Вопрос 7.3. О концептуальном принципе ГрК рф от 29.12.04, согласно которому на локальных территориях одновременно могут осуществлять территориальное планирование органы власти трех уровней

Опираясь на приведенные выше аргументы, можно с уверенностью сказать, что попытки реализовать в федеральном законе в области градостроительной деятельности идею лишить полномочия по осуществлению территориального планированию какой-то из уровней власти являются непродуктивными.

Содержательное рассмотрение концептуального принципа ГрК РФ от 29.12.04, согласно которому на локальных территориях одновременно могут осуществлять территориальное планирование три уровня публичной власти, позволяет подчеркнуть следующее обстоятельство: данный принцип нужно понимать как потенциальную возможность присутствия, но не как фактическое "присутствие везде и всегда". Здесь мы опять затрагиваем вопрос о "непересекающихся полномочиях" уровней публичной власти в сфере территориального планирования и градостроительной деятельности в целом. Этот вопрос будет рассматриваться далее с необходимой полнотой, а пока отметим, что правовая возможность присутствия означает не фактическое "присутствие везде и всегда", а возможность подготовки органами публичной власти всех уровней предложений по территориальному планированию применительно ко всем территориям, в том числе и таких предложений, решения по которым органы публичной власти того или иного уровня принимать неправомочны, не имея на то соответствующих полномочий. Эти предложения они могут переадресовывать на тот уровень, органы публичной власти которого такими полномочиями наделены. Например, органы публичной власти, в обязательном порядке учитывая решения других органов власти других уровней и принимая собственные решения в области территориального планирования, могут подготавливать предложения и переадресовывать их соответствующим органам публичной власти, не имея полномочий принимать решения в отношении:

- земель лесного фонда, водного фонда, земель сельскохозяйственного назначения (органы местного самоуправления);

- земель лесного фонда, водного фонда (субъекты Российской Федерации);

- земель сельскохозяйственного назначения (Российская Федерация).

Данный вопрос сопрягается с другим вопросом, который будет рассмотрен ниже, - о полномочиях органов публичной власти различных уровней планировать размещение и развитие объектов только определенного типа и об отсутствии таких полномочий в отношении иных объектов.

Проведенный анализ дает основание перейти к рассмотрению следующей группы дискуссионных вопросов о комплексности территориального планирования. Рассматривать эти вопросы мы будем, опираясь на юридическую данность: с правовой точки зрения на любой локальной территории России (за исключением территорий, которые федеральными законами изъяты из оборота) имеют право осуществлять территориальное планирование одновременно три субъекта публичной власти:

1) Российская Федерация;

2) субъекты Российской Федерации;

3) органы местного самоуправления.

При этом ни один из трех уровней публичной власти не может быть лишен права на территориальное планирование, даже посредством федерального закона, поскольку такой закон вошел бы в противоречие с Конституцией РФ. Возможно только "добровольное лишение" и только на определенный срок - в случае, если какой-либо орган публичной власти сам откажется от такого полномочия и передаст его в порядке, установленном федеральным законом, другому органу публичной власти. Кроме того, даже территории, которые федеральными законами изъяты из оборота, "не выключены из игры", поскольку другие уровни публичной власти имеют право в своих документах территориального планирования давать предложения о развитии и использовании указанных территорий, направляя такие предложения Российской Федерации.

Исходя из этого мы можем еще раз подчеркнуть, что в условиях современной России имеется только один реальный подход к обеспечению комплексности территориального планирования - это взаимодействие суверенитетов, взаимодействие представителей трех уровней публичной власти.

Как это взаимодействие может и должно быть обеспечено в федеральном законе и на практике? Для того чтобы аргументированно ответить на этот вопрос, рассмотрим следующие вопросы:

- о законодательном установлении перечня правомочных решений, которые могут утверждаться органами публичной власти трех различных уровней в подготавливаемых ими документах территориального планирования (вопрос 8);

- о законодательном установлении способов обеспечения комплексности территориального планирования при взаимодействии суверенных органов публичной власти (вопрос 9).

Считаем полезным определить вектор предстоящего анализа.

