УМК по дисциплине «Административное право» (ч. 3)

Составитель: старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права УО «ПГУ»

Пугачёва Т.И.

В УМК использованы нормативные правовые акты по состоянию на 1 ноября 2006 года

ТЕМАТИЧЕСКИЙ ПЛАН

Тема 1. Сущность административного процесса

Понятие административного процесса. Административная юрисдикция: основные черты, принципы, структура. Особенности административно-процессуальных норм и отношений. Задачи и принципы административного процесса. Субъекты административного процесса.

Тема 2. Производство по делам об административных правонарушениях

Понятие, задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях. Стадии производства по делам об административных правонарушениях. Обстоятельства, исключающие административный процесс. Доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях.

Тема 3. Участники производства по делу об административном правонарушении

Понятие и виды участников производства по делу об административном правонарушении. Участники, имеющие личный интерес в деле. Участники, содействующие осуществлению производства.

Тема 4. Меры обеспечения административного процесса

Понятие мер обеспечения административного процесса. Задержание физического лица. Личный обыск задержанного. Наложение ареста на имущество. Изъятие вещей и документов. Задержание транспортного средства. Отстранение от управления транспортным средством. Привод. Удаление из помещения, в котором рассматривается дело об административном правонарушении.

Тема 5. Административное расследование

Возбуждение дела об административном правонарушении. Установление фактических обстоятельств дела об административном правонарушении. Процессуальное оформление результатов расследования. Окончание подготовки дела об административном правонарушении для рассмотрения.

Тема 6. Рассмотрение дела об административном правонарушении

Сущность и назначение стадии рассмотрения дела об административном правонарушении. Постановление по делу об административном правонарушении.

Тема 7. Подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях

Сущность подведомственности рассмотрения дел. Виды подведомственности рассмотрения дел.

Тема 8. Пересмотр постановлений по делам об административном правонарушении

Понятие пересмотра постановлений по делам об административном правонарушении. Обжалование и опротестование постановления по делу об административном правонарушении.

Тема 9. Общие положения об исполнительном производстве

Особенности исполнительного производства. Исполнение административного взыскания (общие положения).

Тема 10. Производство по исполнению постановлений о наложении различных административных взысканий

Исполнение постановления о вынесении предупреждения. Исполнение постановления о наложении штрафа. Исполнение постановления о конфискации, о взыскании стоимости предмета административного правонарушения. Исполнение постановления о лишении специального права.

Исполнение постановления об административном аресте. Исполнение постановления о лишении права заниматься определённой деятельностью.

Исполнение постановления о депортации. Исполнение постановления об исправительных работах.

Тема 1: сущность административного процесса

1. 1. Понятие административного процесса.

2. Административная юрисдикция: основные черты, принципы, структура.

1.3. Особенности административно-процессуальных норм и отношений.

1.4. Задачи и принципы административного процесса.

1.5. Субъекты административного процесса.

1.1.Понятие административного процесса

Государственно-управленческая деятельность реализуется в различного рода действиях, поэтому есть все основания для того, чтобы рассматривать ее с процессуальных позиций, т. е. данный вид деятельности имеет процессуальную форму.

С юридической точки зрения процесс своим назначением имеет реализацию норм материального права. Деятельность же по реализации ма­териальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса. В таком понимании он предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических результатов (последствий), предполагаемых диспозицией нормы, т. е. соответствующих правил должного поведения.

Данная функция составляет прерогативу субъектов исполнительной деятельности, осуществляемой в процессуальной форме. Именно в та­кой форме происходит юридически властная реализация задач и функций исполнительной власти. Но процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению соблюдения соответствующих правил поведения (диспозиции). В равной мере на долю субъектов исполнительной власти приходится и реализация санкций материальных административно-правовых норм. Соответственно, возможен двоякий подход к пониманию сущности и назначения административно-процессуальной деятельности, а именно: правоприменительный и правоохранительный.

