Тема 19. Систематизация нормативно-правовых актов. Лекция.

Учебные вопросы:

1. Понятие систематизации законодательства.

2. Способы систематизации нормативно-правовых актов.

1 вопрос: В обществе постоянно действует огромная масса различных правовых норм и нормативных актов, которые создаются разными правотворческими органами государства. Они имеют разную юри­дическую силу, временное действие, распространяются на различ­ных субъектах или разную территорию. С течением времени между ними могут появиться противоречия. Количественное увеличение ма­териала создает трудности в его использовании, поэтому законода­тельство нуждается в приведении данного материала в определен­ную систему, то есть, иными словами, необходима систематизация нормативно-правовых актов. Цель систематизации заключается в стабилизации правопорядка, обеспечение с помощью нормативно-правового регулирования нормальной общественной жизни и эффек­тивного управления делами государства в интересах личности. Сис­тематизация законов и других нормативных актов ведется государ­ственными органами, юридическими службами и отдельными юри­стами. Приведение нормативных актов в упорядоченную систему осуществляется разными способами: 1. путем издания сборников нормативных актов; 2. путем объединения нескольких нормативных актов в один укрупненный акт; 3. путем переработки и дополнения действующих норм права, что означает создание новых норматив­ных актов. В соответствии с этим можно сделать вывод, что сис­тематизация подразделяется по субъектам на официальную, полу­официальную и неофициальную.

Таким образом, можно сделать вывод, что систематизация - это деятельность, которая направлена на упорядочение и совершенство­вание правовых норм.

В результате систематизации устраняются противоречия между правовыми нормами, отменяются или изменяются устарев­шие и создаются новые, отвечающие современным потребностям. Они группируются по системным признакам, сводятся в кодексы, сборники законодательства и другие систематизированные акты.

В тех государствах, где действуют прецедентное и обычное право систематизация весьма затруднительна, так как современное законодательство лишь формально признает состоятельность преце­дентов и обычаев.

Религиозные нормы (мусульманские, буддистские) не мо­гут не учитываться системой законодательства тех стран, где боль­шинство населения имеет устойчивые религиозные убеждения. В современном обществе общечеловеческие интересы личности или первоосновы цивилизованного мира создают условия для функцио­нирования такой системы норм права, которая координирует и учи­тывает разнообразие религиозных, национальных и других потреб­ностей людей.

Необходимо отметить и то, что большое значение для сис­тематизации имеет юридическая техника, которая обеспечивает мак­симально полное и точное соответствие формы нормативных пред­писаний их содержанию. Юридическая техника - это совокупность средств и приемов, которые используются в соответствии с принятыми правилами при вы­работке и систематизации правовых (нормативных) актов для обес­печения их совершенства.

Техническими средствами являются способы нормативного и системного построения, юридические конструкции правовых норм. К техническим приемам следует отнести и методы отраслевой типи­зации, средства словесно-документального изложения содержания нормативно-правовых актов (текст с его реквизитами: наименование, дата принятия, подписи), структурную организацию (общая и осо­бенная части, преамбула, статья с ее подразделениями, включая аб­зацы, пункты, части).

Законодательные акты обычно делятся на статьи, подзакон­ные акты - на пункты. К статьям законов, как правило, делаются за­головки, в которых определяется предмет правового регулирования. Значительные по объему акты подразделяются на главы, разделы, части. Некоторые из них снабжаются приложением.

Одним из способов нормативного построения акта является абстрактный (обобщающий), когда, как правило, поведения излагает­ся в общей форме ("лицо освобождается из мест заключения", "отсутствие вины"). Выделяют также казуистический способ, при котором реализация конкретного правила поведения связывается с наличием определенных условий (например, "грузоотправитель ос­вобождается от ответственности при наличии явлений стихийного характера" и т.п.).

По характеру изложения элементов юридической нормы различают следующие способы:

1. прямой (определенный), когда в данной конкретной норме права содержится полностью правило поведения;

2. отсылочный, когда в норме права содержится ссылка на соответ­ствующую норму права содержащуюся в другой статье этого же нормативного акта;

3. бланкетный, когда в норме права содержится ссылка на соответст­вующую норму права содержащуюся в статье другого нормативно-правового акта.