Итак:

1) для эффективного взаимодействия необходимо знать конкретно, кто и за что отвечает (притом что "двое или трое не могут отвечать за одно и то же");

2) кто и за что отвечает - это перечень полномочий, правомочных решений, утверждаемых в одних документах территориального планирования и не утверждаемых в других. При этом возникает необходимость разделить полномочия на две группы: полномочия, для реализации которых допускается и не допускается принудительный выкуп недвижимости;

3) под решениями, утверждаемыми в одних документах территориального планирования и не утверждаемыми в других, подразумевается наличие в документах территориального планирования разной информации с различным правовым статусом;

4) законом установлены способы "принуждения к комплексности" - от обязательного взаимного учета решений "других" через "факультативное" взаимодействие к обязательному взаимодействию.

Вопрос (8) о законодательном установлении

перечня правомочных решений, которые могут

утверждаться органами публичной власти

трех различных уровней в подготавливаемых ими

документах территориального планирования

Считаем необходимым обсудить следующее положение: в условиях федеративного государства при наличии нескольких уровней публичной власти самым первым важным шагом в обеспечении комплексности территориального планирования является размежевание полномочий.

Вопрос 8.1. О том, осуществлялось ли ГрК РФ от 07.05.98 разграничение полномочий, и если да, то как, а также почему закрепленный ГрК РФ от 07.05.98 принцип пересечения решений, принимаемых различными уровнями публичной власти по одним и тем же вопросам, является разрушительным и неприемлемым для развития национальной системы территориального планирования

Первую часть вопроса можно конкретизировать: какие именно решения, согласно ГрК РФ от 07.05.98, должны были утверждаться в документах территориального планирования РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления? Анализ ст. ст. 28, 31 - 35 ГрК РФ от 07.05.98 позволил сделать ряд заключений.

1. Различными уровнями публичной власти должны были утверждаться решения применительно к трем группам вопросов:

- в отношении размещения и развития объектов различного значения - федерального, межрегионального, регионального, межселенного, местного;

- в отношении границ соответствующих территорий (территорий, благоприятных для развития систем расселения, особо охраняемых природных территорий, прибрежных территорий, территорий сельскохозяйственного и лесохозяйственного назначения, территорий с экстремальными природно-климатическими условиями, территорий, подверженных воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, территорий залегания полезных ископаемых, иных территорий);

- в отношении зонирования территорий.

2. Законодательно закреплялось положение, согласно которому решения в отношении каждой из вышеперечисленных трех групп вопросов должны были принимать несколько (два или три) различных уровней публичной власти:

- решения по размещению и развитию объектов регионального значения должны были приниматься двумя уровнями публичной власти - и Правительством Российской Федерации (при утверждении основных положений консолидированных схем градостроительного планирования), и органами государственной власти субъектов РФ (при утверждении территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий субъектов РФ и частей территорий субъектов РФ);

- решения по размещению и развитию объектов межселенного значения должны были приниматься двумя уровнями публичной власти - и органами государственной власти субъектов РФ (при утверждении территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий субъектов РФ и частей территорий субъектов РФ), и органами местного самоуправления районов и сельских округов (при утверждении территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов, сельских округов);

- решения по зонированию территорий должны были приниматься тремя уровнями публичной власти - и Российской Федерацией (при утверждении градостроительной документации федерального уровня в части определения сферы взаимных интересов РФ и субъектов РФ и установления норм, которые должны учитываться субъектами РФ при осуществлении градостроительной деятельности), и субъектами РФ (при утверждении градостроительной документации регионального уровня в части определения сферы взаимных интересов субъектов РФ и муниципальных образований, определения основных направлений развития городских и сельских поселений, а также производства), и органами местного самоуправления (при утверждении генеральных планов городских и сельских поселений).

Законодательное закрепление в ГрК РФ от 07.05.98 указанных положений означало:

1) отказ от разграничения полномочий;

2) утверждение выбора в пользу "пересекающихся полномочий".

Возникает вопрос, мог ли утвержденный ГрК РФ от 07.05.98 выбор в пользу "пересекающихся полномочий" обеспечить формирование рациональной системы территориального планирования? Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо проследить все возможные последствия данного выбора.

Если по одним и тем же позициям территориального планирования решения должны были приниматься различными уровнями публичной власти, то кто и в каких пределах мог принимать такие решения? На этот вопрос ГрК РФ от 07.05.98 прямого ответа не давал.

