3. Реформа системы образования сша

Администрация Обамы считает реформы в сфере образования одним из важнейших направлений социально-экономических преобразований страны. Их цель состоит в том, чтобы повысить качество и устранить разрыв в уровне преподавания американских школ, а также сделать более доступным высшее образование. В своем обращении к нации 27 января 2010 г. американский президент заявил: «В ХХI веке самый лучший способ борьбы с бедностью - это образование мирового класса».

Необходимость проведения реформ в системе американского образования диктуется тем, что конкурентоспособность США в этой области оказалась под угрозой. Соединенные Штаты являются одним из лидеров по расходам на сферу образования среди ведущих стран мира. Согласно Всемирному докладу по образованию, опубликованному в 2009 году (Global Education Digest 2009 Comparing Education Statistics Across the World), расходы США на образование составляют 5,6% ВВП⁷⁶. Однако качество американского школьного образования не соответствует затрачиваемым на него средствам, а высшее образование является самым дорогим в мире. Многочисленные международные исследования показывают, что уровень знаний школьников США уступает их сверстникам из большинства промышленно развитых стран. Например, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в конце 2007 года опубликовала рейтинг знаний 15-летних школьников из 57 стран мира. Подобные рейтинги публикуются раз в три года и основываются на прохождении специального теста, включающего вопросы по точным наукам, математике и чтению. США, как и Россия, вошли в группу стран, чьи школьники показали результаты «ниже среднего». Выяснилось, что лучшими знаниями обладают учащиеся Финляндии, получившие 563 балла. Немецкие школьники получили 516 баллов, британские - 515, американские - 489, российские - 479 баллов⁷⁷.

Высшее образование в США становится все более дорогостоящим и все менее доступным для детей из семей с низкими и даже со средними доходами. Согласно данным национального движения в поддержку реформ «Организуясь для Америки», за последние пять лет стоимость обучения в американских высших учебных заведениях увеличилась на 40%, и в настоящий момент 60% выпускников выходят с долгом, средний размер которого превышает 19 тыс долл. Между 2001 и 2010 годами 2 млн. американцев отказались от получения высшего образования из- за отсутствия средств на обучение⁷⁸. Высокая стоимость обучения является важным фактором сохранения разрыва в уровне образования по расовому признаку в США.

Очевидно, что реформа системы школьного образования в США будет идти в русле тех изменений, которые были отмечены в последние два десятилетия: продолжатся централизация политики в области государственного образования и увеличение роли федерального уровня в определении приоритетов развития этой сферы. Основные направления реформ американской системы школьного обучения определяются особенностями начального и среднего образования этой страны.

В США отсутствует единая государственная система образования. Школьное обучение в этой стране находится в ведении штатов и долгое время не регулировалось федеральными органами. Каждый штат самостоятельно разрабатывает образовательное законодательство и перечень необходимых для преподавания предметов. Однако развитие системы образования потребовало стандартизации учебного процесса, и необходимость федеральной стратегии общего образования стало признаваться многими. Попытки совершенствования системы школьного обучения в США путем введения единых стандартов и повышения качества преподавания предпринималась Бушем-старшим, Клинтоном и Бушем-младшим.

Первая программа национальных приоритетов в образовании была выработана при Буше-старшем в конце 80-х годов. В 1991 году был подготовлен план реформы образования «Америка - 2000: стратегия образования» (America 2000: An Education Strategy), рассчитанный на 9 лет⁷⁹. Его главной целью была ликвидация разрыва в знаниях и умениях учащихся, повышение уровня образования в американских школах. Однако этот законодательный акт был заблокирован Конгрессом.

Президент Клинтон также предпринял попытку усилить роль федерального центра в школьном образовании. В 1994 году был принят закон «Цели 2000: акт об образовании в Америке» (Goals 2000: Educate America Act), предусматривавший введение общих для американских школ стандартов и единых тестов, а также повышения уровня преподавания математики, физики и химии⁸⁰. Однако победа республиканцев на выборах в конгресс в 1994 году, блокировавших преобразования в этой сфере, и сопротивление нововведениям на местном уровне не позволили осуществить запланированные реформы.

Джордж Буш-младший внес изменения в школьное образование, подписав в 2002 году закон под названием «Ни одного ребенка за бортом». Его целью было повышение учебных показателей и ликвидация разрыва в уровне обучения среди американских государственных школ путем ежегодного тестирования. Этот закон вводил обязательное тестирование, но право разработки и проведения тестов отдавалось на местный уровень. Школы, отказывающиеся от проведения тестов или демонстрирующие низкие результаты при тестировании их учащихся, лишались федеральной поддержки. Закон также предусматривал возможность для учеников из плохих муниципальных школ, демонстрирующих низкие показатели, переводиться в хорошие школы либо обучаться частным образом с покрытием расходов на обучение из федерального бюджета. Плохие муниципальные школы с низкими результатами, не демонстрирующие прогресс, должны закрываться или реформироваться⁸¹.

