2. Обязательства России по Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод

В рамках Совета Европы создана и функционирует эффективная система прав человека. В ее основе лежит Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, подписанная государствами-членами Совета Европы 4 ноября 1950 году в Риме. Она является первым международным договором на региональном уровне, трансформировавшим принципы, провозглашенные Всеобщей декларацией прав человека 1948г., в конкретные юридические обязательства государств.

Вопрос о том, какое положение в национальном праве занимает ЕКПЧ, как международный договор, решается, прежде всего, конституционным правом данного государства.

Поскольку Европейская Конвенция не предусматривает какого-то определенного решения данного вопроса, Европейский Суд не требует, чтобы государства придавали Конвенции силу в рамках своего национального права.

Анализ показывает, что конституционная практика европейских государств имеет явно выраженную тенденцию к закреплению соотношения международного и внутригосударственного права в конституции. Но конституционные положения в различных странах существенно отличаются друг от друга.⁶

Во многих государствах Европейская Конвенция имеет силу в рамках национального права и на нее можно непосредственно ссылаться в судах. В других государствах Конвенция не действует непосредственно в рамках национальной правовой системы. ⁷

Так, в Австрии Европейская Конвенция имеет приоритет над противоречащими ей нормами национального права. Вместе с тем, большое значение придается официальной публикации. В решении по делу о применимости в Австрии Европейской Конвенции Конституционный Суд указал, что «Конвенция обладает силой федерального закона и таким образом обязательна во внутригосударственной сфере». Однако такого рода статус Конвенции не освобождает суд от обязанности выяснять пределы и природу ее обязательной силы. Тем не менее, австрийские суды ставят под сомнение самоисполнимый характер ряда положений Конвенции и предпочитают ограничительное толкование ее норм.⁸

В Бельгии позиции Конвенции упрочилась после принятия в 1971 г., решения Кассационного Суда. Относительно статуса международных договоров Суд в принципе считает, «что в случае конфликта между нормой внутреннего права и нормой международного права, обладающей прямым действием, норма, установленная договором, должна преобладать».

В Германии статус международных договоров определен Конституцией страны.⁹ Следует отметить, что большую роль в утверждении приоритета Европейской Конвенции сыграли суды. В этой связи представляет интерес решение Высшего Федерального Суда ФРГ, которое обосновало возможность непосредственного применения положений Европейской Конвенции. В решении были приведены следующие аргументы: ФРГ присоединилась к Конвенции с обычной формулировкой, свидетельствующей, что она опубликована как обладающая силой закона; Конвенция намеренно создает во многих своих предписаниях возможность прямых претензий со стороны физических лиц.

В Италии непосредственно применимые положения Конвенции имеют силу обычного законодательства, т.е. имеют приоритет над законодательством, введенным в действие до даты, когда Конвенция вступила в силу. Однако, национальное законодательство, введенное в действие позднее, может иметь приоритет над положениями Конвенции.

В Нидерландах признана прямая применимость Конвенции, ее положения имеют приоритет по отношению к несоответствующим положениям национального права независимо от даты принятия. В этом отношении Конвенция имеет большую силу, чем обычное законодательство, поскольку при коллизии между двумя нормами, имеющими одинаковое положение в иерархии норм, действует более позднее (lex posterior derogat lege priori).

Аналогичный статус Конвенция имеет и в Швейцарии. Суды этой страны руководствуются положениями Европейской Конвенции и прецедентами Европейского Суда.

Французские суды, руководствуются ст. 55 Конституции, которая закрепляет: «Договоры или соглашения, должным образом ратифицированные или одобренные, имеют силу законов, с момента опубликования, при условии применения каждого соглашения или договора другой стороной».