Процесс - совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата; порядок осуществления какой-либо деятельности. В таком понимании говорят, например, о законодательном, бюджетном, землеустроительном процессе и т. п.

При характеристике административного процесса, прежде всего, необходимо учитывать общие качества, присущие этим направлениям его практического воплощения в повседневной государственно-управленческой деятельности - правоохранительной и правоприменительной. Эти качества, во-первых, находятся в прямой зависимости от основного признака процесса в его юридическом понимании и, во-вторых, органически связаны с определяющими свойствами деятельности по практической реализации исполнительной власти. Последние находят свое выражение в юридической властности и односторонности волеизъявлений соответствующих субъектов исполнительной власти. Административно-процессуальная деятельность не может избежать влияния этих свойств, поскольку она фактически проявляется как один из элементов, характеризующих исполнительную власть в динамике (наряду с формами, методами ее осуществления).

Есть еще одно важное обстоятельство, без учета которого нельзя понять сущность административного процесса и, соответственно, административно-процессуальной деятельности. Его суть заключается в том, что реально административно-правовые отношения всегда воспринимаются только как процессуальные. Это означает, что особенности данного вида правовых отношений получают свое выражение, главным образом, в процессуальной форме. [Дикун, с. 6-7]

Единого мнения относительно определения понятия административного процесса у нас пока нет. По мнению Гавриленко Д.А., Маха И.И. «административный процесс представляет собой совокупность процессуальных действий и возникающих в их результате правоотношений, связанных с осуществлением правовой защиты конкретных лиц». [Гавриленко Д.А., Мах И.И.с. 293-294]

Несколько своеобразный, довольно сложный подход к определению административного процесса у российского ученого П.И. Кононова. Он считает, что все существующие в административно-правовой науке спорные вопросы о сущности административного процесса и его роли в механизме правового регулирования могут быть разрешены лишь при определении места этого вида процесса в системе юридических процессов. [Кононов П.И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры//Государство и право. 2001. №6. с. 16.]

Однако П.И. Кононов далее приходит к выводу о том, что вопрос о выделении административного процесса в качестве самостоятельного вида юридического процесса следует решать только в плоскости внешней правоприменительной деятельности государства и иных уполномоченных органов и организаций. Расширение понятия "административный процесс" за счет включения в него внутренних организационно-управленческих процессов, происходящих во всех без исключения органах государственной власти, государственных учреждениях и организациях, органах местного самоуправления, вносит, по его мнению, путаницу и заводит в тупик решение вопроса о разграничении юридических процессов. При таком подходе следует признать, что административный процесс осуществляется в органах не только исполнительной, но и законодательной и судебной власти. В то же время внешняя право­применительная деятельность органов законодательной и судебной власти административным процессом не является. Деятельность же органов исполнительной власти как внутренней, так и внешней направленности следует рассматривать как административный процесс.

Наиболее общее понятие, предложенное П.И. Кононовым, формулируется следующим образом: административный процесс представляет собой внешнюю правоприменительную деятельность органов и учреждений исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, иных уполномоченных государством субъектов (админист­ративных органов) по урегулированию (разрешению) в пределах их компетенции конкретных юридических дел, возникающих на основе материальных норм различных отраслей права, осуществляемую в предусмотренных процессуальными нормами права несудебных формах (процедурах). [Кононов П.И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры//Государство и право. 2001. №6. с. 22-23.]

По мнению Дикуна И.П. «административный процесс представляет собой урегулированный законом порядок разрешения отдельных индивидуальных дел в сфере исполнительной власти в целях обеспечения законности и правопорядка”. [Дикун, с. 18]

В результате непрекращающейся дискуссии сложились два подхода к решению вопроса о сущности административного процесса.

