VIII. Управління у галузі земельних відносин (governance in land relations)

1. Поняття (notion, definition) управління у галузі земельних відносин

2. Система органів управління в галузі земельних відносин

3. Функції (functions) управління в галузі земельних відносин

3.1. Поняття функції управління

3.2. Планування використання земель (land use planning)

3.3. Встановлення меж адміністративно-територіальних утворень (delimiting borders of territorial units)

3.4. Розподіл та перерозподіл земель (land management)

3.5. Моніторинг земель (land monitoring)

3.6. Контроль за використанням, відтворенням та охороною земель (control over land use and protection)

3.7. Землеустрій (land survey)

3.8. Ведення державного земельного кадастру (managing state land cadastre)

3.9. Вирішення земельних спорів (land disputes resolution)

1. Поняття управління у галузі земельних відносин

У доктрині земельного права вживаються терміни (1) «управління у галузі земельних відносин», (2) «державне управління земельним фондом»¹, (3) «державне регулювання земельних відносин»². Часто вони застосовуються як синоніми.

Нижче ми використовуватимемо термін «управління у галузі земельних відносин», якому надаватимемо значення діяльності із використанням владного примусу, спрямованої на забезпечення раціонального використання, охорони та відтворення земель.

2. Система органів управління в галузі земельних відносин

В залежності від обсягу компетенції виділяють органи (1) загальної, (2) міжгалузевої, (3) галузевої компетенції, (4) спеціально уповноважений орган з питань земельних ресурсів³.

(1) До органів загальної компетенції (компетенція цих органів не обмежена ні певною галуззю, ні функціональним напрямком) належать:

• Верховна Рада України (ст.6 ЗКУ);

• Кабінет Міністрів України (ст.13 ЗКУ);

• РМ АРК (ст.16 ЗКУ);

• місцеві державні адміністрації (ст.17 ЗКУ, ст.ст.16, 21 ЗУ «Про місцеві державні адміністрації»);

• Верховна Рада АРК (ст.7 ЗКУ, Конституція АРК);

• місцеві ради та їх виконавчі органи (ст.ст.8-12 ЗКУ, ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», ЗУ «Про столицю України – місто-герой Київ»).

(2) Міжгалузевими органами (компетенція цих органів охоплює певний функціональний напрямок діяльності) є:

• Міністерство аграрної політики України та продовольства «є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань формування та забезпечення реалізації … державної політики в галузях … земельних відносин та топографо-геодезичної і картографічної діяльності, лісового та мисливського господарства, нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі» (п.1 Положення, затв. УП від 23.04.2011 №500/2011); бере участь у моніторингу та охороні земель сільськогосподарського призначення тощо (див. ст.18 ЗУ «Про охорону земель», ст.8 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель»);

• Міністерство екології та природних ресурсів України (ст.14 ЗКУ, ст.17 ЗУ «Про охорону земель», ст.20 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища», ст.7 ЗУ «Про державний контроль за використанням і охороною земель»); міністерство, зокр., «є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні і забезпеченні реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної … та радіаційної безпеки, … відтворення та охорони земель, … формування, збереження і використання екологічної мережі, організації, охорони та використання природнозаповідного фонду, … розвитку водного господарства і меліорації земель, геологічного вивчення та раціонального використання надр, а також у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання, відтворення та охорону природних ресурсів» (п.1 Положення, затв. УП від 13.04.2011 №452/2011);

• Державне агентство України з управління зоною відчуження, яке уповноважене надавати в оренду земельні ділянки у зоні відчуження і зоні безумовного (обов'язкового) відселення (пп. «г» п.4 Положення, затв. УП від 06.04.2011 №393/2011), здійснює реабілітацію, моніторинг земель та контроль за використанням земель;

• Міністерство культури України (ст.5 ЗУ «Про охорону культурної спадщини», пп.65,66,70 п.4 Положення, затв. УП від 06.04.2011 №388/2011) здійснює низку повноважень у галузі використання земель історико-культурного призначення;

• Міністерство оборони України забезпечує використання земельних ділянок, виділених для потреб Збройних Сил (див., зокр., пп.75 п.4 Положення, затв. УП від 06.04.2011 №406/2011);

• Фонд державного майна України (п.12 розд.Х «Перехідні положення», ст.17-1 та ін. ЗКУ, п.6 ч.1 ст.5 ЗУ «Про Фонд державного майна України») розпоряджається деякими земельними ділянками державної власності.

(3) Галузеві органи (здійснюють повноваження у певній галузі):

• Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України здійснює нормативно-правове регулювання земельних відносин шляхом видання будівельних норм (ст.9 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», ст.6 ЗУ «Про будівельні норми», пп.2 п.1 Положення, затв. УП від 31.05.2011 №633/2011);

• Міністерство інфраструктури України здійснює низку повноважень по відношенню до земель транспорту та зв’язку (див., напр., ч.1 ст.12 Кодексу торговельного мореплавства України, пп. 4.5,4.9 п.4 Положення, затв. УП від 12.05.2011 №581/2011);

• Державне агентство водних ресурсів України здійснює низку повноважень у галузі меліорації земель та використання земель водного фону (ст.16 ЗУ «Про меліорацію земель», Положення, затв. УП від 13.03.2011 №453/2011);

• Державне агентство лісових ресурсів України здійснює державний нагляд і контроль за використанням земель лісогосподарського призначення (ст.28 ЛКУ, Положення, затв. УП від 13.04.2011 №458/2011).

(4) Спеціально уповноваженим органом у галузі земельних відносин (ст.15 ЗКУ та ін. норми кодексу вживають термін «центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів») є Державне агентство земельних ресурсів України (Положення затв. УП 08.04.2011 №445/2011)⁴, структуру якого складає центральний апарат та територіальні органи земельних ресурсів (утворені ПКМ від 17.08.2011 №974), інженери-землевпорядники сіл, селищ. Нарівні з обласними головними управліннями в АРК діє Республіканський комітет по земельних ресурсах АРК, який є республіканським органом виконавчої влади, функціонально підпорядковується Держземагентству і входить до єдиної системи державних органів земельних ресурсів (Положення затв. постановою РМ АРК від 25.10.2010 №200⁵).

Певні функції центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, зокр., щодо т.з. «реєстрації земельних ділянок» (див. ст.202 ЗКУ) в електронній формі на даний час здійснює Державне підприємство «Центр державного земельного кадастру» (див. ПКМ «Про затвердження порядків ведення Поземельної книги і Книги записів про державну реєстрацію державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди землі» від 09.09.2009 №1021), що, на наш погляд, не відповідає закону.