В Ирландии и Соединенном Королевстве Конвенция не имеет силы в национальном праве и не применяется судами непосредственно. Суды рассматривают Конвенцию как вспомогательное средство при толковании положений национального права.¹⁰

Судья А. Ковлер отмечает, что «в последнее время Суд довольно жестко реагирует на попытки судебных органов ряда стран подвергнуть сомнению прямое действие норм Европейской Конвенции…» Так, в решении о приемлемости по делу Скордино против Италии Европейский Суд констатировал, что «условия направления жалобы по ст. 34 Конвенции не обязательно должны быть такими же, как условия регулирующие locus standi на национальном уровне».¹¹

Практика показывает, что в странах, где Конвенция не инкорпорирована в национальное право суды осуществляют толкование законодательства таким образом, чтобы избежать несоответствия Конвенции. И хотя формально Конвенция не является частью правовой системы, она тем не менее служит основанием устранения неопределенности.

Включение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ в правовую систему Российской Федерации предполагает непосредственное действие Конвенции во внутригосударственных отношениях.

В теории под прямым непосредственным применением норм международного права на территории государства понимается применение государством и его органами международно-правовых норм без провозглашения международных договоров источниками права и без «введения» их в правовую систему, в какой бы то ни было модификации.¹²

Непосредственное применение международного права во внутренних отношениях возможно без какой-либо трансформации, преобразования их в нормы внутригосударственного права в форме:

• приоритетного применения международно-правовых норм (когда закон РФ либо другой нормативный акт, принятый в РФ, противоречит международно-правовым нормам);

• совместного применения (когда в регулировании вопроса нормы международного права и нормами права РФ взаимно дополняют друг друга);

• самостоятельного применения (когда имеется пробел во внутреннем законодательстве РФ).

Ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»¹³, не только воспроизводит конституционное положение, но и говорит о непосредственном действии международных договоров и норм.

Что имел в виду законодатель под непосредственным применением, когда изложил статью в такой редакции?

В этой связи представляет интерес постановление Пленума Верховного Суда РФ «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» от 10 октября 2003 года. ¹⁴

В п. 3, где речь идет о непосредственном применении, воспроизводится формулировка ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации». При рассмотрении судом гражданских, уголовных или административных дел, — разъясняет Пленум, — «непосредственно применяется такой международный договор Российской Федерации, который вступил в силу и стал обязательным для Российской Федерации и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права.

В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений указанного международного договора».

По смыслу вышеизложенных норм непосредственное применение международного договора возможно только тогда, когда не требуется издание внутреннего акта. Но международные договоры, прямо предписывающие принятие национальных законов или иных актов, немногочисленны. А непосредственное применение не исключает совместного применения норм международного договора и внутреннего акта, регулирующих один и тот же вопрос.

Если исходить из общего смысла формулировок, то Верховный Суд РФ говорит, еще об одном варианте непосредственного применения, но терминологически он не включает совместное применение в непосредственное, то есть разделяет непосредственное и совместное применение, что не кажется правильным.

Подтверждением тому служит постановление Конституционного Суда РФ.¹⁵ Конституция РФ гарантирует каждому право на получение квалифицированной юридической помощи и право пользоваться помощью адвоката (защитника) на всех стадиях уголовного судопроизводства. Статья 14 Международного пакта о гражданских и политических правах вносит существенное дополнение в содержание этого стандарта: каждый при рассмотрении предъявленного ему обвинения вправе сноситься с выбранным им самим защитником и защищать себя через его посредство.

Конституционный Суд констатировал, что отказ обвиняемому (подозреваемому) в приглашении выбранного им адвоката по мотивам отсутствия у последнего допуска к государственной тайне, а также предложение обвиняемому (подозреваемому) выбрать защитника из определенного круга адвокатов, имеющих такой допуск, обусловленные распространением положений ст. 21 Закона РФ «О государственной тайне» на сферу уголовного судопроизводства, неправомерно ограничивают конституционное право гражданина на получение квалифицированной юридической помощи и право на самостоятельный выбор защитника. Основанием такого решения послужило совместное применение ст. 48 Конституции и ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах.

Обязательный характер Конвенции применительно к Российской Федерации подтверждается ее действующим правом.