1. Административный процесс рассматривается как совокупность действий исполнительных органов (должностных лиц) по реализации возложенных на них задач и функций. В таком понимании административный процесс трактуется в качестве самой государственно-управленческой деятельности во всем многообразии ее практических проявлений. С фактической стороны, действительно, отождествление управленческой деятельности с процессуальной оправдано. Со специфически же юридической стороны дело обстоит несколько иначе.

Если говорить о различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правилах, то создание на их основе свода (кодекса) - перспективная задача, прямо связанная с укреплением правовой базы государственно-управленческой деятельности, механизма реализации задач и функций исполнительной власти.

Утвердились практические процедуры подготовки и издания правовых актов управления (например, постановлений и распоряжений правительства). Часто действия, совершаемые в этих целях, охватываются понятием "делопроизводство" (например, делопроизводство в Администрации Президента), либо порядка (например, порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, порядок рассмотрения предложений и заявлений граждан и т. п.).

Анализ действующего законодательства дает основания для того, чтобы сделать вывод о широком распространении разрешительной системы, согласно которой полномочные исполнительные органы (должностные лица) по ходатайствам тех или иных сторон разрешают либо отказывают в разрешении совершать определенные действия. Официальные разрешения при этом означают фактическое санкционирование названными органами действий в интересах обеспечения общественной безопасности либо в целях проверки их законности или хозяйственной и иной целесообразности. Полномочия по выдаче разрешений законодательством предоставлены соответствующим исполнительным инстанциям (должностным лицам), включая и органы внутренних дел, которые выдают разрешения на приобретение, хранение, ношение и перевозку огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых материалов, а также на открытие и функционирование объектов, где они применяются. Разрешительными полномочиями наделены и государственные надзорные органы. Так, в порядке осуществления природоохранительного (экологического) контроля и обеспечения охраны окружающей среды эти органы выдают разрешения на захоронение (складирование) про­мышленных, коммунально-бытовых и иных отходов, на использование природных ресурсов (земель, недр, вод, лесов, растительного и животного мира), на выброс и сброс вредных веществ и др.

Исполнительные органы осуществляют некоторые регистрационные функции. Действующим законодательством предусмотрена государственная регистрация предприятий независимо от их организационно-правовой формы, причем предприятие считается учрежденным со дня его регистрации. Государственной регистрации подлежат общественные объединения, а также кооперативы, средства массовой информации, уставы религиозных организаций, автомототранспортные средства и т. п. Как правило, регистрационные функции реализуются органами Министерства юстиции, Министерства внутренних дел, а также иными службами исполнительной власти. Основное назначение регистрации - проверка соответствия учредительных документов или специальных прав требованиям законодательства.

В административном порядке осуществляется также государственное лицензирование отдельных видов деятельности с целью обеспечения единой государственной политики в соответствующей области. Лицензия является официальным документом, который разрешает осуществление юридическими и физическими лицами, в том числе и иностранными, указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления. Заявление о выдаче лицензии подлежит экспертизе. Контроль за соблюдением условий, установленных в лицензии, осуществляют, как правило, органы, уполномоченные на ведение лицензионной деятельности.

Данный вариант административно-процессуальной деятельности можно характеризовать как организационно-процедурный. Он важен для понимания правоустановительной и правоприменительной функций исполнительной власти, т. е. повседневной работы исполнительного аппарата. В силу этого очевиден его чрезвычайно широкий диапа­зон, не позволяющий получить концентрированное представление о его подлинном содержании, тем более создать его типизированное правовое оформление.

2. Иная трактовка процесса вообще и административного в частности опирается на традиционные взгляды на процессуальную деятельность в правоведческом смысле только как на юрисдикционную. В данном случае за основу берутся правоохранительные функции. Процесс при этом отождествляется с осуществлением правосудия по граждан­ским и уголовным делам, а в последнее время - и по административным. Именно в таком аспекте определяется функционально-компетенционное содержание судебной власти.

