10. Местные Советы – органы государственной власти. Правовые основы деятельности местных Советов в Советской России.
Большевики после захвата власти в октябре 1917 г. сделали в организации местной власти ставку на Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов.
Народный комиссариат внутренних дел в обращении от 4 января 1918 г. «Об организации местного самоуправления» указывал, что все прежние органы местного управления должны быть заменены областными, губернскими, уездными, районными и волостными Советами рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетью советских организаций, которые будут находиться в тесной организационной зависимости между собой. Каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера, но сообразует свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых она входит. Таким путем создавался связанный во всех своих частях однородный организм - республика Советов. На Советы дополнительно возлагались задачи управления и обслуживания всех сторон местной жизни - административной, хозяйственной, финансовой и культурно-просветительской, обязанность проводить в жизнь декреты и постановления центральной власти.
С первых дней своего существования Советы депутатов стремились либо сменить органы местного самоуправления, либо поставить их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления.
Съезды и Советы объявлялись на территории своего действия высшей властью. В период между работой съездов такой властью наделялись их исполкомы. В период между сессиями Советов высшей властью наделялись общие собрания избирателей.
Во-первых, местные органы сочетали в себе принятие решений и их исполнение. За повседневное исполнение решений съездов, Советов отвечали исполкомы и являлись внутренними органами съездов, Советов. Во-вторых, советские органы действовали в рамках принятого тогда административно-территориального деления. В-третьих, Советы признавались классовыми организациями, объединявшими пролетарские и полупролетарские слои населения. В-четвертых, местные съезды, Советы взаимодействовали между собой и с высшими органами власти на началах централизма, подчинения нижестоящих органов вышестоящим по всем вопросам их компетенции, обязательности решений вышестоящих органов для органов нижестоящих. В-пятых, в условиях сложившейся в конце концов однопартийной политической системы власть Советов превратилась в прикрытие власти партийной. Они стали рассматриваться орудиями социалистического строительства. В-шестых, вводился институт императивного депутатского мандата, главным элементом которого являлось право избирателей отзывать своих депутатов. Перечисленные признаки при незначительном видоизменении некоторых из них сохраняли на всем протяжении существования советского строя.
11. Необходимость реформирования системы органов местной власти в конце
80-х гг. XX века. Общественно-территориальное самоуправление 1985-1990 гг.
До 1990 года местные органы власти были едины и не делились на законодательные и исполнительные. Избранные депутаты не были освобожденными и не получали в Советах заработную плату. Советы выполняли и законодательную и исполнительную функции. С 1990 года после новых выборов в местные Советы функции власти на этом уровне были разделены. Для начала развития этой тенденции характерна нечеткость разделения сфер влияния между Советами городского района и его исполкомами, отсутствие нормативных документов, определяющих их структуру, штаты и сферы деятельности, что повсеместно вызывало «перетягивание прав и полномочий, наличие тенденции возврата к прежней системе власти.
Проводя историческую параллель между земскими реформами и реформами местного самоуправления начала 90-х необходимо отметить, что некоторые факты периода 1990-1993 годов очень похожи на события земской реформы. В результате последней возникли такие понятия как земская медицина земское образование, земская статистика, т.е. вопросы местного значения реализовывались представительными земскими учреждениями. Комплексный характер земской реформы во многом предопределил их положительные результаты.
В отличие от земской реформы на реформу местного самоуправления 1990-1993 годов наложили отпечаток реформы в области экономики, перераспределение собственности. В этот период начинается формирование правовой основы деятельности органов местного самоуправления. Был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»1 . Первый закон устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов, в качестве основного звена данной системы, органы общественного самоуправления. Второй ввел понятие «муниципальная собственность». Однако, оба закона предполагали формирование местного самоуправления на основе структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов.
Как показал опыт, созданные в начале 90-х годов, Советы и их исполкомы были временной, переходной структурой власти. Принятие в последующем Конституции Российской Федерации коренным образом изменила принципы организации органов местного самоуправления. По мере реализации конституционных принципов формируется иное мировоззрение людей в отношении структуры и функции местных органов.