает требования к предельным размерам образуемых земельных участков.

Максимальные и минимальные размеры образуемых новых земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий устанавливаются законами субъектов РФ в зависимости от вида разрешенного использования.

Не допускается совершение сделок с земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, если в результате таких сделок образуются новые земельные участки, размеры и местоположение которых не соответствуют требованиям, установленным законом.

Не допускается образование новых земельных участков, размеры которых меньше установленных субъектами Российской Федерации минимальных размеров, за исключением следующих случаев:

— выдела земельного участка в счет доли (долей) в праве общей собственности на земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства или осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства, если их основной деятельностью является садоводство, овощеводство, цветоводство, виноградарство, семеноводство, птицеводство, пчеловодство, товарное рыбоводство или другая сельскохозяйственная деятельность, технология ведения которой допускает использование земельных участков, размеры которых менее, чем установленные минимальные размеры земельных участков;

— образования земельных участков в целях их изъятия для государственных или муниципальных нужд и (или) последующего изменения целевого назначения земель на основании утвержденных актов о выборе земельных участков для строительства и материалов предварительного согласования мест размещения объектов и (или) документов территориального планирования, документации по планировке территории и землеустроительной документации.

Существенным ограничением оборота земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий является установление особенностей совершения купли-продажи данных земельных участков.

Всилу особого публичного значения сельскохозяйственных угодий Законом об обороте введена специфическая форма государственного

§ 2. Правовой режим сельскохозяйственных угодий

259

контроля за совершением сделок купли-продажи земельных участков из их состава в виде преимущественного права субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципального образования на покупку таких земельных участков при их продаже. Исключение составляют случаи продажи указанных земельных участков с публичных торгов.

Порядок реализации преимущественного права субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципального образования на покупку земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий установлен ст. 8 Федерального закона от 24 июля 2002 г.

№101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Согласно указанной статье продавец такого земельного участка

обязан известить в письменной форме высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (или в случаях, установленных законом данного субъекта РФ, орган местного самоуправления) о намерении продать земельный участок с указанием цены, размера, местоположения земельного участка и срока, до истечения которого должен быть осуществлен взаимный расчет. При этом срок для осуществления взаимных расчетов по таким сделкам не может превышать 90 дней.

Извещение должно быть вручено под расписку в канцелярию соответствующего органа власти или направлено заказным письмом с уведомлением о вручении.

Если в течение 30 дней со дня поступления извещения субъект Российской Федерации (или в соответствии с законом субъекта Российской Федерации муниципальное образование) откажется от покупки либо не уведомит в письменной форме продавца о намерении приобрести продаваемый земельный участок, продавец в течение года вправе продать земельный участок третьему лицу по цене не ниже указанной в извещении.

Если указанная цена оказалась завышенной и продавцу не удалось продать земельный участок в установленный срок по заявленной в извещении цене для продажи по более низкой цене данного земельного участка, а также при изменении других существенных условий договора купли-продажи, продавец обязан направить новое извещение по тем же правилам.

Сделка по продаже земельного участка, совершенная с нарушением установленного преимущественного права покупки, является ничтожной.

Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» устанавливает определенные особенности аренды земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий.

260	Глава 9. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

В аренду могут быть переданы земельные участки, в том числе находящиеся в долевой собственности, прошедшие государственный кадастровый учет.

Закон регулирует предельные сроки договора аренды земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий — максимальный срок аренды не может превышать 49 лет, а минимальные сроки аренды соответствующих земельных участков могут устанавливаться законом субъекта РФ в зависимости от разрешенного использования сельскохозяйственных угодий, передаваемых в аренду.

Земельные участки, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными пастбищами и находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы гражданам и юридическим лицам только на праве аренды на срок не менее чем пять лет (п. 6 ст. 10 Федеральный закон от 24 июля 2002 г.

№101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»). Площадь земельных участков из земель сельскохозяйственного на-

значения, одновременно находящихся в аренде у одного арендатора, не ограничивается.

Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в гл. 3 установлены особенности владения, пользования и распоряжения земельными участками из состава сельскохозяйственных угодий, находящихся в общей долевой собственности и особенности совершения сделок с долями в праве общей собственности на данные земельные участки — земельными долями.

Отношения общей долевой собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения возникли в результате осуществления приватизации сельскохозяйственных угодий, принадлежавших колхозам и совхозам, путем передачи их в общую собственность граждан, имеющих право в соответствии с действовавшим тогда законодательством на получение земельной доли, в процессе осуществления аграрной и земельной реформы в начале 90-х годов прошлого века.

Статья 15 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» определяет, что земельная доля, права на которую возникли при приватизации сельскохозяйственных угодий до вступления в силу данного Закона, является долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, т. е. данные понятия являются синонимами.

Важно, что правила, установленные Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», применяются к сделкам, совершаемым с долями в праве

§ 2. Правовой режим сельскохозяйственных угодий

261

общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, если число участников долевой собственности на такой земельный участок более пяти. В остальных случаях действуют нормы ГК РФ.

Вцелях обеспечения баланса публичных и частных интересов при реализации прав участников общей долевой собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» установлены особенности владения, пользования и распоряжения такими земельными участками; особенности совершения сделок с земельными долями без выдела земельных участков в натуре, а также условия и порядок выдела земельных участков в счет принадлежащей сособственнику земельной доли.

Владение, пользование и распоряжение земельными участками, находящимися в долевой собственности более чем пяти лиц, в том числе определение местоположения земельных участков, подлежащих выделу в счет земельных долей, осуществляются в соответствии

срешением участников долевой собственности, которое принимается на их общем собрании. Правомочия и порядок проведения общего собрания участников долевой собственности регулируются ст. 14 и 14.1 Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Вчастности, в компетенцию общего собрания сособственников входит принятие решений о:

1) предложениях относительно проекта межевания земельных участков;

2) утверждении проекта межевания земельных участков, в том числе, если такой проект содержит сведения о земельных участках, выделяемых в счет земельной доли или земельных долей, находящихся в муниципальной собственности;

3) утверждении перечня собственников земельных участков, образуемых в соответствии с проектом межевания земельных участков;

4) утверждении размеров долей в праве общей собственности на земельные участки, образуемые в соответствии с проектом межевания земельных участков;

5) утверждении списка лиц, земельные доли которых могут быть признаны невостребованными, и земельных долей, которые могут быть признаны невостребованными;

6) условиях договора аренды земельного участка, находящегося в долевой собственности;

7) условиях установления частного сервитута в отношении земельного участка, находящегося в долевой собственности.

262	Глава 9. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

Участник долевой собственности или собственник земельной доли может распоряжаться самой земельной долей без выделения земельного участка в счет земельной доли либо выделить земельный участок в счет своей земельной доли и стать собственником данного земельного участка при условии соблюдения требований, установленных Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Распорядиться земельной долей без выделения земельного участка в счет земельной доли участник долевой собственности может только в отношении либо своего сособственника, либо сельскохозяйственной организации или крестьянского (фермерского) хозяйства, использующих земельный участок, находящийся в долевой собственности.

То есть участник долевой собственности по своему усмотрению вправе завещать свою земельную долю, отказаться от права собственности на земельную долю, внести ее в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственной организации, использующей земельный участок, находящийся в долевой собственности, или передать свою земельную долю в доверительное управление либо продать или подарить ее другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину — члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности.

Иным образом распорядиться земельной долей по своему усмотрению участник долевой собственности вправе только после выделения земельного участка в счет земельной доли.

Участник или участники долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения вправе выделить земельный участок в счет своей земельной доли или своих земельных долей, если это не противоречит требованиям к образованию земельных участков, установленным ЗК Российской Федерации и Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Порядок образования земельного участка из земельного участка, находящегося в долевой собственности, в целях последующего выдела подробно регулируется ст. 13 и 13.1 указанного Закона.

При этом следует иметь в виду, что было подчеркнуто в Определении Конституционного суда РФ от 30 января 2009 г. № 1-П, «…право участника долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения на выделение земельного участка в счет своей земельной доли не носит абсолютного характера, поскольку его реализация обусловлена определенными законодателем требованиями

§ 2. Правовой режим сельскохозяйственных угодий

263

сохранения целевого назначения таких земельных участков и наличием у сособственников общих интересов, выражаемых большинством»1.

Таким образом, возможность выхода из режима общей долевой собственности путем выдела земельного участка в счет земельной доли или долей у участников долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения зависит от достижения консенсуса между сособственниками по поводу местоположения выделяемого земельного участка и от соответствия размера и местоположения границ участка требованиям земельного законодательства.

Одной из проблем, существенно затрудняющих использование и распоряжение земельными участками, переданных в общую долевую собственность при приватизации земель колхозов и совхозов, является существование так называемых невостребованных земельных долей — долей, собственники которых по каким-либо причинам в течение определенного периода ими не распоряжались.

Законодательное понятие невостребованной земельной доли, которое позволяет признавать земельную долю невостребованной с вытекающими из этого факта юридическими последствиями, длительное время не было надлежащим образом урегулировано. Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» в Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» была введена ст. 12.1, устанавливающая признаки невостребованной земельной доли, порядок признания земельных долей невостребованными и порядок распоряжения ими органами местного самоуправления, что важно для обеспечения рационального и целевого использования сельскохозяйственных угодий.

Согласно указанной статье невостребованной земельной долей может быть признана земельная доля, принадлежащая на праве собственности гражданину, который не передал эту земельную долю в аренду или не распорядился ею иным образом в течение трех и более лет подряд.

При этом земельные доли, права на которые зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и

1 Определение Конституционного Суда РФ от 30 января 2009 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 2, 3 и 4 статьи 13 и абзаца второго пункта 1.1 статьи 14 Федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” в связи с жалобой гражданки Л. Г. Погодиной» // СПС «КонсультантПлюс».

264	Глава 9. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

сделок с ним»1, не могут быть признаны невостребованными земельными долями по указанному основанию.

Невостребованной земельной долей может быть признана также земельная доля, сведения о собственнике которой не содержатся в принятых до дня вступления в силу Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» решениях органов местного самоуправления о приватизации сельскохозяйственных угодий, а также земельная доля, собственник которой умер и отсутствуют наследники как по закону, так и по завещанию, или никто из наследников не имеет права наследовать, или все наследники отстранены от наследования, или никто из наследников не принял наследства, или все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника.

Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» установлена процедура возникновения права муниципальной собственности на невостребованные земельные доли, признанные таковыми в установленном порядке, образование и выдел земельных участков в счет таких долей и предоставление в собственность или в аренду таких земельных участков сельскохозяйственным организациям или крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления сельскохозяйственной деятельности. Порядок такого предоставления был описан выше.

§3. Фонд перераспределения земель

Всостав земель сельскохозяйственного назначения входит так называемый фонд перераспределения земель.

Статья 80 ЗК РФ устанавливает, что в целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения создается фонд перераспределения земель.

Фонд перераспределения земель формируется за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не предоставленных заинтересованным лицам для сельскохозяйственного производства, но предназначенных для нужд сельского хозяйства. Земельные участки поступают в этот фонд в случае приобретения Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием права собственности на земельный участок по основа-

1 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

§ 3. Контрольные вопросы

265

ниям, установленным федеральными законами, за исключением случаев приобретения права собственности на земельный участок, изъятый для государственных или муниципальных нужд.

Прежде всего к таким основаниям относятся добровольный отказ от земельного участка и выморочные земельные участки — если нет наследников ни по закону, ни по завещанию; ликвидация сельскохозяйственных организаций.

Кроме этого, в фонд перераспределения земель были включены неиспользуемые земли, находившиеся на день введения в действие ЗК РФ в образованных в соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» фондах перераспределения земель и отнесенных к категории земель запаса.

Согласно Федеральному закону от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» земельные участки, находящиеся в фонде перераспределения земель, могут передаваться гражданам и юридическим лицам в аренду, а также предоставляться им в собственность на возмездной или безвозмездной основе в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ.

Сведения о наличии земель в фонде перераспределения земель являются общедоступными.

Контрольные вопросы

1.Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения.

2.Субъекты прав на земли сельскохозяйственного назначения.

3.Общая характеристика правового режима земель сельскохозяйственного назначения.

4.Порядок предоставления земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий.

5.Особенности использования сельскохозяйственных угодий.

6.Общая характеристика ограничения оборота земель сельскохозяйственного назначения.

7.Особенности купли-продажи земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий.

8.Особенности аренды земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий.

9.Особенности оборота земельных долей.

10.Понятие невостребованной земельной доли и порядок ее признания.

11.Правовой режим земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, предоставленных гражданам для ведения лич-

266	Глава 9. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

ных подсобных хозяйств, садоводства, огородничества, дачного хозяйства.

12.Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

13.Фонд перераспределения земель. Порядок образования и использования земельных участков из фонда перераспределения земель.

Список рекомендуемой литературы

1.Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., перераб. М.: Норма, 2009.

2.Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С. А. Боголюбов, Д. С. Бондаренко, Е. А. Галиновская

идр.; под ред. С. А. Боголюбова. СПб.: Питер-Пресс, 2009.

3.Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (постатейный) / А. П. Анисимов, А. Е. Матохина, О. В. Савенко. Подготовлен для СПС «КонсультантПлюс», 2009.

4.Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (постатейный). 3-е изд., перераб. и доп. / под ред. А. А. Ялбулганова. М.: Юстицинформ, 2007.

5.Михайлова А. Л. Изменение целевого назначения и разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий, не относящихся к особо ценным землям // Цивилист. 2008. № 4.

6.Нарышева Н. Г. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2009. № 4.

7.Савенко Г. В. Современные проблемы оборота земельных долей

иучастков сельскохозяйственного назначения: науч.-практич. пособие / под ред. А. А. Ялбулганова. М.: Центр публично-правовых исследований, 2009.

Судебная практика

Определение Конституционного Суда РФ от 30 января 2009 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положений п. 2, 3 и 4 ст. 13 и абзаца второго пункта 1.1 статьи 14 Федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” в связи с жалобой гражданки Л. Г. Погодиной» // СПС «КонсультантПлюс».

ГЛАВА 10 ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ

НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ

План главы

1.Понятие и состав земель населенных пунктов.

2.Правовой режим пригородных зон.

§ 1. Понятие земель населенных пунктов

Российское земельное законодательство земли, занятые населенными пунктами, традиционно выделяет в самостоятельную категорию земель населенных пунктов (ранее — земли поселений1), устанавливая для данных земель особый правовой режим2.

В п. 1 ст. 83 ЗК РФ дается понятие данной категории земель, в соответствии с которой землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.

Основными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения по использованию и охране земель населенных пунктов, осуществлению градостроительной деятельности, являются Конституция РФ, Земельный кодекс РФ 2001 г., Градостроительный кодекс РФ, федеральные законы3, принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ4, норматив-

1 Изменение названия категории данных земель связано с изменением понятия «поселение» в Федеральном законе РФ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 6 октября 2003 г., в соответствии с которым в состав поселения может входить несколько населенных пунктов. Действующее название данной категории, включая название гл. 15 ЗК РФ, были введены Федеральным законом РФ от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

2 Подробнее см.: Войновский Д. О. Земли населенных пунктов: проблемы исторического развития // История государства и права. 2007. № 21; Базаркин Д., Лобачева Е. О землях населенных пунктов // ЭЖ-Юрист. 2007. № 1 и др.

3 Напр.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» и др.

4 См., напр.: Закон г. Москвы от 19 декабря 2007 г. № 48 «О землепользовании в городе Москве»; Законы Московской области: от 7 июня 1996 г. № 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области»; от 15 мая 2001 г. № 90/2001-ОЗ; от 9 января 1997 г. № 4/97-ОЗ «Об организации и функциональном зонировании территории Московской области», указ Мэра Москвы от 5 апреля 2002 г. № 20-УМ «Об основах регулирования земельных отношений в городе Москве» и др.

268	Глава 10. Правовой режим земель населенных пунктов

ные правовые акты органов местного самоуправления, нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и др.

К регулированию градостроительных отношений наряду с земельным законодательством применяется лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (п. 3 ст. 4 ГрК РФ).

Правовой режим земель населенных пунктов представляет собой установленный нормами земельного, градостроительного и других отраслей законодательства порядок использования и охраны земельных участков в пределах границы населенного пункта, определяющий права и обязанности субъектов прав на земельные участки, посредством градостроительного планирования, территориального зонирования и регулирования застройки в целях обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности и устойчивого развития населенного пункта.

