1. Теоретические аспекты непосредственной демократии рекомендательного характера

1.1 Определение, формы и особенности непосредственной демократии рекомендательного характера

Формы прямого волеизъявления способствуют осуществлению непосредственной власти народа муниципального образования и являются важным элементом системы местного самоуправления. Существует две формы непосредственной демократии рекомендательного характера, одна их которых попадает под объект исследования контрольной работы.

Формы прямого волеизъявления рекомендательного характера – это формы, которые помогают выявить общественное мнение населения по поводу осуществления местного самоуправления и позволяют органам и должностным лицам местного самоуправления принять (не принять) решение с учетом мнения и интересов большинства населения. ¹

В ФЗ-131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", а именно в главе № 5 отраженно большое количество форм прямого волеизъявления рекомендательного характера и каждая из них позволяет гражданам принимать участие в МСУ. Как они это позволяют, какой характер носят и какие у них требования подробнее рассмотрено в следующем параграфе.

Формы осуществления непосредственной демократии рекомендательного характера:

-правотворческая инициатива граждан

-территориальное общественное самоуправление

-публичные слушания

-собрание граждан

-конференция граждан (собрание делегатов)

-опрос граждан

-обращения граждан в органы местного самоуправления

-массовые акции (митинги, шествия, демонстрации, пикетирования и др.)

-наказы избирателей

-другие формы.

Правотворческая инициатива граждан - это предоставление определенному числу граждан права непосредственно вносить проект правового акта на рассмотрение органов местного самоуправления.²

Согласно, ФЗ №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" главы 5 статьи 26

Минимальная численность такой группы устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Если же такой акт отсутствует, то принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта осуществляются в соответствии с Федеральным законом №131.

Внесённый проект подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом , к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

Представителям инициативной группы должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта.

В случае, если проект относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.

Решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

На мой взгляд, особенностью в этой форме народовластия является то, что реализация правотворческой инициативы происходит, как внесение инициативной группой граждан проекта муниципального правового акта.

Территориальное общественное самоуправление - это добровольная самоорганизация граждан по месту жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения.³

ФЗ №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" глава 5 статья 27 установлено, что обращение граждан по вопросам организации и осуществления ТОС считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

Обсуждения граждан по вопросам организации и осуществления ТОС считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

На конференции могут быть рассмотрены вопросы :

1) установление структуры органов территориального общественного самоуправления;

2) принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;

3) избрание органов территориального общественного самоуправления;

4) определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;

5) утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении;

6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Функции органов территориального общественного самоуправления:

1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;

2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;

3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;

4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

Особенностью этой формы является то, что в определение ТОС установлено, что ТОС - это юридическое лицо, а в юридической литературе под юридическим лицом понимается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом или ответчиком в суде (ст. 48 ГК РФ). Следовательно, юридическим лицом является орган ТОС, а не само территориально общественное самоуправление.

Публичные слушания - это форма реализации прав жителей муниципального образования на участие в обсуждении проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения в случаях, определенных законодательством.⁴

В соответствие с ФЗ №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" глава 5 статья 28 публичные слушания могут организовываться по инициативе главы населения, представительного органа муниципального образования и населения.

На публичные слушания должны выноситься:

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

4) вопросы о преобразовании муниципального образования.

Особенностью этой формы является то, что на уровне МСУ решения по вопросам бюджета, проекта устава, планов и программ по развитию, вопросов о преобразовании муниципального образования без публичных слушаний быть принятыми не могут.

Собрание граждан - это собрания, проводимые для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан.⁵

Согласно ФЗ №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" глава 5 статья 29 собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления.

На собраниях граждан могут приниматься обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избираться лица, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Собрание граждан, связанное с вопросами осуществления ТОС, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления.

Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Следует констатировать, что в Федеральном законе 1995 г. была всего одна статья 24, посвященная собраниям (сходам) граждан. Термины –«собрания» и «сходы» использовались как взаимозаменяемые. Предусматривалось, что на общие собрания (сходы) граждан могут быть возложены функции представительного органа местного самоуправления. Таким образом, можно было выделять несколько разновидностей собраний (сходов) граждан:

1) собрания (сходы) граждан, наделенные функциями представительных органов местного самоуправления;

2) собрания (сходы) граждан, проводимые на всей территории муниципального образования для решения наиболее важных вопросов;

3) собрания (сходы) граждан, проводимые на части территории муниципального образования; в этом случае они могут рассматриваться как элемент системы территориального общественного самоуправления.

В Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заложены несколько иные функции для собраний, сходов, конференций граждан. Сходы проводятся только в небольших муниципальных образованиях и выполняют функции представительных органов. Собрания могут проводиться для: принятия обращения к органам местного самоуправления и их должностным лицам; избрания делегатов конференции, иных представителей граждан; решения вопросов территориального общественного самоуправления.

Конференция граждан (собрание делегатов) – это форма прямого волеизъявления граждан, применяемая жителями муниципального образования для осуществления полномочий в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.⁶

В ФЗ №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" главе 5 статье 30 установлено, что порядок назначения и проведения конференции граждан, избрания делегатов определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.

Итоги конференции подлежат обязательному опубликованию или обнародованию.

Опрос граждан - это тоже форма выявления мнения населения, но не имеющая юридической силы. Результаты опроса носят рекомендательный характер.⁷

Опрос граждан проводится по инициативе:

1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения;

2) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (только в случае выявления мнений населения при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения).

Обращения граждан в органы местного самоуправления - это возможность граждан принимать участие в определении задач и направлений деятельности органов МСУ, в выработке проектов их решений и в контроле за деятельностью органов и должностных лиц МСУ.⁸

В ФЗ №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" глава 5 статья 32 прописано, что обращения могут быть коллективными и индивидуальными. Обращения подлежат обязательному рассмотрению в порядки и сроки установленные ФЗ №59, в случае их нарушения должностное лицо несёт ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Так же граждане РФ вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, ФЗ № 131 и другим ФЗ РФ.

Наказы избирателей депутатам представительных органов местного самоуправления и выборным должностным лицам местного самоуправления являются одной из форм осуществления демократии, выражения воли и интересов населения, непосредственного участия граждан в решении вопросов государственного и местного значения. В качестве наказов избирателей депутатам представительных органов местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления рассматриваются поручения избирателей, реализация которых относится к ведению органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Законы о наказах избирателей есть в семи субъектах Российской Федерации - Краснодарском крае, Амурской, Белгородской, Волгоградской, Воронежской, Новосибирской, Пензенской областях.

Государствоведы рассматривают наказы избирателей как одну из характеристик императивного мандата депутата. Суть императивного мандата состоит в том, что депутат связан волей и поручениями своих избирателей, несет ответственность за их выполнение, обязан отчитываться о своей работе, и может быть отозван избирателями, если они считают, что он не оправдал их доверия.

В соответствии со статьей 31 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Фактически в данной норме перечисляются разные виды публичных мероприятий, которые можно отнести к публичным мероприятиям.

В Федеральном законе 54 «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании» следующим образом определяются основные виды массовых акций:

Публичное мероприятие - открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики⁹.

Собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов¹⁰.

Митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера¹¹.

Демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации¹².

Шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам¹³.

Пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации¹⁴.

Иногда выделяют и иные формы массового (группового) выражения общественного мнения. Среди них марши и цепи:

Марш - акт добровольного, специально организованного в определенном направлении движения людей по дорогам между населенными пунктами с использованием средств наглядной агитации в пути следования и проведением собраний, митингов в местах остановок с целью пропаганды, обсуждения каких-то вопросов участниками марша с местными жителями¹⁵.

Цепь - акт добровольного публичного выражения политических настроений, требований или выражения поддержки людьми, расположенными на одной линии, через плакаты, лозунги и другие средства агитации и пропаганды¹⁶.

В соответствии с Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании» организатор публичного мероприятия обязан направить письменное уведомление о проведении мероприятия в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения. Порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления регламентируется соответствующим законом субъекта Российской Федерации.

В уведомлении о проведении публичного мероприятия указываются:

1) цель публичного мероприятия;

2) форма публичного мероприятия;

3) место (места) проведения публичного мероприятия, маршруты движения участников;

4) дата, время начала и окончания публичного мероприятия;

5) предполагаемое количество участников публичного мероприятия;

6) формы и методы обеспечения организатором публичного мероприятия общественного порядка, организации медицинской помощи, намерение использовать звукоусиливающие технические средства при проведении публичного мероприятия;

7) фамилия, имя, отчество либо наименование организатора публичного мероприятия, сведения о его месте жительства или пребывания либо о месте нахождения и номер телефона;

8) фамилии, имена и отчества лиц, уполномоченных организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия;

9) дата подачи уведомления о проведении публичного мероприятия.