4.1.2 Денежный этап приватизации: цели и последствия

Второй этап приватизации в России – денежный. Главная цель денежного этапа приватизации, официальное начало которого датировано 1 июля 1994 г., — переход прав собственности на приватизируемое государственное имущество в руки реально ответственных (эффективных) собственников.

Денежный этап приватизации должен обеспечить выполнение трех стратегических задач:

1. сформировать инвесторов, владеющих значительными пакетами акций, что повысит их заинтересованность в долгосрочных инвестициях;

2. обеспечить приватизируемые предприятия наличными средствами, необходимыми для их структурной перестройки;

3. способствовать решению фискальных задач, т.е. пополнению доходной части госбюджета.

Главной целью считалось формирование слоя частных собственников. Очевидно, что акционеры, владеющие несколькими акциями российских предприятий или чековых инвестиционных фондов, не могут рассматриваться как реальные собственники. Для крупных предприятий реальные права собственности оказались разделенными между администрацией предприятия и государственными чиновниками.

Одной из целей приватизации являлось повышение эффективности деятельности предприятия. Между тем процесс приватизации фактически не сказался на улучшении макроэкономических показателей и росте конъюнктуры. Более того, спад производства продолжился и на приватизированных предприятиях.

В ходе приватизации необходимо сохранить государственный контроль на отдельных стратегических видах производств, обеспечивающих национальную безопасность государства, провести реструктуризацию предприятий и в целом оптимизировать бюджетные расходы на управление государственной собственностью.

Особенностью денежною этапа является его направленность на осуществление перехода от системы бесплатной раздачи собственности к ее реальной продаже в ходе относительно «медленной») приватизации. В интересах привлечения (стратегических инвесторов, которые ориентируются на контроль и управление предприятием, предполагалось выставлять на денежные аукционы и инвестиционные конкурсы относительно крупные пакеты акций – не менее 15–25% уставного капитала предприятия.

К основным объектам приватизации нового этапа относятся три вида имущества:

1. государственные пакеты акций приватизированных предприятий,

2. земельные участки приватизированных предприятий,

3. недвижимость.

Первоначально на новом этапе предполагалось использовать следующие методы приватизации:

1. безвозмездную передачу акций работникам;

2. продажу акций работникам по закрытой подписке;

3. продажу акций по инвестиционному конкур;

4. продажу акций по коммерческому конкурсу;

5. продажу акций на аукционе, в том числе с использованием институтов фондового рынка, включая биржи;

6. продажу акций на специализированном аукционе;

7. продажу предприятий на аукционах;

8. продажу предприятий по коммерческому конкурсу, в том числе с ограниченным числом участников;

9. продажу предприятий по инвестиционному конкурсу;

10. выкуп арендованного имущества;

11. продажу предприятий товариществам по особым льготам;

12. продажу имущества (активов) действующих, ликвидируемых и ликвидированных предприятий;

13. продажу объектов незавершенного строительства (особые процедуры);

14. продажу предприятий-должников (особые процедуры).

Главной отличительной чертой современного этапа приватизации является действие Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (далее — «Закон о приватизации»). Поскольку некоторые из вышеперечисленных методов приватизации показали свою неэффективность, в Закон о приватизации не вошли безвозмездная передача акций, закрытая подписка и инвестиционный конкурс.

В ходе приватизации было образовано около 31 тыс. открытых акционерных обществ: общее число приватизированных предприятий на 1 января 1998 г. составило 126785, или 58,9% от общего количества государственных предприятий в начале приватизации. Изменение структуры распределения приватизированных предприятий по формам собственности в 1994–1997 гг. представлено в таблице 3.

Таблица 3.¹¹

Изменение структуры распределения приватизированных предприятий по формам собственности в 1994–1997 гг.

	1994 г.	1995 г.	1996 г.	1997 г.
Число приватизированных объектов, всего	21905	10152	4997	3353
По формам собственности:
муниципальная	1108	6960	3354	1362
субъектов РФ	5112	1317	715	340
федеральная	5685	1875	928	1651

На практике продолжение денежной приватизации оставалось одним из направлений деятельности российского правительства в 2000 – 2000 гг. В этой связи закономерен вопрос о сходствах и отличиях этого процесса по сравнению с тем, что происходило в этой сфере в 1997 – 1999 гг., т. е. в период финансового кризиса и последующей политической неопределенности.

Вначале об общей динамике приватизации и структуре приватизированного имущества по формам собственности (табл.4).

