Глава XIII. Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель

Статья 74. Административная и уголовная ответственность за земельные правонарушения

Комментарий к статье 74

1. Понятие "земельное правонарушение", которым оперирует Кодекс, не укладывается в рамки типологии правонарушений, давно установленной как в теории права, так и в нормотворческой и правоприменительной практике. Как известно, в зависимости от объекта правонарушения и степени причиненного им вреда различаются правонарушения: а) гражданские (деликты), б) административные, в) дисциплинарные, г) уголовные (преступления).

Следует также учитывать, что выделение в российской правовой системе такой отрасли, как земельное право, само по себе не означает, что земельно-правовые отношения охраняются нормами данной отрасли. Охрана названных отношений в действительности осуществляется нормами гражданского, административного, трудового и уголовного права - в зависимости от объекта и тяжести совершенного правонарушения.

Что же касается так называемого "земельного правонарушения", то на практике под ним можно понимать деяние (действие или бездействие), нарушающее нормы той отрасли права, которая охраняет регулируемые земельным правом общественные отношения, совершенное виновно (умышленно или по неосторожности) и причиняющее вред частным, государственным или общественным интересам. В зависимости от того, нормами какой отрасли права, предусматривающими юридическую ответственность за конкретное деяние, охраняется нарушенное земельно-правовое отношение, земельное правонарушение может квалифицироваться соответственно как гражданское, административное, дисциплинарное или уголовное правонарушение (преступление). См. также комментарий к ст. 75 Кодекса.

Подтверждением приведенных рассуждений являются положения п. 1 ст. 74 Кодекса, в которых, естественно, не предусмотрены конкретные меры юридической ответственности, а содержатся отсылки к законодательству об административных правонарушениях и уголовному законодательству Российской Федерации.

Административные правонарушения в области использования и охраны земель различаются, в частности, в зависимости от объекта посягательства. Например, среди правонарушений в области охраны собственности КоАП РФ предусматривает ответственность за самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1), уничтожение специальных знаков (ст. 7.2), самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых (ст. 7.4), самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 7.8), самовольное занятие участка лесного фонда или участка леса, не входящего в лесной фонд (ст. 7.9), незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного наследия (ст. 7.16) и другие правонарушения, предусмотренные статьями гл. 7 КоАП РФ.

Среди административных правонарушений в области охраны окружающей природной среды и природопользования можно выделить, например, порчу земель (ст. 8.6), невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7), использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.8), нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12) и некоторые другие, предусмотренные статьями гл. 8 КоАП РФ.

К числу административных правонарушений в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель гл. 10 КоАП РФ относит, в частности, непринятие мер по уничтожению дикорастущих растений, включенных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, и дикорастущей конопли (ст. 10.5), проведение мелиоративных работ с нарушением проекта (ст. 10.9), нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений, повреждение мелиоративных систем (ст. 10.10).

Целесообразно учитывать, что в информационном письме Президиума ВАС РФ от 27.02.2001 N 61 "Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства" <1> указано на то, что суд вправе снизить размер штрафных санкций, наложенных органами государственного контроля за использованием и охраной земель.

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. 2001. N 5. С. 96 - 108.

Уголовная ответственность за преступления, в результате совершения которых могут быть нарушены правила по использованию и охране земель, предусмотрена УК РФ. Например, среди преступлений в сфере экономической деятельности (гл. 22 УК РФ) уголовная ответственность предусмотрена за регистрацию незаконных сделок с землей (ст. 170), среди преступлений против здоровья населения и общественной нравственности (гл. 25 УК РФ) можно назвать незаконное культивирование запрещенных к возделыванию растений, содержащих наркотические вещества (ст. 231), среди экологических преступлений (гл. 26 УК РФ) - порчу земли (ст. 254), нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262).

2. Помимо мер административной или уголовной ответственности за правонарушения, связанные с несоблюдением требований по использованию и охране земель, к правонарушителям применяются также неблагоприятные меры гражданско-правового характера, указанные в п. 2 ст. 74 Кодекса. О возмещении вреда см. ст. 76 Кодекса и комментарий к ней.

Статья 75. Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения

Комментарий к статье 75

1. ЗК 1991 г. не содержал норм о дисциплинарной ответственности работников организаций. Следует обратить внимание на то, что комментируемая статья вряд ли уместна и в новом Кодексе, тем более в существующей редакции.

Во-первых, Кодекс как основополагающий правовой акт в системе земельного законодательства имеет целью регулирование земельных отношений, то есть отношений по использованию и охране земель (см. ст. 3 Кодекса и комментарий к ней). Совершенно очевидно, что отношения, связанные с применением мер дисциплинарной ответственности, не являются земельными отношениями. Поэтому нормы комментируемой статьи выходят за пределы правового регулирования, определенные самим Кодексом в ст. 3.

Во-вторых, дисциплинарная ответственность как вид юридической ответственности является категорией трудового права и означает ответственность работников за совершенные ими дисциплинарные правонарушения (проступки). При этом, согласно ст. 192 ТК РФ, дисциплинарный проступок - это неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей <1>. Дисциплинарный (должностной) проступок может выражаться, например, в нарушении правил внутреннего трудового распорядка, должностных инструкций, положений, приказов администрации, технических правил и т.п. Поэтому принципиально неверно говорить о дисциплинарной ответственности работников за совершение земельных правонарушений.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2004. С. 525 и сл.