Главная цель всех перечисленных мероприятий — компактно разместить разнородные объекты, порой трудносовместимые друг с другом (например, промышленное производство и жилье, сложные подземные и воздушные системы, коммуникации, связь, энергоснабжение и др.), и обеспечить их функционирование при соблюдении экологических, санитарных, противопожарных, градостроительных и т. п. норм.

При застройке населенного пункта должен учитываться принцип устойчивого развития территорий, установленный ГрК РФ1, заключающийся в обеспечении безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Земли населенных пунктов отделяются от земель иных категорий границами населенных пунктов. При этом границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

Порядок установления или изменения границ населенных пунктов определяет ст. 84 ЗК РФ, в соответствии с которой границы населенных пунктов устанавливаются или изменяются путем:

1) утверждения или изменения генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов,

1 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.

§ 1. Понятие земель населенных пунктов

269

расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

2) утверждения или изменения схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

Утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется по решению Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации.

Установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов1.

До 31 декабря 2012 г. включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»2, за исключением случаев включения земельных участков в границы городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга или исключения земельных участков из границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Для решения вопроса о включении земельного участка в границы населенного пункта либо исключении земельного участка из границ населенного пункта или об изменении вида разрешенного использования земельного участка орган местного самоуправления проводит публичные слушания, за исключением случая включения земельного участка в границы населенного пункта в целях жилищного строительства или рекреационного использования.

При этом следует иметь в виду, что включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

Сведения о кадастровых номерах земельных участков, включенных в границы населенных пунктов или исключенных из границ

1 Пункт 1 ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5276.

2 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 17.

270	Глава 10. Правовой режим земель населенных пунктов

населенных пунктов, направляются в орган кадастрового учета1 для внесения соответствующих изменений в государственный кадастр недвижимости (ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»2. Кроме того, настоящим Законом предусмотрены особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного, водного фонда в случаях установления или изменения границы населенных пунктов (ст. 7, 10, 11, 12). Земельные участки, расположенные в границах населенного пункта, подлежат отнесению к землям населенного пункта, а вне границы населенного пункта — к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.

Состав земель населенных пунктов и их правовой режим определяются посредством проведения градостроительного зонирования территории населенного пункта.

Градостроительное зонирование представляет собой территориальную организацию муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Соответственно, порядок использования земель населенных пунктов определяется в соответствии с зонированием их территорий.

К территориальным зонам относятся зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. В ст. 85 ЗК РФ определен не только примерный состав земель населенных пунктов, но и виды использования конкретных территориальных зон.

В основе критериев выделения территориальной зоны выступает особый правовой режим использования земельных участков в ее границах. С учетом перечисленных видов территориальных зон осуществляется планировка, застройка и использование земельных ресурсов населенных пунктов.

Правовой режим территориальных зон аналогичен правовому режиму различных категорий земель (кроме земель запаса). Вместе с тем они имеют общее функциональное назначение — обеспечение устойчивого развития населенного пункта.

1См.: Федеральный закон от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ «О внесении изменений

вотдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О государственном кадастре объектов недвижимости”».

2 СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5276.

§ 1. Понятие земель населенных пунктов

271

Всоответствии с ЗК РФ 2001 г. границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Статья 85 ЗК РФ устанавливает примерный перечень видов территориальных зон, которые могут предусматриваться правилами землепользования и застройки и включаться в состав земель конкретного населенного пункта:

1) жилые;

2) общественно-деловые;

3) производственные;

4) инженерных и транспортных инфраструктур;

5) рекреационные;

6) сельскохозяйственного использования;

7) специального назначения;

8) военных объектов;

9) иные территориальные зоны.

Дополняет и детализирует состав земель населенных пунктов ГрК РФ в ст. 35.

Врезультате градостроительного зонирования, помимо перечисленных в земельном и градостроительном кодексах, в зависимости от местных условий органами местного самоуправления могут выделяться и иные виды территориальных зон. В состав перечисленных зон могут включаться зоны конкретного использования.

Так, в состав жилых зон могут включаться земли, занятые индивидуальными жилыми домами, малоэтажными, среднеэтажными и многоэтажными жилыми домами, застройки иных видов. В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего

исреднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта (если не требуется установление санитар- но-защитных зон и их деятельность не вызывает вредного воздействии на окружающую среду), гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.

Всостав общественно-деловых зон могут включаться земли делового, общественного и коммерческого назначения, размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения, обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной

ипредпринимательской деятельности, общественно-деловые зоны иных видов согласно градостроительным регламентам. Общественноделовые зоны предназначены для размещения объектов здравоохране-

272	Глава 10. Правовой режим земель населенных пунктов

ния, культуры, торговли, общественного питания, социального и ком- мунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.

Вперечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.

Вдействующем земельном кодексе сохранены производственные зоны, зоны инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационные зоны.

Взону сельскохозяйственного использования включаются земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, которые используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки.

Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. Территории общего пользования в населенных пунктах предназначены для удовлетворения общественных интересов населенных пунктов.

Вдействующем ЗК РФ в п. 1 ст. 85 в перечне территориальных зон обозначена зона специального назначения, однако правовой режим ее земель отсутствует. Дополняет пробел ст. 35 ГрК РФ, в которой указано, что в состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.

Всостав территориальных зон могут включаться зоны размещения военных объектов и иные зоны специального назначения.

Впределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

Органы местного самоуправления осуществляют использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов, расположенных в границах городских и сельских населенных пунктов, в соответствии с законо-

§ 1. Понятие земель населенных пунктов

273

дательством Российской Федерации1 (за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга). Использование, охрана и воспроизводство лесов, расположенных в границах городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, осуществляются с учетом особенностей организации местного самоуправления, установленных федеральным законом.

Всоответствии с п. 5 ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 г.

№172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» для создания особо охраняемых природных территорий исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков в случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением границы населенных пунктов.

Вгородах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований по установлению категорий особо охраняемых природных территорий определяются законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения2.

Кзонам с особыми условиями использования территорий относятся охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — объекты культурного наследия), водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Границы территорий объектов культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон.

Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными ст. 94—100 ЗК РФ.

1 См.: ст. 49 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 25.

2 См.: ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 25.

274	Глава 10. Правовой режим земель населенных пунктов

Кроме того, органами местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства1.

Территориальные зоны устанавливаются в правилах землепользования и застройки муниципальных образований, которые, в свою очередь, должны соответствовать требованиям технических регламентов, генеральным планам, схемам территориального планирования.

Правилами землепользования и застройки устанавливаются градостроительные регламенты индивидуально для каждой территориальной зоны, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Правила землепользования и застройки

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (п. 8 ст. 1 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки определяют правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе строительства, реконструкции и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, в частности, на всех территориях города, за исключением территории памятников и ассамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия, вновь выявленных объектов культурного наследия, территорий общего пользования, территорий линейных объектов, территорий водных объектов, особо охраняемых природных территорий2.

Порядок подготовки и принятие Правил землепользования и застройки устанавливаются градостроительным законодательством. Согласно ст. 30 ГрК РФ Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:

1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

1 См., напр.: Закон Московской области от 9 января 1997 г. «Об организации функционального зонирования территории Московской области».

2 См.: ст. 1.1 Концепции проекта правил землепользования и застройки в городе Москве // Вестник Мэра и Правительства Москвы». 2008. № 49.

§ 1. Понятие земель населенных пунктов

275

2)создания условий для планировки территорий муниципальных образований;

3)обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

4)создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки включают в себя:

1)порядок их применения и внесения изменений в указанные пра-

вила;

2)карту градостроительного зонирования;

3)градостроительные регламенты к каждой территориальной зоне. Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки, порядок и сроки проведения работ по подготовке правил принимаются главой местной администрации. Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования

изастройки.

Глава местной администрации не позднее чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети Интернет. Сообщение о принятии такого решения также может быть распространено по радио и телевидению.

Подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться применительно ко всем территориям населенных пунктов, а также к частям территорий населенных пунктов с последующим внесением в правила землепользования и застройки изменений, относящихся к другим частям территорий населенных пунктов.

Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом му-

276	Глава 10. Правовой режим земель населенных пунктов

ниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

По ст. 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний.

Правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте населенного пункта в сети Интернет.

Физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке (ст. 32 ГрК РФ).

Если земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости после принятия новых правил землепользования и застройки не будут соответствовать установленному градостроительному регламенту данной зоны, то они, согласно ст. 85 ЗК РФ, могут использоваться без установления срока приведения в соответствии с регламентом. Но это допускается лишь в случае, если их текущее использование не опасно для жизни и здоровья людей, окружающей природной среды, памятников истории и культуры. Однако реконструкция и расширение существующих, а также строительство новых объектов могут производиться только с соблюдением установленных градостроительных регламентов соответствующей зоны.

Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом:

1)фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны;

2)возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства;

3)функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований;

4)видов территориальных зон;

5)требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

§ 1. Понятие земель населенных пунктов

277

Вградостроительном регламенте в отношении земельных участков

иобъектов капитального строительства, расположенных в пределах границ соответствующей территориальной зоны, указываются:

— виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков

ииспользуется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства;

— предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства;

— ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне и подразделяются на:

— основные виды разрешенного использования;

— условно разрешенные виды использования;

— вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (п. 1 ст. 37 ГрК РФ).

Всоответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов возможно изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования (ст. 37 ГрК РФ).

Решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами. Уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами

278	Глава 10. Правовой режим земель населенных пунктов

исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами определяют земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются.

В случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов.

Действие градостроительных регламентов не распространяется на следующие земельные участки:

1)в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения

орежиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия;

2)в границах территорий общего пользования;

3)предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами;

4)предоставленные для добычи полезных ископаемых. Правовому режиму земель населенных пунктов характерен ряд су-

щественных ограничений порядка землепользования и хозяйственной деятельности лиц, действующих на данной территории.

Не запрещено органам государственной власти и органам местного самоуправления населенных пунктов помимо общих экологических требований, предусмотренных в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1, в интересах рационального землепользования устанавливать на своей территории и другие требования и ограничения, обязательные для исполнения всеми предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами. На практике такого рода ограничения и требования получили название земельно-планировочных, например, сервитуты. Так, согласно Воздушному кодексу РФ от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ2 в целях безопасности полета воздушных судов вокруг аэропортов не допускается строительство высоких зданий, которые могли бы создать опасность

1 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

2 СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383.

§ 1. Понятие земель населенных пунктов

279

полетам воздушных судов. Проектирование, строительство и развитие населенных пунктов, а также строительство и реконструкция промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов в пределах приаэродромной территории должны проводиться с соблюдением требований безопасности полетов воздушных судов, с учетом возможных негативных воздействий оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье граждан и деятельность юридических лиц и по согласованию с собственником аэродрома.

Как следует из п. 2 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 332-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования порядка использования воздушного пространства»1 размещение линий связи и линий электропередачи, сооружений различного назначения в зоне действия систем посадки, вблизи объектов радиолокации и радионавигации, предназначенных для обеспечения полетов воздушных судов, и размещение радиоизлучающих объектов должны согласовываться с уполномоченным органом в области использования воздушного пространства, органами единой системы организации воздушного движения, а также с федеральными органами исполнительной власти в соответствии с ведомственной принадлежностью юридических лиц, осуществляющих права владения или пользования системами посадки, объектами радиолокации и радионавигации.

Земельно-планировочные требования в основном указаны в строительных нормах и правилах (так называемых СНиП) и касаются не только пользователей, арендаторов, владельцев земли, но и собственников.

Сервитуты могут возникнуть и в силу закона. Так, при продаже застроенных земельных участков устанавливаются следующие публичные сервитуты, обязывающие собственников земельных участков обеспечивать:

—безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры), которые существовали на момент передачи земельного участка в собственность;

—возможность размещения на участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;

—возможность доступа на участок соответствующих муниципальных служб для ремонта объектов инфраструктуры.

Ограничения в пользовании землей, если это пользование требует создания определенных видов объектов, могут диктоваться социальными, экономическими и даже эстетическими нормативами, предъявляемыми к данной местности в целом. Например, в пределах мало-

1 СЗ РФ. 2007. № 50. Ст. 6245.

280	Глава 10. Правовой режим земель населенных пунктов

этажных поселков может быть запрещено многоэтажное строительство. Наоборот, в центральном квартале крупного города от владельца земли, желающего его застроить, могут потребовать постройки выразительных, в том числе высотных, зданий. Если городской квартал предназначен для жилой застройки, в нем было бы неуместно создание «дымящего» (загрязняющего среду) предприятия. Градостроительные нормы предусматривают сохранение или создание заново зеленых насаждений в застраиваемых кварталах1. Поэтому, независимо от желания собственника или собственников земли, часть отведенной для застройки местности должна остаться незастроенной.

Если в пределы землепользования вторгается санитарно-защитная зона (такие зоны устанавливаются вокруг промышленных предприятий, оказывающих отрицательное воздействие на окружающую природную среду, вдоль железных дорог, автострад, вокруг свалок мусора и тому подобных объектов, неблагоприятных в санитарном отношении), то в этой зоне нельзя размещать жилые строения, детские и некоторые другие учреждения. То же касается зон безопасности, устанавливаемых вдоль линий высоковольтных передач, газопроводов высокого давления.

Для жилой и иной застройки «противопоказаны» земли, которые могут подвергнуться затоплению, просадкам, камнепадам с гор, лавинам и селям, земли, подверженные оползневым процессам.

К особому виду земельно-планировочных мероприятий относится резервирование земель для государственных или муниципальных нужд.

Так, например, постановлением Правительства РФ от 22 июля 2008 г. № 561 «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных и муниципальных нужд»2 и Законом г. Москвы от 19 декабря 2007 г. № 48 «О землепользовании в городе Москве»3 определяется возможность резервирования земель для создания резерва городских земель в целях реализации государственных целевых программ, что соответствует полномочиям соответствующих органов в сфере земельно-правового регулирования. Резервирование земель для государственных нужд города Москвы осуществляется в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, а также иных объектов в соответствии с федеральным законодательством.

1 Подробнее см., напр.: постановление Правительства Москвы от 20 февраля 2001 г. № 159-ПП «О порядке проведения компенсационного озеленения в городе Москве» (вместе с Порядком учета зеленых насаждений); от 29 июля 2003 г. № 616-ПП «О совершенствовании порядка компенсационного озеленения в городе Москве» (вместе с Порядком проведения компенсационного озеленения, Методикой расчета размера платежей за вырубку зеленых насаждений и для проведения компенсационного озеленения при осуществлении градостроительной деятельности в городе Москве) и др.

2 СЗ РФ. 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3646.

3 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. № 71.

§ 1. Понятие земель населенных пунктов

281

Резервирование земель для государственных нужд города Москвы осуществляется в границах зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных нужд города Москвы, а также в пределах иных территорий в соответствии с федеральным законодательством.

Резервирование может происходить в рамках надлежаще утвержденных документов территориального и градостроительного планирования. Среди последних выделяются такие документы, как схемы и (более детальные) проекты районных планировок, генеральные планы развития промышленных узлов и некоторые другие.

При отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую.

Все земли в границах населенного пункта находятся в сфере управления органов государственной власти, органов местного самоуправления этих населенных пунктов.

Управление в области использования и охраны земель населенных пунктов.

Особое значение для использования и охраны земель населенных пунктов имеет организация государственного и муниципального управления на соответствующих территориях. Поскольку земли населенных пунктов находятся в ведении органов государственной власти, органов местного самоуправления, они планируют и организуют использование и охрану своих земель. Эти же органы ведут государственный учет земель и контроль за их правомерным использованием и охраной. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности определены ст. 6, 7, 8 ГрК РФ.

К наиболее значимым для земельных отношений полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности можно отнести:

—подготовку и утверждение документов территориального планирования Российской Федерации;

—утверждение документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения в случаях, предусмотренных ГрК РФ;

—осуществление контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

282	Глава 10. Правовой режим земель населенных пунктов

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности, в том числе относятся:

—подготовка и утверждение документов территориального планирования субъектов Российской Федерации;

—утверждение документации по планировке территории для размещения объектов регионального значения;

—утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования.

Непосредственное управление в сфере использования и охраны земель населенных пунктов, за исключением Москвы и СанктПетербурга, осуществляют органы местного самоуправления. К их полномочиям в области градостроительной деятельности относятся:

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования муниципальных образований;

2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования;

3) утверждение правил землепользования и застройки поселений и населенных пунктов;

4) утверждение подготовленной на основании документов территориальногопланированиядокументациипопланировкетерритории,за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ;

5) принятие решений о развитии застроенных территорий. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными

государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы местного самоуправления в соответствии с согласованной и утвержденной в установленном порядке градостроительной документацией обеспечивают ее реализацию в установленные сроки, соблюдение градостроительных нормативов и экологических требований, установленных федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.