Однако юрисдикционную функцию, причем в значительном объеме, повседневно и на различных уровнях системы государственного управления осуществляют исполнительные органы (должностные лица) непосредственно, т. е. во внесудебном порядке. Такого рода действия выражают реализацию одного из составных элементов их административно-правовой и иной дееспособности. Это значит, что тем самым они осуществляют административную юрисдикцию. Такого рода юрисдикция, однако, не является главным и определяющим содержание государственно-управленческой деятельности признаком, что характерно для функционирования только судебных органов. Основу юрисдикционной деятельности составляют рассмотрение и разрешение спорных вопросов применения материальных правовых норм, правовая оценка поведения граждан, применение при негативной оценке их поведения предусмот­ренных действующим законодательством мер государственного (юридического) принуждения. Так и поступают судебные органы при рассмотрении правовых споров, создавая тем самым предпосылки для понимания реального юридического содержания юрисдикции и юрисдикционной деятельности.

Данные позиции в целом применимы и для характеристики юрисдикционной деятельности исполнительных органов (должностных лиц). В рамках своей управленческой компетенции они вправе, а во многих случаях обязаны, рассматривать и разрешать административно-правовые споры, самостоятельно оценивать правомерность поведения участников управленческих общественных отношений, применять в необходимых случаях меры административной ответственности. Они совершают при этом действия, совпадающие по их назначению и характеру с теми, которые осуществляются в рамках судебного процесса или судебной юрисдикции.

Таковы исходные позиции, необходимые для правильного понимания административного процесса в его наиболее распространенных разновидностях. Основу его как в широком (правоустановительном и правоприменительном), так и в узком (юрисдикционном) смысле составляет административно-процессуальная деятельность, которая проявляется в двух вариантах:

а) административно-процедурном;

б) административно-юрисдикционном.

Конечно, оба варианта имеют некоторые сходные черты: преимущественно внесудебный порядок; как правило, индивидуальный характер дел; их регламентация - нередко в одном нормативно-правовом акте (например, единый порядок рассмотрения заявлений, предложений и жалоб граждан, хотя административно-правовой спор очевиден лишь в последнем случае) и др.

Более существенно они разграничиваются по следующим основаниям:

Во-первых, либо исполнительный орган (должностное лицо) совершает действия, не связанные с необходимостью рассмотрения и разрешения административно-правового спора, либо его действия обязательно связываются с возникающей в сфере государственного управления спорной ситуацией. Нельзя относить к административно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера любого рода правоохранительные действия исполнительных органов (должностных лиц), если их предметом не является конкретный административно-правовой спор. Иначе говоря, юрисдикционная деятельность не тождественна правоохранительной, более широкой по объему.

Например, при осуществлении контрольно-надзорных полномочий процессуальные действия - налицо (выбор варианта проверочных действий, процедура их осуществления), но нет административно-правового спора. Он может возникнуть в результате такого рода действий (например, при обжаловании примененных санкций). Приведенный пример иллюстрирует административно-процессуальную деятельность неюрисдикционного характера, это — административно-процедурная акция, осуществляемая, как и в случаях совершения разрешительных, регистрационных, поощрительных, стимулирующих и иных управленческих действий. Аналогично может быть решен вопрос о соотношении рассмотрения заявлений граждан, которые, как правило, связаны с реализацией субъективных прав и жалоб, в которых всегда инициируется конкретный административно-правовой спор.

Во-вторых, правовая оценка поведения участников управленческих общественных отношений осуществляется в рамках обоих вариантов административного процесса. Однако при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности она обязательно предполагает таковую в отношении сторон возникшего спора, в то время как при адми­нистративно-процедурной деятельности правовая оценка является условием удовлетворения соответствующих ходатайств (например, выдачи разрешения, лицензии и т. п.). Она может и отсутствовать, когда соответствующие процедуры ее не требуют (например, при подготовке управленческого решения). Для юрисдикции же она обязательна.