Нормативно-правовые акты создаются различными правотворческими органами государства. Они имеют разную юридическую силу, временное действие, распространяются на различных субъектов или разную терри­торию. С течением времени между ними могут появиться противоречия. Количественное увеличение материала создает трудности в его ис­пользовании, поэтому законодательство нуждается в приведении в опре­деленную систему или в его систематизации.

Цель систематизации - стабилизация правопорядка, обеспечение с помощью нормативно-правового регулирования нормальной общественной жизни и эффективного управления делами государства в интересах лич­ности. Систематизация - это деятельность, направленная на упорядоче­ние и совершенствование правовых норм.

В результате систематизации устраняются противоречия между пра­вовыми нормами, отменяются или изменяются устаревшие и создаются но­вые, отвечающие современным потребностям. Они группируются по сис­темным признакам, сводятся в кодексы, сборники законодательства и другие систематизированные акты.

В государствах, где действуют прецедентное и обычное право сис­тематизация весьма затруднительна, т.к. современное законода­тельство лишь формально признает состоятельность прецедентов и обы­чаев.

Религиозные нормы (мусульманские, буддистские) не могут не учи­тываться системой законодательства тех стран, где большинство насе­ления имеет устойчивые религиозные убеждения. В современном общес­тве общечеловеческие интересы личности или первоосновы цивилизован­ного мира создают условия для функционирования такой системы норм права, которая координирует и учитывает разнообразие религиозных, национальных и других потребностей людей.

2 вопрос: Используются четыре основные формы систематизации нормативно-право­вых актов: учет, кодификация, инкорпорация, консолидация.

1) Учет нормативно-правовых актов. В государственных органах и юридических лицах учет и поиск нормативной информации обычно осуществляет специальная служба.

В ее функции входит учет вновь поступающего законодательства, а также поиск и выдача необходимой правовой информации потребителю.

Существуют следующие виды учета действующего нормативного материала:

1. Журнальный учет - ведется путем регистрации в журнале поступающих нормативно-правовых актов по алфавитному, хронологическому или предметному признаку. Это наиболее простой вид учета законодательства.

2. Карточный учет - ведется посредством заполнения специальных карточек по тематическому признаку в алфавитном порядке (например, выделяются следующие разделы: арбитраж, бартерные сделки, высшие учебные заведения, государственный контроль и т.д.). В таком порядке при карточном учете нормативно-правовых актов в карточках записывается наименование акта и органа, его принявшего, вид, номер акта, а иногда помещается и текст самого акта.

3. Компьютерный учет - осуществляется посредством внесения в банк данных сведений о поступающих нормативно-правовых актов, практически в неограниченном количестве и по любому из нужных признаков. Является наиболее оперативным и эффективным видом учета законодательства^..

В зависимости от степени механизации средств, которые применяются для обработки и поиска правовой информации, справочная работа по законодательству осуществляется ручным, механизированным и автоматизированным способами.

При ручном способе информация выдается с использованием журнального или картотечного учета законодательства. Для этого составляется специальный алфавитно-предметный словник. В нем излагается перечень тематических вопросов, по которым должны осуществляться поиск и выдача необходимой правовой информации.

Поиск информации включает в себя следующие этапы:

- по алфавитно-предметному словнику определяется вопрос, по которому требуется выдать информацию;

- по журналу или картотеке выявляется нормативно-правовой акт, содержащий запрашиваемые нормы;

- из нормативно-правового акта выбирается необходимая правовая норма, и сведения о ее содержании доводятся до заинтересованного лица.

Ручной способ поиска и выдачи правовой информации применяется в небольших учреждениях, предприятиях, где потребность в нормативно-правовом материале невелика.

Механизированный способ справочной работы по законодательству осуществляется на основе применения различного рода технических средств, в значительной мере ускоряющих поиск правовой информации, позволяющих в относительно короткие сроки обработать большой массив нормативного материала.

Автоматизированный способ обработки и поиска правовой информации основывается на применении компьютерной, в том числе лазерной техники. Он позволяет быстро обрабатывать чрезвычайно большой объем нормативно-правовых актов и немедленно выдавать необходимую правовую информацию большому количеству потребителей.

