Глава 3. Направления совершенствования программно-целевого бюджетного планирования

3.1. Направления совершенствования правового обеспечения программно-целевого бюджетного планирования

Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах основным направлением бюджетной реформы провозгласила совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования. К сожалению, законодательное сопровождение реформы не обеспечило создание всего комплекса условий, необходимых для формирования в России современной системы программно-целевого бюджетного планирования, что является одной из причин неэффективной реализации данного метода бюджетного планирования.

Запаздывание введения необходимых норм правового регулирования проявляется еще более ощутимо на фоне активного внедрения новых механизмов бюджетного планирования в рамках Концепции долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года и Программы повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года.

В настоящее время в Российской Федерации формируются новые подходы к социально-экономическому планированию, будет проведен новый этап бюджетной реформы. Их качество, а также эффективность реализации в значительной мере будут определяться степенью полноты и глубины научной разработки современных проблем правового регулирования программно-целевого метода бюджетной деятельности.³⁰

Исходя из этого, важнейшим условием внедрения программно-целевого метода бюджетной деятельности является правовое обеспечение системы контроля эффективности бюджетных расходов. Бюджетный кодекс РФ не содержит правовых норм, раскрывающих контрольные мероприятия в области проверки эффективности бюджетных расходов, что автоматически не дает в полной мере реализовать принципы программного подхода к финансированию бюджетных расходов. Так, ст. 157 Кодекса, содержащая определение основных задач органов государственного и муниципального финансового контроля, относит к ведению органов финансового контроля, создаваемых представительными органами осуществление контроля за исполнением соответствующих бюджетов и подготовку заключений на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проведение экспертиз проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации; к ведению контрольных органов, создаваемых органами исполнительной власти - осуществление предварительного, текущего и последующего контроля за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Кроме того, Бюджетный кодекс РФ не предусматривает оценку эффективности расходования бюджетных средств в качестве элемента отчетности об исполнении бюджетов, что сужает предмет последующего контроля за исполнением бюджета до рамок сведений о движении бюджетных средств и сугубо финансовых результатов.

Характерно, что отчеты о реализации федеральных долгосрочных целевых программ согласно нормам Бюджетного кодекса РФ должны представляться в Государственную Думу РФ одновременно не с отчетом об исполнении федерального бюджета на очередной финансовый год, а с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Говоря же в целом о направлениях совершенствования правового регулирования программно-целевого бюджетного планирования нужно сказать, что все необходимые предложения для этого уже разработаны и хорошо известны кругу специалистов. Это обстоятельство избавляет от необходимости «придумывать велосипед». Автор данного исследования полностью разделяет мнение крупного специалиста в области правового регулирования программно-целевого бюджетного планирования, министра государственно-правового развития Омской области, доктора юридических наук Александра Сергеевича Матненко³¹, который говорит следующее: «В условиях фрагментарности и противоречивости существующей правовой основы программно-целевого планирования совершенствование законодательства в этой сфере должно носить системный, глубокий характер.

При этом базовыми для дальнейшего построения системы правового регулирования должны стать следующие федеральные законы:

- о социально-экономическом планировании – в части общей концепции и системы планирования социально-экономического развития Российской Федерации;

- Бюджетный кодекс Российской Федерации – в части особенностей, в том числе процессуальных, программно-целевого бюджетного планирования;

- о нормативных правовых актах Российской Федерации – в части статуса программно-целевых правовых актов, их места в системе законодательства, особенностей юридической техники изложения их текстов.

При разработке федерального закона о социально-экономическом планировании необходимо исходить из того, что несущим элементом, стержнем всего механизма планирования в Российской Федерации должна стать четкая, законодательно закрепленная система программно-целевых актов, с определением их функциональных особенностей и соотношения друг с другом. Контуры этой системы уже сейчас обозначаются с учетом весьма ценного опыта реализации приоритетных национальных проектов и апробации многоуровневой модели программно-целевого планирования, одной из главных особенностей которой является принятие в отдельных сферах наряду с федеральными целевыми программами государственных программ.

В основе построения данной системы должны лежать два взаимосвязанных критерия: а) характер, масштаб целей, достигаемых с помощью программно-целевого акта, б) круг источников бюджетного финансирования программно-целевого акта, определяемый как в территориальном (средства бюджетов одного или нескольких уровней), так и в ведомственном (средства «бюджетов» одного или нескольких ведомств) разрезах. Как правило, цели более общего порядка обуславливают полибюджетное финансирование их достижения. А количество источников бюджетного финансирования определяющим образом влияет на весь механизм программно-целевого планирования, в том числе на процессуальные особенности разработки и реализации плановых актов, нуждающиеся в специальном правовом закреплении.