§ 2. Правовой режим пригородных зон

Согласно ст. 86 ЗК РФ территория пригородной зоны города включает земли, примыкающие к границе города и предназначенные для развития территории данного города, территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих

§ 2. Правовой режим пригородных зон

283

впригородную зону данного города. Эта территория резерва для развития населенного пункта, размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной, транспортной инфраструктур, садоводческих и дачных кооперативов, мест отдыха населения, а также для ведения сельского хозяйства и выполнения защитных и санитарно-гигиенических функций1.

Всоответствии со ст. 86 ЗК РФ в состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за границами населенных пунктов, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений.

Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации. Границы и правовой режим пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются федеральными законами.

Установление границ пригородных зон городов осуществляется на основе градостроительной документации.

Использование территории пригородной зоны города и градостроительная деятельность в границах пригородной зоны данного города осуществляются с учетом интересов населения города и населения городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону данного города, а также интересов других субъектов градостроительной деятельности.

Всоставе пригородных зон могут выделяться зеленые зоны, которые выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции и в границах которых запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду.

Взеленых зонах запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая вредное воздействие на окружающую природную среду.

Федеральным законом от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации

вчасти установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд»2 введена норма, согласно которой допускается использование земельных участков из состава земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специ-

1 См.: Постановление Правительства Москвы и Правительства МО от 18 мая 1999 г. № 439-40 «О положении о пригородных зеленых зонах г. Москвы и городов Московской области» // Вестник Мэрии Москвы. 1999. № 13.

2 СЗ РФ. 2007. № 21. Ст. 2455.

284	Глава 10. Правовой режим земель населенных пунктов

ального назначения, на которых расположены зеленые зоны, в целях строительства, реконструкции и эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, а также по решению Правительства Российской Федерации в целях строительства, реконструкции и эксплуатации аэродромов.

Строительство, реконструкция и расширение объектов недвижимости в пределах территорий резерва для развития населенного пункта в границах пригородной зоны города осуществляются по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Как следует из Федеральных законов от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»1, от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд», перевод земель лесного фонда, на которых расположены лесопарки, в земли иных категорий запрещается.

Контрольные вопросы

1.Раскройте понятие и состав земель населенных пунктов.

2.Раскройте порядок и особенности установления зон в границах населенных пунктов.

3.Дайте понятие разрешенного использования земель населенных пунктов и опишите его соотношение с понятием «зонирование» в соответствии с земельным законодательством.

4.Раскройте правовой режим пригородных зон.

1 СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5279.

ГЛАВА 11 ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ

ПРОМЫШЛЕННОСТИ, ЭНЕРГЕТИКИ, ТРАНСПОРТА, СВЯЗИ, РАДИОВЕЩАНИЯ, ТЕЛЕВИДЕНИЯ, ИНФОРМАТИКИ, ЗЕМЕЛЬ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОСМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ЗЕМЕЛЬ ОБОРОНЫ, БЕЗОПАСНОСТИ И ЗЕМЕЛЬ ИНОГО СПЕЦИАЛЬНОГО НАЗНАЧЕНИЯ

План главы

1.Понятие, состав и общая характеристика правового режима земель промышленности и иного специального назначения.

2.Правовой режим земель промышленности.

3.Правовой режим земель энергетики.

4.Правовой режим земель транспорта.

5.Правовой режим земель связи, радиовещания, телевидения и информатики.

6.Правовой режим земель для обеспечения космической деятельности.

7.Правовой режим земель обороны и безопасности.

8.Правовой режим земель закрытых административно-территориальных образований.

§ 1. Понятие, состав и общая характеристика земель промышленности и иного специального назначения

Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (далее — земли промышленности и иного специального назначения) в соответствии со ст. 7 ЗК РФ составляют самостоятельную категорию земель Российской Федерации.

Выделение земель промышленности и иного специального назначения в самостоятельную категорию обусловлено необходимостью решения различных производственно-хозяйственных и иных специальных целей и задач, связанных с обеспечением функционирования промышленных, энергетических, транспортных объектов, объектов связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов, связанных с обеспечением космической деятельности, обороны страны и безопасности государства, а также иных специальных объектов.

286 Глава 11. Правовой режим земель промышленности, энергетики, транспорта...

Состав земель промышленности и иного специального назначения определен ст. 87 ЗК РФ, согласно которой землями промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землями для обеспечения космической деятельности, землями обороны, безопасности и землями иного специального назначения признаются земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач

иправа на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Взависимости от целевого социально-экономического назначения, а также от характера специальных целей и задач, для решения которых они используются или предназначены, земли промышленности

ииного специального назначения подразделяются на:

1)земли промышленности;

2)земли энергетики;

3)земли транспорта;

4)земли связи, радиовещания, телевидения, информатики;

5)земли для обеспечения космической деятельности;

6)земли обороны и безопасности;

7)земли иного специального назначения.

Особенности правового режима этих земель устанавливаются ст. 88—93 ЗК РФ и учитываются при проведении зонирования территорий. В свою очередь, некоторые виды земель земли промышленности и иного специального назначения могут подразделяться на отдельные подвиды. Например, земли промышленности делятся на земли, которые используются для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений и обслуживающих их объектов в целях обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, а также земли, предоставляемые организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности для целей разработки полезных ископаемых. Земли энергетики делятся на земли, предназначенные для размещения гидроэлектростанций, атомных станций, ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, тепловых станций и других электростанций, обслуживающих их сооружений и объектов, а также для размещения объектов электросетевого хозяйства и иных определенных законодательством Российской Федерации об электроэнергетике объектов электроэнергетики.

§ 1. Понятие, состав и общая характеристика земель...

287

Земли транспорта делятся на земли автомобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного, трубопроводного и иных видов транспорта.

Общность правового режима перечисленных видов земель промышленности и иного специального назначения обусловливается следующими признаками:

1.Предназначение земель промышленности, энергетики, транспорта, связи радиовещания, телевидения, информатики, связи космической деятельности, обороны и безопасности и иного специального назначения для выполнения общегосударственных целей и задач.

2.Преимущественное использование данных земель в качестве пространственного (территориального) базиса, места расположения

иобеспечения функционирования промышленных, энергетических, транспортных объектов, объектов связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов, связанных с обеспечением космической деятельности, связанных с обеспечением обороны страны и безопасности государства, а также иных специальных объектов.

3.Расположение данных земель за границами населенных пунктов.

4.Признание федеральной собственностью отдельных видов земель промышленности и иного специального назначения в соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации и иными федеральными законами (земли промышленности и иного специального назначения, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, объектами, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы Российской Федерации, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации).

5.Введение дополнительных ограничений, обременений и обязанностей по использованию и охране отдельных категорий земель промышленности и специального назначения (земель промышленности, энергетики, транспорта, земель, предназначенных для космической деятельности, функционирования закрытых административ- но-территориальных образований, земель обороны и безопасности

ит. д.) для собственников, владельцев и пользователей земельных участков.

6.Включение в состав земель промышленности и иного специального назначения в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики и иных объектов охранных, санитарно-защитных

ииных зон с особыми условиями использования земель. Земельные

288 Глава 11. Правовой режим земель промышленности, энергетики, транспорта...

участки, которые включены в состав таких зон, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, но в их границах может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон.

7.Отраслевой характер деятельности по организации рационального использования и охраны земель промышленности и иного специального назначения. Основную роль в организации рационального использования и охраны земель промышленности и иного специального назначения выполняют специально уполномоченные федеральные органы государственной власти (Министерство обороны РФ, Министерство транспорта РФ и т. д.).

8.Порядок использования отдельных видов земель промышленности и иного специального назначения, а также установления зон с особыми условиями использования земель данной категории определяется Правительством Российской Федерации в отношении указанных земель, находящихся в федеральной собственности, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанных земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления

вотношении указанных земель, находящихся в муниципальной собственности.

9.Перевод земель промышленности и иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется без ограничений, но при условии соблюдения специальных требований, например, необходимости осуществлять мероприятия по рекультивации соответствующих земель и др.

§2. Правовой режим земель промышленности

Всоответствии с п. 1 ст. 88 ЗК РФ землями промышленности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Действующее земельное законодательство не дает четкого определения понятиям «организация промышленности», а также «объекты промышленности», вследствие чего особенности правового режима земель промышленности определяются в ЗК РФ посредством правовой регламентации хозяйственной деятельности организаций про-

§ 2. Правовой режим земель промышленности

289

мышленности, а также конкретизации объектов, которые размещаются и эксплуатируются на земельных участках данной категории.

Так, согласно п. 2 ст. 88 ЗК РФ в целях обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности могут предоставляться земельные участки для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений и обслуживающих их объектов, а также устанавливаться санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования, указанными в п. 1 настоящей статьи земель.

Более развернутое определение земельных участков промышленности содержится в Методике государственной кадастровой оценки земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения, утвержденной приказом Росземкадастра от 20 марта 2003 г. № П/491. Согласно п. 1.3.1 указанной методики под земельными участками промышленности следует понимать земельные участки, которые используются или предназначены для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений и обслуживающих их объектов, в целях обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, а также разработки полезных ископаемых, предоставляемые организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности.

Земельные участки, которые используются или предназначены для размещения и эксплуатации объектов промышленности, включают, как правило, земли, занятые складскими помещениями, цехами, конвейерами, объектами инженерно-транспортной инфраструктуры, пунктами утилизации, центрами переработки и хранения готовой продукции, объектами размещения отходов производства и потребления, отдельными жилыми помещениями, учреждениями социально-культурного назначения, а также иными объектами, обеспечивающими деятельность организаций и эксплуатацию объектов металлургической, химической, обрабатывающей и иных отраслей промышленности.

Предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, организациям отраслей промышленности осуществляется на основании документов территориального планирования с учетом вида разрешенного использования земельных участков.

В случае нахождения земель в частной собственности в целях обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов

290 Глава 11. Правовой режим земель промышленности, энергетики, транспорта...

промышленности может быть проведена процедура изъятия земель для государственных или муниципальных нужд в порядке, определенном ст. 49 ЗК РФ.

Ряд отличительных особенностей и специфику правового регулирования имеет порядок предоставления и правовой режим земельных участков, предназначенных для разработки месторождений полезных ископаемых.

Действующим земельным законодательством предусмотрен исчерпывающий перечень прав на земельные участки (ст. 15, 20—24 ЗК РФ), при этом только лица, обладающие данными правами, имеют право осуществлять землепользование на земельном участке. Кроме того, действующим законодательством предусмотрена ответственность за самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю. Таким образом, использование земельных участков для целей недропользования не может осуществляться без оформления прав на соответствующие земельные участки.

В соответствии с абз. 6 ст. 11 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах»1 предоставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением

ииным использованием недр, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, после утверждения проекта проведения указанных работ.

Согласно Положению о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых

ивидам пользования недрами, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 г. № 1182, подготовка технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр заключается в разработке обоснованных технических и технологических решений, обеспечивающих выполнение условий пользования участком недр, рациональное комплексное использование и охрану недр, а также выполнение требований законодательства Российской Федерации о недрах.

Согласно п. 4 ст. 88 ЗК РФ организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель.

1 ВВС РФ. 1992. № 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823. 2 СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1100.

§ 2. Правовой режим земель промышленности

291

Всоответствии со ст. 12 ФЗ РФ от 21 февраля 1992 г. № 23951-1 «О недрах» лицензия на пользование недрами должна содержать, помимо прочих условий, указание границ земельного участка или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Правовой режим земельных участков, предоставляемых для целей недропользования, существенно различается в зависимости от категории земель, вида пользования недрами, а также от субъектов, осуществляющих право собственности и иные вещные права на данные земельные участки.

Всоответствии со ст. 25.1 ФЗ РФ от 21 февраля 1992 г. № 23951-1 «О недрах» земельные участки, лесные участки, водные объекты, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, предоставляются пользователям недр в соответствии с гражданским законодательством, земельным законодательством, лесным законодательством, водным законодательством и законодательством о недрах.

Согласно п. 2.2 ст. 30 ЗК РФ предоставление пользователю недр земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду осуществляется без проведения торгов (конкурсов, аукционов). Порядок расчета размера арендной платы за указанные земельные участки определяется Правительством Российской Федерации.

Арендатор земельного участка в пределах срока договора аренды земельного участка обязан по требованию арендодателя привести земельный участок в состояние, пригодное для его использования в соответствии с разрешенным использованием; возместить убытки, причиненные при проведении работ; выполнить необходимые работы по рекультивации земельного участка, а также исполнить иные обязанности, установленные законом и (или) договором аренды земельного участка (п. 7 ст. 22 ЗК РФ). Данная норма корреспондируется с п. 4 ст. 88 ЗК РФ, а также подп. 10 ст. 12 ФЗ РФ от 21 февраля 1992 г.

№23951-1 «О недрах».

Согласно ст. 25.1 ФЗ РФ от 21 февраля 1992 г. № 23951-1 «О не-

драх» образование земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, осуществляется на основе документов, предусмотренных законодательством о государственном кадастре недвижимости и законодательством Российской Федерации о недрах.

Земельный участок, необходимый для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется пользователю

292 Глава 11. Правовой режим земель промышленности, энергетики, транспорта...

недр после получения лицензии на пользование недрами и оформления геологического отвода и (или) горного отвода.

Размеры земельных участков, предоставляемых для целей, обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, в соответствии с п. 3 ст. 88 ЗК РФ определяются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами или проектно-технической документацией.

Согласно ст. 46 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны предусматриваться в том числе меры по рекультивации нарушенных и загрязненных земель, а также по возмещению вреда окружающей среде, причиненного в процессе строительства и эксплуатации указанных объектов.

Строительство и эксплуатация данных объектов допускаются при наличии проектов восстановления загрязненных земель в зонах временного и (или) постоянного использования земель, положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.

Ряд специальных требований к предприятиям отраслей промышленности предусматриваются Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»1. В том числе проектно-технической документацией в установленных санитарно-эпидемиологическим законодательством случаях предусматривается выделение санитарно-защитных зон и иных зон с особыми условиями использования земельных участков для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности. Действующий в настоящее время СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов»2 предписывает, что санитарно-защитная зона является обязательным элементом любого объекта, который является источником воздействия на среду обитания и здоровье человека, в пределах которой устанавливаются ограничения использования соответствующих земельных участков. Санитарно-защитная зона утверждается в установленном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным нормам и правилам.

1 СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.

2 РГ. 2008. № 28.

§ 3. Правовой режим земель энергетики

293

§3. Правовой режим земель энергетики

Всоответствии с п. 1 ст. 89 ЗК РФ землями энергетики признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов энергетики

иправа на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным земельным кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Земельное законодательство выделяет две разновидности земель энергетики; согласно п. 2 ст. 89 ЗК РФ в целях обеспечения деятельности организаций и объектов энергетики могут предоставляться земельные участки для:

1) размещения гидроэлектростанций, атомных станций, ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, тепловых станций и других электростанций, обслуживающих их сооружений и объектов;

2) размещения объектов электросетевого хозяйства и иных определенных законодательством Российской Федерации об электроэнергетике объектов электроэнергетики.

Правовой режим земельных участков, предоставляемых для целей размещения гидроэлектростанций, атомных станций, ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, тепловых станций и других электростанций, обслуживающих их сооружений и объектов устанавливается специальными нормативными правовыми и инструктивнометодическими актами.

Так, в соответствии с п. 3 ст. 40 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1 при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидроэлектростанций должны учитываться реальные потребности в электрической энергии соответствующих регионов, а также особенности рельефов местностей.

При размещении указанных объектов должны предусматриваться меры по сохранению водных объектов, водосборных площадей, водных биологических ресурсов, земель, почв, лесов и иной растительности, биологического разнообразия, обеспечиваться устойчивое функционирование естественных экологических систем, сохранение природных ландшафтов, особо охраняемых природных территорий и памятников природы, а также приниматься меры по своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилищ и иные необходимые меры по недопу-

1 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

294 Глава 11. Правовой режим земель промышленности, энергетики, транспорта...

щению негативных изменений природной среды, сохранению водного режима, обеспечивающего наиболее благоприятные условия для воспроизводства водных биологических ресурсов.