Ответ на этот вопрос можно найти при обсуждении двух возможных схем: схемы, предусматривающей использование специально организованных процедур, и схемы, предусматривающей дополнительное разделение, дифференциацию полномочий. Посмотрим, к чему приводит логика каждой из этих схем.

Схема первая. Фактически именно эта схема закреплена в ГрК РФ от 07.05.98 как косвенный ответ на поставленный вопрос - "кто и в каких пределах мог принимать решения". Этот ответ приходится восстанавливать, анализируя нормы Кодекса и последствия их применения.

Итак, в прежнем Кодексе закреплены:

1) основополагающая норма об отсутствии формализованных границ для действий органов публичной власти разных уровней при принятии ими решений по одним и тем же тематическим вопросам;

2) производные от основополагающей, базовой нормы нормы-следствия.

Такими производными нормами-следствиями, по умолчанию фактически закрепленными в ГрК РФ от 07.05.98, стали два принципа: принцип очередности и принцип неформализуемости процедур согласования.

О чем говорит принцип очередности, или, иными словами, принцип ожидания указаний органов публичной власти вышестоящих уровней до начала действий органов публичной власти нижестоящих уровней, в ситуации, когда по одному и тому же поводу должны были приниматься решения на разных уровнях публичной власти?

1. Область действий и область правомочных решений органов публичной власти нижестоящих уровней не была заведомо определена законом (по причине отсутствия четкого разделения полномочий в рамках общей для всех области действий).

2. Поскольку такая область заведомо не определена, органы публичной власти нижестоящих уровней должны были ждать соответствующего определения.

3. Способом такого определения является подготовка органом публичной власти вышестоящего уровня соответствующих документов, в которых должны были содержаться указания для органов публичной власти нижестоящих уровней относительно правомочных для них границ действия.

4. Поскольку законом не устанавливалась обязанность органов публичной власти вышестоящих уровней подготовить в определенные сроки соответствующие документы территориального планирования и предъявить органам публичной власти нижестоящих уровней указания относительно правомочных для них границ действий, то для нижестоящих органов власти возникала коллизия: либо ждать, либо действовать на опережение (см. ниже). Следует отметить, что установление законом указанной обязанности может состояться лишь в одном случае - если установлены последствия, то есть возможность для нижестоящего уровня действовать в условиях, когда вышестоящий уровень не выполнил в определенный срок свои обязанности. Такая возможность возникает при наличии "непересекающихся полномочий", когда каждый уровень публичной власти делает свое дело и не вмешивается в дела другого уровня публичной власти. Таким образом, круг замыкается - ГрК РФ от 07.05.98 принципиально не мог устанавливать указанную обязанность, и мы возвращаемся к отмеченной коллизии, чтобы рассмотреть ее.

5. Ждать - значит остановить процесс (вопреки требованиям целесообразности и рациональности) на неопределенно долгое время, поскольку обязательства по срокам отсутствуют, либо перевести его в русло одноразовых, хаотичных и индивидуально-волюнтаристических действий, то есть фактически упразднить территориальное планирование.

6. Действовать на опережение - значит рисковать в силу того, что орган публичной власти вышестоящего уровня в условиях непредъявленности предметов согласования всегда может заблокировать согласование подготовленных документов на неопределенный срок (пример - затянутый на долгие годы процесс согласования генерального плана Москвы со стороны федеральных органов), притом что применение несогласованных документов превращает в нелегитимные все основанные на таких документах последующие решения.

7. При таком соотношении норм законодательства фактически перестает быть необходимым институт территориального планирования, несмотря на то что норма о его необходимости декларативно закреплена в ГрК РФ от 07.05.98.

Что касается принципа неформализуемости процедур согласований, то его фактическое, по умолчанию, закрепление в прежнем Кодексе произошло потому, что стало невозможно:

- определить предметы согласований (поскольку за один и тот же вопрос отвечают несколько субъектов публичной власти и никто конкретно);

- до начала работ по территориальному планированию определить законом перечень субъектов согласований в силу неопределенности предметов согласований. Поэтому такой перечень стал определяться по неформализованным процедурам - посредством заданий на проектирование (которые опять-таки ничего не определяли, поскольку могли изменяться на любой стадии работ);

- определить продолжительность сроков согласований (когда не ясно, кто конкретно согласовывает и по каким конкретно вопросам);

- реализовать в принципе требование ГрК РФ от 07.05.98 относительно подготовки и принятия порядка согласования и утверждения документов территориального планирования. Это определенное законом полномочие федерального органа архитектуры и градостроительства, которое так и не было реализовано. И не столько по причине недостаточной эффективности работы указанного органа, сколько по причине неадекватных, нереализуемых схем, закрепленных в ГрК РФ от 07.05.98.