Таблица 4.¹² Структура приватизированного государственного имущества по формам собственности в 1997-2002 гг.

Как хорошо видно из табл.4, стабилизация политической ситуации в России и переход к экономическому росту после 1998-2000 гг. переломили нисходящую траекторию приватизационного процесса, наблюдавшуюся после окончания массовой приватизации. За 2000-2002 гг. было приватизировано на 11% предприятий (объектов) больше, чем в предыдущие три года. Основным объектом приватизации на протяжении последних трех лет были предприятия (объекты) муниципальной собственности – около 85%. При этом по сравнению с 1997-1999 гг. сократилась доля приватизированных предприятий, относящихся к региональной (с 18,2% до 10,3%) и, особенно, федеральной (с 11,6% до 5,4%) собственности.

Определенные сдвиги произошли и в структуре применявшихся методов приватизации (табл.5).

Таблица 5.¹³

Структура приватизированного государственного и муниципального имущества по способам приватизации в 1997-2002 гг.

Как следует из табл.5, в структуре используемых методов приватизации в 2000-2002 гг. преобладала продажа государственного и муниципального имущества на аукционе и коммерческом конкурсе (около 71%) и выкуп ранее арендованного государственного и муниципального имущества (24%). Удельный вес предприятий (объектов), приватизированных путем продажи на аукционе и конкурсе (при корректном сопоставлении) по сравнению с 1997-1999 гг. уменьшился незначительно (на 3 процентных пункта). При этом парадоксальным образом увеличилась доля предприятий, выкупленных арендаторами. В 90-е гг. под этим, как правило, подразумевался выкуп небольших и средних предприятий их коллективами. Казалось, что к концу 90-х гг. таких объектов должно было остаться очень немного, однако данные за 2000-2002 гг. показывают не только относительное (в %), но и абсолютное их увеличение примерно в 2,5 раза.

Ввиду значимости такого метода приватизации, как продажа на аукционе, более необходимо остановиться на составе реализуемого таким образом имущества. В целом по России в период 2000-2002 гг. более ¾ объектов продажи на аукционах и коммерческих конкурсах составляли объекты недвижимости (в 1997-1999 гг. - 59,3%), еще 7,4% - земельные участки в составе имущественного комплекса приватизированных предприятий (в 1997-1999 гг. - 4,0%) и только 2,25% - акции ОАО. Налицо также явное (в 3 раза) по сравнению с 1997-1999 гг. сокращение доли имущества всех прочих категорий - с 19,5% до 6,4%. Отчасти это может быть связано с тем, что в 2000-2002 гг. перестали выделяться продажи имущества незавершенных строительством объектов и предприятий-должников.

Как явственно следует из приведенных выше данных, роль акционирования, как самостоятельного метода приватизации, в последние три года была не столь значимой, как в предшествующий период. Тем не менее, следует указать на некоторые тенденции в формировании акционерного капитала приватизируемых предприятий.

Таблица 6. ¹⁴

Создание акционерных обществ с сохранением государственного участия в ходе приватизации в России в 1993-2002 гг.

В 2000-2002 гг. значительно выросла доля ОАО, имеющих пакет акций в федеральной, региональной и муниципальной собственности (37,6% в 2000-2002 гг. против 29,4% в 1997-1999 гг.), хотя абсолютное количество таких предприятий сократилось почти вдвое (169 ед. за 2000-2002 гг. против 327 ед. в 1997-1999 гг.). Наблюдается очевидная тенденция к резкому сокращению применения использования специального права «Золотая акция». Если в 1997-1999 гг. таких ОАО было 128, то в 2000-2002 гг. - только 11, В результате совокупная доля предприятий, где после формальной корпоратизации государство сохранило в том или ином виде имущественный контроль по сравнению с 1997-1999 гг. осталась практически неизменной (40%).

Доля предприятий (объектов), приватизированных иными способами была мизерна. Однако при этом стоит обратить внимание на значительный абсолютный рост предприятий, приватизированных путем внесения государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставной капитал хозяйственных обществ (в 4,8 раза), и отчуждения находящихся в государственной (муниципальной) акций ОАО, созданных в процессе приватизации, владельцам государственных (муниципальных) ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций (в 5 раз).

Другим важнейшим аспектом имущественной политики государства является реструктуризационный, предполагающий повышение инвестиционной привлекательности предприятий за счет выкупа ими недвижимого имущества (включая земельные участки).