Специальные требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидроэлектростанций и иных гидротехнических сооружений установлены Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»1, а также рядом иных нормативных правовых и инструктивно-методических актов.

Особый правовой режим земельных участков установлен действующим законодательством при размещении объектов атомной энергетики, ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, а также хранилищ радиоактивных отходов.

Размещение ядерных установок, в том числе атомных станций, осуществляется при наличии по проектам и иным обосновывающим материалам положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных государственных экспертиз, предусмотренных законодательством Российской Федерации и подтверждающих экологическую и радиационную безопасность ядерных установок.

В соответствии с подп. 6 п. 4 ст. 27 ЗК РФ земельные участки, занятые объектами атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, находятся в федеральной собственности и изъяты из оборота.

Предоставление земельных участков и недр для размещения ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения осуществляется в соответствии с гл. VI Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»2 с учетом положений гл. V ЗК РФ.

Решения о сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, находящихся в федеральной собственности, либо имеющих федеральное или межрегиональное значение, либо размещаемых и сооружаемых на территориях закрытых администра- тивно-территориальных образований, принимаются Правительством Российской Федерации. Решения о месте размещения указанных объектов принимаются Правительством Российской Федерации при согласовании с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых предполагается размещение и сооружение указанных объектов.

Обязательным требованием при размещении объектов атомной энергетики, ядерных установок, пунктов хранения ядерных мате-

1 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589.

2 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.

§ 3. Правовой режим земель энергетики

295

риалов и радиоактивных веществ, а также хранилищ радиоактивных отходов является установление санитарно-защитных зон и зон наблюдения, в которых осуществляется контроль за радиационной обстановкой.

Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны в соответствии с нормами и правилами в области использования атомной энергии, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 1997 г. № 1511 «Об утверждении Положения о разработке и утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии и Перечня федеральных норм и правил в области использования атомной энергии»1.

Необходимость установления зоны наблюдения, ее размеры и границы определяются в проекте на основании характеристик безопасности объектов использования атомной энергии и согласовываются с органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

Взоне наблюдения органами государственного санитарно-эпиде- миологического надзора также могут вводиться ограничения на хозяйственную деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Земельные участки, необходимые для размещения федеральных энергетических систем или объектов энергетических систем регионального значения, а также земельные участки, необходимые для размещения объектов использования атомной энергии могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд в порядке, определенном ст. 49 ЗК РФ.

Правовой режим земельных участков, предназначенных для размещения объектов электросетевого хозяйства и иных определенных законодательством Российской Федерации об электроэнергетике объектов электроэнергетики, также имеет ряд отличительных особенностей.

Всоответствии со ст. 3 Федерального закона от 26 марта 2003 г.

№35-ФЗ «Об электроэнергетике»2 объектами электросетевого хозяйства признаются линии электропередачи, трансформаторные и иные подстанции, распределительные пункты и иное предназначенное для обеспечения электрических связей и осуществления передачи электрической энергии оборудование. В свою очередь, под объектами энергетики понимаются имущественные объекты, непосредственно используемые в процессе производства, передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике

1 СЗ РФ. 1997. № 49. Ст. 5600.

2 СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177.

296 Глава 11. Правовой режим земель промышленности, энергетики, транспорта...

исбыта электрической энергии, в том числе объекты электросетевого хозяйства.

Для обеспечения безопасного и безаварийного функционирования, безопасной эксплуатации объектов электросетевого хозяйства и иных определенных законодательством Российской Федерации об электроэнергетике объектов электроэнергетики устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования земельных участков независимо от категории земель, в состав которых входят эти земельные участки. Порядок установления таких охранных зон и использования соответствующих земельных участков определяется постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. № 160 «О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон»1, в соответствии с которым границы охранной зоны в отношении отдельного объекта электросетевого хозяйства определяются организацией, которая владеет им на праве собственности или ином законном основании.

В охранных зонах запрещается осуществлять любые действия, которые могут нарушить безопасную работу объектов электросетевого хозяйства, в том числе привести к их повреждению или уничтожению

и(или) повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан и имуществу физических или юридических лиц, а также повлечь нанесение экологического ущерба и возникновение пожаров.

Определение размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети, осуществляется в соответствии с требованиями, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 4862.

Конкретные размеры земельных участков для установки опор воздушных линий электропередачи (опор линий связи, обслуживающих электрические сети) определяются исходя из необходимости закрепления опор в земле, размеров и типов опор, несущей способности грунтов и необходимости инженерного обустройства площадки опоры

сцелью обеспечения ее устойчивости и безопасной эксплуатации. Размеры земельных участков (частей земельных участков), ко-

торые используются хозяйствующими субъектами в период проведения инженерных изысканий при проектировании воздушных линий электропередачи (линий связи, обслуживающих электрические сети), определяются проектной документацией на проведение указанных работ.

1 СЗ РФ. 2009. № 10. Ст. 1220.

2 СЗ РФ. 2003. № 33. Ст. 3276.

§ 4. Правовой режим земель транспорта

297

§4. Правовой режим земель транспорта

Всоответствии со ст. 90 ЗК РФ землями транспорта признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов автомобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно подп. 7 п. 5 ст. 27 ЗК РФ земельные участки, находящиеся

вгосударственной или муниципальной собственности, предоставленные для нужд организаций транспорта, в том числе морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, терминалов и терминальных комплексов в зонах формирования международных транспортных коридоров, признаны земельными участками, ограниченными в обороте.

Кроме того, в целях создания условий для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта осуществляется резервирование земель. Порядок резервирования земель для указанных целей устанавливается федеральными законами.

Особенности правового режима земель отдельных видов земель транспорта и связанных и ними объектами недвижимости (автодорога, железная дорога, аэродром, аэропорт, нефтепровод, газопровод, причал для судов и т. п.) устанавливаются специальными нормативными правовыми актами.

Так, в сфере железнодорожного транспорта специальным нормативным правовым актом является Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»1, который определяет земли железнодорожного транспорта как земли транспорта, используемые или предназначенные для обеспечения деятельности организаций железнодорожного транспорта и (или) эксплуатации зданий, строений, сооружений и других объектов железнодорожного транспорта, в том числе земельные участки, расположенные на полосах отвода железных дорог и в охранных зонах.

Согласно п. 2 ст. 90 ЗК РФ в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов железнодорожного транспорта могут предоставляться земельные участки для:

1) размещения железнодорожных путей;

2) размещения, эксплуатации и реконструкции строений, зданий, сооружений, в том числе железнодорожных вокзалов, железнодорож-

1 СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 169.

298 Глава 11. Правовой режим земель промышленности, энергетики, транспорта...

ных станций, а также устройств и других объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов железнодорожного транспорта;

3) установления полос отвода и охранных зон железных дорог. Полосой отвода железных дорог признаются земельные участки,

прилегающие к железнодорожным путям, земельные участки, занятые железнодорожными путями или предназначенные для размещения таких путей, а также земельные участки, занятые или предназначенные для размещения железнодорожных станций, водоотводных и укрепительных устройств, защитных полос лесов вдоль железнодорожных путей, линий связи, устройств электроснабжения, производственных и иных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов железнодорожного транспорта.

Свободные земельные участки на полосах отвода железных дорог

впределах земель железнодорожного транспорта могут передаваться

варенду гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного использования, оказания услуг пассажирам, складирования грузов, устройства погрузочно-разгрузочных площадок, сооружения прирельсовых складов (за исключением складов горюче-смазочных материалов и автозаправочных станций любых типов, а также складов, предназначенных для хранения опасных веществ и материалов) и иных целей при условии соблюдения требований безопасности движения, установленных федеральными законами.

Вдоль полос отвода устанавливаются охранные зоны, в границах которых создается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения сохранности, прочности и устойчивости объектов железнодорожного транспорта, в том числе находящихся на территориях с подвижной почвой и на территориях, подверженных снежным, песчаным заносам и другим вредным воздействиям.

Порядок установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2006 г. № 6111, согласно которому в границах полосы отвода в целях обеспечения безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта заинтересованная организация обязана обеспечить следующий режим использования земельных участков:

а) не допускать размещение капитальных зданий и сооружений, многолетних насаждений и других объектов, ухудшающих видимость железнодорожного пути и создающих угрозу безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта;

1 СЗ РФ. 2006. № 42. Ст. 4385.

§ 4. Правовой режим земель транспорта

299

б) не допускать в местах расположения инженерных коммуникаций строительство и размещение каких-либо зданий и сооружений, если это угрожает безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, а в местах расположения водопроводных, канализационных сетей и водозаборных сооружений — проведение сельскохозяйственных работ;

в) не допускать в местах прилегания к сельскохозяйственным угодьям разрастание сорной травянистой и древесно-кустарниковой растительности;

г) не допускать в местах прилегания к лесным массивам скопление сухостоя, валежника, порубочных остатков и других горючих материалов;

д) отделять границу полосы отвода от опушки естественного леса противопожарной опашкой шириной от 3 до 5 метров или минерализованной полосой шириной не менее 3 метров.

Размещение объектов капитального строительства, инженерных коммуникаций, линий электропередачи, связи, магистральных газо-, нефтепроводов и других линейных сооружений в границах полосы отвода допускается только по согласованию с заинтересованной организацией.

Границы охранных зон железных дорог могут устанавливаться в случае прохождения железнодорожных путей:

а) в местах, подверженных снежным обвалам (лавинам), оползням, размывам, селевым потокам, оврагообразованию, карстообразованию и другим опасным геологическим воздействиям;

б) в районах подвижных песков; в) по лесам, выполняющим функции защитных лесонасаждений, в

том числе по лесам в поймах рек и вдоль поверхностных водных объектов;

г) по лесам, где сплошная вырубка древостоя может отразиться на устойчивости склонов гор и холмов и привести к образованию оползней, осыпей, оврагов или вызвать появление селевых потоков и снежных обвалов (лавин), повлиять на сохранность, устойчивость и прочность железнодорожных путей.

В границах охранных зон в целях обеспечения безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта могут быть установлены запреты или ограничения на осуществление следующих видов деятельности:

а) строительство капитальных зданий и сооружений, устройство временных дорог, вырубка древесной и кустарниковой растительности, удаление дернового покрова, проведение земляных работ, за исключением случаев, когда осуществление указанной деятельности необходимо для обеспечения устойчивой, бесперебойной и безопас-

300 Глава 11. Правовой режим земель промышленности, энергетики, транспорта...

ной работы железнодорожного транспорта, повышения качества обслуживания пользователей услугами железнодорожного транспорта, а также в связи с устройством, обслуживанием и ремонтом линейных сооружений;

б) распашка земель; в) выпас скота;

г) выпуск поверхностных и хозяйственно-бытовых вод.

Всфере автомобильного транспорта специальным законом является Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1, который устанавливает в том числе особенности правового режима земельных участков, предназначенных для размещения и использования автомобильных дорог.

Всоответствии со ст. 90 ЗК РФ и указанным выше Законом под землями автомобильного транспорта понимаются земли, используемые или предназначенные для обеспечения дорожной деятельности специализированных организаций и эксплуатации объектов автомобильного транспорта.

Согласно п. 3 ст. 90 ЗК РФ в целях обеспечения дорожной деятельности могут предоставляться земельные участки для:

1) размещения автомобильных дорог. Автомобильной дорогой согласно указанному закону является объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, — защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Автомобильные дороги в зависимости от их значения подразделяются на:

— автомобильные дороги федерального значения;

— автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения;

— автомобильные дороги местного значения;

— частные автомобильные дороги; 2) размещения объектов дорожного сервиса, объектов, предназна-

ченных для осуществления дорожной деятельности, стационарных постов органов внутренних дел и т. д. К ним относятся здания, строения, сооружения, иные объекты, предназначенные для обслуживания участ-

1 СЗ РФ. 2007. № 46. Ст. 5553.

§ 4. Правовой режим земель транспорта

301

ников дорожного движения по пути следования (автозаправочные станции, автостанции, автовокзалы, гостиницы, кемпинги, мотели, пункты общественного питания, станции технического обслуживания, подобные объекты, а также необходимые для их функционирования места отдыха и стоянки транспортных средств);

3)установления полос отвода автомобильных дорог. Полосой отвода автомобильной дороги признаются земельные участки (независимо от категории земель), которые предназначены для размещения конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и на которых располагаются или могут располагаться объекты дорожного сервиса.

Границы полосы отвода автомобильной дороги определяются на основании документации по планировке территории. Подготовка документации по планировке территории, предназначенной для размещения автомобильных дорог и (или) объектов дорожного сервиса, осуществляется с учетом утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2009 г. № 7171 норм отвода земель для размещения указанных объектов.

Согласно приказу Минтранса РФ от 13 января 2010 г. № 5 «Об установлении и использовании полос отвода автомобильных дорог федерального значения»2 в границах полосы отвода автомобильной дороги, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом, запрещается:

1)выполнение работ, не связанных со строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом, ремонтом и содержанием автомобильной дороги, а также с размещением объектов дорожного сервиса;

2)размещение зданий, строений, сооружений и других объектов, не предназначенных для обслуживания автомобильной дороги, ее строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания и не относящихся к объектам дорожного сервиса;

3)распашка земельных участков, покос травы, осуществление рубок и повреждение лесных насаждений и иных многолетних насаждений, снятие дерна и выемка грунта, за исключением работ по содержанию полосы отвода автомобильной дороги или ремонту автомобильной дороги, ее участков;

4)выпас животных, а также их прогон через автомобильные дороги вне специально установленных мест, согласованных с владельцами автомобильных дорог;

5)установка рекламных конструкций, не соответствующих требованиям технических регламентов и (или) нормативным правовым актам о безопасности дорожного движения;

1 СЗ РФ. 2009. № 37. Ст. 4414.

2 РГ. 2010. № 93.

302Глава 11. Правовой режим земель промышленности, энергетики, транспорта...

6)установка информационных щитов и указателей, не имеющих отношения к обеспечению безопасности дорожного движения или осуществлению дорожной деятельности.

Земельные участки в границах полос отвода автомобильных дорог могут предоставляться в установленном ЗК РФ порядке гражданам и юридическим лицам для размещения объектов дорожного сервиса.

Кроме того, для создания необходимых условий использования автомобильных дорог и их сохранности, обеспечения соблюдения требований безопасности дорожного движения и обеспечения безопасности граждан создаются придорожные полосы автомобильных дорог.

Придорожной полосой автомобильной дороги являются территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода автомобильной дороги и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги.

Придорожные полосы устанавливаются для автомобильных дорог, за исключением автомобильных дорог, расположенных в границах населенных пунктов.

Порядок установления и использования придорожных полос автомобильных дорог федерального значения в настоящее время утвержден приказом Минтранса РФ от 13 января 2010 г. № 41, согласно которому в пределах придорожных полос автомобильных дорог федерального значения устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания таких автомобильных дорог, их сохранности и с учетом перспектив их развития.

В придорожных полосах федеральных автомобильных дорог общего пользования запрещается строительство капитальных сооружений, за исключением:

— объектов, предназначенных для обслуживания таких автомобильных дорог, их строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания;

— объектов Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации;

— объектов дорожного сервиса, рекламных конструкций, информационных щитов и указателей;

— инженерных коммуникаций.

1 РГ. 2010. № 98.

§ 4. Правовой режим земель транспорта

303

Всфере морского, внутреннего водного транспорта специальным нормативным правовым актом является Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. № 24-ФЗ1, регулирующий отношения, возникающие между организациями внутреннего водного транспорта Российской Федерации, грузоотправителями, грузополучателями, пассажирами и другими физическими и (или) юридическими лицами при осуществлении судоходства на внутренних водных путях Российской Федерации.

Вдействующем законодательстве понятие земель морского, внутреннего водного транспорта также не раскрывается. Исходя из толкования положений ст. 90 ЗК РФ и Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации под землями морского, внутреннего водного транспорта следует понимать земли, используемые или предназначенные для обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов морского, внутреннего водного транспорта, обеспечивающих судоходство по внутренним водным путям.

Структуру земель морского, внутреннего водного транспорта образуют земли, занятые морскими портами, площадями, набережными, морскими вокзалами, причалами, зданиями, сооружениями, объектами общепортового и комплексного обслуживания флота, портами, пристанями, специализированными причалами и техническими сооружениями внутреннего водного транспорта, а также иными средствами, обеспечивающими нужды внутреннего водного транспорта, в том числе судоходными гидротехническими сооружениями, маяками, рейдами, пунктами отстоя, местами убежища, средствами навигационного оборудования, объектами электроэнергетики, сетями связи и сооружениями связи, системами сигнализации, информационными комплексами и системами управления движением судов, судоремонтными заводами, предприятиями, мастерскими и базами, складами, служебными, жилыми, социальнокультурными и бытовыми помещениями и иными сооружениями, имеющими специальное значение по обслуживанию морского транспорта.

