Глава 2. Эволюция местного самоуправления

в современной России

2.1. Институционализация местного самоуправления

в условиях трансформации российского общества

Исторический опыт свидетельствует, что современное демократическое государство не может развиваться и успешно функционировать без эффективно действующей системы местного самоуправления, которая является одним из важнейших инструментов целенаправленного, сознательного, планомерного регулирования системы общественных отношений.

Формирование жизнеспособного местного самоуправления – необходимый этап в строительстве правового государства, так как оно позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учет интересов местных сообществ при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства.

Важность развития местного самоуправления в России определяется многими обстоятельствами. Прежде всего, местное самоуправление способствует постепенному «врастанию» России в демократический политический режим, инициируя его «снизу». Данный институт призван помочь гражданам осознать, что демократия есть не только формальное учреждение необходимого набора избирательных процедур, но и социальное партнерство, личное участие каждого в делах и заботах того социума, частью которого он является³⁸.

Правовую основу формирования института местного самоуправления заложил Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяй­ства в СССР», принятый в 1990 г. Центральное место в этом документе занимали два положения. Во-первых, провозглашалось, что основным звеном в системе местного самоуправления должны стать местные советы. Тем самым возрождался лозунг «Вся власть - Советам», а местные органы власти выводились из-под партийной опеки. Во-вторых, закон ввел понятие «коммунальной собственности», юридически закрепив принцип экономической самостоятель­ности местного самоуправления.

Год спустя был принят российский закон «О местном самоуправлении в РСФСР» (июль 1991 г.)³⁹, ознаменовавший победу нового подхода к праву народа на самоуправление. Данный закон следует отнести к законодательству переходного периода, не до конца последовательно устанавливавшему новую систему орга­низации власти на местах, однако большинство ученых считают его актом, наиболее удачно регламентировавшим деятельность ор­ганов местного самоуправления.

Под местным самоуп­равлением стала пониматься деятельность граждан по самостоятельному (под свою ответствен­ность) решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его историчес­ких, национально-этнических, иных особенностей и на основе действующего законодатель­ства. Особое внимание закон уделял регламентации деятельности представительных органов власти. Главная идея этого документа заключалась в том, чтобы максимально приблизить местную власть к населению.

Закон подробно регулировал полномочия органов местного самоуправления каждого территориального уровня, разграничил функции местных советов и администраций. Была созда­на база для выработки советами положений (уставов) о самоуправлении городов и районов. Закон предусмотрел также наличие специфики в функционировании органов местного само­управления в разных регионах. Согласно его положениям местными органами власти в райо­нах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах объявлялись соответствующие советы народных депутатов или, в зависимости от местных и национальных традиций, иные по наи­менованию представительные органы власти. В поселках и прочих малых населенных пунктах совет мог вообще не избираться. Его полномочия в таких случаях осуществлялись другими органами местного самоуправления. Согласно закону, экономическую основу местного само­управления составляла муниципальная собственность, которая провозглашалась достоянием населения.

В октябре 1993 г. Указом Президента Российской Федерации было утверждено Положение «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы»⁴⁰. В соответствии с ним органы местного самоуправления полу­чили право самостоятельно определять свою структуру. Был введен институт главы местного самоуправления (главы местной администрации); он наделялся обязанностью подписывать ре­шения выборного представительного органа местного самоуправления. Этим же документом численность представительных органов местного самоуправления была поставлена в зависи­мость от численности населенного пункта. В частности, в населенных пунктах, где население составляет менее 5 тысяч человек, представительные органы могли не образовываться⁴¹.

Основным моментом становления современной модели организации местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне.

Конституция Российской Федерации 1993 года определила концептуальные основы построения новой системы местного самоуправления, выделила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народа (организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством), признавая при этом и защищая экономическую основу местного самоуправления, муниципальную собственность наряду с другими формами собственности.

Негативное воздействие на формирующуюся систему местного самоуправления оказали указы Президента от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»⁴² и от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»⁴³, изданные после известных событий сентября-октября 1993 года. Эти указы положили начало так называемой реформе местного самоуправления, получившей в правовой литературе название «президентской». На деле «президентская реформа» местного самоуправления означала его сворачивание и замена местным управлением, от которого население фактически отстранялось.