В соответствии с Конституцией РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Пункт 4 ст. 15 Конституции РФ устанавливает также традиционную коллизионную норму: если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Практическое значение имеет момент вступления в силу международного договора. Международный договор вступает в силу в порядке и в дату, предусмотренные в самом договоре. Согласно ст. 24 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. при отсутствии такого положения или договоренности договор вступает в силу, как только будет выражено согласие всех участвовавших в переговорах государств на обязательность для них договора. Все обязательства России, вытекающие из Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, действуют с 5 мая 1998 года - в день передачи ратификационной грамоты Генеральному секретарю Совета Европы. Эта дата имеет важное правовое значение для процедуры подачи жалобы в Европейский Суд и решения вопроса о приемлемости. Нарушение прав должно относиться к событиям, наступившим после вступления в силу Конвенции для государства, против которого направлена жалоба.

Кроме того, государства, в момент подписания или ратификации международного договора вправе сделать оговорки к его тексту.

В соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г., под «оговоркой» понимается одностороннее заявление, сделанное государством или международной организацией в процессе заключения договора, имеющее целью изменить или исключить действие отдельных положений в отношении соответствующего государства и/ или международной организации. Основное назначение оговорки заключается в том, чтобы исключить / изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному государству.

Европейская Конвенция также предусматривает такое право. Согласно ст. 57 Европейской Конвенции «Любое государство при подписании настоящей Конвенции или при сдаче ратификационной грамоты может сделать оговорку к любому конкретному положению Конвенции в отношении того, что тот или иной закон, действующий в это время на его территории, не соответствует этому положению. Настоящая статья не предусматривает оговорок общего характера¹⁶.

Любая оговорка, сделанная в соответствии с положениями настоящей статьи, должна отвечать следующим требованиям:

• оговорка не должна носить общего характера,

• оговорка должна содержать краткое изложение соответствующего закона»

• закон, на который ссылается государство в оговорке, должен действовать на территории государства-участника во время ратификации Конвенции.

Надлежащим образом сделанная оговорка предоставляет государству избежать ответственности в случае, если внутренним законодательством предусмотрены правила, не соответствующие положениям Конвенции. Однако, несоблюдение государством одного из требований, дает основание Европейскому Суду признать оговорку недействительной.

Европейский Суд неоднократно подчеркивал, что при формулировании оговорки государство не должно использовать неопределенные термины, а также термины, которые могут достаточно широко толковаться, т.к. ст. 57 Конвенции требует четкости и ясности в отношении формулирования оговорок. ¹⁷ Если оговорка носит общий характер (сформулирована посредством неопределенных, двусмысленных понятий), такая оговорка должна быть признана Судом недействительной. Правовым последствием такой оговорки будет невозможность государства сослаться на оговорку в этой части для аргументации своей позиции по делу.

При рассмотрении дела Белилос против Швейцарии Суд анализировал оговорку применительно к п. 1ст.6 Конвенции, сделанную Правительством Швейцарии при ратификации Европейской Конвенции. В оговорке было заявлено, что «гарантия на справедливый суд при определении гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения действует на территории Швейцарии до осуществления окончательного судебного контроля над актами и решениями публичных властей, касающимися гражданских прав и обязанностей, а также уголовного обвинения». Европейский Суд подчеркнул, «оговорка общего характера означает, в частности, что она (оговорка) сформулирована посредством понятий и терминов, носящих достаточно неопределенный характер, использование которых не позволяет точно определить объем обязательства Швейцарии применительно к ст. 6 Конвенции. Непонятно, в частности, какие споры включаются в оговорку, и следовательно, на какие дела не распространяется ст. 6 Конвенции. Данная оговорка может трактоваться по-разному, тогда как параграф 1 ст. 57 Конвенции требует принятия четких и ясных оговорок».

Оговорка, сделанная Швейцарией применительно к п. 1 ст. 6 Конвенции носила общий характер, и в этой части была признана Судом недействительной. Правовым последствием такой оговорки стала невозможность Швейцарии сослаться на оговорку в этой части для аргументации своей позиции по делу.

Существенным моментом является включение в оговорку краткого изложения закона. В решении по делу Вебер против Швейцарии ¹⁸ Суд подчеркнул, что «необходимость наличия краткого содержания закона, противоречащего конвенционным положениям, является гарантией для остальных государств- участников Конвенции и конвенционных органов, что оговорка в дальнейшем не будет шире трактоваться соответствующим государством…».

