ГОУ ВПО «БАШКИРСКАЯ АКАДЕМИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И УПРАВЛЕНИЯ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН»
М. И. Халиков, Р. Х. Кунакбаев
Государственная и муниципальная кадровая политика
Учебное пособие
Уфа-2006
УДК 333.108 (470.57)
ББК 67.401+65.240
Х-17
Рецензенты: Х.А. Валеев, заместитель начальника Управления по работе с территориями и кадрами, заведующий отделом государственной, муниципальной службы и кадров Администрации Президента Республики Башкортостан
И.Ш. Рысаев, канд. филос. наук, профессор, заведующий кафедрой государственной службы и муниципального управления БАГСУ при Президенте Республики Башкортостан
Х
Х-17
Государственная и муниципальная кадровая политика: Учебное пособие. – Уфа: БАГСУ, 2006. 110 с.
Учебное пособие «Государственная и муниципальная кадровая политика» предназначено для студентов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление», а также слушателей факультетов профессиональной переподготовки и повышения квалификации ГиМС БАГСУ. Структура пособия построена в соответствии с учебными программами курсов «Государственная кадровая политика», «Муниципальная кадровая политика».
В учебном пособии дается общая характеристика современной государственной и муниципальной кадровой политики, а их конкретное содержание раскрывается на примере Республики Башкортостан. Кроме того, в нем изложены технологии кадровой работы, включены примерные задания для слушателей-стажеров, направленные на изучение практической реализации государственной и муниципальной кадровой политики, предложены примерные программы развития кадрового потенциала на уровне района (города) Республики Башкортостан.
Учебное пособие может быть полезным для государственных и муниципальных служащих, участвующих в разработке и реализации кадровой политики на различных уровнях, а также для всех, кто интересуется кадровыми процессами и отношениями в нашей стране.
Рекомендовано Министерством образования Республики Башкортостан в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление»
ISBN 5-900790-54-1
© М. И. Халиков, Р. Х. Кунакбаев, 2006
Содержание
Раздел 1. Основы теории и практики 7
ГОСУДАРСТВЕННОЙ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ 7
1. Государственная кадровая политика 7
как теория и учебная дисциплина 7
2. Реализация государственной кадровой политики: цели, содержание, принципы 13
4. Современные социально-демографические процессы как объект государственной кадровой политики 45
5. Основы государственной кадровой политики 50
в Республике Башкортостан 50
6. Кадровые технологии 60
7. Оценка кадровой ситуации в регионе и кадровое планирование 64
в системе государственной кадровой политики 64
8. Разработка и реализация программ развития кадрового потенциала региона 68
10. Формы и методы кадровой политики 80
в органах государственного и муниципального управления 80
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 91
ЛИТЕРАТУРА 93
I. Нормативно-правовые акты Российской Федерации 93
2. Нормативно-правовые акты Республики Башкортостан 94
3. Учебники, монографии и статьи 94
ПРИЛОЖЕНИЯ 98
Введение
Важнейшей стратегической общественной задачей является формирование и рациональное использование кадрового потенциала общества на основе активизации человеческого фактора. Актуальность данной задачи обусловливается в первую очередь тем, что это не только средство, но и конечная цель общественного развития. Ее решение связано с упорядочением социальных, экономических, политических процессов, регулированием на должном уровне общественных отношений. В деятельности, направленной на решение этих проблем, велико значение совершенствования государственного управления, рационализации методов руководства отдельными его структурными подразделениями.
Именно по этой причине необходимыми элементами обеспечения развития общества стали рассматриваться обновление всей системы управления, слом элементов старой административно-командной системы, переход к принципиально новой системе управления и хозяйствования.
Поиск, подбор и воспитание высокопрофессиональных кадров, их организация на общественно-значимую деятельность основываются на научно обоснованной кадровой политике, цели и приоритеты которой соответствуют условиям и целям обеспечения общественного развития, успешного проведения общественных преобразований.
