Модуль 3. Контроль за виконанням бюджету

Тема 8. Контроль за виконанням бюджету

1. Сутність та призначення державного фінансового контролю

2. Органи державного фінансового контролю в Україні

3. Види, форми та методи державного фінансового контролю у бюджетній сфері

4. Система державного внутрішнього фінансового контролю в Україні

5. Порядок планування й проведення ревізій та перевірок органами контрольно-ревізійної служби

6. Організація бюджетного контролю у системі казначейства

7. Контроль ефективності використання бюджетних коштів Рахунковою палатою України

8. Відповідальність за бюджетні правопорушення

9. Порядок взаємодії між органами державного фінансового контролю

1 Сутність та призначення державного фінансового контролю

В умовах реформування економічних відносин у напрямі рин­кових перетворень в Україні особливо актуальним є питання вдоско­налення управління фінансовими та економічними процесами, важ­ливою функцією якого є контроль. Саме за допомогою фінансового контролю держава вирішує такі важливі питання, як формування, розподіл, перерозподіл та ефективне використання державної, кому­нальної власності, коштів бюджетів всіх рівнів, раціонального та ці­леспрямованого використання інших фінансових ресурсів.

Фінансовий контроль – це обов'язковий елемент фінансової системи кожної країни, форма реалізації контрольної функції фі­нансів. Основу контрольної функції фінансів складає рух фінансо­вих ресурсів як у фондовій, так і нефондових формах. Контрольна функція разом з розподільчою функцією дає змогу здійснити кон­троль за розподільчими процесами вартості суспільного продукту і відповідно управляти цими процесами.

Таким чином, фінансовий контроль - це:

1. контроль за функціонуванням різних ланок фінансової системи країни;

2. це сукупність дій та операцій з перевірки фінансових та пов'язаних з ними питань діяльності суб'єктів господарювання за допомогою спеціальних форм та методів;

3. це контроль фінансових потоків і стану фінансових ресурсів окремих господарюючих суб'єктів та держави в цілому.

Оскільки організація та функціонування ефективної системи фінансового контролю — обов'язковий елемент фінансової політи­ки, то в загальній системі заходів щодо перебудови фінансового механізму вдосконалення фінансового контролю стало важливим елементом державної політики.

Структура фінансового контролю представлена на рисунку 39. Складовою фінансового контролю є державний фінансовий контроль.

Рисунок 1 - Структура фінансового контролю

На законодавчому рівні немає визначення державного фі­нансового контролю. Ще не прийнятий Закон України „Про дер­жавний фінансовий контроль”, який би визначав базову структу­ру, суб'єкти та об'єкти контролю. Так само відсутнє загальне зако­нодавче визначення сутності та процедур контролю в системі дія­льності органів державного сектору. Державний фінансовий контроль:

1. складова частина, вид фінансового контролю, що здійснюється відповідними органами державного фінансового контролю;

2. важлива самостійна функція державного управління та регулювання економіки країни;

1. охоплює рух фінансових потоків державних коштів;

3. забезпечує своєчасність та повноту надходжень коштів до бюджету, а також їх цільове та ефективне використання відповідно до законодавства;

4. забезпечує інтереси держави та всього суспільства при вартісному розподілі та перерозподілі валового внутрішнього продукту та національного доходу через відповідні фонди грошових коштів та їх використання відповідно до цільового призначення;

5. призначений для реалізації фінансової політики держави та створення умов для фінансової стабілізації економіки.

Державний фінансовий контроль – це сукупність дій та операцій, що використовуються державними фінансовими орга­нами при перевірці фінансових та пов'язаних з ними видів діяль­ності суб'єктів господарювання та управління із застосуванням специфічних форм та методів (Базилевич).

Державний фінансовий контроль – це заснована на нормах фінансового права, система органів та заходів щодо перевірки за­конності та доцільності дій у сфері формування, розподілу та ви­користання грошових фондів держави.

Призначення державного фінансового контролю полягає у сприянні реалізації фінансової політики держави, забезпеченні процесу формування й ефективного використання фінансових ресурсів у всіх ланках фінансової системи.

За своєю суттю фінансовий контроль – це комплекс заходів, які здійснює держава для забезпечення ефективного використання державних фінансових ресурсів в інтересах суспільства, з метою успішного досягнення поставлених цілей та завдань.