В 2000-2002 гг. продолжалась приватизация и выкуп недвижимости. За эти три года на аукционах и коммерческих конкурсах было продан 3851 объект недвижимости (2000 г. - 1289 ед., 2001 г. - 1351 ед., 2002 г. - 1211 ед.), что на 38% больше, чем за 1997-1999 гг. Только в 1995 г. погодовой объем продаж объектов недвижимости был больше, чем в период 2000-2002 гг. За три года площадь выкупленных объектов недвижимости составила 16158 кв. м (2000 г. - 1442 тыс. кв. м, 2001 г. - 2406, 2002 г. - 12310). Причем если за 2000-2001 гг. этот показатель был меньше аналогичной величины за 1998-1999 гг. (4087 тыс. кв. м), то в 2002 г. после принятия нового закона о приватизации наблюдается резкая активизация выкупного процесса, площадь выкупленных объектов недвижимости увеличилась в 5 раз.

Схожие тенденции имели место и применительно к земельным ресурсам. За 2000-2002 гг. было приватизировано 373 участка в составе имущественного комплекса приватизированных предприятий (2000 г. - 78, 2001 г. - 111, 2002 г. - 184), что превосходит совокупный показатель за предшествующие 5 лет, с 1995 г., когда в государственной статистической отчетности продажа земельных участков стала выделяться как самостоятельный метод приватизации (327 трансакций). Площадь выкупленных за 2000-2002 гг. земельных участков составила около 158 кв. км (2000 г. - 10,699 кв. км, 2001 г. - 17,079 кв. км, 2002 г. - 130,183 кв. км). Для сравнения: в 1997-1999 гг. этот показатель составил около 37 кв. км.

По всей вероятности, можно говорить о том, что заметная активизация выкупных процессов (прежде всего, земельных участков) является следствием принятия Земельного кодекса и нового закона о приватизации. Напомним, что Земельный кодекс РФ (ст. 36, 37), установил, что приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования, если иное не предусмотрено федеральным законом. Это положение также закреплено в п. 7 ст. 3 закона от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (№ 137-Ф3), в соответствии с которым со дня введения в действие Земельного кодекса РФ приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе зданий, строений, сооружений промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте.

Законом также установлен порядок продажи земельных участков собственникам ранее приватизированных зданий, сооружений, предприятий. Эти нормы согласованы с нормами земельного законодательства. Собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками, расположенных на земельных участках и относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки.

Именно повышением значимости сделок по продаже земельных участков и недвижимости можно объяснить падение доли выручки от продажи акций в общем объеме средств от приватизации с почти 93% в 2000 г. до 72,3% в 2001 г. и 66,2% в 2002 г.

Устойчивая тенденция к снижению темпов приватизации свидетельствует о завершении процесса массовой приватизации. В отдельных регионах России ресурсы приватизации практически исчерпаны.

К основным результатам денежкой приватизации следует отнести:

1. выведение значительной части государственного имущества из-под директивного управления государства и вовлечение его в рыночный оборот;

2. формирование основ рынка недвижимости, в том числе рынка земли под объектами приватизации.

Денежная приватизация имела положительное значение с точки зрения привлечения иностранных инвесторов. Сам факт перехода к денежной приватизации является новым стимулом для многих из них в силу появления привычных средств платежа.

Положительные результаты денежной приватизации состоят также в ее бюджетном эффекте: в 1997 г. запланированное бюджетное задание было превышено в 2,8 раза.¹⁵ Это связано с впервые примененной практикой предпродажной подготовки предприятия (в ходе такой подготовки АО «Связьинвест» была сформирована наиболее эффективная структура этого холдинга и выбрано время продажи, пришедшееся на пик роста котировок фондового рынка; эта продажа дала 60% поступлений в бюджет от приватизации).

Вообще, на макроуровне в доходной части консолидированного бюджета поступление средств от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, 2002 г. составило 157,3 млрд. руб., или 1,4 % ВВП. При этом поступление средств от приватизации имущества оценивалось в 22,8 млрд. руб. (табл.7). Процесс приватизации способствовал и погашению задолженности предприятий по платежам в бюджет за счет инвестиций, вносимых победителями конкурсов: в 1997 г. эти средства составили 578 млрд. руб.¹⁶

Таблица 7.¹⁷

Поступление средств от приватизации государственного и муниципального имущества (в млн. руб., до 1998 г. - в млрд. руб.)