Согласно п. 4 ст. 90 ЗК РФ в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов морского, внутреннего водного транспорта могут предоставляться земельные участки для:

1) размещения искусственно созданных внутренних водных путей;

2) размещения морских и речных портов, причалов, пристаней, гидротехнических сооружений, других объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов морского, внутреннего водного транспорта;

3) выделения береговой полосы.

1 СЗ РФ. 2001. № 11. Ст. 1001.

304 Глава 11. Правовой режим земель промышленности, энергетики, транспорта...

Береговая полоса внутренних водных путей выделяется для работ, связанных с судоходством и сплавом по внутренним водным путям, вне территорий населенных пунктов и представляет собой полосу земли шириной 20 метров от края воды в глубь берега при среднемноголетнем уровне воды на свободных реках и нормальном уровне воды на искусственно созданных внутренних водных путях.

Особые условия пользования береговой полосой, предусматривающие ограничения при осуществлении в пределах этой полосы хозяйственной деятельности для обеспечения безопасности судоходства, установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2003 г. № 711.

Всфере воздушного транспорта специальным нормативным актом является Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ2, устанавливающий в том числе и особенности правового режима земельных участков, предоставляемых для нужд воздушного транспорта.

Структуру земель воздушного транспорта образуют земельные участки, предоставляемые для размещения аэропортов, аэродромов, аэровокзалов, взлетно-посадочных полос, других наземных объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов воздушного транспорта.

Вотличие от рассмотренных выше отдельных видов земель транспорта, правовой режим которых достаточно четко определен действующим земельным законодательством, правовой режим земель трубопроводного транспорта остается в настоящее время недостаточно урегулированным.

Всоответствии с п. 6 ст. 90 ЗК РФ под землями трубопроводного транспорта понимаются земельные участки, предоставляемые в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов трубопроводного транспорта для:

1) размещения наземных объектов системы нефтепроводов, газопроводов, иных трубопроводов;

2) размещения наземных объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов трубопроводного транспорта.

Порядок установления охранных зон объектов трубопроводного транспорта установлен Правилами охраны магистральных трубопроводов, утвержденными Министерством топлива и энергетики Российской Федерации от 29 апреля 1992 г., постановлением Федерального

1 СЗ РФ. 2003. № 7. Ст. 645.

2 СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383.

§ 4. Правовой режим земель транспорта

305

горного и промышленного надзора Российской Федерации от 22 апреля 1992 г. № 91. В соответствии с данными Правилами для исключения возможности повреждения трубопроводов (при любом виде их прокладки) устанавливаются охранные зоны:

—вдоль трасс трубопроводов, транспортирующих нефть, природный газ, нефтепродукты, нефтяной и искусственный углеводородные газы, — в виде участка земли, ограниченного условными линиями, проходящими в 25 метрах от оси трубопровода с каждой стороны;

—вдоль трасс трубопроводов, транспортирующих сжиженные углеводородные газы, нестабильные бензин и конденсат, — в виде участка земли, ограниченного условными линиями, проходящими в 100 метрах от оси трубопровода с каждой стороны;

—вдоль трасс многониточных трубопроводов — в виде участка земли, ограниченного условными линиями, проходящими на указанных выше расстояниях от осей крайних трубопроводов;

—вдоль подводных переходов — в виде участка водного пространства от водной поверхности до дна, заключенного между параллельными плоскостями, отстоящими от осей крайних ниток переходов на 100 метров с каждой стороны;

—вокруг емкостей для хранения и разгазирования конденсата, земляных амбаров для аварийного выпуска продукции — в виде участка земли, ограниченного замкнутой линией, отстоящей от границ территорий указанных объектов на 50 метров во все стороны;

—вокруг технологических установок подготовки продукции к транспорту, головных и промежуточных перекачивающих и наливных насосных станций, резервуарных парков, компрессорных и газораспределительных станций, узлов измерения продукции, наливных и сливных эстакад, станций подземного хранения газа, пунктов подогрева нефти, нефтепродуктов — в виде участка земли, ограниченного замкнутой линией, отстоящей от границ территорий указанных объектов на 100 метров во все стороны.

Земельные участки, входящие в охранные зоны трубопроводов, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими для проведения сельскохозяйственных и иных работ с обязательным соблюдением требований данных Правил, однако в их границах может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий отдельные виды деятельности, которые несовместимы с целями установления данных зон.

Помимо Земельного кодекса Российской Федерации отношения, связанные со строительством и эксплуатацией систем магистрального

306 Глава 11. Правовой режим земель промышленности, энергетики, транспорта...

трубопроводного транспорта, регулируются рядом иных федеральных законов.

Например, согласно ст. 4 Федерального закона от 19 июля 1995 г.

№147-ФЗ «О естественных монополиях»1 деятельность по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам включена в сферу деятельности субъектов естественных монополий, кроме того, при строительстве и эксплуатации объектов магистрального трубопроводного транспорта должны соблюдаться требования, предусмотренные Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»2, поскольку в соответствии с Приложением № 1 к указанному Закону объекты магистрального трубопроводного транспорта признаются опасными производственными объектами.

Всоответствии со ст. 28 Федерального закона от 31 марта 1999 г.

№69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»3 земельные участки для строительства, эксплуатации и ремонта объектов систем газоснабжения передаются организациям — собственникам систем газоснабжения в порядке, определенном законодательством Российской Федерации.

На земельных участках, отнесенных к землям транспорта, устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования таких земельных участков.

Границы охранных зон, на которых размещены объекты системы газоснабжения, определяются на основании строительных норм

иправил, правил охраны магистральных трубопроводов, других утвержденных в установленном порядке нормативных документов. На указанных земельных участках при их хозяйственном использовании не допускается строительство каких бы то ни было зданий, строений, сооружений в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения. Не разрешается препятствовать организации — собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.

Организации, в ведении которых находятся объекты системы газоснабжения, расположенные в лесах, обязаны:

— содержать охранные зоны объектов системы газоснабжения в пожаробезопасном состоянии;

— проводить намеченные работы, вырубать деревья (кустарники) в охранных зонах объектов системы газоснабжения и за пределами та-

1 СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.

2 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.

3 СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1667.

§ 5. Правовой режим земель связи, радиовещания, телевидения, информатики 307

ких зон в порядке, установленном лесным законодательством Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с п. 21 Правил охраны газораспределительных сетей, утвержденных постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2000 г. № 8781, на земельные участки, входящие в охранные зоны газораспределительных сетей, в целях предупреждения их повреждения или нарушения условий их нормальной эксплуатации налагаются ограничения (обременения), подлежащие государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Для обеспечения доступа в охранную зону газораспределительной сети эксплуатационная организация при необходимости заключает в установленном порядке с собственниками, владельцами или пользователями смежных земельных участков договоры временного пользования земельными участками или договоры установления сервитута.

Кроме того, для целей размещения линейных объектов федерального и регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий, земельные участки могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд в порядке, определенном ст. 49 ЗК РФ.

§ 5. Правовой режим земель связи, радиовещания, телевидения, информатики

Согласно ст. 91 ЗК РФ землями связи, радиовещания, телевидения, информатики признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) объектов связи, радиовещания, телевидения, информатики и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В целях обеспечения связи (кроме космической связи), радиовещания, телевидения, информатики могут предоставляться земельные участки для размещения объектов соответствующих инфраструктур, включая:

1)эксплуатационные предприятия связи, на балансе которых находятся радиорелейные, воздушные, кабельные линии связи и соответствующие полосы отчуждения;

2)кабельные, радиорелейные и воздушные линии связи и линии радиофикации на трассах кабельных и воздушных линий связи и радиофикации и соответствующие охранные зоны линий связи;

1 СЗ РФ. 2000. № 48. Ст. 4694.

308Глава 11. Правовой режим земель промышленности, энергетики, транспорта...

3)подземные кабельные и воздушные линии связи и радиофикации и соответствующие охранные зоны линий связи;

4)наземные и подземные необслуживаемые усилительные пункты на кабельных линиях связи и соответствующие охранные зоны;

5)наземные сооружения и инфраструктура спутниковой связи. Специальными нормативными правовыми актами, формирующими

правовой режим земель связи, радиовещания, телевидения, информатики в настоящее время являются Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»1, Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи»2, Федеральный закон от 17 декабря 1994 г. № 67-ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи»3, а также ряд иных нормативных правовых и инструктивно-методических документов.

Так, согласно ст. 10 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи», к землям связи относятся земельные участки, предоставленные для нужд связи в постоянное (бессрочное) или безвозмездное срочное пользование, аренду либо передаваемые на праве ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) для строительства и эксплуатации сооружений связи. Предоставление земельных участков организациям связи, порядок (режим) пользования ими, в том числе установления охранных зон сетей связи и сооружений связи и создания просек для размещения сетей связи; основания, условия и порядок изъятия этих земельных участков устанавливается земельным законодательством Российской Федерации. Размеры таких земельных участков, в том числе земельных участков, предоставляемых для установления охранных зон и просек, определяются в соответствии с нормами отвода земель для осуществления соответствующих видов деятельности, градостроительной и проектной документацией.

В целях обеспечения сохранности действующих кабельных, радиорелейных и воздушных линий связи и линий радиофикации, а также сооружений связи, повреждение которых нарушает нормальную работу взаимоувязанной сети связи Российской Федерации, наносит ущерб интересам граждан, производственной деятельности хозяйствующих субъектов, обороноспособности и безопасности Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июня 1995 г. № 578 были утверждены Правила охраны линий и сооружений связи Российской Федерации4, согласно которым на трассах кабельных и воздушных линий связи и линий радиофикации:

а) устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования:

1 СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2895.

2 СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3697.

3 СЗ РФ. 1994. № 34. Ст. 3547.

4 СЗ РФ. 1995. № 25. Ст. 2396.

§ 5. Правовой режим земель связи, радиовещания, телевидения, информатики 309

—для подземных кабельных и для воздушных линий связи и линий радиофикации, расположенных вне населенных пунктов на безлесных участках, — в виде участков земли вдоль этих линий, определяемых параллельными прямыми, отстоящими от трассы подземного кабеля связи или от крайних проводов воздушных линий связи и линий радиофикации не менее чем на 2 метра с каждой стороны;

—для морских кабельных линий связи и для кабелей связи при переходах через судоходные и сплавные реки, озера, водохранилища

иканалы (арыки) — в виде участков водного пространства по всей глубине от водной поверхности до дна, определяемых параллельными плоскостями, отстоящими от трассы морского кабеля на 0,25 морской мили с каждой стороны или от трассы кабеля при переходах через реки, озера, водохранилища и каналы (арыки) на 100 метров с каждой стороны;

—для наземных и подземных необслуживаемых усилительных и регенерационных пунктов на кабельных линиях связи — в виде участков земли, определяемых замкнутой линией, отстоящей от центра установки усилительных и регенерационных пунктов или от границы их обвалования не менее чем на 3 метра и от контуров заземления не менее чем на 2 метра;

б) создаются просеки в лесных массивах и зеленых насаждениях:

—при высоте насаждений менее 4 метров — шириной не менее расстояния между крайними проводами воздушных линий связи и линий радиофикации плюс 4 метра (по 2 метра с каждой стороны от крайних проводов до ветвей деревьев);

—при высоте насаждений более 4 метров — шириной не менее расстояния между крайними проводами воздушных линий связи и линий радиофикации плюс 6 метров (по 3 метра с каждой стороны от крайних проводов до ветвей деревьев);

—вдоль трассы кабеля связи — шириной не менее 6 метров (по 3 метра с каждой стороны от кабеля связи);

в) все работы в охранных зонах линий и сооружений связи, линий

исооружений радиофикации выполняются с соблюдением действующих нормативных документов по правилам производства и приемки работ.

На трассах радиорелейных линий связи в целях предупреждения экранирующего действия распространению радиоволн эксплуатирующие предприятия определяют участки земли, на которых запрещается возведение зданий и сооружений, а также посадка деревьев. Расположение и границы этих участков предусматриваются в проектах строительства радиорелейных линий связи и согласовываются с органами местного самоуправления.

310 Глава 11. Правовой режим земель промышленности, энергетики, транспорта...

§ 6. Правовой режим земель для обеспечения космической деятельности

Согласно ст. 92 ЗК РФ землями для обеспечения космической деятельности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) объектов космической деятельности и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Центральное место в структуре земель для обеспечения космической деятельности занимают земельные участки, предназначенные или используемые для размещения стационарных объектов наземной космической инфраструктуры.

Структуру земель для обеспечения космической деятельности согласно ст. 18 Закона РФ от 20 августа 1993 г. № 5663-1 «О космической деятельности»1 образуют земельные участки, предназначенные для размещения наземных объектов космической инфраструктуры, включая космодромы, стартовые комплексы и пусковые установки, команд- но-измерительные комплексы, центры и пункты управления полетами космических объектов, пункты приема, хранения и переработки информации, базы хранения космической техники, районы падения отделяющихся частей ракет, полигоны приземления космических объектов и взлетно-посадочные полосы, объекты экспериментальной базы для отработки космической техники, центры и оборудование для подготовки космонавтов, другие наземные сооружения и технику, используемые при осуществлении космической деятельности.

Выделение земельных участков и использование их под объекты космической инфраструктуры и прилегающие к ним зоны отчуждения осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Кроме того, к землям, обеспечивающим космическую деятельность, на территории которых отсутствуют стационарные объекты наземной космической инфраструктуры, также относятся земельные участки падения отделяющихся частей ракет (районы падения) при проведении пусков ракет с космодромов, полигонов и баз межконтинентальных баллистических ракет Министерства обороны Российской Федерации.

Земельные участки, используемые в качестве районов падения отделяющихся частей ракет-носителей и полигонов для приземления космических объектов, могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов федерации, муниципальной собственности. Земельные участки, используемые под районы падения отделяющихся частей ракет эпизодически, у собственников земельных

1 РГ. 1993. № 186.

§ 7. Правовой режим земель обороны и безопасности

311

участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются.

Порядок использования земель для обеспечения космической деятельности в качестве районов падения отделяющихся частей ракет-носи- телей регулируется постановлением Правительства РФ от 31 мая 1995 г. «О порядке и условиях эпизодического использования районов падения отделяющихся частей ракет»1 и осуществляется на основе договоров между Министерством обороны РФ и органами исполнительной власти субъектов федерации, на территории которых находятся эти районы.

Особенность правового режима использования земель для космической деятельности оговаривается условиями вышеназванного договора, которым устанавливаются месторасположение и размеры районов падения, периодичность и продолжительность их использования. Кроме этого в договоре предусматриваются меры по обеспечению Министерством обороны Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления безопасности населения и возмещение затрат, связанных с оповещением и эвакуацией населения из районов падения на период проведения пусков ракет, порядок возмещения Министерством обороны Российской Федерации ущерба и порядка возвращения районов падения в хозяйственное пользование в состоянии, пригодном для их использования, порядок проведения Министерством обороны Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления работ по эвакуации и утилизации отделяющихся частей ракет. Помимо этого, определяются объемы и сроки проведения Министерством обороны Российской Федерации совместно с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации экологических обследований районов падения и информирование органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о результатах этих обследований, а также размеры компенсационных выплат субъектам Российской Федерации за разовое использование районов падения при проведении запусков космических аппаратов (за исключением запусков в интересах обороны, безопасности страны и в соответствии с Федеральной космической программой).

§ 7. Правовой режим земель обороны и безопасности

Согласно ст. 93 ЗК РФ землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других

1 СЗ РФ. 1995. № 23. Ст. 2235.

312 Глава 11. Правовой режим земель промышленности, энергетики, транспорта...

войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы Российской Федерации, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ и федеральными законами.

Помимо ЗК РФ, правовой режим данного вида земель устанавливается рядом специальных нормативных правовых актов, в том числе Федеральным законом от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»1, Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»2, Законом Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»3, Федеральным законом от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране»4, а также иными нормативными правовыми актами в сфере обороны и безопасности.

Земли промышленности и иного специального назначения, занятые объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, объектами, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы Российской Федерации, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации, признаются федеральной собственностью, что обусловливает ограничение оборотоспособности данных земельных участков.