Основна мета державного фінансового контролю — забезпе­чення процесу ефективного управління фінансовими ресурсами дер­жави у всіх сферах виробництва та розподілення суспільного продук­ту відповідно до завдань фінансової політики держави.

За сферою компетенції державний фінансовий контроль по­діляється на загальнодержавний та бюджетний контроль.

Загальнодержавний фінансовий контроль спрямований на контроль виконання господарюючими суб'єктами всіх форм влас­ності обов'язків перед державою. Основною метою цього контро­лю є контроль за додержанням фінансового законодавства і фінан­сових інтересів держави. Зазначають податковий, митний та валю­тний контроль.

Здійснюється загальнодержавний фінансовий контроль орга­нами державної влади (наприклад, прокуратурою), а також спеці­альними контролюючими органами: податковою службою, мит­ною службою тощо.

Важливе значення у системі фінансового контролю загаль­нодержавної компетенції належить податковому контролю, від ефективної організації якого залежить повнота надходжень фінан­сових ресурсів до бюджету держави, що дає можливість своєчасно спрямовувати їх на виконання функцій та програм соціально-економічного розвитку країни.

Органи податкової служби здійснюють контроль господа­рюючих суб'єктів всіх форм власності за додержанням законодав­ства про податки та інші платежі, а також у межах своїх повнова­жень контролюють законність валютних операцій.

Особливе місце в системі контролю займає митний конт­роль, спрямований на стягнення податків та зборів при перемі­щенні товарами та транспортними засобами митного кордону.

Митний контроль передбачає проведення митними органами мінімуму митних процедур, необхідних для забезпечення додер­жання законодавства України з питань митної справи. Обсяг таких процедур та порядок їх застосування визначаються Митним коде­ксом України № 92-ІУ від 11 липня 2002 року, іншими нормативг-но-правовими актами, а також міжнародними договорами Украї­ни. Порядок здійснення митного контролю визначається Кабіне­том Міністрів України відповідно до норм цього Кодексу.

Громадський контроль реалізується без участі спеціальних державних органів через громадські інститути. Цей контроль здій­снюється на основі законодавчих актів, що зобов'язують державну владу надавати певну інформацію суспільству.

Громадський бюджетний контроль здійснюють групи спеціа­лістів, об'єднання громадян, які створюються при комітетах та комісіях Рад народних депутатів, а також на підприємствах та установах на засадах добровільності та безоплатності.

Так, Міністерство екології та природних ресурсів України не тільки здійснює відповідно до законодавства державний контроль за додержанням норм і правил у сфері використання і охорони природ­них ресурсів, але й здійснює співробітництво з природоохоронними об'єднаннями громадян, затверджує положення про громадський ко­нтроль у сфері охорони навколишнього природного середовища. Громадський контроль здійснюється громадськими інспекторами охорони навколишнього природного середовища, які беруть участь у проведенні спільно з працівниками органів державного контролю рейдів та перевірок, надають допомогу органам державного контро­лю в галузі охорони навколишнього природного середовища в діяль­ності по запобіганню екологічним правопорушенням.

Державний контроль за додержанням законодавства про за­хист економічної конкуренції у сферах природних монополій здійснюється Антимонопольним комітетом України. Громадський контроль за діяльністю суб'єктів природних монополій здійснюють об'єднання споживачів у порядку, встановленому законодав­ством. Органи, які регулюють діяльність суб'єктів природних мо­нополій, сприяють здійсненню об'єднаннями споживачів громад­ського контролю за діяльністю суб'єктів природних монополій.

У 2003 році народним депутатом України С. Гавришом на розгляд Верховній Раді в порядку законодавчої ініціативи був внесений Проект Закону України „Про громадський контроль за використан­ням коштів Державного та місцевих бюджетів". Метою громадського контролю за використанням коштів Державного та місцевих бюдже­тів є забезпечення ефективності та прозорості державних фінансів, оптимізація бюджетних витрат шляхом запобігання перевитрат дер­жавних коштів на закупівлю товарів (робіт, послуг), їх нецільового використання. Але цей Закон так і не був прийнятий.