Был изменен территориальный принцип организации местного самоуправления. Выборные представительные органы местного самоуправления могли избираться только в городах, а также в городских и сельских поселениях с населением свыше 5 тысяч человек. В районах и сельсоветах представительные органы должны были формироваться из состава представительных органов городов и поселений.

Были ограничены функции и полномочия представительных органов. По Закону о местном самоуправлении 1991 года представительный орган созывался на свои заседания постоянным председателем, который организовывал его работу, подписывал его решения. Теперь эти функции передавались главе местной администрации. Наиболее важные решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, могли приниматься представительным органом только по представлению и согласованию с главой местного самоуправления (главой администрации). Представительный орган был лишен права отмены актов главы администрации, права выражения недоверия главе администрации и руководителям структурных подразделений администрации.

Были отменены все статьи Закона о местном самоуправлении 1991 года, касающиеся местных Советов, их функций и полномочий, которые были переданы главам местных администраций, и полностью отменен Закон РФ «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов Российской Федерации» (за исключением статьи 36, относительно которой Указ установил, что «согласие на увольнение с работы народного депутата, исключение его из колхоза, иного кооператива, учебного заведения или перевод в порядке дисциплинарного взыскания на нижеоплачиваемую работу дает глава местной администрации»).

Согласно Указу Президента РФ от 26 октября 1993 года все главы местных администраций, независимо от того, были они назначены или избраны, являются «главами местного самоуправления». Устанавливалось, что глава местного самоуправления имеет право выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствует на заседаниях представительного органа местного самоуправления и одновременно является главой местной администрации. Глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами представительного органа местного самоуправления.

Обязательные выборы главы местного самоуправления предусматривались только для городских и сельских поселений с численностью населения до 50 тысяч человек. Что же касается поселений с населением свыше 50 тысяч человек, то органами местного самоуправления в них предполагались: собрание представителей, избираемое населением, и глава администрации, назначенный главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, или избираемый глава местного самоуправления.

Таким образом, с полным основанием можно утверждать, что на тот момент времени местного самоуправления как института власти в стране не существовало. В этих условиях было необходимо разработать новый закон, который бы решал следующие задачи:

1. определял территориальные основы местного самоуправления;

2. устанавливал компетенции муниципальных образований и полномочия органов местного самоуправления по осуществлению этой компетенции;

3. решал проблемы соответствия расходных полномочий муниципальных образований их доходным источникам, т.е. определял экономическую базу местного самоуправления;

4. устанавливал такие правовые параметры для структуры органов местного самоуправления и их взаимодействия между собой, чтобы она давала оптимальные возможности для осуществления гражданином и населением муниципального образования своих прав на местное самоуправление, а, следовательно, была оптимальной для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий;

5. укреплял гарантии участия граждан в осуществлении местного самоуправления, в том числе через развитие территориального общественного самоуправления, прямых форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления, прозрачности для граждан процедуры принятия и исполнения решений органами и должностными лицами местного самоуправления;

6. устанавливал эффективные механизмы контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, как со стороны населения, так и со стороны государства;

7. определял механизмы ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления как перед гражданами, так и перед хозяйствующими субъектами, иными юридическими лицами, а также перед государством;

8. устанавливал гарантии самостоятельности деятельности органов местного самоуправления по осуществлению своих полномочий;

9. вводил в оборот такой набор понятий и терминов, с помощью которых можно было бы юридически точно сформулировать нормы, отвечающие целям и задачам нового Закона.

Новый этап развития местного самоуправления вызвал достаточно острую полемику о месте и роли данного института в российском обществе и государственном устройстве России. Одним из ее проявлений стало практически одновременное внесение в Государственную Думу трех проектов федеральных законов (под общим названием): «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Проекты символизировали наличие в российском обществе трех точек зрения в отношении местного самоуправления и методов его становления.