Так, согласно п. 4 ст. 27 ЗК РФ признаются изъятыми из оборота земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности:

—зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы;

—зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды;

—объектами организаций федеральной службы безопасности;

—объектами организаций федеральных органов государственной охраны;

—объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;

—объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования;

1 СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.

2 СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2.

3 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594. 4 СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2594.

§ 7. Правовой режим земель обороны и безопасности

313

— инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.

Всвою очередь, земельные участки, предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, не поименованные в п. 4 анализируемой ст. ЗК РФ, признаются земельными участками, ограниченными в обороте.

Правовой режим земельных участков, предоставляемых для целей обороны и безопасности, имеет ряд отличительных особенностей.

Так, согласно ст. 93 ЗК РФ в целях обеспечения обороны могут предоставляться земельные участки для:

1) строительства, подготовки и поддержания в необходимой готовности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов (размещение военных организаций, учреждений и других объектов, дислокация войск и сил флота, проведение учений и иных мероприятий);

2) разработки, производства и ремонта вооружения, военной, специальной, космической техники и боеприпасов (испытательных полигонов, мест уничтожения оружия и захоронения отходов);

3) создания запасов материальных ценностей в государственном и мобилизационном резервах (хранилища, склады и др.).

При необходимости временного использования земель (территорий) для проведения учений и других мероприятий, связанных с нуждами обороны, земельные участки у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются. Использование этих земель осуществляется применительно к порядку, установленному для проведения изыскательских работ, а также для зон с особыми условиями использования.

Всвою очередь, в целях обеспечения защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, отводятся в постоянное (бессрочное) пользование земельные полосы или участки для обустройства и содержания инженерно-технических сооружений и заграждений, пограничных знаков, пограничных просек, коммуникаций, пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации и других объектов.

Нормы отвода земельных полос, размеры земельных участков, необходимых для обеспечения защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, порядок их использования, включая особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, определяются законодательством Российской Федерации.

Для размещения объектов по разработке, изготовлению, хранению

иутилизации оружия массового поражения, переработке радиоактив-

314 Глава 11. Правовой режим земель промышленности, энергетики, транспорта...

ных и других материалов, военных и иных объектов в закрытых адми- нистративно-территориальных образованиях земельные участки предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду.

Исполнительные органы государственной власти могут также передавать отдельные земельные участки из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, охотохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования. Порядок передачи отдельных земельных участков из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2006 г. № 1761, согласно которому Федеральные органы исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба (МВД, ФСБ, Министерство обороны, МЧС и др.), формируют из земель обороны и безопасности, временно неиспользуемых ими, перечни земельных участков, которые могут быть сданы в аренду или безвозмездное пользование. Указанные перечни включают в себя сведения о местоположении (адресе) и площади земельных участков, предполагаемых правах на них и разрешенном использовании земельных участков, а также о возможных ограничениях использования земельных участков.

В целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты населения, бесперебойного функционирования объектов в области обороны страны и безопасности государства также могут устанавливаться запретные и иные зоны с особыми условиями использования земель. В настоящее время правовой режим данных зон установлен согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2000 г. № 1352 в отношении запретных зон и запретных районов при арсеналах, базах и складах Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 24 февраля 1999 г. № 2083, — в отношении зон защитных мероприятий, устанавливаемых вокруг объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия.

Необходимо также отметить, что в соответствии с требованиями Федерального закона от 8 декабря 2011 г. № 423-ФЗ «О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации — городов федерального зна-

1 СЗ РФ. 2006. № 15. Ст. 1613.

2 СЗ РФ. 2000. № 8. Ст. 967.

3 СЗ РФ. 1999. № 10. Ст. 1234.

§ 8. Правовой режим земель закрытых административно-территориальных...

315

чения Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 предусматривается безвозмездная передача в собственность Москвы или Санкт-Петербурга либо муниципальную собственность зданий, сооружений, объектов, строительство которых не завершено (за исключением зданий, сооружений, объектов, строительство которых не завершено, которые необходимы для обеспечения осуществления федеральными органами государственной власти полномочий в области обороны страны и безопасности государства), а также земельных участков (в том числе незастроенных земельных участков), находящихся:

1)в границах военных городков (за исключением закрытых военных городков);

2)в границах земельных участков, используемых для обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции в области обороны страны и безопасности государства, в случае, если на этих земельных участках находятся объекты (в том числе объекты, строительство которых не завершено), в которых расположены жилые помещения указанных войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений.

§ 8. Правовой режим земель закрытых административно-территориальных образований

Согласно ст. 1 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»2 закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления администра- тивно-территориальное образование, созданное в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

1 СЗ РФ. 2011. № 50. Ст. 7365.

2 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1915.

316Глава 11. Правовой режим земель промышленности, энергетики, транспорта...

Взакрытом административно-территориальном образовании устанавливается особый режим использования земель по решению Правительства Российской Федерации.

Так, в случае установления вредного воздействия организаций и (или) объектов, расположенных в закрытом административно-тер- риториальном образовании, на территории, прилегающие к границам закрытого административно-территориального образования, этим территориям в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации, присваивается статус зоны воздействия. Перечень зон воздействия, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия определяются в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации.

Земельные участки, занимаемые организациями и (или) объектами, по роду деятельности которых созданы закрытые административ- но-территориальные образования, находятся в федеральной собственности и передаются в постоянное (бессрочное) пользование этим организациям и (или) объектам.

Для размещения объектов по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военных и иных объектов в закрытых адми- нистративно-территориальных образованиях земельные участки предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду.

Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии с требованиями земельного законодательства должны принимать необходимые меры по предоставлению земельных участков для удовлетворения потребностей населения в развитии садоводства, огородничества, сельскохозяйственного производства, жилищного и дачного строительства за пределами закрытого административно-территориального образования.

Контрольные вопросы

1.Раскройте понятие и состав земель промышленности и иного специального назначения.

2.Раскройте правовой режим земель промышленности.

3.Раскройте правовой режим земель энергетики.

4.Приведите общую характеристику правового режима земель транспорта.

5.Раскройте правовой режим земель железнодорожного транспорта, земель автомобильного транспорта, земель морского и внутреннего водного транспорта, земель воздушного транспорта, земель трубопроводного транспорта.

Список рекомендуемой литературы

317

6.Раскройте правовой режим земель связи, радиовещания, телевидения и информатики.

7.Раскройте правовой режим земель для обеспечения космической деятельности.

8.Раскройте правовой режим земель обороны и безопасности.

9.Раскройте правовой режим земель закрытых административнотерриториальных образований.

Список рекомендуемой литературы

2.Крассов О. И. Земельное право: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2012.

3.Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С. А. Боголюбов, Д. С. Бондаренко, Е. А. Галиновская [и др.]; под ред. С. А. Боголюбова. СПб.: Питер-Пресс, 2009.

4.Абузярова Д. Ф. Придорожные полосы автомобильных дорог как зоны с особыми условиями использования // Юрист. 2010. № 6.

С.37—39.

5.Высоцкая О. С. К вопросу о правовом режиме земель обороны и безопасности в аспекте их использования для целей недропользования // Юрист. 2011. № 12. С. 38—41.

6.Ламаш В. А., Понька В. Ф. Особенности правового статуса земель промышленности // Законодательство и экономика. 2009. № 11.

С.40—43.

7.Роньшина К. С. Особенности правового режима земель транспорта // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 8. С. 47—51.

8.Старова Е. В. Целевое назначение земельных участков, предоставленных для размещения и эксплуатации промышленных объектов: проблемы применения административной ответственности // Правовые вопросы недвижимости. 2010. № 2. С. 18—20.

9.Трифонов А. С. Правовой режим земель промышленности. М.: Волтерс Клувер, 2007.

ГЛАВА 12 ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ОСОБО

ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ И ОБЪЕКТОВ

План главы

1.Понятие, состав и общая характеристика правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов.

2.Правовой режим земель особо охраняемых природных территорий, земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

3.Правовой режим земель природоохранного назначения.

4.Правовой режим земель рекреационного назначения.

5.Правовой режим земель историко-культурного назначения.

6.Правовой режим особо ценных земель.

§1. Понятие, состав и общая характеристика правового

режима земель особо охраняемых территорий и объектов

Земли особо охраняемых территорий и объектов, согласно ст. 7 ЗК РФ, выделены в самостоятельную категорию земель, что во многом обусловлено необходимостью решения задач сохранения уникальных, особо ценных природных территорий и природных объектов в интересах настоящего и будущих поколений.

Так, согласно ст. 58 Федерального закона от 10 января 2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1 природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.

Понятие и состав земель особо охраняемых территорий определяется в ст. 94 ЗК РФ, согласно которому к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

1 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

§ 1. Понятие, состав и общая характеристика правового режима земель...

319

К землям особо охраняемых территорий относятся земли:

1)особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебнооздоровительных местностей и курортов;

2)природоохранного назначения;

3)рекреационного назначения;

4)историко-культурного назначения;

5)иные особо ценные земли.

Перечень земель особо охраняемых территорий не является исчерпывающим. Правительство Российской Федерации, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий (земли, на которых находятся охраняемые береговые линии, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и др.).

Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального, регионального и местного значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий федерального, регионального и местного значения устанавливаются федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

ЗК РФ определены виды земель особо охраняемых территорий и объектов, которые признаются изъятыми из оборота или ограниченными в обороте. В соответствии со ст. 27 ЗК РФ земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных ст. 95 ЗК РФ), изъяты из оборота, в свою очередь, иные особо охраняемые природные территории, а также земельные участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, признаются ограниченными в обороте.

Земли особо охраняемых природных территорий и объектов характеризуются следующими признаками:

земли особо охраняемых природных территорий и объектов составляют природно-заповедный фонд РФ;

земли особо охраняемых природных территорий и объектов имеют особую ценность, обусловленную их особым природоохранным, научным, историко-культурным, эстетическим, рекреационным, оздоровительным и иным ценным значением;

земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, истори-

320 Глава 12. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов

ко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации;

земли особо охраняемых территорий и объектов изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота.

В отношении земель особо охраняемых территорий и объектов устанавливается особый правовой режим, предусматривающий введение ограничений или запретов осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях сохранения уникальных экологических систем, природных комплексов и объектов.

Земли особо охраняемых природных территорий, земли, занятые объектами культурного наследия Российской Федерации, используются исключительно по целевому назначению. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами.

§ 2. Правовой режим земель особо охраняемых природных территорий, земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов

Согласно ст. 95 ЗК РФ к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Понятие особо охраняемых природных территорий приводится в преамбуле Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»1, согласно которой под особо охраняемыми природными территориями понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

1 СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

§ 2. Правовой режим земель особо охраняемых природных территорий...

321

С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий:

а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные; б) национальные парки; в) природные парки;

г) государственные природные заказники; д) памятники природы;

е) дендрологические парки и ботанические сады; ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Правительство Российской Федерации, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий.

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований по установлению категорий особо охраняемых природных территорий определяются законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения.

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение.

Так, территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения. Природные парки являются особо охраняемыми территориями регионального значения. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения.

Особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти, за исключением земельных участков, которые находятся в границах курортов федерального значения и в соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2008 г. № 244-ФЗ «О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон “Об

322 Глава 12. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов

особо охраняемых природных территориях”»1 подлежат передаче в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность либо отнесены к собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности.

Особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.

Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, земли особо охраняемых природных территорий могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности, однако в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности. Так, согласно п. 4 ст. 12 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» в отдельных случаях в границах национальных парков могут находиться земельные участки иных пользователей, а также собственников.

На землях государственных природных заповедников, в том числе биосферных, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, также не допускается.

Так, на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещаются:

1) предоставление садоводческих и дачных участков;

1 СЗ РФ. 2008. № 49. Ст. 5742.

§ 2. Правовой режим земель особо охраняемых природных территорий...

323

2)строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с разрешенной на особо охраняемых природных территориях деятельностью в соответствии с федеральными законами;

3)движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием особо охраняемых природных территорий, прогон скота вне автомобильных дорог;

4)иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами. В составе земель особо охраняемых природных территорий вместе

стем могут быть специально выделены земельные участки частичного хозяйственного использования, на которых допускается ограничение хозяйственной и рекреационной деятельности в соответствии с установленным для них особым правовым режимом.

Согласно ст. 9 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» на специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории, и осуществляется в соответствии с утвержденным индивидуальным положением о данном государственном природном заповеднике. В свою очередь, в государственных природных заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы. Размеры этих участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии.

Для защиты земель особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках также могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками. Земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима.

В целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями

324 Глава 12. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов

особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

В отличие от земель особо охраняемых природных территориях, основной целью которых является сохранение уникальных, особо ценных природных территорий и природных объектов, такой вид особо охраняемых природных территорий как лечебно-оздоровительные местности и курорты предназначены главным образом для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.

Правовой режим земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов установлен Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»1, согласно которому лечебно-оздоровительной местностью признается территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения; в свою очередь, под курортом понимается освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

Курорты и лечебно-оздоровительные местности могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом осуществляется в зависимости от ее значения Правительством Российской Федерации, соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления на основании специальных курортологических, гидрогеологических и других исследований.

Организация охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оз- доровительных местностей и курортов осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны, под которыми понимаются особо охраняемые природные территории с установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения. Для лечебно-оздо- ровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и др.), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны. Внешний контур округа

1 СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 713.

§ 2. Правовой режим земель особо охраняемых природных территорий...

325

санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оз- доровительной местности, курорта, курортного региона (района).

В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. Земельные участки в границах санитарных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков не изымаются и не выкупаются, за исключением случаев, если в соответствии с установленным санитарным режимом предусматривается полное изъятие этих земельных участков из оборота (первая зона санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов). Земельные участки, находящиеся в частной собственности, подлежат выкупу у их собственников в соответствии со ст. 55 ЗК РФ. Использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-са- нитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Так, на территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.

На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.

На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Согласно Положению об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденному постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 14251, на территориях округов санитарной и гор- но-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения устанавливается режим хозяйственной деятельности, запрещающий всякие работы, загрязняющие почву, воду и воздух, наносящие ущерб лесам, зеленым насаждениям, ведущие к развитию эрозионных процессов и отрицательно влияющие на природные лечебные ресурсы и санитарное и экологическое состояние территорий. Указанный режим должен также предусматривать выполнение санитар- но-оздоровительных, природоохранных и других мероприятий.

1 СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5798.

326 Глава 12. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов

§ 3. Правовой режим земель природоохранного назначения

Согласно ст. 97 ЗК РФ к землям природоохранного назначения относятся земли:

1)запретных и нерестоохранных полос;

2)занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых территорий);

3)иные земли, выполняющие природоохранные функции.

На землях природоохранного назначения допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима охраны этих земель в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В пределах земель природоохранного назначения также вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с основным назначением этих земель. Земельные участки в пределах этих земель не изымаются и не выкупаются у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

Так, согласно Федеральному закону от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»1 в целях охраны водных биологических ресурсов могут устанавливаться рыбоохранные зоны и рыбохозяйственные заповедные зоны.

Рыбоохранной зоной является территория, которая прилегает к акватории водного объекта рыбохозяйственного значения и на которой вводятся ограничения хозяйственной и иной деятельности. Рыбоохранные зоны устанавливаются в целях сохранения условий для воспроизводства водных биоресурсов. В свою очередь, рыбохозяйственной заповедной зоной могут быть объявлены водный объект или его часть с прилегающей к ним территорией, на которых устанавливается особый режим хозяйственной и иной деятельности в целях сохранения водных биоресурсов и создания условий для развития аквакультуры и рыболовства. В рыбохозяйственных заповедных зонах хозяйственная и иная деятельность может быть запрещена полностью или частично либо постоянно или временно.

Лесной кодекс РФ специально выделяет «нерестоохранные полосы лесов» в категории ценных лесов, входящие в группу защитных лесов (подп. «и» п. 4 ч. 2 ст. 102), помимо этого, за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда и землях особо охраняемых территорий, ст. 102 ЛК РФ выделяются следующие категории защитных лесов:

1 СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5270.

§ 4. Правовой режим земель рекреационного назначения

327

—леса, расположенные в водоохранных зонах;

—леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов (леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации зеленые зоны и т. п.);

—ценные леса (государственные защитные лесные полосы; противоэрозионные леса; леса, расположенные в пустынных, полу-

пустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах; леса, имеющие научное или историческое значение; ореховопромысловые зоны и т. д.).