Таким образом, первая схема, закрепленная в ГрК РФ от 07.05.98, не приводит к приемлемым решениям, а заводит в тупик.

Вторая схема предусматривает дополнительное разделение, дифференциацию полномочий. Эта схема предъявляется исключительно в целях завершения картины на предмет выяснения всех предельных возможностей выбора в пользу пересекающихся полномочий, фактически принятого ГрК РФ от 07.05.98. При ближайшем рассмотрении эта схема рассыпается. Фактически она означает:

1) отказ от состоявшегося в ГрК РФ от 07.05.98 выбора и возвращение к отвергнутому подходу непересекающихся полномочий;

2) признание бесперспективности подхода пересекающихся полномочий при поиске приемлемых схем рациональной организации системы территориального планирования в федеративном государстве.

Из вышесказанного можно сделать следующий вывод: принятая в ГрК РФ от 07.05.98 неадекватная схема пересекающихся полномочий в силу объективных обстоятельств вела в тупик, парализовала развитие национальной системы территориального планирования. Очевидно, что такие неадекватные законодательные нормы рано или поздно должны были быть упразднены. Это и состоялось с принятием ГрК РФ от 29.12.04.

Вопрос 8.2. О том, как ГрК РФ от 29.12.04 осуществил разграничение полномочий между различными уровнями публичной власти в области территориального планирования и в чем состоит отличие по данному вопросу ГрК РФ от 29.12.04 от упраздненного ГрК РФ от 07.05.98

ГрК РФ от 29.12.04, закрепляя действительное размежевание полномочий между различными уровнями публичной власти в области территориального планирования, основанное на принципе непересечения таких полномочий, позволяет выйти из тупика, который был создан ГрК РФ от 07.05.98 и о котором мы говорили выше. В табл. 1 в обобщенном виде показано, какие конкретно органы публичной власти утверждают те или иные решения в соответствующих документах территориального планирования.

Таблица 1

Решения, утверждаемые в документах

территориального планирования

Решения, утверждаемые в составе документов территориального планирования	Документы территориального планирования, утверждаемые:
	Российской Федерацией	субъектами РФ	органами местного самоуправления
			муници- пального района	поселения, городского округа
1. Границы зон планируемого размещения объектов капи- тального строительства
- федерального значения	///////////
- регионального значения		///////////
- местного значения муниципальных районов			////////// //////////
- местного значения по- селений, городских округов				////////// //////////
2. Основания для принятия решений об изменении границ земель, территорий
- лесного фонда	///////////
- особо охраняемых природ- ных территорий федерального значения	/////////// /////////// ///////////
- земель обороны и безопасности	/////////// ///////////
- территорий объектов культурного наследия федерального значения	/////////// /////////// ///////////
- особо охраняемых природ- ных территорий регионально- го значения		/////////// /////////// ///////////
- земель сельскохозяйст- венного назначения, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения		/////////// /////////// /////////// /////////// /////////// ///////////
- территорий объектов культурного наследия регионального значения		/////////// /////////// ///////////
3. Функциональное зонирование				////////// //////////

На основании установленного ГрК РФ от 29.12.04 распределения непересекающихся полномочий создаются основания для закрепления следующих двух основополагающих принципов территориального планирования:

1) принципа независимости нижестоящих уровней публичной власти от бездеятельности вышестоящих уровней публичной власти в сфере территориального планирования (взамен утверждавшегося ранее ГрК РФ от 07.05.98 принципа очередности, или принципа ожидания указаний вышестоящих уровней публичной власти до начала действий нижестоящих уровней публичной власти);

2) принципа формализации процедур согласования документов территориального планирования по субъектам, предметам и срокам согласования (взамен утверждавшегося ранее ГрК РФ от 07.05.98 принципа неформализуемости процедур согласований).