В первом (по порядку внесения в Государственную Думу) законопроекте местное самоуправление признавалось как относительно независимый институт власти. Во втором местное самоуправление представляло собой переходную (эклектичную) модель, сохранявшую многие традиции советской системы местных органов государственной власти. В третьем местному самоуправлению отводилась роль общественной организации.

Дискуссия вокруг местного самоуправления разгорелась с новой силой после принятия в 1995 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон представлял собой компромиссный вариант (включавшей положения первого и второго вариантов законопроектов).

Согласно данному закону, местное самоуправление определяется как «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»⁴⁴.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы функционирования местного самоуправления. Реализация данных принципов обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих организационных форм и методов муниципальной работы. Это те первичные характеристики, которые определяют принадлежность местного самоуправления к институту гражданского общества.

К общим принципам местного самоуправления относятся следующие:

1. Местное самоуправление есть деятельность. Речь идет о специфической управленческой деятельности по решению вопросов местного значения или исполнению отдельных государственных полномочий:

• распоряжение муниципальной собственностью, в отношении которой местная власть выступает как выразитель интересов местного сообщества;

• формирование местной нормативно-правовой базы (уставов), регулирующей вопросы, не входящие в компетенцию федерального и регионального законодательств или делегированные последними местному самоуправлению;

• формирование муниципальных предприятий и финансовых учреждений и управление ими;

• принятие и исполнение местного бюджета, включая бюджет и структуру собственно местной администрации, иных муниципальных органов, местных фондов⁴⁵.

2. Субъектом управления выступают граждане, которые образуют местное сообщество.

Однако следует отметить, что формально категория «местное сообщество» не получило закрепление в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995). Вместо него вводится термин «муниципальное образование», под которым понимается городское, сельское поселения, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления⁴⁶.

Таким образом, в центре внимания оказывается территория, а не жители, объединенные совместным проживанием. Обнаруживается существенный пробел в российском законодательстве – отсутствие понятия субъекта управления.

3. Деятельность органов местного самоуправления осуществляется относительно самостоятельно.

Трактовка принципа самостоятельности органов местного самоуправления отличается разнообразием. В частности, Европейская Хартия местного самоуправления, утверждая принцип самостоятельности или широкой автономии, рассматривает его в отношении:

а) компетенции;

б) порядка осуществления полномочий;

в) наличия необходимых для этого средств⁴⁷.

Под самостоятельностью в российском законодательстве понимается, прежде всего, организационная самостоятельность органов местного самоуправления. Данное положение закреплено в конституционном требовании, которое заключается в следующем:

• местные органы власти не входят в систему государственного управления;

• население муниципального образования независимо в определении структуры собственных органов местного самоуправления;

• местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

• финансовую автономность местного самоуправления обусловливает наличие муниципальной собственности, местного бюджета, внебюджетных фондов, местные налоги и сборы, право местных органов власти на участие в кредитных отношениях⁴⁸.

4. Местное самоуправление – деятельность под свою ответственность. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами по вопросам, отнесенным к их компетенции. В данном случае порядок и условия ответственности определяются уставами муниципальных образований.

Принцип ответственности призван обеспечить:

а) эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований;

б) учет и защиту интересов населения муниципальных образований в деятельности органов местного самоуправления;

в) тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления.

Реализация данного принципа предполагает использование населением муниципальных образований различных форм контроля над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Население вправе выразить свое отношение к выборным органам местного самоуправления и выборным должностным лицам на местном референдуме, а также используя другие формы прямого волеизъявления, например отзыв выборного должностного лица.

Итак, принятый в 1995 г. в соответствии с требованиями Конституции России Федеральный закон, конкретизируя конституционные принципы, создал необходимые правовые основы для процес­са становления местного самоуправления в государстве. Однако нормы Федерального закона 1995 года, наслоившись на известный правовой контекст, в том числе на практику деятельности местной власти и ее структуру, сформированные «президентской реформой» местного самоуправления 1993 года, а также на практику деятельности в этом направлении государственной власти субъектов РФ, привели к вполне определенным последствиям.