С учетом вышеназванных критериев в федеральном законе о социально-экономическом планировании целесообразно предусмотреть формирование на каждом территориальном уровне власти следующей системы программно-целевых актов:

1) программы, предполагающие финансирование как из бюджета того уровня, на котором они приняты, так и из нижестоящих (вышестоящих) бюджетов. Данные программы федерального и регионального уровней могут именоваться «государственные программы» (соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации), а местного уровня – «муниципальные программы» (муниципального района, городского округа, поселения). Они призваны воплотить ту идеологию и те механизмы, которые сложились в рамках реализации приоритетных национальных проектов;

2) программы, предполагающие финансирование из бюджета только того уровня, на котором они приняты. При этом целесообразно разграничение данных программ на два вида:

- программы, финансируемые за счет бюджетных средств, предусмотренных по разным субъектам бюджетного планирования, то есть носящие межведомственный характер. Эту категорию программ, в зависимости от уровня, можно обозначать терминами «федеральная целевая программа», «целевая программа субъекта Российской Федерации», «целевая программа муниципального образования»;

- программы, финансируемые за счет бюджетных средств, предусмотренных по одному субъекту бюджетного планирования. Их можно объединить под общим понятием «ведомственные программы», что соответствует принятой на сегодня в законодательстве терминологии.

Кардинальных изменений требует Бюджетный кодекс Российской Федерации. Существующая его редакция не соответствует задачи внедрения в Российской Федерации принципов бюджетирования, ориентированного на результат, несмотря на то, что именно эта цель декларировалась при разработке Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ.

Для того, чтобы Бюджетный кодекс Российской Федерации действительно соответствовал заявленным принципам бюджетной реформы и стал ее эффективным правовым проводником, необходимо внесение в него следующих концептуальных изменений и дополнений:

1. Конституировать понятие «бюджетный программно-целевой акт», как термин, объединяющий все возможные формы программно-целевого бюджетного планирования, закрепить статус расходного обязательства за всеми бюджетными программно-целевыми актами, с присвоением им уникальных кодов классификации расходов бюджетов.

2. Изменить понятие, а также всю правовую конструкцию бюджетного процесса, отразив в них в качестве полноценного элемента процессуальные действия в отношении не только бюджета, что имеет место при сегодняшней «бюджетоцентричной» модели бюджетного процесса, но и всех бюджетных программно-целевых актов.

3. Расширить временной горизонт бюджетного планирования до 5 лет, полностью совместив его с циклом действия среднесрочных бюджетных программно-целевых актов (от 3 до 5 лет).

4. Предусмотреть в качестве обязательного элемента бюджетного учета учет результатов бюджетного финансирования, комплексно урегулировать институт аудита эффективности бюджетных расходов.

5. Предусмотреть возможность наступления ответственности за нерезультативное и неэффективное использование бюджетных средств.

Наконец, наряду с принятием федерального закона о социально-экономическом планировании и кардинальным изменением Бюджетного кодекса Российской Федерации необходимым условием создания полноценной законодательной базы программно-целевого метода бюджетной деятельности является закрепление статуса правовых актов планирования, их места в системе законодательства. Без этого плановые акты и дальше будут оставаться, образно говоря, «пасынком» правовой системы, чуждым для нее элементом.

Проект федерального закона о нормативных правовых актах уже на протяжении многих лет находится на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. К сожалению, в текущей редакции законопроекта не содержится упоминания о программах и прочих плановых актах»³².

Отдельные мероприятия по совершенствованию правового регулирования предусмотрены программой по повышению эффективности бюджетных расходов, в том числе и в рамках совершенствования государственного и муниципального финансового контроля. В целях обеспечения действенности и эффективности предложенной в Программе системы государственного (муниципального) финансового контроля необходима реформа системы правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. В частности, необходимо увязать все основания применения мер принуждения с конкретными бюджетно-правовыми мерами принуждения и установить отсылку к применению административно-правовых мер принуждения, уточнить перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства и установить административные наказания за все нарушения бюджетного законодательства. Действующий перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, необходимо сделать закрытым.