В настоящее время, когда в сфере управления широкое применения находит современная техника, открываются большие возможности для создания автоматизированных информационно-поисковых систем по нормативно-правовым актам. Для автоматизированных поисковых систем по законодательству характерны:

- большой информационный фонд, состоящий из нескольких тысяч нормативных актов;

- быстродействие поиска;

- качественно иной, более прогрессивный способ обработки нормативных актов, позволяющий осуществить поиск по любой теме.

В государственных органах и юридических лицах учет и поиск нормативной информации обычно осуществляет специальная служба, не совсем точно именуемая кодификационным бюро, в составе одного или нескольких человек. В связи с тем, что для отдельной организации такой учет является достаточно трудоемким, сложным и чреват многими ошибками при поиске, в настоящее время создаются разного рода коммерческие организации, которые осуществляют централизованный сбор и поддержание в контрольном состоянии нормативных актов федеральных органов государственной власти и управления Российской Федерации и платно обеспечивают заинтересованных лиц необходимой им правовой информацией.

В качестве иллюстрации приведенных суждений можно охарактеризовать возможности информационной системы «Кодекс». Это крупнейший в России компьютерный банк правовой информации. Он содержит полное собрание законодательства России, региональное и иностранное законодательство, документы международного права, юридические комментарии, образцы документов, электронные издания книг, газет, журналов. Обладатель этой компьютерной системы получает возможность оперативного доступа к электронной библиотеке, размещенной в его персональном компьютере или в локальной (корпоративной, глобальной) компьютерной сети. Общее количество • нормативных актов и других правовых документов превышает в полной версии информационно-правовой системы «Кодекс» 100 тыс. Здесь представлены документы около 200 органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, около 150 законодательных и исполнительных органов власти стран СНГ и Прибалтики, а также ряда международных организаций.

Немалый интерес представляет другая справочная правовая система «Консультант - плюс: региональное законодательство». Эта система позволяет быть в курсе результатов законотворчества в 66 субъектах Российской Федерации и содержит более 170 тысяч правовых актов, принятых в них.

В органах юстиции прокуратуры, арбитраже, в судах, крупных предприятиях справочно-информационную работу осуществляют специальные отделы. Информация о текущем законодательстве помещается в специализированных изданиях (бюллетенях).

Регистрация нормативно-правовых актов. Систематизация нормативно - правовых актов - сложная и кропотливая деятельность и вполне оправданно, что существующие ветви власти создают для этого специальные органы.

Важнейшей формой учета нормативно-правовых актов является их надлежащая регистрация.

Хорошо поставленный учет нормативно-правовых актов может стать серьезной преградой на пути некачественных документов. Особенно тогда, когда учет их совмещается с регистрацией.

Регистрация - это одновременно и экспертиза документа, проверка основательности предложений тех, кто выступает за «присвоение» каждому российскому нормативно-правовому акту своего номера.¹

2) Кодификация - это деятельность правотворческих органов госу­дарства по созданию нового, сводного, систематизированного норматив­но-правового акта. Эта деятельность осуществляется путем переработ­ки действующего законодательства и внесения в него новых существен­ных изменений. В процессе кодификации в проект создаваемого акта включаются: а) действующие нормы, не утратившие своего значения; б) вновь созданные нормы, которые вносят качественные изменения в регу­лирование определенной области общественных отношений.

Признаки кодификации:

1. Кодификацией занимаются только компе­тентные органы на основании конституционных или других законных пол­номочий.

2. Результатом кодификации является создание нового норма­тивно-правового акта, который включает в себя нормы, отличающие от ранее действовавших.

3. Кодификационный акт - это сводный акт, так как в нем воедино сводятся нормы, находившиеся ранее в различных ак­тах, но регулировавшие одну и ту же область общественных отношений.

4. Кодификационный акт - основной среди актов, которые действуют в определенной сфере общественной жизни. Он в основных чертах регу­лирует общественные отношения, являющиеся предметом регулирования данной отрасли права.

5. Акты создаваемые в результате кодификации рассчитаны на длительное регулирование общественных отношений. Они учитывают возможные изменения в общественной жизни и способны регу­лировать более совершенные отношения, которые могут возникнуть в бу­дущем.

Итак, кодификация - наиболее сложная и совершенная форма систе­матизации, имеющая правотворческий характер. В результате создается единый, юридически и логически цельный, внутренне согласованный нормативно-правовой акт. Он в своей структуре имеет общую часть, в которой закрепляются отраслевые принципы (общие положения), опреде­ляющие характер и содержание данной отрасли права в целом.