Около 2/3 муниципальных образований в стране установили в своих уставах такую структуру органов местного самоуправления и их взаимодействия, которые известны как «сильный мэр» - «слабый совет». Избранный населением глава муниципального образования возглавляет исполнительный орган местного самоуправления, входит в состав представительного органа и председательствует на его заседаниях. При этом представительный орган малочислен, как правило, не имеет своего аппарата и прав юридического лица (т.е. не может представлять как муниципальное образования, так и себя самого в суде). Понятно, что контрольные функции за деятельностью исполнительной властью, также как и функции стратегического планирования и прогнозирования развития поселения такой представительный орган вряд ли может выполнять с достаточной эффективностью. Профанируется идея представительной демократии, а, следовательно, и сама идея местного самоуправления.

Федеральный закон 1995 года, как показала практика, недостаточно полно урегулировал прямые формы осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в его осуществлении, системы «прозрачности» деятельности органов местного самоуправления, принятия и исполнения ими собственных решений. В Законе отсутствуют, например, положение об обязательности официального обнародования нормативных правовых актов органов местного самоуправления, гарантии рассмотрения правотворческих инициатив граждан. Как показала практика, недостаточно отрегулирована деятельность территориального общественного самоуправления, что тормозило все эти годы развитие этого важного института участия населения в осуществлении местного самоуправления⁴⁹.

Весьма обще были прописаны в Федеральном законе 1995 года системы ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и контроля за их деятельностью, как со стороны государства, так и со стороны граждан. Данные обстоятельства в значительной степени предопределили проявление многих проблем в данной сфере общественных отношений:

• не в полном объеме и не в должной мере решаются вопросы местного значения;

• проблемы, вытекающие из конституционно-правового статуса местного самоуправления, в частности рациональная степень самостоятельности муниципальных образований по отношению к государству, организация муниципальных органов (контроль за деятельностью и ответственность должностных лиц местного самоуправления);

• несоответствие финансово-экономической базы объективным потребностям муниципальных образований. Местные вопросы не являются приоритетными для государства и, соответственно, финансово экономически обеспеченными. Функции (вопросы местного значения), законодательно закрепленные за органами местного самоуправления, одинаково относятся как к финансово благополучным муниципальным образованиям, способным выполнить их в полном объеме, так и слабым образованиям, которые способны выполнять только незначительную их часть;

• решение вопроса о территориальной основе местного самоуправления и, в частности, правильность выбора его базового уровня. Наличие муниципальных образований на различных территориальных уровнях (деревня, село, район в городе, город, район) является причиной нестабильности: нарушается целостность сложившейся системы управления, инфраструктуры, усложняется контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и т.п.;

• отсутствие государственных гарантий населению в приоритетном разрешении вопросов местного значения;

• неполнота механизмов реализации государственных гарантий местному самоуправлению;

• в решении вопросов местного значения не сбалансированы обязанности, права (возможности) и ответственность органов местного самоуправления и органов государственной власти;

• отсутствие дифференцированного и эволюционного подхода к становлению и развитию различных муниципальных образований⁵⁰.

К тому же, становление местного самоуправления осуществлялось в усло­виях нежелания региональных лидеров содействовать формированию самостоятельных муниципальных образований. Для нейтрализации противодействия со стороны региональных элит в конце 1996 г. был принят Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»⁵¹. Закон существенно укрепил позиции местного самоуправления в России и способствовал тому, чтобы в 1997-1998 гг. в стране прошли первые массовые выборы в местные органы власти. Территориальной основой местного самоуправления в большинстве субъектов Российской Федерации стал администра­тивный район.

В сентябре 1997 г. Государственной Думой был принят Феде­ральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»⁵², целью которого было создание благоприят­ных условий для повышения уровня самостоятельности муниципаль­ных образований. Однако этот закон практически не применялся, так как меньше чем через год (в июле 1998 г.) был принят Налоговый кодекс Российской Федерации, который был разработан на иной кон­цептуальной основе, вследствие чего произошло существенное сокра­щение собственной доходной базы местного самоуправления. Мест­ные бюджеты уже не могли обеспечить поддержание жизнедеятельно­сти муниципальных образований.