Закон «Ни одного ребенка за бортом» подвергается резкой критике с разных сторон, его исполнение на местах идет с большими трудностями, и, по мнению многих, он нуждается в серьезных изменениях. После неоднократных заявлений о необходимости реформирования школьного образования, в сентябре 2012 г. Б.Обама объявил о внесении изменений в закон «Ни одного ребенка за бортом»⁸². Речь идет о важнейшем положении этого закона, связывающем федеральное финансирование школ с обязательным прохождением учениками стандартных тестов, а также передаче на местный уровень дополнительных полномочий по разработке системы совершенствования образовательного процесса и параметров качества обучения. Те штаты, которые ввели новые более высокие требования к оценке работы учителей и самого учебного процесса, освобождаются от выполнения некоторых положений закона об образовании, включая необходимость к 2014 г. обеспечить в школах соответствие уровня знаний по математике и чтению единым национальным стандартам. Все изменения в законе о школьном образовании касаются тех его требований, которые, как показала практика прошедших 10 лет, с большим трудом претворялись в жизнь и всячески саботировались на местном уровне. В целом, несмотря на объявленные изменения в закон «Ни одного ребенка за бортом», президент Барак Обама, как и его предшественники, намерен продолжить введение единых государственных образовательных стандартов на всей территории США.

Администрация Обамы выступила также с другими новыми инициативами в сфере среднего и высшего образования. Повысить конкурентоспособность американских школ призвана программа под названием «Гонка на вершину» (Race to the Top). Основная идея этой программы состоит в том, чтобы привлечь американские штаты к соревнованию друг с другом в представлении федеральному правительству лучшего проекта реформы школьного образования. Был установлен крайний срок подачи пакетов реформ - 19 января 2010 г. Наряду со штатами в конкурсе разрешено принять участие и образовательным округам. Победители конкурса получат гранты из федеральных средств. Указанная программа предоставит финансовые льготы тем штатам, которые решают вопросы преобразования школ с низким уровнем обучения, а также найма высококвалифицированных преподавателей и директоров⁸³. На запуск этой программы было выделено 4 млрд. долларов, а на ее расширение в бюджете 2011 г. предусмотрены дополнительные 1,35 трлн. долларов⁸⁴.

Помимо «Гонки на вершину», администрация Обамы планирует ввести базовые стандарты для всех штатов, поскольку в настоящее время разные американские школы дают разное начальное и среднее образование по составу предметов и количеству академических часов.

Администрация Обамы планирует преобразования системы начального и среднего образования по следующим направлениям:

• Частичный пересмотр программы «Ни одного ребенка за бортом». В частности, изменение системы тестирования и поощрения школ за хорошую успеваемость их учащихся.

• Придание математическому образованию школьников статуса национального приоритета в целях повышения уровня преподавания.

• Увеличение финансирования «чартерных школ». Они как, правило, создаются на базе обычных школ по инициативе преподавательского состава, родителей, местных органов власти, высших учебных заведений или коммерческих структур. Эти школы обеспечивают более качественное образование и получают право самостоятельного распоряжения выделяемыми им ресурсами. На расширение

системы этих школ в бюджете на 2011 г. предусмотрено выделение 490 млн.

22

долларов⁸⁵.

• Привлечение квалифицированных учителей путем предоставления льгот выпускникам высших учебных заведений, которые готовы поработать некоторое время в школе, но затем хотели бы продолжить свое образование в магистратуре или аспирантуре. Для получения льгот при оплате своего дальнейшего образования, они должны проработать не менее четырех лет в школах в неблагополучных районах. Предусмотрено также стимулирование работающих учителей путем выделения дополнительных льгот и бонусов.

Администрация также уделяет внимание увеличению доступности высшего образования. В этой области предусматриваются следующие меры:

• Поддержка и укрепление системы двухгодичных колледжей.

• Обеспечение большей доступности высшего образования путем реформирования системы федеральных грантов (Пелл-гранты, Pell grants), которые сейчас выдаются студентам из малообеспеченных семей через коммерческие банки. Введение новых правил предполагает их распределение по упрощенной схеме с помощью некоммерческих организаций, отобранных на конкурсной основе. Лишение государственных субсидий банков-посредников и оказание прямой финансовой помощи студентам позволит высвободить огромные средства, которые могут быть инвестированы в улучшение системы американского образования.

• Увеличение размеров федеральных грантов на высшее образование. В 2009 г. максимальный размер Пелл-грантов был увеличен более чем на 600 долларов и составил 5,350 долларов, а в 2010 г. он достигнет 5,550 долларов⁸⁶. Быстрый рост стоимости обучения в высших учебных заведениях США в последние десятилетия не сопровождался соответствующим увеличением федеральной поддержки студентов из семей с низкими доходами, что делало высшее образование в этой стране все менее доступным. В этой связи предложено в дальнейшем обеспечить ежегодный рост Пелл-грантов темпами, превышающими уровень инфляции.

• Предлагается установить лимит на выплату долгов по кредитам на образование для бывших студентов в размере 10% от их дохода, а через 20 лет их долг может быть аннулирован. Для тех из них, кто работает в бюджетной сфере, долг за учебу в университете аннулируется через 10 лет. Сейчас в США многие выпускники университетов годами расплачиваются за образование. В среднем долг выпускника составляет более 23 тыс. долларов.

В своем традиционном ежегодном обращении к нации 27 января 2010 г. Обама заявил, что « в Соединенных Штатах Америки никто не должен становиться банкротом в результате решения пойти учиться в колледж», а также добавил, что «пришло время для колледжей и университетов серьезно задуматься над сокращением своих расходов, так как они тоже несут ответственность за решение этой проблемы»⁸⁷.

В целях обеспечения большей доступности высшего образования в 2010 году президент утвердил Акт о помощи студентам и финансовой ответственности, который предусматривает увеличение льгот для студентов, малоимущих семей и пенсионеров. В соответствии с этим документом предусматривается выделение 68 млрд. долл. в течение 11 лет на снижение стоимости учебы, субсидии для студентов и прекращение выплаты субсидий банкам, предоставляющим кредиты на учебу⁸⁸. После его подписания на торжественной церемонии в городе Александрия Обама заявил: «В течение долгого времени система кредитов на образование работала на банки и финансовые институты. Сегодня мы, наконец, заставляем ее работать на студентов и семьи»⁸⁹.

Проведение реформ образования может натолкнуться на определенные трудности, которые лежат в институциональной и политической плоскости. Пока неясно, найдут ли инициативы президента достаточную поддержку на местном уровне. Далеко не все штаты готовы поддержать его предложения. Опыт предыдущих реформ школьного образования показал, что введение единых государственных стандартов в американских школах затрудняет законодательство США, которое в вопросах образования отдает приоритет не федеральным, а местным органам власти и общественно-профессиональным организациям. Весьма сложными являются взаимоотношения федерального центра, штата, школьного округа и самой школы. Инициированная федеральным центром реформа проводится штатами. При этом некоторые штаты и округа подозрительно относятся к нововведениям со стороны федерального центра, считая их вмешательством в сферу, которая традиционно находилась в ведении местных властей. Сложившаяся в США система финансирования муниципального образования также осложняет осуществление реформы со стороны федеральной власти. Несмотря на усиление влияния на образовательную политику, ее участие в финансировании начального и общего государственного образования штатов остается по-прежнему ниже 10%.

Другая проблема связана с тем, что введение в школах стандартных программ и системы тестов, а также их уровень являются делом добровольным и стимулируются центральным правительством путем предоставления федеральных грантов, величина которых определяется тем, насколько успешно учащиеся справляются с задачами, поставленными в тестах. Однако на деле те округа и штаты, где уровень тестов был выше, получали более низкие результаты и, соответственно, меньше федеральных средств, что толкало их на облегчение следующих тестов. Обследования показали, что программа «Ни одного ребенка за бортом» стимулировала местные органы власти на упрощение тестов и эта практика в последние годы получила достаточно широкое распространение. Профсоюзы учителей также выражают сомнения, поскольку считают, что распределение финансирования в зависимости от результатов тестов не учитывает прогресс образовательного процесса с учетом изначального уровня учащихся. Кроме того, введение единых тестов и степень их трудности являются предметом внимания со стороны общественности и родителей, которые недовольны, когда тестирование показывает низкие результаты у детей. Под их давлением местные органы корректируют тесты либо вовсе отказываются от введения единой программы для всех школ штата. Все это и побудило администрацию Обамы внести изменения в закон о школьном образовании. Финансовые трудности, которые в настоящее время испытывают местные органы власти, также могут затруднить ее проведение.

В целом, необходимость реформ в системе образования признается большинством американцев независимо от их партийной принадлежности, и существуют хорошие перспективы для реализации планов Обамы в этой сфере.