Эта ответственная деятельность основывается на соответствующем кадровом обеспечении государственных органов, подборе и подготовке высококвалифицированных специалистов, знающих реалии рынка, способных эффективно трудиться в новых условиях, становлении и развитии новой системы управления кадрами, четком определении стратегии и тактики ее формирования и качественного обновления, стимулировании служебного роста и профессионального развития государственных и муниципальных служащих.
Необходимость выработки и реализации государственной кадровой политики продиктована также тем, что в современных условиях к кадрам предъявляются особые требования. Это связано с резким возрастанием роли персонала, роли человеческих ресурсов в развитии и выживании, как отдельных организаций, так и общества в целом.
Рост значимости кадров обуславливает радикальное изменение роли и места кадровых служб и подразделений органов государственного и муниципального управления, предприятий и организаций всех форм собственности Им необходимо выработать эффективные подходы в реализации кадровой политики, обеспечить ее подчиненность социально-экономическим интересам, стратегии организации, государственной кадровой политике, обеспечивающей решение проблем стратегического развития общества.
В советскую эпоху развития общества и государства оказались деформированными многие принципы эффективного регулирования экономики, других сфер общественной жизни. Не реализовался принцип самостоятельности руководителей предприятий, других организаций в решении экономических, кадровых, организационных проблем на основе экономических интересов, что явилось серьезным тормозом обновления производства, внедрения новых эффективных технологий, способных обеспечить рентабельность производства, конкурентоспособность продукции.
Сравнительно медленное обновление производства, внедрение новых технологических линий, использующих достижения науки и техники, рационализаторских предложений тормозило развитие науки, сближение ее с практикой. Необходимость применения новых принципов и форм регулирования экономики, других сфер общественной жизни обусловили переход на новую систему государственного и муниципального управления.
Требуется незамедлительная разработка и реализация государственной кадровой политики, определение ее важнейших приоритетов и ориентиров, реализация которых соответствует целям развития всего общества и государства. При этом предстоит создать новые подходы в государственном регулировании кадровых процессов, определить новые приоритеты и принципы кадровой работы.
Важнейшими условиями качественного изменения системы мотиваций и отношения к труду, роста значения интеллектуальной и профессиональной культуры, увеличения скорости внедрения в производство новейших достижений науки и техники, новых производственных, управленческих и кадровых технологий являются поиск, подбор и расстановка высокопрофессиональных и квалифицированных кадров.
Они должны знать стратегию, основные направления развития общества, цели и ориентиры общественного развития, свободно ориентироваться в технологиях, современных методах и формах управления общественными процессами, решения кадровых проблем. Их карьерное развитие будет подчинено основным приоритетам современной государственной кадровой политики.
Важность проведения административных реформ и реализации государственной кадровой политики подчеркивается в Послании Президента Республики Башкортостан народу и Государственному Собранию – Курултаю – Республики Башкортостан «Стратегия Башкортостана – созидание во благо народа (О положении в республике и основных направлениях ее развития в 2005 году)».
С целью повышения качества и эффективности государственного управления, противодействия бюрократизму и коррупции необходимы дальнейшее совершенствование нормативно - правовой основы государственной и муниципальной службы, усиление контроля за соблюдением законодательства в этой сфере, принятие ряда республиканских законов и подзаконных актов, привлечение в сферу управления специалистов высокой квалификации с соответствующими морально-этическими качествами.
Обеспечение соответствия навыков и квалификации государственных и муниципальных служащих современным критериям, обучение их новым информационным и организационным технологиям, совершенствование методической и научно-практической базы кадровой службы, а также создание эффективной системы повышения квалификации и стажировок специалистов – требование сегодняшнего дня. Особое значение имеет законность, высокий профессионализм государственных и муниципальных служащих, конкурсная система замещения вакантных должностей1.
Разработка и реализация государственной кадровой политики, направленной на обеспечение прогрессивного развития общества и государства, является приоритетной общественной проблемой. Она должна обеспечить эффективное регулирование кадровых процессов с целью обеспечения общественного развития, повышения эффективности системы государственного и муниципального управления, а также повышения уровня управленческой культуры всех слоев общества.