В результате к концу 90-х годов практически полностью был ис­черпан ресурс систем жизнеобеспечения городских и сельских поселе­ний России. Ситуация с формированием системы местной власти действи­тельно зашла в тупик. С одной стороны - прогрессирующее ослабле­ние финансово-экономического положения муниципальных образо­ваний, связанное с сокращением их доходной базы и ростом объема необеспеченных финансированием государственных полномочий. С другой стороны - доказанная временем низкая эффективность центра­лизованного государственного управления. Так на повестку дня был поставлен вопрос глубоких преобразований в этой области.

Летом 2001 г. Указом Президента России была образована ко­миссия при Президенте России под руководством заместителя руко­водителя Администрации Президента Д.Н. Козака. Перед комиссией была поставлена задача по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами го­сударственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Через полгода, проделав огромную работу по анализу российс­кого законодательства, комиссия пришла к выводу о необходимости развития местного самоуправления на новой концептуальной основе, обозначив это как ключевую проблему в решении вопроса повыше­ния эффективности всей публичной власти в стране.

С июня 2002 года группа специалистов приступила к работе над нормами нового Федерального закона. Проект новой редакции федерального закона строился на основе норм Конституции РФ и принципах Европейской Хартии местного самоуправления, а также развивались основные идеи и принципы Федерального закона 1995 г. К началу сентября этого же года основной рабочий материал норм проекта Закона был готов. За период сентября - ноября 2002 и января-февраля 2003 гг. рабочий материал докладывался в различных аудиториях, включая парламентские слушания в Государственной Думе и в Совете Федерации, на различных собраниях представителей муниципального сообщества, ученых и экспертов, на ХI и XII сессиях Конгресса муниципальных образований РФ, одобривших концепцию проекта Закона. Проект прошел экспертизу специалистов Совета Европы на предмет его соответствия Европейской Хартии местного самоуправления.

С принятием и вступлением в силу нового Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления и сопряженного с ним Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации» начинается новый этап развития местного самоуправления в нашей стране, новый виток развития всей российской государственности.

Новая редакция Федерального закона имеет принципиальную особенность. Она содержит нормы, которые предполагают внесение изменений во многие «отраслевые» законы. Новый закон, таким обра­зом, должен стать системообразующим правовым актом для развития публичного, гражданского, налогового, бюджетного, судебного за­конодательства и для других отраслей российской правовой системы. Это своего рода правовой прецедент. До настоящего времени законо­творческая практика не сталкивалась с ситуацией, когда законопро­ект предполагает существенное изменение всей сложившейся право­вой системы России. Но­вый закон вступает в силу с 1 января 2006 г., до тех пор будет действо­вать прежняя редакция Федерального закона, а также отдельные по­ложения новой редакции закона, вступившие в силу с момента опуб­ликования (с 6 октября 2003 г.)⁵³.

Разработчикам нового закона удалось учесть правопримени­тельную практику Федерального закона 1995 г. и других законов, ныне составляющих правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации. В отличие от действующего законодатель­ства, состав общих принципов новой редакции Федерального закона значительно расширен, а сами принципы сформулированы более кон­кретно. Вместе с тем закон разработан таким образом, чтобы по возмож­ности сохранить те положения и нормы, которые хорошо зарекомен­довали себя на практике.

Важнейшим качеством новой редакции Федерального закона является новое территориальное устройство муниципальных образо­ваний. Закон предписывает создание унифицированной системы му­ниципальных образований⁵⁴.

Закон предполагает наличие двух основных типов муниципальных образований: поселений и муниципальных районов, составляющих два уровня местного самоуправления (в правовой литературе «уровень местного самоуправления» определяется как совокупность муниципальных образований, расположенных в границах субъекта Российской Федерации или объемлющего муниципального образования, характеризуемых одинаковым кругом вопросов местного значения и переданных государственных полномочий)⁵⁵.

Базовый тип муниципальных образований - это поселение (го­родское и сельское). Формирование муниципальных образований на основе поселений является прямой реализацией конституционной нормы. Поселение в Законе определено как сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, закон разводит понятия «населенный пункт» и «поселение», считавшиеся до сего времени правовыми синонимами⁵⁶.