Приведенные рассуждения адресованы, скорее, законодателю и лицам, изучающим земельное право, чем правоприменительной практике. Представляется весьма актуальным радикальное изменение редакции комментируемой статьи с целью приведения ее в соответствие с давно сформировавшимися юридическими категориями (см. также комментарий к ст. 74 Кодекса). В принципе, и исключение данной статьи из текста Кодекса было бы вполне оправданно: она не обладает качествами правового регулятора соответствующих общественных отношений, так как нормы гражданского, административного, трудового и уголовного права применяются к правонарушителям и без дополнительных "указаний" земельно-правовых норм. Внесение соответствующих изменений в данную статью (или исключение ее из текста Кодекса) целесообразно еще и потому, что нынешняя ее редакция, на наш взгляд, может дезориентировать учащихся и правоприменительную практику.

На практике следует исходить из того, что дисциплинарная ответственность заключается в наложении работодателем на работника, виновного в совершении дисциплинарного проступка, одного из дисциплинарных взысканий, предусмотренных трудовым законодательством. В соответствии со ст. 192 ТК РФ работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) увольнение по соответствующим основаниям. Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания.

Не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине.

2. Комментируя п. 2 ст. 75 Кодекса, следует уточнить, что трудовым законодательством определяется не только порядок, но прежде всего основания привлечения к дисциплинарной ответственности и виды налагаемых взысканий.

В ст. 193 ТК РФ определен следующий порядок применения дисциплинарных взысканий. До применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника объяснение в письменной форме. В случае отказа работника дать указанное объяснение составляется соответствующий акт. Отказ работника дать объяснение не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.

Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников.

Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под расписку в течение трех рабочих дней со дня его издания. В случае отказа работника подписать указанный приказ (распоряжение) составляется соответствующий акт.

Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственные инспекции труда или органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2004. С. 529 и сл.

Правила о снятии дисциплинарного взыскания установлены в ст. 194 ТК РФ. Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания.

Работодатель до истечения года со дня применения дисциплинарного взыскания имеет право снять его с работника по собственной инициативе, просьбе самого работника, ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органа работников.

Соответствующие нормы трудового права содержатся не только в ТК РФ, но и в других нормативных правовых актах.

Например, согласно ст. 57 ФЗ от 27.07.2004 "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <1> за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) предупреждение о неполном должностном соответствии; 4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы; 5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, подп. "а" - "г" п. 3, п. 5 и п. 6 ч. 1 ст. 37 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания в отношении гражданских служащих установлен в ст. 58 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". До применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. В случае отказа гражданского служащего дать такое объяснение составляется соответствующий акт. Отказ гражданского служащего от дачи объяснения в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.

Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка.

При применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.

Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки.

Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

Копия акта о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания с указанием оснований его применения вручается гражданскому служащему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта.

Гражданский служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд.

Если в течение одного года со дня применения дисциплинарного взыскания гражданский служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания.

Представитель нанимателя вправе снять с гражданского служащего дисциплинарное взыскание до истечения одного года со дня применения дисциплинарного взыскания по собственной инициативе, по письменному заявлению гражданского служащего или по ходатайству его непосредственного руководителя.

При освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе.

На муниципального служащего, согласно ст. 14 ФЗ от 08.01.1998 "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" <1>, за неисполнение или ненадлежащее исполнение им возложенных на него обязанностей могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224; 1999. N 16. Ст. 1933; 2002. N 16. Ст. 1499; N 30. Ст. 3029.

Статья 76. Возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями

Комментарий к статье 76

1. В п. 1 комментируемой статьи установлен принцип полного возмещения вреда, причиненного в результате нарушения норм об использовании и охране земель, лицом, причинившим вред.

Возмещение вреда производится по правилам, установленным статьями гл. 59 ГК РФ.

Обязательства вследствие причинения вреда в юридической литературе условно называют деликтными. Их особенность состоит в том, что такие обязательства являются внедоговорными, их субъекты - кредитор (потерпевший) и должник (причинитель вреда) - как правило, не состоят в договорных отношениях.

Специалисты указывают на то, что для наступления деликтной ответственности необходимо наличие состава правонарушения, включающего: а) наступление вреда; б) противоправность поведения причинителя вреда; в) причинную связь между первыми двумя элементами; г) вину причинителя вреда.

Понятие "вред", использованное в ст. 1064 ГК РФ, означает материальный ущерб, который выражается в уменьшении имущества потерпевшего и (или) умалении нематериального блага (жизнь, здоровье человека и т.п.). По общему правилу указанной статьи, объем возмещения вреда должен быть полным. Вред возмещается либо в натуре (предоставляется вещь того же рода и качества, исправляются повреждения вещи и т.п.), либо в виде компенсации убытков, включающих реальный ущерб и упущенную выгоду <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (части второй) (постатейный) (под ред. О.Н. Садикова) включен в информационный банк согласно публикации - КОНТРАКТ, ИНФРА-М-НОРМА, 2004 (издание четвертое, исправленное и дополненное).

<1> См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (постатейный). Издание 4-е, испр. и доп., с использованием судебно-арбитражной практики / Под ред. О.Н. Садикова. М.: Юридическая фирма "Контракт"; Инфра-М, 2003. С. 789 - 790.

2 - 3. В случаях причинения вреда, указанных в п. 2 и п. 3 комментируемой статьи, вред подлежит возмещению в натуре (см. комментарий к п. 1 настоящей статьи).

Если деликт имеет место в форме самовольного занятия земельных участков, то правонарушитель не вправе рассчитывать на возмещение затрат, произведенных им за время незаконного пользования земельным участком.