В решении по делу Белилос против Швейцарии Европейский Суд отметил, что «краткое и четкое изложение закона помогает другим государствам - участникам Конвенции принять данную оговорку или не согласиться с ней. Обязанность государства кратко изложить положения национального закона необходима для того, чтобы другие государства, а также конвенционные институты могли знать о содержании этих законов, противоречащих Конвенции. Объем конвенционных положений, применение которых государство желает ограничить посредством оговорки, является существенным моментом, т.к. чем шире объем положений, тем важнее включить в оговорку содержание соответствующих положений внутригосударственного права. Упущения в настоящем деле, связанные с отсутствием в оговорке краткого содержания закона, не могут быть оправданы какими-либо трудностями практического характера».

Оговорку, в которой нет краткого изложения содержания соответствующего закона, Европейский Суд признает недействительной.

При рассмотрении дела Есенстекен против Австрии Суд проанализировал оговорку, сделанную Правительством Австрии. В соответствии с оговоркой «положения ст.6 Конвенции будут применяться без ущерба принципам, регулирующим вопросы публичного рассмотрения дела и содержащимся в ст. 90 Федеральной Конституции в редакции 1929 г.». По мнению Суда «...оговорка, относящаяся к конституционным положениям, не предусматривающим исчерпывающий перечень категорий дел, рассмотрение которых допускается при отсутствии публичного разбирательства, не может служить достаточной гарантией того, что в последующем Правительство не будет более широко истолковывать данную оговорку».

Европейский Суд констатировал, что предметом оговорок могут быть исключительно законы, действующие на территории государства в момент принятия оговорки.¹⁹

В решении по делу Сливенко и другие против Латвии²⁰ Суд указал, что «ратификация Конвенции государством предполагает, что любой закон, действующий в тот момент на его территории должен соответствовать Конвенции. Если же такого не произошло, то государство вправе сделать оговорку,… однако, не разрешаются оговорки общего характера, особенно те, которые не уточняют имеющие отношение к делу положения национального законодательства или не указывают на статьи Конвенции, которые могут быть нарушены применением этих положений…».

Суд установил, что Латвия не сделала специальной оговорки относительно российско-латвийского договора²¹ или общих положений латвийского законодательства об иммиграции и гражданстве. Суд пришел к выводу, что он полномочен рассматривать все вопросы, которые могут возникнуть в свете Конвенции и Протоколов к ней как следствие применения положений Договора в отношении обстоятельств дела заявителей».

Суд с особой тщательностью анализирует вопрос о применимости оговорки, в том числе и отвечающей требованиям Европейской конвенции. Россия при ратификации Конвенции сделала оговорку, согласно которой положения п.п.3 и 4 ст.5 Конвенции не препятствуют применению УПК РСФСР 1960 г., регулирующих порядок ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления. Указанная оговорка отвечала предъявляемым требованиям. Вместе с тем, Европейский Суд в деле Калашников против России²² отметив, что «оговорка касается процедуры применения меры пресечения в виде заключения под стражу, в то время как жалоба заявителя относится к длительности задержания как такового, а не оспаривает его законность», установил, что данная оговорка не применима в данном деле.

Как видим, полномочия Суда по толкованию не ограничены только текстом Конвенции и Протоколов к ней, но также включает в себя право толковать оговорки и иные заявления, сделанные Государствами-участниками в отношении Конвенции и Протоколов к ней.

Включение в Конституцию РФ общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров в правовую систему России ставит по-новому вопрос о соотношении правовых актов по их юридической силе. Сложность вопроса, который при этом возникает, заключается в установлении иерархии юридической силы в процессе правоприменения и исполнения этих норм в системе внутригосударственного права. Конституция не устанавливает такой иерархии.

Обязательную для суда иерархию норм правовой системы устанавливает ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»: Конституция РФ, конституционный закон, федеральный закон, общепризнанные принципы и нормы международного права, международный договор, конституция (устав) субъекта федерации, закон субъекта федерации (ч. 3 ст. 5). А как же правило части 4 ст. 15 Конституции РФ и последующих законов? Бесспорно, что суд в этом случае будет руководствоваться Конституцией, а не законом.