У країнах з ринковою економікою достатньо широко викори­стовується така форма фінансового контролю як аудиторський фінансовий контроль. В Україні правові засади здійснення ауди­торської діяльності як системи незалежного фінансового контро­лю з метою захисту інтересів власника регламентовані Законом України „Про аудиторську діяльність” від 22 квітня 1993 року № 3125-ХІІ. Аудит здійснюється незалежними особами (аудитора­ми), або аудиторськими фірмами за ініціативою господарюючих суб'єктів, а також у випадках, передбачених чинним законодавст­вом (обов'язковий аудит). Незважаючи на подібність методик і прийомів, застосовуваних при аудиті та ревізіях, аудиторське об­слуговування незалежно від державних управлінських структур, гарантує конфіденційність та комерційну таємницю.

Відповідно до законодавства: „Аудит - це перевірка публіч­ної бухгалтерської звітності, обліку, первинних документів та ін­шої інформації щодо фінансово-господарської діяльності суб'єктів господарювання з метою визначення достовірності їх звітності, обліку, його повноти і відповідності чинному законодавству та встановленим нормативам”.

У країнах з ринковою економікою держава достатньо часто за­лучає аудиторські фірми для здійснення окремих функцій державно­го фінансового контролю. Але основним замовником аудиту є під­приємницькі структури, держава – тільки в тих випадках, коли це до­цільно та вигідно.

В умовах функціонування підприємств із різними формами власності державний контроль набуває особливого значення. На зміну нещодавньому „захопленню" незалежним аудиторським ко­нтролем велика увага на сучасному етапі розвитку нашої країни приділяється саме державному контролю. Посилюється контроль за діяльністю державних підприємств, за витрачанням бюджетних коштів органами центральної влади та місцевого самоврядування, за порушеннями бюджетного законодавства. Система фінансового контролю повинна охоп­лювати всю фінансову систему країни; контролюючі органи пови­нні бути пов'язані в єдину контролюючу систему, всі елементи якої переслідували б одну мету: забезпечення повноти та своєчас­ності формування ресурсів держави, зберігання, ефективності та цільового витрачання державних коштів, законності та високої ре­зультативності їх використання.

Предмет державного фінансового контролю – грошові розподільчі процеси формування та використання бюджетних ре­сурсів на рівні окремих господарчих суб'єктів, галузей, територіа­льних одиниць, регіонів та країни в цілому.

Рисунок 2 - Система державного фінансового контролю

Об'єкти державного фінансового контролю - конкретні суб'єкти господарювання та органи управління, діяльність яких пов'язана з використанням бюджетних коштів та власності держави.

Суб'єкти державного фінансового контролю - міністерст­ва, інші центральні органи виконавчої влади, які наділені повно­важеннями на здійснення фінансового контролю, їх самостійні ко­нтрольно-ревізійні підрозділи або інші підрозділи (особи), які на­ділені такими повноваженнями.

Сфера діяльності державного фінансового контролю - усі операції, пов'язані з формуванням, рухом та використанням дер­жавних коштів.

За сферою діяльності фінансовий.-контролі підрозділяється на контроль:

• бюджетний;

• податковий;

• валютний;

• кредитний;

• інвестиційний;

• страховий.

У рамках цієї теми буде розглянуто фінансовий контроль бюджетної сфери, основною метою якого є перевірка своєчасності та повноти надходження коштів до бюджету, а також їх цільового та ефективного використання.

Принципи державного фінансового контролю – це основні правила та вимоги, дотримання яких є необхідною умовою ефек­тивної організації фінансового контролю.

На даному етапі становлення системи державного фінансо­вого контролю в України немає єдиного підходу до визначення його основних принципів. Керівні принципи аудиту державних фінансів викладено у Лімський декларації, що була прийнята у жовтні 1977 року на IX Конгресі міжнародної організації вищих органів фінансового контролю. Основною метою Лім-ської декларації є вимога незалежності аудиту державних фінан­сів. Вищий орган контролю, що не відповідає цій умові, не може претендувати на свій статус. Тільки правова та демократична дер­жава може забезпечити незалежність контролю державних фінан­сів. Діяльність вищих органів контролю повинна здійснюватися із дотриманням принципів законності, правильності, ефективності та економічності в управлінні державними фінансами.

Принцип незалежності – це функціональна та організацій­на незалежність органів фінансового контролю, достатня для ви­конання своїх обов'язків та завдань, і закріплена на законодавчо­му рівні. Незалежність повинна розглядатися у двох аспектах: не­залежність Вищих органів контролю та незалежність членів та службовців вищих органів контролю. Вищи органи контролю ма­ють бути незалежними від підконтрольних їм органів та від зов­нішнього впливу. Тільки за таких умов вони можуть виконувати свої завдання та обов'язки ефективно та об'єктивно.