	1993 г	1995 г	1998 г	1999 г	2000 г	2001 г	2002 г
Всего	450	3815	17538	12291	41609	16756	2287
В том числе находящейся в собственности:
федеральной	163	1994	15439	10200	37927	12772	14719
субъектов РФ	67	354	1251	1197	2199	1886	4444
муниципальной	220	1467	848	894	1483	2098	3694

Следует отметить основные факторы, без наличия которых приватизация а 1997 г. не принесла бы бюджетного эффекта:

1. снижение политических рисков в связи с отсутствием каких-либо выборов (что вызвало повышение активности фондового рынка и увеличение числа продаж);

2. низкая доходность по государственным ценным бумагам, которая способствовала инвестированию в реальный сектор экономики (по некоторым оценкам, кризисное состояние финансовых рынков отвлекает на операции с государственными ценными бумагами 80–90% средств);

3. совершенствование нормативной базы приватизации.

Проведенное в 1997 г. исследование показало, что акционерные общества постоянно опережают государственные предприятия по ряду параметров таких, в частности, как: производительность труда, рентабельность, коэффициент обеспеченности собственными оборотными средствами. Сравнительный анализ групп акционерных обществ, выделенных по срокам приватизации, показал, что чем больше у акционерных обществ период после начала приватизации, тем выше уровень его экономической эффективности. Отказ от льгот работникам приватизированных предприятий должен прекратить «распыление капитала», препятствующее привлечению стратегических инвесторов.

Завершение массовой приватизации позволило перейти к решению не менее важной государственной задачи – управления государственным имуществом, приватизация которого ограничена или запрещена. Активно развивается законодательная: база этого процесса, достигнуты определенные результаты по получению доходов в бюджет от этого источника.

Однако нельзя говорить, что достигнут коренной поворот. Объективно отсутствует минимум обязательных условий для успешного функционирования корпораций. Речь идет о таких условиях, как развитость экономики, освоенное населением предпринимательство, различные формы собственности (защищаемые государством и уважаемые населением), наличие профессиональных управляющих (менеджеров).

В ходе денежной приватизации высветился ряд проблем. Прежде всего это обострение противоречий между покупателями предприятий и менеджментом. Конфликт заключается в том, что значительная часть директората, не сумевшая приспособиться к новым условиям хозяйствования (более жесткие бюджетные ограничения), по-прежнему характеризуется склонностью к государственному патернализму и вообще менталитетом советского хозяйственника.

Максимизация прибыли занимает в его приоритетах подчиненное место, а на передний план, как и раньше, выдвигается задача наращивания объемов производства. А новые собственники не обладают такими финансовыми возможностями, чтобы удовлетворить инвестиционные запросы приватизированных предприятий, да и не желают этого, опасаясь разворовывания инвестируемых средств директоратом предприятия, прокручивания денег на счетах дружественных компаний, расходования валюты в целях личного потребления, и т.п. По данным ВЦИ-ОМ, 74% новых инвесторов отказываются финансировать свой объект собственности, пока у руководства остается старый менеджмент.

Следует отметить, что социально-экономические ситуация, в которой оказалась Российская Федерация после 17 августа 1998 г., затрудняет оценку достигнутых результатов приватизации. Естественное в этих обстоятельствах сокращение инвестиций в основной капитал, объема производства, рост цен и неплатежей, падение котировок ценных бумаг не способствуют развитию процесса приватизации и достижению целей ее современного этапа.

Таким образом, в результате проведения массовой приватизации, как на чековом, так и на денежном ее этапах, поставленные перед органами по управлению государственным имуществом задачи не были решены в полном объеме. При этом:

1. не был сформирован широкий слой эффективных частных собственников;

2. структурная перестройка экономики не привела к необходимому уровню повышения эффективности деятельности предприятий;

3. привлеченных в процессе приватизации инвестиций оказалось явно недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий;

4. в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках.

В результате денежного этапа приватизации в России удалось провести массовое распределение собственности в пользу действительно эффективных собственников – среднего класса.

Основные причины неполного решения поставленных задач состоят в том, что, во-первых, в течение продолжительного периода эффективность приватизации оценивалась по темпам разгосударствления собственности, по количеству приватизированных предприятий и по уровню полученных доводов в интересах финансирования дефицита федерального бюджета, а целям дальнейшего развития и эффективности функционирования приватизированных объектов в условиях рыночно ориентированной экономики не придавалось должного внимания. Во-вторых, проводимые в Российской Федерации институциональные реформы не сопровождались выработкой государственной политики в сфере управления государственным имуществом, неотъемлемой частью которой призвана стать приватизационная политика.