По вопросу соотношения юридической силы норм международного и внутреннего права Конституция РФ содержит правило только применительно к международным договорам. Однако, норма, устанавливающая, что если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора, не дает четкого ответа на вопрос - какие договоры имеются в виду. С учетом уровня органов, договоры могут быть межгосударственными, межправительственными, межведомственными. Критериями разграничения договоров являются также характер содержащихся в них норм (общие и специальные), форма выражения согласия на их обязательность (ратификация, подписание, утверждение и т.д.) и другие. Относится ли правило приоритета ко всем договорам или лишь к определенным видам? Ответ на этот вопрос может дать комплексный анализ законодательства.

Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» предписывает ратификацию договоров, устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом (п. «а» ч. 1 ст. 1). Ратификация является обязательным условием применения норм Европейской Конвенции и в других странах. ²³

В п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.03 г., говорится, что «международный договор подлежит применению, если Российская Федерация в лице компетентных органов выразила согласие на обязательность для нее международного договора посредством одного из действий, перечисленных в ст. 6 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» (путем подписания договора; обмена документами, его образующими; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; любым иным способом, о котором условились договаривающиеся стороны).

В соответствии с п. 8 постановления Пленума ВС РФ от 10.10.03 г., «правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации.

Согласно ст. ст. 17, 20, 21 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» решение о согласии на обязательность договора в форме федерального закона может быть и ратификацией, и утверждением, и принятием, и присоединением.

Включаются ли в правовую систему иные международные акты? Представляется, что не подлежащие ратификации договоры также входят в правовую систему страны. В соответствии с п. 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.03 г.: «правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор (ч. 4 ст. 15, ст. ст. 90, 113 Конституции РФ)».

Применение стандартов, предусмотренных Европейской Конвенцией, требует от национальных судей творческого и ответственного подхода к вынесению судебного решения. Особенно это касается вопросов толкования. На судей возложена ответственность за правильное толкование и применение международных норм. Согласно п. 9 Постановления Пленума от 10.10.03 г., неправильное применение международно-правовых норм «может являться основанием к отмене или изменению судебного акта. Неправильное применение нормы международного права может иметь место в случаях, когда судом не была применена норма международного права, подлежащая применению, или, напротив, суд применил норму международного права, которая не подлежала применению, либо когда судом было дано неправильное толкование нормы международного права».

Толкование любого международного договора должно осуществляться в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. Положения Европейской Конвенции суды должны толковать в совокупности с решениями Европейского Суда.

Согласно п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.03 г.: Россия признает юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней, поэтому применение судами Европейской Конвенции «должно осуществляться с учетом практики Европейского Суда по правам человека во избежание любого нарушения Конвенции о защите прав человека и основных свобод».

В постановлении от 19.12.03 г «О судебном решении» Пленум разъяснил судам, что при вынесении решения следует учитывать: постановления Европейского Суда по правам человека, в которых дано толкование положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подлежащих применению в данном деле.

На практике суды все чаще выносят решения, содержащие ссылки не только на положения Европейской Конвенции, но и на постановления Европейского Суда. Показательна в этом плане практика Конституционного Суда РФ. К сожалению, ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» не содержит четкого предписания о применении Конституционным Судом международно-правовых норм при разрешении дел. Тем не менее, Конституционный Суд РФ, руководствуясь ч. 4 ст. 15 и ст. 17 Конституции РФ использует международные (в т.ч. европейские) стандарты прав человека для аргументации своих решений. Особого внимания заслуживают его постановления, в которых содержатся ссылки на постановления Европейского Суда. В ряде постановлений по делам о защите прав и свобод человека Европейская Конвенция и решения Европейского Суда используются в качестве дополнительного аргумента, а в случае пробелов служат единственным основанием решения.

Положительный опыт применения Европейской Конвенции наработан и судами общей юрисдикции, в том числе субъектов федерации.

Представляется, что перечень актов, предусмотренный п. 4 вышеназванного постановления, в числе которых постановления Европейского Суда, судам следует не только учитывать, но и включать в мотивировочную часть решения.