Муниципальный район - качественно новая форма организации местного самоуправления. Муниципальный район - это несколько поселений, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется с целью решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, которые также осуществляют отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Эта категория муниципаль­ных образований призвана обеспечить решение тех вопросов местно­го значения, которые не могут быть эффективно решены на уровне отдельных поселений. Кроме того, муниципальным районам могут быть переданы отдельные государственные полномочия. В системе публичной власти России органы самоуправления муниципального района должны стать своего рода «связующим звеном» между органа­ми государственной власти и органами местного самоуправления по­селений.

Новый закон предусматривает также создание городских округов, которые должны быть сформированы в городах, играющих важ­ную роль в экономике страны⁵⁷.

В новой редакции более точно (по сравнению с действующим Федеральным законом) разграничены полномочия в области местно­го самоуправления между Российской Федерацией и ее субъектами. Уточнены предметы ведения местного самоуправления (вопросы мес­тного значения) и полномочия органов местного самоуправления по их решению. Для каждой из категорий муниципальных образований (сельских и городских поселений, муниципальных районов и городс­ких округов) установлен конкретный перечень вопросов местного значения. В частности, в отдельную категорию выделены вопросы местного значения межпоселенческого характера, «решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправле­ния муниципального района» (статья 2 новой редакции Федерального закона)⁵⁸.

Общий объем полномочий органов местного самоуправления несколько сократился в основном за счет изъятия полномочий декла­ративного характера и полномочий, в отношении которых нет реаль­ной возможности точно установить их финансовый эквивалент. Примером подобного рода является «содействие занятости населения» (пункт 28 части 2 статьи 6 действующего Федерального закона 1995 г.), который в новой редакции Федерального закона отсутствует.

Основная цель пересмотра объема полномочий органов местно­го самоуправления - создание необходимых условий для их реального финансирования, а также приведение в соответствие с реальными воз­можностями муниципальных образований (с теми, которые они име­ют в настоящее время). Закон тем самым создает предпосылки для того, чтобы обеспечить соответствие расходных полномочий муниципаль­ных образований их реальным финансовым возможностям, которые должны быть подкреплены предстоящими изменениями в бюджетном и налоговом законодательстве.

Одна из базовых задач нового Федерального закона – укрепление местной демократии. Новому Закону необходимо было исправить ряд оказавшихся негативными для развития представительной демократии положений Федерального закона 1995 года, в процессе правоприменения которых была принижена роль представительных органов местного самоуправления, оказавшихся неспособными в полном объеме осуществлять свои институциональные права и обязанности. Устанавливая параметры системы органов местного самоуправления, Закон, с одной стороны, пытается преодолеть те недостатки регулирования, которые имеет действующий Федеральный закон в этом отношении, а с другой стороны, установить систему органов местного самоуправления в соответствии с типами муниципальных образований.

Структуру органов местного самоуправления в настоящее время составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования, избираемые населением и (или) формируемые представительным органом муниципального образования. Наличие первых трех органов обязательно.

Представительный орган поселения (и городского округа) состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Параметры минимальной численности депутатов представительного округа поселений и городских округов в зависимости от численности населения определены в Законе и колеблются от 7 до 35 человек. Представительный орган муниципального района может избираться на муниципальных выборах, а может формироваться из глав поселений, образующих муниципальный район, а также депутатов представительных органов поселений, делегируемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной нормой представительства от каждого поселения. Представительный орган обладает правами юридического лица. Представительный орган возглавляется председателем, которым является либо глава муниципального образования, либо лицо, избираемое депутатами из своего числа. На освобожденной основе может работать не более 10 % депутатов.

Для того чтобы дать возможность представительному органу власти функционировать адекватно своим задачам, необходимо было урегулировать следующие задачи:

• уточнить исключительные полномочия представительного органа, которые охватывали бы все вопросы стратегии развития муниципального образования, бюджетной политики, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, вопросы контроля за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

• преодолеть практику, когда одно лицо возглавляет и представительный орган и исполнительно-распорядительный аппарат (администрацию) муниципального образования;

• установить минимально необходимые параметры численности депутатов представительного органа в зависимости от численности населения муниципального образования, имея в виду увеличение численности депутатского корпуса от сложившегося сегодня;

• наделить представительный орган правами юридического лица, как следствие этого, определить обязательность наличия минимально необходимого собственного аппарата, обеспечивающего работу представительного органа и депутатов⁵⁹.