В общем виде охарактеризуем эти принципы.

Первый принцип, который может быть назван принципом "свободы в рамках", потому что он предполагает, с одной стороны, свободу делать то, что предписано как полномочие соответствующему уровню публичной власти, а с другой - запрет делать то, что не предписано как полномочие соответствующему уровню публичной власти.

Каковы же рамки, ограничивающие свободу, например, органов местного самоуправления во время принятия ими решений при утверждении генеральных планов поселений, городских округов?

Любое решение в области территориального планирования принимается в контексте правовых норм, фактов и обстоятельств. Таким контекстом-рамками для генеральных планов поселений, городских округов является федеральный и региональный каркас территории, который органы местного самоуправления должны принимать как данность, учитывать и не посягать на него и который включает два компонента - территории и объекты. С правовой точки зрения федеральный и региональный каркас территории является табу для органов местного самоуправления. Они ограничены соответствующими правовыми рамками и не правомочны принимать решения (а могут только делать соответствующие предложения) применительно к следующим компонентам федерального и регионального каркаса (см. табл. 1):

1) к территориям - землям лесного фонда, землям водного фонда, особо охраняемым природным территориям федерального и регионального значения, землям обороны и безопасности, землям сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения;

2) к размещению объектов федерального и регионального значения.

При таком положении дел даже при отсутствии на соответствующих территориях документов территориального планирования федеральных и региональных органов публичной власти органы местного самоуправления могут подготавливать свои документы территориального планирования, а также гарантируется базовый уровень упорядоченности в организации территории - защищен федеральный и региональный каркас.

Очевидно, что, говоря о "свободе в рамках", мы отмечаем только базовый, стартовый уровень в упорядочении организации территории, без которого такое упорядочение вообще не может произойти (см. выше о тупиках и коллизиях ГрК РФ от 07.05.98). Очевидно также, что, отталкиваясь от этого базового уровня, следует сделать следующий шаг - обеспечить позитивное взаимодействие различных уровней публичной власти в области территориального планирования. Как ГрК РФ от 29.12.04 создает правовые предпосылки для такого шага, будет рассмотрено далее.

Теперь остановимся на принципе формализации процедур согласования документов территориального планирования по субъектам, предметам и срокам согласования (взамен утверждавшегося ранее ГрК РФ от 07.05.98 принципа неформализуемости процедур согласований). Разграничение полномочий - это одновременно и установление предметов согласований одними органами публичной власти решений других органов публичной власти. По существу, это контроль за осуществлением полномочий в части непосягательства на полномочия других субъектов публичной власти. Установив разграничение полномочий, ГрК РФ от 29.12.04:

- определил предметы согласования и формализовал процедуры согласования документов территориального планирования с установлением законом сроков согласования (то, что ранее не определялось ГрК РФ от 07.05.98);

- установил (через и совместно с ФЗ-191) полномочия-обязанности соответствующих органов публичной власти в области территориального планирования с установлением сроков наступления последствий за неисполнение указанных полномочий-обязанностей (то, что ранее не определялось ГрК РФ от 07.05.98);

- установил процедуры взаимодействия различных уровней публичной власти по совместной подготовке документов территориального планирования (то, что декларировалось, но не регулировалось нормами ГрК РФ от 07.05.98);

- установил правовые нормы по реализации документов территориального планирования в соответствии с полномочиями различных уровней публичной власти, а также планами, утвержденными по установленным Кодексом процедурам и предполагающими согласованность с бюджетными полномочиями (чего также ранее не было в ГрК РФ от 07.05.98 в силу неопределенности полномочий и отсутствия предпосылок для увязки с бюджетным финансированием).

Далее перед нами встает вопрос об объектах, полномочиями по планированию размещения которых обладают органы публичной власти. Правильнее сказать, что этот вопрос состоит из нескольких вопросов, которые нам и предстоит рассмотреть:

- об определении ГрК РФ от 29.12.04 оснований для принятия решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

- о дифференциации полномочий на две группы - полномочия, для реализации которых допускается, и полномочия, для реализации которых не допускается принудительный выкуп недвижимости;

- о способах определения полномочий, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости, - посредством перечня и посредством процедур;

- об определении содержания объектов различного значения - федерального, регионального, местного.