Згідно з Лімською декларацією незалежність членів або слу­жбовців органів контролю полягає у самостійному прийнятті рішення від імені Вищого органу контролю та відповідність за ці рішення у рамках своїх повноважень перед третьою стороною, а саме перед колективним органом, що має право прийняття рішень або перед керівником Вищого органу контролю, якщо він здійс­нює одноосібне керівництво.

Органи контролю мають бути незалежними від об'єктів аудиту.

Незалежність як Вищих органів контролю так і їх членів по­винна гарантуватися Конституцією.

Законність – один з ключових принципів державного фінан­сового контролю, що передбачає точну його відповідність нормам та правилам, встановленим чинним законодавством. Органи дер­жавного фінансового контролю повинні діяти тільки в межах ком­петенції, певних завдань, функцій та повноважень, згідно з права­ми та обов'яками, якими вони наділені законодавчо.

Відповідальність – це принцип, який безпосередньо пов'язаний з принципом законності. Суб'єкти державного фінан­сового контролю відповідають за дотримання законів та нормати­вних актів, що регламентують їх діяльність, та за достовірність інформації щодо результатів контролю.

Об'єктивність – це принцип, що передбачає точність та до­стовірність здійснення процедур контролю, об'єктивну оцінку ді­яльності об'єкту перевірки та правильне застосування методики при проведенні контрольних дій. Об'єктивна оцінка фінансово-господарчої діяльності підконтрольного об'єкта можлива тільки за умов безперечного дотримання законодавства при високому про­фесійному рівні фахівців з фінансового контролю. Для цього, з метою підвищення об'єктивності дій контролюючих органів, роз­роблено спеціальні стандарти проведення контрольних заходів та кваліфікаційні вимоги до контролерів.

Системність - це принцип, який забезпечує підвищення ефективності фінансового контролю. Цей принцип передбачає пе­ріодичність та комплексність проведення контрольних дій, вима­гає здійснення контролю на всіх стадіях руху грошових потоків держави, дозволяє не тільки відстежити позитивні та негативні те­нденції процесу контролю, але й запропонувати необхідні дії та рекомендації щодо усунення виявлених недоліків.

На міжнародному рівні вимоги до органів державного фінансо­вого контролю встановлені Кодексом етики професійних контролерів. Кодекс етики – це декларація системи цінностей та прин­ципів, які спрямовують повсякденну роботу контролерів.

Цим документом встановлені наступні вимоги до професій­них контролерів державного сектору:

1. Поведінка контролера має бути бездоганною у будь-який час і за будь-яких обставин.

2. Роботу контролюючі органи здійснюють справедливо та неупереджено.

3. Контролери зобов'язані дотримуватися суворих правил поведінки при виконанні ними своїх службових обов'язків, поведінка контролерів не повинна викликати жодної підозри або сумніву з боку об'єктів контролю та громадськості.

4. Контролери повинні не тільки залишатися незалежними від об'єктів контролю і від будь-яких інших зацікавлених груп, але й бути об'єктивними при вирішенні проблем і питань, над якими вони працюють.

5. Контролюючі органи повинні дотримуватися політичного нейтралітету, охороняти свою незалежність і уникати будь-яких конфліктів інтересів.

6. Ревізори повинні зберігати професійні таємниці.

7. Контролери зобов'язані поводити себе професійно, використовувати усі свої професійні знання, найкращі методи та практику для здійснення перевірок, мають дотримуватися головних загальноприйнятих принципів і стандартів контролю.

В Україні Аудиторською палатою України 18 грудня 1998 року прийнято „Кодекс професійної етики аудиторів Украї­ни” № 73, відповідно до якого аудиторам необхідно дотримувати­ся наступних етичних принципів:

• об'єктивності та незалежності,

• професіоналізму та компетентності;

• конфіденційності;

• контролю роботи, що виконується особами, які залучаються до аудиторської перевірки;

• планування роботи.

Наступним елементом системи державного фінансового кон­тролю є процес контролю.

Процес контролю – це діяльність органів державного конт­ролю, яка здійснюється шляхом застосування певних методів та методик, і спрямована на досягнення поставлених цілей та завдань найбільш ефективними засобами.

Усі розглянуті елементи фінансового контролю взаємодіють як єдине ціле в процесі досягнення його цілей і створюють систе­му контролю.