Кодификационные акты по содержанию и наименованию подразделяют­ся на три основные вида:

1. Основы законодательства - это нормативно-правовой акт, устанавли­вающий важнейшие положения (основные начала) определенной отрасли права, или сферы государственного управления. Такая форма кодифика­ции находится в федеративных государствах. Основы законодательства составляют нормативную базу для кодификационной деятельности субъек­тов федерации. В бывшем союзном государстве этот вид кодифицирован­ного акта играл исключительно большую роль - с него начинался про­цесс правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере. На базе Основ разрабатывались республиканские кодексы.

Сохраняют свое значение Основы как вид кодифицированного акта и в Российской Федерации. Федеративный договор 1992 года устанавли­вает, что по вопросам, отнесенным к совместному ведению федеральных органов Российской Федерации и органов государственной власти рес­публик в составе Российской Федерации осуществляют собственное пра­вовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов. Верховным Советом Российской Федерации уже приняты "Основы законода­тельства Российской Федерации о культуре" 1992 года, "Основы законо­дательства Российской Федерации о нотариате" 1993 года и другие.

2. Кодекс - наиболее распространенный вид кодификационных актов, действующих в основных сферах общественной жизни, требующих право­вой регламентации. Кодекс (лат. codex - собрание законов) - кодифи­цированный законодательный акт, объединяющий в строго определенном порядке нормы права, регулирующие какую-либо область (сферу) общес­твенных отношений. Наиболее традиционны кодексы по отраслям права: Гражданский, Уголовный, Жилищный, Уголовно-процессуальный, Граждан­ско-процессуальный и др..

В настоящее время ведется интенсивная разработка новых россий­ских отраслевых кодексов. Будут ли их иметь республики в составе Российской Федерации либо они ограничатся отдельными законами, пока трудно сказать.

Кроме отраслевых, отечественному законодательству известны ком­плексные, межотраслевые кодексы, то есть содержащие нормы различных отраслей права. В Российской Федерации таковые пока не приняты, но на ее территории продолжают действовать бывшие союзные кодексы: Воз­душный, Торгового мореплавания и др..

3. Устав, положение - кодификационные акты специального действия, издаются не только законодательными, но и другими правотворческими органами (президентом, правительством).

Устав - кодифицированный акт, содержащий нормы, которые регу­лируют деятельность определенных ведомств, министерств, организаций в той или иной сфере управления. В Российской Федерации это, напри­мер, Устав автомобильного транспорта 1969 года. Сохраняют свое зна­чение многочисленные уставы о дисциплине (Дисциплинарный устав орга­нов внутренних дел, Дисциплинарный устав вооруженных сил и другие.).

В ближайшие года правотворческим органам предстоит переработка бывших союзных уставов применительно к суверенному российскому госу­дарству и новым условиям его жизнедеятельности. Речь идет об Уставе железных дорог, Уставе связи и др..

Положение - сводный кодифицированный акт, определяющий порядок образования, структуру, задачи, функции и компетенцию определенной системы (или подсистемы) государственных органов.

Положение - наиболее, пожалуй, распространенный вид кодифициро­ванного акта. Оно утверждается определенными правотворческими орга­нами и должностными лицами. Наиболее значимые, имеющие широкую сферу действия положения утверждаются Федеральным Собранием, Президентом, Правительством Российской Федерации. Таковы, например, "Положение о военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с зарубежны­ми странами", утвержденное Указом Президента от 12 мая 1992 года, "Положение о государственной автомобильной автоинспекции Минис­терства внутренних дел Российской Федерации", утвержденное постанов­лением Правительства 28 мая 1992 года. и др.

Большое число кодификационных актов в современных государствах не имеют специального наименования. Это различные законы (О соб­ственности, о пенсионном обеспечении, о местном самоуправлении).

В результате кодификационной работы проявляются многочисленные нормативно-правовые акты, которые постепенно устаревают, наслаивают­ся один на другой, вступают во взаимное противоречие. Существует поэтому необходимость в постоянной работе по упорядочению норматив­но-правового материала, по расчистке, согласованию новых юридичес­ких норм с уже действующими. Эта деятельность и есть систематизация.