В-третьих, в обоих вариантах фигурируют индивидуальные административные дела, однако различные по их характеру. Такого рода дела в административных процедурах не имеют спорного характера, а нередко -вообще отсутствуют (например, в административном делопроизводстве, т. е. в работе со служебной документацией).

В-четвертых, при осуществлении административной юрисдикции принуждение - возможный результат разрешения административно-правового спора. Свое выражение оно находит в применении к виновной стороне соответствующих мер административной или иной юридической ответственности. Административные процедуры лишены этого признака, так как они используются не для приведения в действие механизма ответственности, а как процессуальное средство реализации иных целей государственно-управленческой деятельности, включая и применение административно-принудительных средств, не имеющих характер юридической ответственности (предупреждение и пресечение).

В-пятых, административно-процедурная деятельность, как правило, не отличается сложностью (например, для регистрации общественного объединения достаточно подачи заявления и учредительных документов), а потому и не требуют детальной регламентации, что характерно для тех случаев, когда предметом процессуальной деятельности является административно-правовой спор.

С учетом изложенного, к административно-процедурным делам можно отнести многие из тех, которые нередко относят к административному процессу, понимаемому в широком смысле, как-то: по изобретениям и открытиям, по патентам; по различным ходатайствам государственных и негосударственных формирований; по административному надзору; по применению административно-принудительных мер, лишенных характера юридической ответственности; по приему на работу (службу); по приватизации имущества; по поощрению и т. п. Часто порядок рассмотрения и разрешения такого рода дел, как и юрисдикционных, характеризуют единым термином — "производство".

Тем не менее, различия между двумя вариантами административно-процессуальной деятельности не следует игнорировать. [Дикун, с. 7-11]

В ст.1.4. ПИКоАП впервые дано определение административного процесса – это регламентированная настоящим Кодексом деятельность его участников по делу об административном правонарушении.

Административному процессу присущ ряд общих процессуальных признаков:

1. Содержание процессуальных действий, возможность их совершения или несовершения предусмотрены законом.

Нельзя, например, потерпевшему заявлять отводы либо возражать против действий судьи, должностного лица органа, ведущего административный процесс, если это не предусмотрено законом. И наоборот, судья, должностное лицо органа, ведущего административный процесс, не вправе принимать решение лишать лицо, привлекаемое к административной ответствен­ности, права знакомиться с материалами дела об административном правонарушении по окончании подготовки его к рассмотрению.

2. Процессуальные действия, как правило, совершаются в определенной последовательности, которая либо прямо предусмотрена законом, либо вытекает из логики развития процесса по конкретному делу.

Так, в Процессуально-исполнительном кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (ПИКоАП) определен порядок и последовательность совершения действий по подготовке дела об административном правонарушении к рассмотрению, определен основной перечень связанных с подготовкой действий. В частности, в нем предусмотрены вопросы, связанные со сроками подготовки дела к рассмотрению, порядок вызова участников административного процесса, их опрос, объяснение, назначение (в случае необходимости) экспертизы и т.д.

Нарушение последовательности совершения процессуальных действий может повлечь ущемление прав заинтересованных лиц.

3. Возникновение юридических последствий — реальный результат совершения процессуального действия. Например, составление протокола означает для правонарушителя, потерпевшего либо свидетелей включение их в состав участников процесса и приобретение прав, которыми их наделил закон.

Административный процесс имеет и ряд отличий, позволяющих говорить о его особенностях:

1. В отличие от гражданского и уголовного процессов он охватывает более широкий круг общественных отношений, в том числе и не составляющих предмет административного права.

1. Имеет более сложную систему производств.

3. Круг административно-юрисдикционных органов не исчерпывается лишь судебными, к ним относится множество как специально созданных для этого несудебных органов (например, специальные комиссии), так и органы, основной целью которых такая деятельность не является (например, органы лесного хозяйства, органы Министерства связи и информатики, исполнительные комитеты поселковых, сельских советов и др.). [Гавриленко Д.А., Мах И.И.с. 294-295]