Большинство этих задач Закон решил. Возникла некоторая дискуссия по параметрам минимальной численности депутатов представительного органа. Параметры численности депутатского корпуса, предложенные и обоснованные нами и в основном принятые в тексте первого чтения, были изменены в меньшую сторону (уменьшены примерно в полтора раза) во втором чтении.

Глава муниципального образования, как и в нормах действующего Федерального закона, - высшее должностное лицо местного самоуправления. Он избирается населением на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава. Глава муниципального образования, избранный населением, может быть в соответствии с уставом муниципального образования либо председателем представительного органа, либо возглавлять местную администрацию. Глава муниципального образования, избранный представительным органом из своего состава, является его председателем; местную администрацию возглавляет назначенный по конкурсу глава администрации. Глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, обладает правом вето на решения представительного органа, которое тот, в свою очередь, может преодолеть квалифицированным большинством голосов в две трети от установленного числа депутатов. В проекте Закона наложен запрет на совмещение функций председателя представительного органа и главы местной администрации главой муниципального образования.

Во всех случаях, когда глава муниципального образования не возглавляет местную администрацию, ее возглавляет нанятый по конкурсу глава местной администрации (сити-менеджер). Это относится также к случаю, когда представительный орган муниципального района не избран, а сформирован из представителей поселений, так как в этом случае глава муниципального района независимо от способа своего избрания является председателем представительного органа.

Местная администрация муниципального района исполняет также отдельные государственные полномочия, переданные законами РФ и субъектов РФ, и глава местной администрации несет персональную ответственность перед органами государственной власти субъектов РФ за исполнение переданных государственных полномочий.

Заметно больше места в Законе по сравнению с действующим Федеральным законом 1995 года занимают статьи и нормы, посвященные развитию демократических (самоуправленческих) начал местного самоуправления. Так, были доработана статьи о местном референдуме, о собрании и сходе граждан, о правотворческой инициативе граждан, о территориальном общественном самоуправлении. Появились новые статьи о голосовании об отзыве депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, о голосовании по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования, о публичных слушаниях, о конференции граждан, об опросе граждан⁶⁰.

Таким образом, предложенный в законе комплексный подход к решению проблемы дальнейшего развития местного самоуправления не только охватывает формальную структуризацию институтов местного самоуправления, но и решает ключевые вопросы экономического обеспечения их деятельности. Данный закон содержит существенное потенциальное продвижение в сторону укрепления начал гражданского общества и дальнейшего развития России как демократического государства. Последовательная его реализация будет способствовать увеличению эффективности деятельности органов местного самоуправления по обеспече­нию нормальных условий жизни населения, а также повышению эффективности всей системы управления в государстве.

Вместе с тем необходимо отметить некоторые положения закона, ведущие к снижению роли жителей муниципального образования в решении многих местных вопросов, например, отказ от предусмотренной ныне действующим законом возможности принятия Устава муниципального образования на референдуме и предоставление этого права, в соответствии со статьей 44 закона, только представительному органу местного самоуправления. Поскольку в Уставе муниципального образования закрепляются наиболее важные вопросы организации и деятельности местного самоуправления, то население должно иметь возможность в случае необходимости, при возникновении какой-либо конфликтной ситуации, самостоятельно определить варианты уставного регулирования данных вопросов. Никакое предварительное обсуждение проекта устава не способно адекватно заменить непосредственное голосование жителей муниципального образования.