К землям природоохранного назначения могут также относиться территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов, образованные в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»1.

§ 4. Правовой режим земель рекреационного назначения

Согласно ст. 98 ЗК РФ к землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан.

В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты.

Так, согласно Приказу МПР РФ от 24 апреля 2007 г. № 108 «Об утверждении Правил использования лесов для осуществления рекреационной деятельности»2 для осуществления рекреационной деятельности в целях организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности лица, использующие леса, могут организо-

1 СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.

2 БНА РФ. 2007. № 27.

328 Глава 12. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов

вывать туристические станции, туристические тропы и трассы, проведение культурно-массовых мероприятий, пешеходные, велосипедные и лыжные прогулки, конные прогулки (верхом и (или) на повозках), занятия изобразительным искусством, познавательные и экологические экскурсии, спортивные соревнования по отдельным видам спорта, специфика которых соответствует проведению соревнований в лесу, физкультурно-спортивные фестивали и тренировочные сборы, а также другие виды организации рекреационной деятельности.

Для осуществления рекреационной деятельности лесные участки предоставляются государственным учреждениям, муниципальным учреждениям в постоянное (бессрочное) пользование, другим лицам — в аренду.

Согласно ст. 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к территориальным рекреационным зонам, включающим участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, которые используются для отдыха граждан и туризма и т. д.

Земли рекреационного назначения также могут использоваться в туристических и спортивных целях, в связи с чем помимо ЗК РФ правовой режим земель рекреационного назначения определяется Федеральным законом от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»1, а также Федеральным законом от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»2. Земельное законодательство устанавливает возможность использования учебно-туристических троп и трасс, установленных по соглашению с собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков, на основе сервитутов, указанные земельные участки не изымаются из использования, вместе с тем на землях рекреационного назначения запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению.

§ 5. Правовой режим земель историко-культурного назначения

Согласно ст. 99 ЗК РФ к землям историко-культурного назначения относятся земли:

1)объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия;

2)достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел;

3)военных и гражданских захоронений.

1 СЗ РФ. 2007. № 50. Ст. 6242.

2 СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5491.

§ 5. Правовой режим земель историко-культурного назначения

329

Понятие объектов культурного наследия народов Российской Федерации, а также достопримечательных мест содержится в Федеральном законе от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»1, согласно которому к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

В свою очередь, к достопримечательным местам относятся творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов.

Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются.

Земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, за исключением случаев, установленных законодательством (например, в случае, если собственник объекта культурного наследия, включенного в реестр, либо земельного участка, в пределах которого располагается объект археологического наследия, не выполняет требований к сохранению объекта культурного наследия или совершает действия, угрожающие сохранности данного объекта и влекущие утрату им своего значения).

На отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность. Кроме того, в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами,

1 СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519.

330 Глава 12. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов

законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В соответствии с Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2008 г. № 3151, предусматривается обязанность разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также устанавливаются требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон.

В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов также вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

§ 6. Правовой режим особо ценных земель

Правовой режим особо ценных земель определен ст. 100 ЗК РФ, согласно которой к особо ценным землям относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций). На собственников таких земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов возлагаются обязанности по их сохранению.

К особо ценным землям могут быть отнесены земельные участки, подлежащие особой охране в рамках действующих международных соглашений (например, Конвенции от 2 февраля 1971 г. о водно-бо- лотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, Конвенции от 16 ноября 1972 г. об охране всемирного культурного и природного наследия и т. д.), земельные участки, на которых обитают или произрастают редкие и находящиеся под угрозой исчезновения объекты животного мира и растения, занесенные в Красную книгу, а также редкие и находящиеся под угрозой исчезновения почвы.

Согласно ст. 62 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» редкие и находящиеся под угрозой исчезновения почвы подлежат охране государством, и в целях их уче-

1 СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 2053.

Список рекомендуемой литературы

331

та и охраны учреждаются Красная книга почв Российской Федерации и Красные книги почв субъектов Российской Федерации, порядок ведения которых определяется законодательством об охране почв. Порядок отнесения почв к редким и находящимся под угрозой исчезновения, а также порядок установления режимов использования земельных участков, почвы которых отнесены к редким и находящимся под угрозой исчезновения, определяется законодательством.

Контрольные вопросы

1.Раскройте понятие, состав и дайте общую характеристику правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов.

2.Раскройте правовой режим земель особо охраняемых природных территорий, земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

3.Раскройте правовой режим земель природоохранного назначения.

4.Раскройте правовой режим земель рекреационного назначения.

5.Раскройте правовой режим земель историко-культурного назначения.

6.Раскройте правовой режим особо ценных земель.

Список рекомендуемой литературы

1.Аюпов А. Договор аренды земельных участков в особо охраняемых природных территориях // Корпоративный юрист. 2009. № 10.

С.38—40.

2.Макаров А. Ю. Государственныйэкологическийконтрольнаособо охраняемых природных территориях // Аграрное и земельное право. 2005. № 12. С. 119—124.

3.Иванова Е. Н. Вопросы государственного кадастрового учета земель особо охраняемых природных территорий // Журнал российского права. 2010. № 12. С. 110—116.

4.Салова Л. В. Особо охраняемые природные территории: управление устойчивым инновационным развитием: монография. М.: Креативная экономика. 2011.

5.Стукалов А. В. Использование земель особо охраняемых территорий и объектов // Арбитражная практика. 2010. № 10. С. 90—95.

ГЛАВА 13 ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ЛЕСНОГО ФОНДА,

ВОДНОГО ФОНДА И ЗЕМЕЛЬ ЗАПАСА

План главы

1.Правовой режим земель лесного фонда.

2.Правовой режим земель водного фонда.

3.Правовой режим земель запаса.

§ 1. Понятие и состав земель лесного фонда

Земли лесного фонда, являясь самостоятельной категорией земель, занимают наибольшую часть территории Российской Федерации (64,8% общей площадью 1108,5 млн га1).

Правовой режим земель лесного фонда определяется земельным

илесным законодательством. Одним из признаков данной категории земель является взаимосвязь с понятием лесного фонда, которое, однако, в Лесном кодексе РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ2 (далее — ЛК РФ) не содержится. В ст. 5 ЛК РФ дано понятие леса. В соответствии с этой статьей использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе.

Согласно ст. 6 ЛК РФ леса располагаются на землях лесного фонда

иземлях иных категорий. Как следует из содержания п. 3 ст. 23 ЛК РФ, леса могут находиться на землях обороны и безопасности, на землях поселений (городские леса) и на землях особо охраняемых природных территорий. По официальным данным, в Российской Федерации лесопокрытыми землями, включенными в состав других категорий земель, в целом занято 67,2 млн га.

Что касается земель лесного фонда, то их понятие и состав предусмотрены п. 1 ст. 101 ЗК РФ, в соответствии с которым к ним относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, — вырубки, гари, редины, прогалины и др.) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и др.).

Закрепление в законодательстве такой структуры земель лесного фонда обусловлено разным целевым назначением указанных видов земель.

Лесные земли предназначены для выращивания лесов, рационального и эффективного их использования и воспроизводства. Для этих

1 См.: Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации в 2009 году. М., 2010. С. 151.

2 СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.

§ 1. Понятие и состав земель лесного фонда

333

же целей используются и те участки земель лесного фонда, которые не покрыты лесной растительностью. К ним относятся гари, участки погибших насаждений, вырубки, прогалины и пустыри и т. п. Они также пригодны и предназначены для лесовосстановления, поэтому относятся к лесным землям.

Нелесные земли — это земли, которые не заняты лесами, не предназначены, а также не пригодны для их выращивания без предварительных мелиоративных или рекультивационных работ. Целевое назначение этих земель заключается в использовании их для обслуживания нужд лесного хозяйства: устройства просек, прокладки дорог и т. д. В нелесные земли могут входить земли, используемые для других целей (например, пашни, сенокосы, пастбища и т. д.).

Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.

Границы земель лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда от земель иных категорий в соответствии с материалами лесоустройства. Данные о границах земель лесного фонда заносятся в государственный кадастр недвижимости. Проведение лесоустройства осуществляется в соответствии с гл. 5 ЛК РФ, Правилами проведения лесоустройства, утвержденными постановлением Правительства РФ от 18 июня 2007 г. № 3771, которыми предусмотрены требования к проведению лесоустройства на землях лесного фонда и землях иных категорий земель, на которых расположены леса. Мероприятия по проведению лесоустройства, его объекты (лесничество (лесопарк), его часть, лесной участок) предусмотрены Лесоустроительной инструкцией, утвержденной приказом МПР РФ от 6 февраля 2008 г. № 312. В лесоустроительной документации содержатся сведения о границах объектов лесоустройства, другая информация.

Все земли лесного фонда, а также иные земли, на которых расположены леса, делятся на лесные участки.

Согласно ст. 7 ЛК РФ лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии с материалами лесоустройства, включая проектную документацию, а также данными кадастрового учета, что следует из ст. 67, 69 и 92 Кодекса.

Как предусмотрено подп. 3 п. 1 ст. 68 ЛК РФ, определяющей содержание лесоустройства, в процессе его проведения осуществляется проектирование лесных участков. Это значит, что границы лесного участка определяются в процессе лесоустройства. Причем проектирование лесных участков осуществляется в границах лесопарков и лесни-

1 СЗ РФ. 2007. № 26. Ст. 3182.

2 БНА РФ. 2008. № 28.

334 Глава13. Правовой режим земель лесного фонда, водного фонда и земель запаса

честв, являющихся основными территориальными единицами управления в области защиты, охраны, восстановления и использования лесов. Границы лесничеств, как правило, совмещаются с границами муниципальных образований в пределах соответствующего субъекта Российской Федерации. Лесопарки организуются вокруг населенных пунктов, вблизи транспортных путей, водных объектов, в лесных массивах, наиболее посещаемых населением.

Всоответствии со ст. 69 ЛК РФ при проектировании лесных участков осуществляется подготовка проектной документации о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков. Местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, их границам и площади. В проектной документации указываются целевое назначение и вид разрешенного использования лесного участка.

Завершающим этапом формирования лесного участка является их государственный кадастровый учет, который согласно ст. 92 ЛК РФ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», т. е. лесной участок признается таковым только после присвоения ему кадастрового номера.

Участки лесного фонда должны быть обозначены в натуре с помощью лесоустроительных, лесохозяйственных знаков и (или) указаны в планово-картографических материалах (картах лесов).

Правовой режим земель лесного фонда имеет ряд особенностей их использования и охраны по сравнению с другими категориями земель.

1. ЛК РФ содержит указание на взаимосвязь лесов и земель, на которых они находятся. Согласно п. 2 ст. 6 ЛК РФ использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются. Что касается земель лесного фонда, то закрепленные в земельном и лесном законодательстве требования к их использованию и охране во многом обусловлены правовым режимом расположенных на них лесов.

Взависимости от целевого назначения леса, расположенные на землях лесного фонда, подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса. Леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам (ст. 10 ЛК РФ). Соответственно, земли, занятые эксплуатационными и резервными лесами, выделяются только в составе земель лесного фонда. Защитные леса могут выделяться в других категориях земель.

Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным ис-

§ 1. Понятие и состав земель лесного фонда

335

пользованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

Выделяются следующие категории защитных лесов: леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях; леса, расположенные в водоохранных зонах; леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов, ценные леса, а также особо защитные участки лесов (ст. 102 ЛК РФ).

В защитных лесах и на особо защитных участках лесов запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями.

Отнесение лесов к защитным лесам и выделение особо защитных участков лесов и установление их границ осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий.

Кэксплуатационным лесам согласно ст. 108 ЛК РФ относятся леса, которые подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов. В эксплуатационных лесах допускается использование лесов всех видов, предусмотренных ст. 25 ЛК РФ.

Крезервным лесам относятся леса, в которых в течение двадцати лет не планируется осуществлять заготовку древесины (ст. 109 ЛК РФ). Использование резервных лесов допускается после их отнесения

кэксплуатационным лесам или защитным лесам. В резервных лесах осуществляются авиационные работы по охране и защите лесов.

Отнесение лесов к эксплуатационным и резервным лесам и установление их границ осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий.

2. Виды использования земель лесного фонда в конкретных целях зависят не только от состава данной категории земель, но и от видов использования лесов, предусмотренных ст. 25 ЛК РФ.

Основным видом использования земель лесного фонда является их использование для лесохозяйственных нужд, т. е. для выращивания леса. Земли лесного фонда используются не только в целях заготовки древесины, но и для проведения работ по лесовосстановлению и лесоразведению, создания и эксплуатации лесных питомников, выращивания лесных растений и т. д.

Наряду с этими видами лесопользования на землях лесного фонда могут осуществляться заготовка живицы (сиропообразного смолистого вещества, выделяющегося при ранении хвойных деревьев, — основного сырья для получения канифоли и скипидара), заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов (пней, бересты, коры деревьев и

336 Глава13. Правовой режим земель лесного фонда, водного фонда и земель запаса

кустарников, хвороста, веточного корма, еловой, пихтовой, сосновой лапы, елей для новогодних праздников, мха, лесной подстилки, камыша, тростника, осуществление других видов побочного лесопользования); заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений.

Земли лесного фонда могут использоваться для обслуживания пользователей этой категории земель как пространственного территориального базиса. Для этого строятся лесохозяйственные, лесовозные дороги, прорубаются просеки, возводятся соответствующие строения и сооружения, пункты хранения древесины и т. п. Лесное законодательство допускает возможность использования земель данной категории и для иных разнообразных целей. В их числе — осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства; ведение сельского хозяйства; осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности; осуществление рекреационной деятельности; выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых; строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов; строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов; переработка древесины и иных лесных ресурсов; иные виды с учетом целевого назначения.

Определение видов использования земель лесного фонда зависит от установленных видов разрешенного использования лесов. В соответствии со ст. 87 ЛК РФ основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка, является лесохозяйственный регламент лесничества, лесопарка. Состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений утверждены Приказом МПР РФ от 19 апреля 2007 г. № 106 «Об утверждении состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений»1. В лесохозяйственном регламенте, в частности, содержится характеристика лесных и нелесных земель лесного фонда на территории лесничества.

3. Особенности правового режима земель лесного фонда обусловлены также содержанием права собственности и иных прав их обладателей. Объектом таких прав признается лесной участок.

Согласно ст. 8 ЛК РФ объектом права собственности признается лесной участок. Как указано в этой статье, лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Эта

1 БНА РФ. 2007. № 28.

§ 1. Понятие и состав земель лесного фонда

337

правовая норма соответствует ст. 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»1, в которой земли лесного фонда признаются федеральной собственностью.

Такой подход предусмотрен и земельным законодательством. В соответствии с п. 5 ст. 27 ЗК РФ земельные участки из состава земель лесного фонда отнесены к числу земель, ограниченных в обороте. Согласно п. 2 указанной статьи земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Что касается форм собственности на лесные участки в составе земель иных категорий, то они определяются в соответствии с земельным законодательством (п. 2 ст. 8 ЛК РФ). Поскольку лесные участки выделяются на землях обороны и безопасности, населенных пунктов, земель особо охраняемых природных территорий, то они могут находиться в государственной, муниципальной или частной собственности.

Кроме того, согласно ст. 20 ЛК РФ граждане и юридические лица при использовании лесов приобретают право собственности на древесину и иные добытые лесные ресурсы в соответствии с гражданским законодательством. В соответствии с п. 1 ст. 75 ЛК РФ лесные насаждения, расположенные на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут отчуждаться (продаваться) по договору купли-продажи. Соответственно, по данному основанию у граждан и юридических лиц может возникать право собственности на лесные насаждения, расположенные на лесных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Лесные участки согласно ст. 9 ЛК РФ могут предоставляться на праве постоянного (бессрочного) пользования, ограниченного пользования чужим лесным участком (сервитута), аренды и безвозмездного срочного пользования. Указанные права возникают и прекращаются по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях и земельным законодательством, если иное не предусмотрено Лесным кодексом.

Статья 71 ЛК РФ конкретизирует данное положение и указывает, что юридическому лицу лесной участок может быть предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование или в аренду, гражданам — только в аренду или безвозмездное срочное пользование.

Лесные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования предоставляются только государственным или муниципальным уч-

1 СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5279.

338 Глава13. Правовой режим земель лесного фонда, водного фонда и земель запаса

реждениям и только для научно-исследовательской, образовательной либо рекреационной деятельности (п. 2 ст. 40, п. 4 ст. 41 ЛК РФ). Предоставление лесных участков для тех же целей, но юридическим лицам других организационно-правовых форм допускается только в аренду.