РАЗДЕЛ 1. ОСНОВЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ
1. Государственная кадровая политика
как теория и учебная дисциплина
Актуальность разработки и реализации кадровой политики на государственном уровне обусловлена рядом обстоятельств. Прежде всего, необходимо создать основы регулирования кадровых процессов, разработать принципы и идеи, определить технологии регулирования кадровых процессов, соответствующие парадигме общественного и государственного развития. В условиях разгосударствления и проведения приватизации, уменьшения роли государства в прямом регулировании экономических процессов особенно важно появление новых управленцев, способных обеспечить решение экономических задач, координировать и упорядочить социально-общественные процессы.
В условиях демократизации и расширения полномочий государственных органов регионального уровня им приходится решать все более и более разносторонние задачи, поэтому встает задача повышения их управленческого и профессионального мастерства, всемерного повышения уровня деловых и личностных качеств.
Происходящие в обществе разносторонние процессы требуют новых подходов в решении кадровых задач, предъявляют новые требования к кадрам. В сферу управления пришло много новых людей, не имеющих навыков и умений в области управления, от уровня компетентности и профессионализма которых зависят качество управленческих решений и эффективность их реализации. Эти обстоятельства требуют выработки и реализации государственной кадровой политики, учитывающей все общественные потребности и факторы, обуславливающие решение кадровых проблем.
Целесообразное использование кадрового потенциала общества, а также кадрового потенциала государственных органов связано с формированием и реализацией государственной кадровой политики, адекватной целям и задачам сохранения и развития общества.
Проведение целесообразной государственной кадровой политики связано с необходимостью повышения эффективности функционирования системы государственных органов, решения задачи формирования коллектива государственного органа на основе подбора профессиональных государственных служащих, имеющих необходимый управленческий опыт, обеспечения единства интересов коллектива и интересов государственных служащих.
Разработка и проведение государственной кадровой политики с целью повышения эффективности государственного управления, целесообразного развития кадрового потенциала общества, осуществление работы по изучению, анализу и прогнозированию направлений дальнейшего развития кадровых процессов должна основываться на использовании достижений научного аппарата, а также обучении государственной кадровой политике, являющейся специальной учебной дисциплиной.
В свете этих обстоятельств возникает необходимость глубокого и комплексного изучения соответствующих общественных отношений, выявления закономерностей, создания новой системы работы с кадрами на основе специального изучения кадровых процессов. Только на этой основе возможны разработка и принятие новой государственной кадровой политики, создание механизма ее реализации, способного обеспечить решение кадровых проблем с целью обеспечения общественных преобразований. Именно этими задачами и целями продиктовано появление новой теории и соответственно новой учебной дисциплины под названием государственная кадровая политика. Она призвана изучать кадровые процессы и разработать научные методы решения кадровых проблем.
Однако актуальность данной проблемы возрастает в связи с тем, что теоретические и прикладные аспекты государственной кадровой политики изучены сегодня совершенно недостаточно. Прежде всего, нет четкого понимания того, что мы называем государственной кадровой политикой, здесь существует несколько принципиальных научных подходов. Мы плохо пока представляем закономерности развития кадровых процессов в стране, нет единства в понимании и оценке исторического и зарубежного опыта проведения государственной кадровой политики. К сожалению дискуссионным в научной литературе остается и проблема технологий государственной кадровой политики, без чего невозможно осмысленное и профессиональное управление кадровыми процессами и отношениями в стране. А если нет достаточного научного обеспечения, то, следовательно, нет и соответствующих учебников. Данная книга является по существу одной из первых попыток раскрыть сложнейшую проблему государственной кадровой политики в рамках учебного пособия.
