Глава 5 исполнительная власть

5.1. Обвораживающее воздействие эффективности. 5.2. Кто или что считается главой исполнительной власти? 5.3. Прерогативы исполнительной власти. 5.4. Миф об ответственности. 5.5. Внутренняя структура исполнительной власти.

Наступит и тирания исполнительной власти

Томас Джефферсон

5.1. ОБВОРАЖИВАЮЩЕЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ

Термин «исполнительная власть» весьма обманчив. Он создает впечатление, будто исполнительная власть является всего-навсего простым инструментом некоей высшей и единой власти. В американской системе разделения власти каждая ее ветвь теоретически наделена в сфере своей юрисдикции исключительными правами. В парламентских системах законодательная и исполнительная власти сосуществуют одна с другой в самых причудливых переплетениях, включая и такие тревожные ситуации, когда «хвост машет собакой», т.е. когда правительство диктует парламенту; или когда даже и собаки нет, один лишь хвост: правительство уже не спрашивает парламент, какую политику ему следует проводить.

Анализируя отношения между ветвями власти, можно обнаружить, что в современных конституционных системах глава или, по крайней мере, отдельные руководители исполнительной власти находятся в определенной зависимости от законодателя. Эта зависимость может проистекать всего лишь из того, что исполнительная власть также обязана соблюдать и проводить в жизнь законы. Бюджет тоже ограничивает действия исполнительной власти. Наконец, в случае нарушения конституции привлечение к уголовной ответственности также осущест­вляет законодательный орган, парламент, который, как минимум, ини­циирует импичмент должностных лиц. Но кто и до каких пор будет оставаться главой исполнительной власти, это уже в любом случае законодателем не определяется.

Трудности возникают уже при определении самого понятия исполнительной власти. Какие институты относятся к исполнительной власти? (175) Конституционное право обычно регулирует деятельность главы исполнительной власти, что может ввести в заблуждение. Создается впечатление, будто исполнительная власть представляет собой некую закрытую коробку, внутри которой ее глава делает все, что ему вздумается. Конституции в большинстве случаев говорят об органах, связанных с законодательством, исходя из того, что законодатель в каждом случае укажет исполнительной власти, что ей делать и какой орган должен осуществлять или конкретизировать предписания закона. Все остальное является внутренним делом исполнительной власти, грани­цы которой устанавливает только конституция, определяющая критерии законности и способы реализации основных прав человека. В про­чих делах теоретически появляется беспредельная иерархия и организационная свобода. Исключения, однако, очень важны и заставляют задуматься. Так, германский Основной закон (за некоторыми исключе­ниями) запрещает федеральной исполнительной власти быть административной властью (это относится к компетенции земель). В других странах (в Англии XIX в.) организацию исполнительной власти ограничивают права и привилегии органов местного самоуправления.

Важная роль исполнительной власти в обществе как института определяется ее монопольным правом на применение силы и тем, что в ее структуру входят организации, контролирующие материальные ресурсы. Вопрос всегда состоит в том, насколько свободно исполнительная власть распоряжается этими ресурсами и может ли глава исполнительной власти осуществить изъятие этих ресурсов, при каких условиях глава исполнительной власти осуществляет руководство и контроль за этой ветвью власти в целом?

Конституционализм требует, чтобы принципы конституции осуществлялись и во внутренних взаимоотношениях исполнительной власти, особенно если они касаются ее контролируемости, обязательными условиями чего являются гласность, ограничение секретности, возможность судебного обжалования решений и обязанность государства возмещать убытки. Господство права должно распространяться на функционирование и внутренние связи исполнительной власти, последняя должна действовать в правовом поле. Именно поэтому столь важной была ответственность министров при создании конституционных систем - короля ведь нельзя привлечь к ответственности даже в случае нарушения им закона. Насколько действительно соблюдается законность в такой организационной системе, которой руководят или на которую влияют целесообразность или государственные интересы, это другой вопрос.

Исполнительную власть по традиции характеризовало отсутствие демократического принятия решения: в системе организаций, управляемой (176) исполнительной властью (государственная администрация), действовала иерархия, существовали отношения руководства и подчинения, отношения субординации. Поэтому было достаточно иметь дело с главой исполнительной власти; в дальнейшем в рамках закона он мог неограниченно диктовать свою волю администрации. Органы, находящиеся у него в подчинении, уже не претендуют на демократическую легитимацию. Глава исполнительной власти располагает правом назначать и взыскивать и оказывает влияние на принятие решений (опять-таки в рамках закона, при соблюдении запрета на лишение полномочий¹, и претендует на обслуживание политического курса (при уважении нейтральности, лояльности государственной администрации²). Следовательно, такая структура исполнительной власти, в отличие от парламента, разве что на самом высоком уровне соединяется с опосредованной или непосредственной демократической легитимацией.

Исполнительную власть не принято, да и невозможно организовывать демократическим путем, на основе принципа принятия решений большинством голосов, поскольку дискуссии ставят под угрозу эффективность управления. Если различные ветви власти действуют на основе различных принципов, это еще один функциональный аргумент в пользу разделения властей, которым пользовался уже Монтескье. Коллективные административные решения, практиковавшиеся во время французской и русской революций (например, коллегии министерств), вели к парализации деятельности административных органов. Подобная практика объясняется, главным образом, страхом партийных вождей перед возможностью утратить свое господствующее положение. Единоличные неконтролируемые решения в отдельных административных органах могли бы дать руководителю низшего ранга (например, министру) бесконтрольные полномочия, которые можно было бы использовать против единоличной власти верховного вождя.

(177) 5.2. КТО ИЛИ ЧТО СЧИТАЕТСЯ ГЛАВОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ?