Глава 1. Понятие и особенности административного процесса 1

Глава 2. Субъекты административного процесса 65

Глава 3. Характеристика отдельных административно-процессуальных производств 154

Глава 4. Административная юстиция и административный процесс: исторический и зарубежный опыт 382

Содержание 423

Учебное издание

Бандурка Александр Маркович,

Тищенко Николай Маркович

Административный процесс

Учебник

Підручник

Бандурка Олександр Маркович,

Тищенко Микола Маркович

Адміністративний процес

(на російській мові)

Редактор Н.Є. Нестеренко

Комп’ютерна верста Н.В. Коваленко

Підп. до друку 12.06.2001. Формат 84х108/32. Друк офсетний. Папір офсетний.

Ум. друк. арк. 17,1. Обл.-вид. акр. 18. Зам.

Видавництво

Національного університету внутрішніх справ.

61080, Харків, пр. 50-річчя срср, 27.

Тищенко Николай Маркович, доктор юридических наук, профессор кафедры административного права Национальной юридической академии Украины им. Ярослава Мудрого. Занимается проблемами административного процесса. Автор монографий «Гражданин в административном процессе», «Административно-процессуальный статус гражданина Украины: проблемы теории и пункт совершенствования», член авторского коллектива учебника «Адміністративне право України.»

1 См.: Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права. М., 1949. С.44; Лунев А.Е. Вопросы административного процесса // Правоведение. 1962. №2. С.43.

1 См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 13,16.

2 См.: Сов. гос-во и право. 1963. N 5. С 130–131.

3 См.: Клюшниченко А.П. Производство по делам о мелком хулиганстве. К., 1970. С. 37.

4 См.: Самойленко А.В. Административные штрафы милиции как средство охраны советского правопорядка: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. К., 1971. С. 7.

1 См.: Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горшенева. Х., 1985.

1 См.: Гетьман А.П. Процессуальные нормы и отношения в экологическом праве. Х., 1994. С.123.

1 См.: Петров В.В. Экология и право. С.147-162; Меркулов В.В. Советское природоохранительное законодательство: система, форма, кодификация: Автореф. дис…. канд. юрид. наук. М., 1975. С.10.

2 См.: Сьюзен А.Финдер. Основные принципы права окружающей среды США // Правоведение. 1988. N 5. С.87.

3 См.: Советское трудовое право, М., 1971. С.9-10; Акопова Е.М. О понятии трудового процесса//Проблемы трудового права и права социального обеспечения. М., 1975. С.160; Миронов Н.В. Понятие советского изобретательского процессуального права и его место в системе права // Сов. гос-во и право. 1988. N 1. С.47-50.

1 См.: Лория В.А. Административный процесс и его кодификация. Тбилиси, 1986. С.37. В качестве цели процессуальной деятельности определяет применение норм материального права и Ю.М.Козлов. (См.: Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967. С.90).

2 Цветанов Ц. Административный процесс в НРБ // Сов. гос.-во и право. 1986. N 9. С.104.

3 См.: Додин Е.В. Доказательства в административном процессе. М., 1973. С. 18.

1 См.: Большая советская энциклопедия. 2-е изд. Т.46. С. 498.

2 См.: Борзенко А. В. Проблема цели в общественном развитии. К., 1982. С.8.

3 См.: Философский словарь. М., 1968. С. 392.

4 См.: Философский энциклопедический словарь. М., 1989. С. 731.

1 См.: Фундаментальные проблемы концепции формирования советского правового государства. Х., 1980. С.144.

1 См.: Рабинович П.М. Проблемы теории законности развитого социализма. Львов, 1979. C.45-46.

2 См.: Теория юридического процесса. Х.,1985. С.42.

1 См.: Савицкий В. М. Язык процессуального закона. М., 1988. С. 149.

1 См.: Савицкий В. М. Язык процессуального закона. М., 1988. С. 153.

1 Определение «лидирующие» субъекты процесса было введено в научный оборот проф. В.М.Горшеневым и представляется нам весьма удачным.

1 См.: Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2. С. 138–129.

2 См.: Теория государства и права. М., 1983. С. 31.

3 См.: Ямпольская Ц. А. Субъекты советского административного права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1958. С. 10.

1 См.: Якуба О. М. Советское административное право. К., 1975. С. 53.

2 Примером сложной организации является железная дорога, включающая в свою структуру производственные предприятия, научные и учебные учреждения, торговые предприятия и организации и т. д.

3 См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 20–22.

1 См.: Розин Л. М. Советское государство как субъект административно-правовых отношений. С. 21.

1 См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. С. 197.

2 См.: Советский уголовный процесс / Под ред. М. И. Бажанова и Ю. М. Грошевого. К., 1983. С. 66.

3 См.: Чечот Д. М. Участники гражданского процесса. М., 1960. С. 12.

1 См.: Коваль Л. В. Административно-деликтное отношение. К., 1979. С. 111.

1 См.: Карташов В. Н. Понятие и структура юридической деятельности // Юридическая деятельность: сущность, структура, виды. Ярославль, 1989. С. 24.

1 См.:Бахрах Д. А. Субъекты советского административного права // Субъекты советского административного права. Свердловск, 1985. С. 11.

1 Термин «статус» в переводе с латинского означает «положение», «состояние». В юридической литературе термины «статус», «положение» личности гражданина обоснованно рассматриваются как однопорядковые.

2 См.: Мысливченко А. Г. Человек как предмет философского познания. М., 1972. С. 36-37.

3 См.: Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 года // Международная защита прав и свобод человека. М., 1990. С. 14–20.

1 См.: Минимальные стандартные правила обращения с заключенными от 30 августа 1955 года. С. 290–318.

2 См.: Советское государство и право. 1988. № 7. С. 111–113.

3 См.: Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М., 1991. С. 455–463.

4 См.: Италия. Конституция и законодательные акты. М., 1988. С. 66–74.

1 В данном случае мы имеем в виду физическое лицо, хотя законодательно закреплено и понятие юридического лица.

1 См.: Кон И. С. Социология личности. М., 1967. С. 23.

2 См.: Кон И. С. Открытие «Я». М., 1978. С. 42.

1 См., напр.: Тарасова В. А. Охрана прав граждан в пенсионном обеспечении. М., 1978; Артамонов Н. В. Правовой статус военнослужащих в СССР // Сов. гос-во и право. 1993. № 5. С. 19–17; Kijowski A. Sytuacia prawna sportowca wyczynowego. Warszawa-Poznan, 1984 и др.

2 См.: Лукашева Е. А. Социалистическое правосознание и законность. М., 1973. С. 277.

3 См.: Советов И. К. Административно-правовой статус учащихся школ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1989. С. 9.

4 См.: Новоселов В. И. Теоретические проблемы развития административно-правового положения граждан СССР в современных условиях: Дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 1979. С. 29–30.

1 См.: Статья 9 Закона Украины от 2 октября 1992 г. «Об информации» // Відомості Верхов. Ради України. 1992. № 48. Ст. 650.

1 См.: Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 24.

2 См.: Тодыка Ю. Н., Ольховский Б. И. Гражданство Украины. Х., 1994. С. 3.

3 См.: Боярс Ю. Р. Гражданство в международном и внутреннем праве. Рига, 1981. С. 32.

4 См.: Шевцов В. С. Правовые основы советского гражданства. М., 1971. С. 25.

1 См.: Матузов Н. И. Субъективные права граждан СССР. С. 73.

1 См.: Відомості Верхов. Ради України. 1992. № 15. Ст. 188.

1 Заметим, что в свое время Н. Г. Салищева подчеркнула наличие у граждан как субъектов административного процесса административно-процессуальной дееспособности, однако четкого определения этой категории она не дала, ограничившись замечанием, что административно-процессуальная дееспособность проявляется в фактическом использовании ряда процессуальных прав (см.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 58).

2 Новоселов В. И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. С. 92.

3 См.: Овсянко Д. М. Административное право. М., 1995. С. 32.

4 См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 84.

1 См.: Орзих М. Ф. Право и личность. К., 1978. С. 76, 77.

2 Монтескье Ш. Л. Избранные произведения. М., 1955. С. 289.

3 См.: Русско-украинский словарь терминов по теории государства и права/ Под ред. проф. Н. И. Панова Х., 1993. С. 123.

4 См.: Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР. С. 9.

1 См.: Пункт 11 «Положения о порядке продажи, приобретения, регистрации, учета и применения специальных средств самообороны, заряженных веществами слезоточивого и раздражающего действия», утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 7 сентября 1993 г. № 706.

1 См.: Матузов Н. И. Правовая система и личность. С. 119.

1 См.: Матузов Н. И. Правовая система и личность. С. 113.

1 В большей степени это касается юрисдикционных производств.

1 Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 28.

2 См., например: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.

3 См.: Байтин М. И. Правовое государство: понятие, принципы, формирование // Вестн. Сарат. гос. академии права. 1995. № 2. С. 20, 21.

1 См.: Тихиня В.Г. Жалобы на неправомерные действия должностных лиц //Проблемы советского государствоведения. Минск, 1989. С. 40.

1 См.: Мурашин Г. А. Защита прав граждан органами прокуратуры//Закон Украины «О прокуратуре»: теория и практика его применения: Тезисы докладов и науч. сообщений Респ. науч.-практ. конф. Х., 1992. С. 16.

1 Васьковский Е.В. Организация адвокатуры. СПб., 1897. Ч. 1. С. 5.

2 См.: Боренбойм П. Д. Проблемы и перспективы развития адвокатуры // Сов. гос-во и право. 1988. № 1. С. 87.

1 Кони А.Ф. Собрание сочинений. М., 1967. Т. 4. С.76.

1 См. Об утверждении порядка подтверждения имеющегося трудового стажа для назначения пенсий при отсутствии трудовой книжки либо соответствующих записей в ней: Постановление Кабинета Министров Украины от 12 августа 1993г. №637.

1 См.: Нотаріат України. Збірник нормативних актів. Дніпропетровськ, 1994.

2 См. Крыгин Е.В. Криминалистическая экспертиза в административном процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. Х., 1982. С. 44.

1 См.: Дополнения к Приказу МВД Украины от 30.06.1998г. №482.

2 См.: Дополнения к Приказу МВД Украины от 3.02.1992г. №45.

1 См.: Офіційний вісник України. 2000. №24. Ст.994.

1 См.: Офіційний вісник України. 1999. №50. Ст.2456.

1 Следует отметить, что хотя по своей юридической природе производства по предложениям и заявлениям граждан являются неюрисдикционными, рассмотрение их в данной главе обусловлено прежде всего тем, что они выступают разновидностями обращений граждан и в этом качестве вызывают несомненный интерес, тем более, что неудовлетворенность гражданина ходом и результатами производства по его заявлению служит причиной инициации им другого производства, носящего юрисдикционный характер – производства по жалобам граждан. Кроме того, заявление представляет собой по существу универсальное процессуальное средство для возбуждения гражданином ряда иных производств, не носящих юрисдикционного характера (регистрационно-разрешительное производство, производство по приватизации жилых помещений и т.п.).

1 См.: Инструкция по деловодству по обращениям граждан в органах государственной власти и местного самоуправления, объединениях граждан, на предприятиях, в учреждениях, организациях независимо от форм собственности, в средствах массовой информации // Офiцiйний вiсник Украiни.1997. №16. С.86-89.

1 См.: Клюшниченко А. П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. 1979. С. 27.

1 См.: Приказ МВД Украины о 28 июня 1994 г. № 404.

2 См.: Приложение №2 к приказу МВД Украины от 18.08.1992г. №485.

1 ЗП УРСР. 1991. №3. Ст.18.

1 См.: Вiйськовi Статути Збройних Сил Украiни. К., 1999. С.208-245.

1 См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1995. Ч. 2. С. 241.

2 См.: Кривокапич Б. Судебный контроль за администрацией в Югославии // Сов. гос-во и право. 1988. № 12. С. 77.

1 См.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 101.

1 См.: Офiцiйний вiсник Украiни. 1998. №28. Ст.1041.

1 См.: Офiцiйний вiсник Украiни. 1998. №48. Ст.1776.

1 Офiцiйний вiсник Украiни.1998. №48. Ст.1769.

1 Збiрник урядових нормативних актiв України. 1999. №6. Ст.121.

1 Збiрник урядових нормативних актiв України. 1999. №16. Ст.420.

1 Сандровский К.К. Таможенное право в Украине: Учебное пособие для студентов юридических вузов и факультетов. К., 2000.

1 При этом следует отметить, что относительно этого предприятия прекращается действие чч.3, 5, 6 ст.10, чч.1, 3 ст.12, ч.2 ст.24, ч.3 ст.25 Закона Украины «О предприятиях в Украине» в части купли, продажи, передачи, обмена, сдачи в аренду, предоставления безвозмездно, списания имущества, выпуска и приобретения ценных бумаг, предоставления и получения кредитов в размерах, которые превышают среднегодовой уровень таких операций за последние три года с учетом уровня инфляции. Если эти действия необходимы для эффективного функционирования государственного предприятия, имущество которого приватизируется, они осуществляются предприятием с разрешения государственных органов приватизации.

1 См.: Офiцiйний Вiсник України. 1997. №12. С.276-364.

1 См.: Офiцiйний Вiсник Украiни. 1998. №38. Ст.1414.

1 См.: Офiцiйний Вiсник України. 1997. №38. С.56-63.

2 См.: Офiцiйний Вiсник України.1998. №48. Ст.1764.

3 См. Офіційний Вісник України. 1997. № 43. С.51-64.

1 См: Петрухин И.Л. Правосудие : время реформ. М., 1991. С. 3.

2 См.: Сергеевский Н.Д. Русское уголовное право. Часть общая. СПб. 1896. С. 2–3.

1 См.: Корф С.А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. К., 3. С. 391.

2 См.: Бертелеми А. Возникновение и деятельность органов, ведающих во Франции административною юрисдикциею // Журнал министерства юстиции. 1910. № 1; Аншюц Г. Юстиция и администрация // Там же. 1907. № 6,7; Коркунов Н. М. Очерк теории административной юстиции // Там же. 1885. № 1, 8, 9; Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917; Куплевасский Н. Административная юстиция на Западе. Ч. 1. Административная юстиция во Франции. Х., 1879; Палиенко Н.И. Сущность административной юстиции и основные черты ее организации в европейских государствах. К., 1898; Гуссаковский П.Н. Административная юстиция // Журнал министерства юстиции. 1906. № 10; Лозина-Лозинский М.А. Административная юстиция и преобразование правительствующего Сената // Там же. 1907. № 1, 2.

3 См.: Тарасов И.Т. Лекции по полицейскому (админис­тративному) праву. М., 1910. Т. 2. С. 204–243; Шеймин П. Учебник права внутреннего управления. Одесса, 1892. С. 51–53; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 648–690; Ивановский П. Учебник административного права. Казань, 1907. С. 35.

4 См.: Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1917. С. 263.

1 Корф С.А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Кн. 3. С. 400.

1 Там же. С. 401.

2 Там же. С. 403-404.

1 Там же. С. 410.

2 О современном построении системы административной юрисдикции во Франции речь будет идти далее.

3 См.: Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1925. С. 8-9; Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917. С. 260.

4 М.Д. Загряцков приводит на этот счет весьма показательные высказывания французских ученых Бертелеми и Моро. По мнению Бертелеми, «если признавать принцип разделения административной и судебной власти, то нельзя позволить судебным органам рассматривать споры, возникающие на почве применения приказов административной власти». Еще более откровенен Моро: «Разделение властей стремится оказать покровительство публичной власти и административной форме ее проявления» (см.: Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1925. С. 8–9).

1 См.: Корф С. А. Указ. соч. С. 431.

1 В Пруссии, например, такими инстанциями были уездная управа, окружная управа и высший окружной суд. Уездная управа представляла собой орган административного суда и управления, окружная управа – орган административного суда и надзора над деятельностью окружного управления, а высший административный суд – исключительно орган административной юстиции.

2 См.: Корф С. А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Кн. 3. С. 434–439.

3 См.: Елистратов А.И. Указ. соч. С. 269.

1 Тарасов И.Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. М., 1910. Т. 2. С. 240–241.

2 См.: Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1925. С. 13.

3 См.: Палиенко Н.И. Сущность административной юстиции и основные черты ее организации в европейских государствах. К., 1898. С. 13.

1 См.: Зайдеман Л.О. Порядок и способы обжалования административных распоряжений и постановлений. СПб., 1904. С. 8.

2 См.: Правила о порядке написания и подачи прошения и жалоб, приносимых первому и второму Департаментам Правительствующего Сената (прил. к ст. 49. Учреждения Правительствующего Сената: Свод законов Российской Империи. Т. 1).

3 См.: Зайдеман Л.О. Порядок и способы обжалования административных распоряжений и постановлений. СПб., 1904.

1 Теоретические разработки о путях совершенствования института административной юстиции содержались в упоминавшихся ранее трудах профессоров Корфа, Тарасова, Загряцкого, Коркунова и др. Имелись и конкретные предложения по совершенствованию системы административной юстиции. Так, И.Т. Тарасов считал необходимым организацию местных административных судов в виде уездных губернских присутствий по административным делам, дав им общую объединяющую организацию и установив для них целесообразные процессуальные формы (см.: Тарасов И.Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. М., 1910. Т. 2. С. 243).

2 См.: Собрание Узаконений и Распоряжений Правительства. 1917. № 127. Ст. 692.

3 Идеологические догмы, отрицание хоть какой-нибудь полезности действий «министров-капиталистов» привели к практически полному забвению многих необходимых и полезных с точки зрения законности и здравого смысла действий Временного правительства. Даже в наиболее обстоятельных монографических работах, посвященных административной юстиции, этот период укладывается в одной фразе: «Попытка временного правительства создать систему административной юстиции закончилась неудачей» (Чечот Д. М. Административная юстиция. М., 1973. С. 58).

1 См.: Слюсаренко А.Г., Томенко М.В. История Украинской Конституции. К., 1993. С. 83.

2 Там же. С. 90.

1 См.: Слюсаренко А.Г., Томенко М.В. Указ. соч. С. 114-116.

2 См.: Юрков Б.Н. Судебное обеспечение законности в деятельности административных органов. Х., 1987. С. 44.

1 См.: СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901.

2 См.: СУ РСФСР. 1918. № 76–77. Ст. 818.

3 Съезды Советов Всероссийские и Союза ССР в постановлениях и резолюциях. М., 1935. С. 103–104.

1 См.: Декрет ВЦИК от 9 апреля 1919 г.//Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1919. № 12. Ст. 122.

2 См.: Декрет ВЦИК от 9 апреля 1919 г.//Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1919. № 23. Ст. 271.

3 См.: Декрет ВЦИК от 9 апреля 1919 г.//Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1919. № 23. Ст. 272.

4 См.: Декрет ВЦИК от 9 апреля 1919 г. Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1919. № 23. Ст. 272.

1 Пункт 5 постановления НКГК «О Центральном Бюро жалоб и заявлений при НКГК».

2 См.: Чечот Д. М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л., 1973. С. 61.

3 См.: Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1925. С. 50–53.

4 См.: Юрков Б.Н. Судебное обеспечение законности в деятельности административных органов. Х., 1987. С. 52.

1 Следует особо подчеркнуть, что Административный кодекс Украины был единственным в СССР. Никакая другая республика Союза подобного законодательного акта не знала.

2 См.: Административный кодекс Украины. К., 1935. Ст. 158.

3 См.: Указ Президиума Верховного Совета от 15 декабря 1961 г. УССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке».

1 См.:Положение об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских, сельских, поселковых Советов народных депутатов Украинской ССР. Приложение 1 к Указу Президиума Верховного Совета УССР от 15 декабря 1961 г.

2 См.: Указ Президиума Верховного Совета УССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в редакции от 4 марта 1980 г.) // Ведомости Верхов. Совета УССР. 1980. № 11. Ст. 192.

3 См.: Ведомости Верхов. Совета УССР. 1984. № 51. Ст. 1123.

4 См.: Ведомости Верхов. Совета СССР. 1987. № 26. Ст. 388.

1 См.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 279.

2 Во французской юридической литературе совокупность административных судебных учреждений обозначается собирательным термином «административный суд».

3 См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 399.

1 Там же. С. 405, 411.

2 См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 424-425.

1 См.: Брэбан Г. Указ. соч. С. 432.

2 Исключение составляют акты, имеющие силу закона и судебные акты.

1 См.: Французская республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989. С. 268–272.

2 Указанные суды не могут рассматривать некоторые дела. В частности, они не рассматривают жалобы на решения административных судов по вопросам законности, по спорам о муниципальных и кантональных выборах и о превышении власти путем оспаривания регламентарных актов.

1 См.: Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 37.

2 См.: Карлен Д. Американские суды: система и персонал. М., 1972. С. 86.

3 См.: Никеров Г.И. Административное право США. М., 1977. С. 94.

1 См.: Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. С. 256–286.

2 См.: Никеров Г.И. Административное право США. М., 1977. С. 103–104.

1 См.: США. Конституция и законодательные акты. М., 1993. С.256-287.

1 См.: Введение в шведское право. М., 1986. С. 78–79.

2 В соответствии с указанным Законом государство разделено на коммуны и ландстингкоммуны. Первичными коммунами, как правило, являются города и села; ландстингкоммуны составляют территорию лёнов (провинций) (см.: Швеция. Конституция и законодательные акты. М., 1983. С. 28, 199, 223).

3 См.: Введение в шеведское право. С.77-78.

1 См.: Судебные системы западных государств. М., 1991. С. 150–153.

1 Подробнее об этом см.: Административное право зарубежных стран. М. 1996. С.151-196.

425