В ряде положений проекта явственно проступает стремление представителей государственной власти усилить свое влияние на местное самоуправление, в том числе на формирование его органов, ограничить самостоятельность местной власти, несмотря на прямое противоречие этих норм проекта Конституции РФ. Сказанное относится, в частности, к положению, закрепленному в статье 37 проекта, о том, что условия контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

Вызывает опасения норма о введении временной финансовой администрации, закрепленная пунктом 1 статьи 75 законопроекта. Прежде всего, неясно, означает ли введение временной финансовой администрации досрочное прекращение полномочий действующей в данном муниципальном образовании местной администрации. Если да, то такое прекращение полномочий возможно только в соответствии с условиями и в порядке, предусмотренными статьей 74 данного законопроекта, т.е. должна быть установлена в судебном порядке виновность главы администрации в действиях либо бездействиях, приведших к возникновению просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств⁶¹.

В случае досрочного прекращения полномочий главы местной администрации должен быть избран или назначен другой глава администрации в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Если же предполагается, что временная финансовая администрация будет действовать параллельно с местной администрацией данного муниципального образования, то каким образом должны строиться их взаимоотношения? Неясно также, по каким критериям арбитражный суд должен формировать состав временной финансовой администрации, какова будет ее подчиненность, а также ответственность в случае, если в результате ее деятельности задолженность муниципального образования не уменьшится, а, наоборот, увеличится⁶².

Таким образом, новый закон дает большие возможности для усиления местного самоуправления как самостоятельного института власти. Однако реальное становление местного самоуправления в России непосредственно зависит от включения в процессы организации местной жизни широких слоев населения. Без сознательного участия граждан, без их повседневной заинтересованности в изменении своего статуса, уклада своей жизни, эффективная деятельность местного самоуправления невозможна. Поэтому главный акцент должен быть сделан на тех направлениях реформирования местного самоуправления, которые будут способствовать его становлению в качестве института гражданского общества:

• укрепление правовой, экономической и финансовой базы местного самоуправления, что способствует качественному изменению жизни населения к лучшему;

• развитие традиционных институтов самоуправления как уникальных форм отечественного муниципального наследия, что играет заметную роль в совершенствовании социально-политического управления обществом и государством, обеспечивает консолидацию населения в решении местных и государственных вопросов;

• развитие основ народовластия в нашей стране, что способствует эффективной саморегуляции общества⁶³.

Реализация данных направлений в деятельности местного самоуправления будет способствовать возрастанию степени соответствия данного института условиям окружающей среды.

Итак, можно сделать следующие выводы:

1. Общественные преобразования в России 90-х годов способствовали формированию местного самоуправления как принципиального нового социального института. В Российской Федерации конституционно-правовое закрепление получила модель местного самоуправления, позволяющая учитывать специфику различных муниципальных образований и содержащая высокий потенциал самоорганизации в соответствии с динамикой общего развития территорий.

2. Процессы развития нормативной модели российского местного самоуправления и фактического его становления в полной мере отразили проблемы и противоречия правовых реформ двух последних десятилетий. С одной стороны, была осуществлена попытка обособить местное самоуправление от государства, представить его в виде самостоятельной общественной структуры. Противоположная тенденция развития местного самоуправления заключалась в замене его местным управлением, от которого население фактически отстранялось.

3. Действующая правовая модель местного самоуправления в целом соответствует современным представлениям об организации публичной власти на местном уровне. Однако практика ее применения в значительной степени предопределила проявление многих проблем в данной сфере общественных отношений, например: несоответствие финансово-экономической базы объективным потребностям муниципальных образований, отсутствие государственных гарантий населению в приоритетном разрешении вопросов местного значения, несбалансированность обязанностей, прав и ответственности органов местного самоуправления и органов государственной власти, отсутствие дифференцированного и эволюционного подхода к становлению и развитию различных муниципальных образований и т.д.

4. Развернувшийся в настоящее время поиск основных путей и направлений реформирования системы местного самоуправления во многом обусловлен объективностью развития институтов гражданского общества, предопределен динамикой и своеобразием проводимых социально-экономических преобразований.

5. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» (6 октября 2003 г.), который вступил в действие с января 2006 г., дает большие возможности для усиления местного самоуправления как самостоятельного института власти, что предполагает создание унифицированной системы му­ниципальных образований, разграничение полномочий в области местно­го самоуправления между Российской Федерацией и ее субъектами, уточнение предметов ведения местного самоуправления (вопросы мес­тного значения) и полномочий органов местного самоуправления по их решению и др.