3) Инкорпорация - объединение в сборники или собрания действую­щих нормативно-правовых актов в определенном порядке без изменения содержания. Ее цель - внешняя обработка действующего законода­тельства. Это значит: что а) нормативно-правовые акты располагаются в алфавитном, хронологическом и предметном порядке, то есть, дости­гается их внешняя упорядоченность. б) содержание нормативно-право­вых актов, включаемых в сборники, не изменяется. В них не включаются те нормы, которые отменены в законном порядке.

Инкорпорацию производит систематизирующий орган (например, Ми­нистерство юстиции) не имеющий полномочий отменять, изменять или ус­танавливать правовые нормы. Он может лишь отразить в сборнике изме­нения, которые уже сделал правотворческий орган.

Инкорпорация бывает официальной и неофициальной.

Официальная инкорпорация - упорядочение правовых норм путем издания компетентны­ми органами сборников и собраний действующих нормативно-правовых ак­тов. Издаваемые этими органами сборники имеют официальный характер. Они не являются источниками права, но на них можно ссылаться в про­цессе правотворчества и правоприменения.

Акт официальной инкорпорации по своей юридической природе - это форма опубликования действующих нормативно-правовых актов в обрабо­танном и упорядоченном виде.

Отличие инкорпорации от кодификации состоит в уровне системати­зации норм права. Кодификация направлена на существенное развитие системы права, изменение содержания правового регулирования, а ин­корпорация - не изменяет содержания правового регулирования, она приводит в систему нормативно-правовые акты созданные в процессе ко­дификации правотворческими органами. Официальная инкорпорация делит­ся на два вида:

1. Хронологическая.

2. Предметная.

Хронологическая инкорпорация - это форма систематизации, при которой упорядочение нормативно-правовых актов производится по вре­мени их опубликования и вступления в законную силу. В хронологичес­ком порядке создаются акты законодательной и исполнительной власти в специальных официальных изданиях (например, собрание актов Президен­та и Правительства РФ, бюллетени нормативно-правовых актов ведом­ственных или местных органов государственной власти). При хронологи­ческой инкорпорации каждый нормативно-правовой акт имеет порядковый номер, указывается его наименование и год, месяц и день издания, а также номер статьи. Это облегчает поиск необходимого нормативного акта, создает возможность оперативного нахождения и применения нахо­дящихся в нем правовых норм.

Систематическая инкорпорация – упорядочивание действующих нормативно-правовых актов по предметному признаку, то есть по отрас­лям права, их институтам, сферам государственной деятельности. В систематизированных сборниках или собраниях законодательства ма­териал распределяется по видам или сферам правового регулирования (государственному строительству, финансам, народному образованию).

Предметная инкорпорация позволяет быстро и оперативно использо­вать интересующие нормы права.

Свод законов является вершиной предметной инкорпорации и пред­ставляет собой собранные воедино и расположенные в строгом порядке законы и важнейшие подзаконные нормативные акты.

Неофициальная инкорпорация - внешняя обработка законодательства, проводимая организациями или отдельными гражданами (учебными, ведомствами, учеными, практиками) без специальных на то полномочий правотворческих органов. Неофициальная инкорпорация обслуживает потребности учреждений, организаций, предприятий, отдельных категорий специалистов в нормативном материале. Это сборни­ки трудового и жилищного законодательства, справочники по законода­тельству для военнослужащих, учителей, работников правоохрани­тельных органов. Официальной формой опубликования они не являются, поэтому на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и пра­воприменения.

4) Консолидация - это форма систематизации, при которой проис­ходит объединение нескольких нормативно-правовых актов, действующих в одной и той же области общественных отношений, в единый сводный нормативно-правовой акт без изменения содержания.

Она не содержит в себе черт кодификации и инкорпорации. Это сводный нормативно-правовой акт и это формально сближает его с коди­фикацией. А то, что она не вносит ничего нового в регулирование об­щественных отношений сближает его с инкорпорацией.

По форме систематизации консолидация в большей степени примыкает к систематической инкорпорации. Она используется там, где отсутствует необходимость или возможность кодификации. В этих слу­чаях консолидация выступает как эффективное средство для объедине­ния однородного нормативного материала, сокращения числа актов и улучшения формы правового регулирования.