Часть мероприятий по правовому регулированию реализации программно-целевого метода бюджетного планирования будет осуществлена в рамках совершенствования государственной контрактной системы. Первоочередной задачей на 2010-2011 годы является совершенствование нормативного правового регулирования государственных (муниципальных) закупок с учетом особенностей каждой стадии: планирования, размещения и исполнения. После перехода с 2012 года на реализацию государственной политики в форме долгосрочных целевых программ и совершенствования механизма государственных (муниципальных) заданий необходимо рассмотреть вопрос о распространении контрактной системы на всю совокупность хозяйственной деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов власти и учреждений по удовлетворению общественных потребностей. В целях создания нормативного правового регулирования стадии планирования государственного (муниципального) заказа предлагается установить порядок:

• определения в рамках долгосрочных и ведомственных целевых программ объема предоставляемых государством

• услуг и выполняемых государственных функций;

• стимулирования государственных (муниципальных) закупок инновационной продукции, в том числе отечественного производства;

• определения объема государственных (муниципальных) закупок в натуральном выражении исходя из расчетно-нормативных затрат на оказание государственных услуг и выполнения функций;

• проведения мониторинга цен, предметов закупки и производителей товаров (работ, услуг).

В нормативное правовое регулирование стадии размещения государственного (муниципального) заказа целесообразно включить положения о необходимости:

• утверждения плана-графика государственных (муниципальных) закупок и графика заключения государственных (муниципальных) контрактов;

• регламентации порядка составления требований к предмету закупки;

• установления законодательных требований к обеспечению контрактов, в том числе разработке и утверждению типовых форм банковских гарантий и поручительств, определения критериев дифференциации в процедурах размещения заказа;

• разработки типовых государственных (муниципальных) контрактов, как на стандартные товары работы и услуги, так и на имеющие специальные особенности (в части оборонного комплекса, НИОКР, стимулирования инновационной деятельности и т.п.);

• установления порядка определения цены государственного (муниципального) контракта;

• предоставления возможности заключать «зонтичные» контракты или централизовать все закупки, осуществляемые подведомственными ведомству структурами, что приведет не только к уменьшению расходования бюджетных средств, сокращению количества «непрофильных» сотрудников, но и упорядочит саму процедуру размещения заказов, повысит качество закупаемых товаров, работ, услуг.

Изменения, вносимые в законодательство Российской Федерации, регламентирующее исполнение государственных (муниципальных) контрактов, необходимо направить на закрепление:

регламентации организации надзора со стороны заказчика за исполнением контракта, издание рекомендаций по принятию исполненного государственного (муниципального) контракта;

специального представительства в спорах, возникающих вследствие неисполнения государственных (муниципальных) контрактов;

упрощенной (сокращенной по времени) судебной процедуры рассмотрения дел, связанных с расторжением контрактов при их ненадлежащем исполнении или признанием их недействительными в связи грубыми нарушениями при их заключении;

введения требований о предоставлении открытой информации об исполнении государственных (муниципальных) контрактов и контроле за исполнением плана-графика государственных (муниципальных) закупок в части расходования бюджетных средств (в том числе создания единого общероссийского реестра государственных и муниципальных контрактов, включающего, в том числе, информацию об исполнении контрактов);

регулирования оценки соотношения объема и стоимости оказанных и запланированных к оказанию государственных услуг (выполненных работ);

обязанности заказчика всегда применять санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по контракту;

унифицированного размера штрафных санкций;

возможности для обеспечения работы с долгосрочными контрактами c учетом внесения изменения цены по государственному контракту по заранее установленным правилам.

Эти положения необходимо закрепить в нормативных правовых актах, регламентирующих порядок разработки, утверждения и реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ, а также в Федеральном законе «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и других правовых актах.

***

Таким образом, новый этап реформы бюджетного процесса, который намечен на 2010-2012 годы должен иметь соответствующее нормативно-правовое обеспечение. Его необходимость обусловлена устранением тех недостатков, которые существуют на данный момент, а именно, отсутствие правового определения в целом эффективности бюджетных расходов, отсутствие полной, законодательно определенной классификации инструментов программно-целевого бюджетного планирования, отсутствие юридических норм, позволяющих привлекать ответственных лиц за нарушения бюджетного законодательства, связанные не только с нецелевым расходованием средств бюджетов, но и с ответственностью за неэффективное расходование бюджетных средств.

Реформа правового регулирования в этой области должна включать в себя не только раскрытие и определение порядка функционирования механизма программно-целевого бюджетного планирования, но и меры по реформированию правового обеспечения реализации государственной контрактной системы, как основного механизма реализации мероприятий бюджетных целевых программ, а также ужесточения форм и методов государственного и муниципального контроля, одной из задач которого должна стать оценка эффективности реализации бюджетных целевых программ.