В постоянное (бессрочное) пользование лесные участки предоставляются также государственным учреждениям, муниципальным учреждениям для выращивания посадочного материала лесных растений (саженцев, сеянцев), другим лицам — в аренду (п. 3 ст. 39.1).

На праве безвозмездного срочного пользования в соответствии со ст. 47 ЛК РФ лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются религиозным организациям для осуществления религиозной деятельности. На таких лесных участках допускается возведение зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения.

Безвозмездное срочное пользование лесными участками в отношении иных организаций может возникать и прекращаться в соответствии со ст. 24 ЗК РФ. При этом в безвозмездное срочное пользование могут предоставляться служебные наделы работникам отдельных отраслей экономики, в том числе организаций лесного хозяйства, что следует из п. 2 ст. 24 ЗК РФ.

Право ограниченного пользования чужим лесным участком (сервитут) регулируется ст. 9, п. 3 ст. 38 ЛК РФ, ст. 23 ЗК РФ и ст. 274 ГК РФ. В соответствии с ними сервитут может быть публичным и частным. Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта РФ, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.

Сервитут может быть срочным или постоянным. Осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для лесного участка, в отношении которого он установлен.

Наиболее часто применяемым правом на лесные участки является право аренды лесных участков. В соответствии с ЛК РФ на основании договора аренды лесные участки предоставляются гражданам и юридическим лицам в целях заготовки древесины (п. 8 ст. 29), живицы (п. 3 ст. 31), недревесных лесных ресурсов (п. 4 ст. 32), заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений (п. 3 ст. 34), ведения сельского хозяйства (п. 3 ст. 38), выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений (п. 3 ст. 39) и для других целей.

4. Основы использования и охраны земель лесного фонда связаны с организацией лесного хозяйства — делением лесов по целевому назна-

§ 1. Понятие и состав земель лесного фонда

339

чению на группы, отнесением их к категориям защитности, установлением порядка рубок лесных насаждений, переводом земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий, ведением государственного лесного реестра, государственного кадастрового учета лесных участков, государственной регистрацией прав на лесные участки и сделок с ними, мониторингом, лесоустройством, государственным земельным и лесным надзором, земельным и лесным контролем.

Принятие этих и других правовых мер обеспечивается главным образом в процессе осуществления соответствующих функций органами государственного управления в сфере лесного фонда и земель лесного фонда.

Так, к полномочиям федеральных органов государственной власти относятся: установление порядка подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности; утверждение формы примерного договора аренды лесного участка; отнесение лесов к защитным лесам (за исключением лесных участков, относящихся к собственности субъектов РФ), выделение особо защитных участков лесов и установление их границ, другие полномочия, предусмотренные ст. 81 ЛК РФ.

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в указанной сфере перечислены в ст. 82 ЛК РФ. В первую очередь к ним относятся владение, пользование и распоряжение лесными участками, находящимися в собственности субъектов РФ, а также другие полномочия. Кроме того, в соответствии со ст. 83 ЛК РФ органам государственной власти субъектов РФ могут быть переданы отдельные полномочия Российской Федерации, например, по предоставлению в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование.

Статьей 84 ЛК РФ предусмотрены полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, включая владение, пользование, распоряжение такими лесными участками.

Общее государственное управление в сфере лесного фонда и земель лесного фонда осуществляется государственными органами исполнительной власти: Президентом РФ, Правительством РФ, а также органами исполнительной власти субъектов РФ. В систему органов специального государственного управления входят Министерство природных ресурсов и экологии РФ и находящаяся в его ведении Федеральная служба в сфере природопользования, а также Федеральное агентство лесного хозяйства, находящееся в ведении Правительства РФ.

5. Особенности правового режима земель лесного фонда заключаются также в возможности его изменения. В соответствии со ст. 11 Фе-

340 Глава13. Правовой режим земель лесного фонда, водного фонда и земель запаса

дерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков

всоставе таких земель в земли других категорий разрешается в случае:

1)организации особо охраняемых природных территорий;

2)установления или изменения границы населенного пункта;

3)размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;

4)создания туристско-рекреационных особых экономических зон. Процедура перевода земель и земельных участков лесного фонда

регламентирована Положением о составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 48.

§ 2. Правовой режим земель водного фонда

Понятие и целевое назначение земель водного фонда определяется самим названием данной категории земель, из которого следует, что данные земли предназначены для обслуживания водного фонда Российской Федерации и их правовой режим устанавливается как земельным, так и водным законодательством.

Понятие водного фонда Российской Федерации дается в ст. 1 Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ, в соответствии с которой под водным фондом понимается совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации1. Следует отметить, что к водному фонду Российской Федерации относятся водные объекты, официально учтенные в государственном водном реестре.

В соответствии со ст. 102 ЗК РФ к землям водного фонда относятся следующие земли:

1)покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;

2)занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.

Таким образом, земли водного фонда подразделяются на две части, каждая из которых имеет свой правовой режим.

Первая часть земель водного фонда занята поверхностными водными объектами, составляющими водный фонд Российской Федерации, по существу являясь их частью, а именно дном водных объектов. Пункт 3

1 СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.

§ 2. Правовой режим земель водного фонда

341

ст. 5 ВК РФ устанавливает, что поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии, которая является границей поверхностных водных объектов.

Соответственно, границы этой части земель водного фонда совпадают с границами (береговой линией) поверхностных водных объектов, определяемых в зависимости от их вида, которые перечислены в п. 2 ст. 5 ВК РФ.

Согласно п. 4 ст. 5 ВК РФ береговая линия (граница водного объекта) определяется следующим образом для:

1)моря — по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды — по линии максимального отлива;

2)реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера — по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом;

3)пруда, водохранилища — по нормальному подпорному уровню

воды;

4)болота — по границе залежи торфа на нулевой глубине. Обращаем внимание, что установленные ВК РФ границы водных

объектов соответствуют расчетным величинам уровня воды в водных объектах (кроме морей и болот) и, как правило, не совпадают с существующей в конкретный период времени физической границей водного объекта (урезом воды). Поэтому на местности береговые линии водных объектов должны межеваться и обозначаться специальными информационными знаками уполномоченными органами власти в области водных отношений. Таким образом, береговые линии водных объектов являются одновременно границами самих водных объектов и земель водного фонда при отсутствии гидротехнических и других водохозяйственных сооружений.

Поскольку водопокрытые земли водного фонда представляют собой часть поверхностных водных объектов, их использование осуществляется в процессе использования и охраны водных объектов и регулируется прежде всего водным законодательством. Таким образом, правовой режим данных земель определяется правовым режимом водных объектов и рассматривается в курсе водного права. Данные земли не являются объектами земельных отношений, за исключением прудов и обводненных карьеров, находящихся в частной собственности, а являются объектами водных отношений. Поэтому п. 2 ст. 102 ЗК РФ устанавливает, что на землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется образование земельных участков.

Право собственности на водопокрытые земли водного фонда подчинено праву собственности на водные объекты. ВК РФ устанавливает право федеральной собственности на все водные объекты, за исключением прудов и обводненных карьеров, расположенных в границах земельных участков, принадлежащих на праве собственности субъектам

342 Глава13. Правовой режим земель лесного фонда, водного фонда и земель запаса

Российской Федерации, муниципальным образованиям, физическим

июридическим лицам, если иное не установлено федеральными законами.

Основания отнесения прудов и обводненных карьеров к собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований установлены в ст. 7 Федерального закона от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации»1.

Согласно данной статье собственностью Российской Федерации являются земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более субъектов Российской Федерации или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности;

—собственностью субъектов Российской Федерации являются земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к собственности субъектов Российской Федерации;

—собственностью муниципальных районов являются земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, граждан, юридических лиц

ив границах которых расположены пруд, обводненный карьер, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более поселений или указанные земельные участки находятся на территориях муниципальных районов вне границ поселений;

—земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью поселений, городских округов.

Важно, что в соответствии со ст. 6 ВК РФ все поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, т. е. общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено ВК РФ.

Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд. Исключения из этого правила могут быть предусмотрены ВК РФ, другими федеральными законами.

1 СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2380.

§ 2. Правовой режим земель водного фонда

343

Для обеспечения свободного доступа к водным объектам общего пользования вдоль береговой линии каждого такого водного объекта устанавливается береговая полоса, предназначенная для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, составляет пять метров. Береговая полоса болот, ледников, снежников, природных выходов подземных вод (родников, гейзеров) и иных предусмотренных федеральными законами водных объектов не определяется. Каждый гражданин (физическое лицо) вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств (подп. 6—8 ст. 6 ВК РФ).

Земельные участки в пределах береговой полосы в соответствии с п. 8 ст. 27 ЗК РФ не подлежат приватизации и относятся к землям общего пользования. Обращаем внимание, что береговая полоса не входит в состав земель водного фонда, а может включаться в состав других категорий земель, однако ее правовой режим непосредственно связан с правовым режимом водных объектов и, соответственно, земель водного фонда.

Для строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов может осуществляться резервирование земель на основании документов территориального планирования Российской Федерации с последующим переводом зарезервированных земель в земли водного фонда.

Особенности перевода земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также особенности перевода земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда установлены ст. 12 Федерального закона от 21 декабря 2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»1.

Указанной статьей установлен закрытый перечень случаев перевода земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию. Перевод земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается в случаях:

1)создания особо охраняемых природных территорий;

2)установления или изменения границ населенных пунктов;

3)размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;

1 СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5276.

344Глава13. Правовой режим земель лесного фонда, водного фонда и земель запаса

4)прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов, в том числе связанных с созданием искусственных земельных участков в случаях, предусмотренных федеральными законами, при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Основаниями перевода земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда являются следующие случаи:

1)если земли заняты водными объектами;

2)строительство водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах;

3)изменение русел рек и иных изменений местоположения водных объектов.

Особенности правового режима земель водного фонда, предназначенных для размещения гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах, определяются правовым статусом данных сооружений.

Понятие и примерный перечень гидротехнических сооружений содержатся в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»1.

В соответствии со ст. 3 указанного закона к ним относятся плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов.

Гидротехнические сооружения вносятся в Российский регистр гидротехнических сооружений. Регистр формируется и ведется в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 1998 г. № 490 «О порядке формирования и ведения Российского регистра гидротехнических сооружений»2, в соответствии с которым в настоящее время формирование и ведение Российского регистра гидротехнических сооружений осуществляет Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы).

Границы данной части земель водного фонда определяются границами территорий гидротехнических сооружений — земельными участ-

1 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589.

2 СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2462.

§ 3. Правовой режим земель запаса

345

ками, занятыми гидротехническими сооружениями и необходимыми для их эксплуатации. Размеры соответствующих земельных участков устанавливаются в проектной документации конкретного гидротехнического сооружения.

Земельные участки, расположенные под объектами гидротехнических сооружений и находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в соответствии с подп. 10 п. 5 ст. 27 ЗК РФ относятся к ограниченным в обороте, предоставление данных земельных участков в частную собственность действующее российское законодательство не предусматривает.

Использование территорий гидротехнических сооружений, водотоков и прилегающих к ним территорий ниже и выше плотины (за исключением земельных участков в водоохранных зонах) для осуществления хозяйственной или иной деятельности должно согласовываться с органом государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений (ст. 13 Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений»). В настоящее время в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16 октября 1997 г. № 1320 «Об организации государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений»1 органами государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений являются:

—Федеральная служба по надзору в сфере транспорта — в отношении судоходных гидротехнических сооружений;

—Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору — в отношении остальных гидротехнических сооружений (за исключением гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления).

§ 3. Правовой режим земель запаса

Правовой режим земель запаса устанавливает ст. 103 ЗК РФ, в соответствии с которой к категории земель запаса относятся земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам. Таким образом, земли запаса являются неиспользуемыми землями, для которых не определено целевое назначение. Площадь категории земель запаса в Российской Федерации на 1 января 2010 г. составила 102,3 млн га2 (6% территории России).

1 СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4794.

2 Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2009 году. М.: Росреестр, 2010. С. 31.

346 Глава13. Правовой режим земель лесного фонда, водного фонда и земель запаса

По своему составу земли запаса неоднородны. По данным Росреестра, в состав земель запаса входят земли, занятые природными объектами, не вовлеченными в хозяйственный оборот и представляющие собой, например, скалы, ледники, пески, галечники и т. п., а также земли под участками леса и водными объектами, не отнесенные к соответствующим категориям земель.

В земли запаса, в том числе в порядке консервации земель1, могут переводиться сельскохозяйственные угодья, подвергшиеся деградации в результате водной и ветровой эрозии, воздействия селей, вторичного засоления, иссушения, уплотнения и т. д.; земли, подвергшиеся радиоактивному, химическому и биогенному загрязнению; земли, имеющие просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов.

Следует иметь в виду, что до введения в действие ЗК РФ в составе данной категории учитывался неиспользуемый фонд перераспределения земель, образовавшийся в результате приватизации земель колхозов и совхозов прежде всего из невостребованных земельных долей. Действующим ЗК РФ фонд перераспределения земель был отнесен к категории земель сельскохозяйственного назначения. Его формирование и использование осуществляется в соответствии со ст. 80 ЗК РФ.

Использование земель запаса допускается только после перевода их в другую категорию уполномоченным органом власти в соответствии со ст. 8 ЗК РФ и Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Особенности перевода земель запаса в другую категорию устанавливает ст. 13 указанного Закона, согласно которой перевод земель запаса в другую категорию осуществляется только после формирования в установленном порядке необходимого для планируемого использования земельного участка, включающего определение границ и осуществление государственного кадастрового учета образуемого земельного участка. После чего в отношении образованного земельного участка уполномоченным органом власти принимается акт о переводе в ту категорию земель, которой соответствует цель дальнейшего использования данного земельного участка.

Исключение составляют случаи включения земель запаса в границы охотничьих угодий, использование которых может осуществляться без перевода в другие категории. Федеральными законами могут предусматриваться и иные случаи использования земель запаса без перевода в другие категории.

1 См.: постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота» // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4676.

Список рекомендуемой литературы

347

Контрольные вопросы

1.Дайте понятие и назовите состав земель лесного фонда.

2.Дайте понятие лесного участка и назовите требования к его формированию.

3.Перечислите особенности правового режима земель лесного фонда.

4.Назовите виды использования земель лесного фонда.

5.Раскройте понятие и состав земель водного фонда.

6.Раскройте формы собственности на водные объекты.

7.Раскройте порядок определения границ земель водного фонда.

8.Раскройте правовой режим земель запаса и его соотношение с фондом перераспределения земель.

Список рекомендуемой литературы

Ю.Г. Жариков. М.: Юстицинформ, 2009.

2.Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С. А. Боголюбов, М. И. Васильева, Ю. Г. Жариков [и др.]; под ред. С. А. Боголюбова. М.: Проспект, 2010.

4.Быковский В. К. Основы лесного права: учебное пособие. М.,

2010.

5.Зиновьева О. А. Понятие леса и лесного участка в новом Лесном кодексе Российской Федерации // Журнал российского права. 2007. № 4. С. 69.

6.Сиваков Д. О. Водное право: учебно-практическое пособие. М.: Юстицинформ, 2010.

7.Сиваков Д. О. Правовой режим подземных вод: трудности и особенности // Актуальные проблемы горного права: сб. докладов. М., 2010.

<<< < Предыдущая 12 / 32 3 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете Экологическое право

#
19.06.2022400.53 Кб71Otvety_po_ekologicheskomu_pravu.docx
#
24.07.201723.04 Кб21Prirodoresursnoe_pravo.docx
#
24.07.2017878.9 Кб29RP_Ekologicheskoe_pravo-1.pdf
#
24.07.2017649.22 Кб74TEMA_29_Osnovy_ekologicheskogo_prava_RF.doc
#
23.06.20227.38 Mб6Trebovania_k_obektam_razmeschenia_otkhodov.pptx
#
24.07.20171.19 Mб23V_B_Agafonov_G_V_Vypkhanova_Zemelnoe_prav.pdf
#
23.06.20223.08 Mб1Административная ответственность в сфере экологического права (2).pdf
#
23.06.20223.08 Mб4Административная ответственность в сфере экологического права.pdf
#
23.06.2022375.79 Кб0АСР.pptx
#
23.06.20221.53 Mб9бжд.pptx
#
23.06.20222.02 Mб2Биологическая безопасность (2).pdf