Очень важно правильно определить объект и предмет данной науки. Под объектом науки мы понимаем часть объективной реальности, рассматриваемую данной отраслью научного знания. Государственная кадровая политика как учебная дисциплина и как отрасль науки изучают один и тот же объект, а именно – кадровые процессы, отношения и закономерности в современном обществе. Объектом изучения новой дисциплины являются все разнообразие кадровой работы и кадры, работники всех уровней и всех видов.
Предмет науки – это часть, стороны, свойства объекта, непосредственно изучаемые данной наукой. Предметом теории и учебного курса ГКП является государственный механизм управления кадровыми процессами и отношениями в обществе, формирование и развитие кадрового состава общества, технологии, методы и формы кадровой работы государства. Такое понимание предмета является принципиально важным. К сожалению, во многих работах посвященных государственной кадровой политике, ее предмет неоправданно сужался и сводился только к формированию, развитию и использованию кадрового корпуса государственного управления. Таким образом, государственная кадровая политика в рамках данного подхода была нацелена только на кадровый состав государственной службы, а не на кадровые ресурсы общества в целом. По нашему мнению, кадровая политика в системе государственной службы – это только часть, одно из направлений государственной кадровой политики, но не вся государственная кадровая политика.
Приоритеты предмета данного курса, с учетом изменения общественных реалий и действительности, являются непостоянными. Они могут измениться на основе выдвижения новых задач, проявления других социально-экономических потребностей в ходе осуществления общественных и рыночных реформ, в силу принятия новых законодательных актов, регулирующих общественные отношения в сфере кадровых процессов.
Государственная кадровая политика как учебный предмет и наука находится на стадии становления, пока еще четко не определены ее предмет и объект, не выработаны в достаточной мере научный и понятийный аппарат, границы и пределы исследований.
Другой особенностью данной дисциплины является ее ярко выраженный междисциплинарный характер, широкое использование научного аппарата смежных дисциплин, изучающих отдельные аспекты кадровой деятельности.
Государственная деятельность, в том числе и в кадровой сфере, имеет как политические, так и собственно управленческие (исполнительно-распорядительные) аспекты. В данном учебном пособии мы рассматриваем государственную кадровую политику, прежде всего как специальную управленческую дисциплину, несмотря на то, что в названии присутствует слово «политика». Это связано, во-первых, с тем, что в работе основной акцент делается не на политические оценки и приоритеты государственной кадровой деятельности, а на механизме реализации принципиальных (политических) кадровых установок и направлений. Во-вторых, с тем, что пособие предназначено для государственных служащих (менеджеров), реализующих не столько политические, сколько управленческие функции. Кадровая политика – это часть кадровой работы, поэтому государственная кадровая политика может рассматриваться здесь как раздел более общей проблемы - государственное управление кадрами, кадровыми процессами и отношениями.
Главная цель курса «Государственная кадровая политика» заключается в формировании у слушателей системы знаний о понятиях, закономерностях и современных методах кадровой политики. Кроме того, необходимо вооружить слушателей не только основами теории, но и навыками и умениями реализации кадровой политики в системе государственного управления. При этом методологической основой дисциплины выступает положение о том, что главным источником повышения эффективности российского общества являются квалифицированные кадры, человеческие ресурсы.
Основные задачи курса «Государственная кадровая политика»:
1. Ознакомление со структурой, предметом и базовыми понятиями дисциплины.
2. Усвоение слушателями основных направлений и приоритетов кадровой политики не только в системе государственного управления, но и в области экономики, хозяйственной деятельности.
3. Характеристика состояния, проблем и тенденций развития кадрового потенциала общества, республики, города, района.
4. Знакомство с основными технологиями и методами кадровой работы в государственных и муниципальных органах.
5. Формирование навыков самостоятельного анализа направлений, методов и эффективности государственной кадровой политики, в первую очередь, на уровне города, района Республики Башкортостан.
6. Изучение российского и зарубежного опыта реализации государственной кадровой политики.
Государственная кадровая политика как наука обладает собственным категориальным аппаратом, закономерностями, функциями и методами.
В принципе функции данной учебной дисциплины не отличаются по своему набору от традиционных функций социальных наук и могут быть сведены к познавательной, мировоззренческой, регулятивной, прогностической и другим функциям. Специфическим является лишь содержание этих функций: познавательная функция направлена на выявление, понимание и научное объяснение закономерностей и процессов в кадровой сфере; мировоззренческая – должна помочь разобраться в том, что является необходимым, современным, эффективным, а что уже устарело и сдерживает кадровое развитие. То есть мировоззренческая функция позволяет нам сформировать определенное отношение к изучаемым явлениям и процессам. Регулятивная функция данной науки предполагает разработку и внедрение норм, правил, технологий, обеспечивающих эффективное развитие кадровой сферы общества.
Государственная кадровая политика как учебная дисциплина оперирует различными методами. Методы – это способы, приемы, с помощью которых данная наука изучает свой предмет. Методы можно группировать, в частности, в зависимости от уровня добываемых знаний. Первая группа методов позволяет получать методологические знания, общие принципы и положения: метод социально-философского анализа, диалектический метод, метод формальной логики, исторический и другие методы. Вторая группа направлена на получение категорий, понятийного аппарата науки: например, метод социальной детерминации кадровой политики, системный, структурный, функциональный методы. Третья группа методов предполагает получение эмпирических знаний, связанных с непосредственной характеристикой кадровых фактов и явлений. К ним, прежде всего, относят статистические и социологические методы: методы профессиональной оценки кадров, методы социологического исследования, мониторинговые, социометрические методы и т.д. (см. схему 1).
Учебная дисциплина «Государственная кадровая политика» тесно связана с такими предметами как «Управление персоналом», «Государственная служба в Российской Федерации и Республике Башкортостан», «Система государственного и муниципального управления», «Трудовое право», «Демографическая политика» и т. д.
По существу «Государственная кадровая политика» может рассматриваться как раздел «Системы государственного управления», наряду с такими дисциплинами как «Государственное управление социальными процессами» («Государственная социальная политика»), «Государственное регулирование экономики» («Государственная экономическая политика») и т.д.
Очень важным является не только обнаружение межпредметных связей и параллелей, но и определение специфики предмета данной учебной дисциплины. При этом особое внимание уделяется характеристике кадровых проблем, путей и методов их решения в системе государственной службы. Другие аспекты кадровых категорий еще будут рассматриваться в рамках таких дисциплин как экономика, правоведение, психология и др. Экономика изучает кадровые проблемы с точки зрения трудовых ресурсов, затрат на их обучение и использование в процессе материального и культурного производства; психология рассматривает кадровые проблемы через призму социально-личностных характеристик; правоведение и государственное управление изучают кадровые вопросы с позиции решения проблем правового характера, а также институциональных, структурно-функциональных проблем государственного управления.
Схема №1
В изучении данного курса важно знание политологических аспектов формирования и роли элит, лидеров в современных общественных процессах, партий и других общественных движений в решении кадровых проблем. Весьма значима также роль прикладной социологии, позволяющей, в частности, получать количественные данные о кадровых процессах. Таким образом, кадроведение опирается на методы и формы изучения кадровых проблем, разработанных аппаратом и других наук, т.к. только комплексный подход позволяет выявить и изучить важнейшие кадровые тенденции, раскрыть их глубинную сущность.
Необходимость изучения кадровых процессов и преподавания новой дисциплины в Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан продиктована, прежде всего, тем, что кадровые процессы, а также кадровые вопросы в системе государственного и муниципального управления, общественные отношения в этой сфере играют огромную роль в успешном продолжении социальных преобразований, проводимых в республике, воспитании управленческих кадров, обладающих новым мышлением, знаниями и умениями, решении экономических вопросов высокой степени сложности.
Таким образом, государственная кадровая политика как учебная дисциплина основывается на современных идеях и принципах, которые должны помочь сформировать новый тип государственного и муниципального служащего, способного учитывать все факторы и обстоятельства принятия важных государственных решений, на этой основе обеспечить решение кадровых проблем в сфере государственного и муниципального управления.